Книга: Екологічне право 1

Передмова

Забезпечення екологічної безпеки за сучасних умов є важливою проблемою державної екологічної політики та невід'ємною умовою сталого економічного та соціального розвитку України'. Це обу­мовлено значним антропогенним порушенням та техногенною пе­ревантаженістю території України, негативними екологічними наслідками Чорнобильської катастрофи, неефективним викорис­танням природних ресурсів, широкомасштабним застосуванням екологічно шкідливих та недосконалих технологій, неконтрольова-ним ввезенням в Україну екологічно небезпечних технологій, речо­вин і матеріалів, негативними екологічними наслідками оборонної та військової діяльності2, а також природними катаклізмами.

Декларацією про державний суверенітет від 16 липня 1990 р. пе­редбачено, що Україна дбає про екологічну безпеку громадян,про генофонд народу, його молодого покоління3 .

Конституція України (ст. 16) встановлює обов'язок держави щодо забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків планетарної Чорнобильської катастрофи та збереження генофонду Українсько­го народу.

З огляду на це кожний громадянин наділяється правом на без­печне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування завданої порушенням цього права шкоди. Йому гарантуєтеся екологічно безпечне довкілля та визнається пріоритетність гіимог екологічної безпеки.

З цих позицій поглиблене вивчення механізму правового забез­печення екологічної безпеки в Україні має надзвичайно важливе значення для формування основ професіональних засад сучасного покоління випускників юридичних вузів і факультетів.

Наукова школа правників-екологів юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка важливим напрямком екологічного права, його складовою части­ною визнала право екологічної безпеки як комплексної галузі еко­логічного права, тісно пов'язаної із природноресурсовим та приро­доохоронним правом, іншими сферами правового регулювання діяльності, небезпечної для довкілля, здоров'я та життя людини, спираючись на правову матерію чинного екологічного законодав­ства, міжнародні принципи та норми міжнародно-правового регу­лювання в зазначеній галузі.

Автор виходить із наукових позицій, що право екологічної без­пеки — це система правових норм та інших юридичних засобів, які спрямовані на створення умов для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та захист його у разі порушення, регулювання відносин щодо здійснення еко­логічно небезпечної діяльності з метою попередження погіршення екологічної обстановки, виникнення небезпеки для природних си­стем і населення, а також здійснення системи заходів у разі виник­нення екологічної небезпеки щодо ліквідації небезпечних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпеч­них територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, по­терпілих від негативних наслідків природної стихії чи техногенно­го впливу, досягнення режиму безпечного існування населення і стану довкілля на регіональному, національному і транскордонно­му рівнях.

З огляду на викладене право екологічної безпеки розглядається у двох основних аспектах:

а) як суб'єктивна категорія, тобто з позицій реалізації суб'єктивного права громадян на екологічну безпеку та його захист за допомогою системи спеціальних юридичних заходів превентив­ного (регулятивного) і охоронювального (захисного) спрямування;

б) як об'єктивно існуюча система законодавчого та підзаконно-го правового забезпечення екологічної безпеки, тобто такого стану розвитку суспільних відносин у сфері екології, за якого системою державно-правових, організаційних, науково-технічних, еко­номічних та інших соціальних засобів забезпечується регулювання екологічно небезпечної діяльності, режим використання природ­них ресурсів, охорона навколишнього природного середовища, безпечного для життя і здоров'я людей, попередження погіршення екологічної обстановки та виникнення небезпеки для природних систем і населення.

Очевидно, що комплексний характер правового регулювання зумовлений характером правовідносин, які складаються на різних рівнях та напрямках здійснення екологічно небезпечної діяльності, що характеризуються підвищеним ризиком настання негативних наслідків для довкілля та його компонентів і здоров'я та життя лю­дини, тобто діяльності, що виходить за межі загальної правової рег­ламентації і потребує неадекватних механізмів регулювання відповідної діяльності суб'єктів і держави як гаранта захисту прав громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля у разі прояву сил природної стихії.

Це зумовлює необхідність встановлення спеціальної, підвище­ної відповідальності та правосуб'єктності зазначених осіб у ство­ренні режиму екологічної безпеки і пов'язаних із цим правових можливостей громадян, а також відповідної правової регламентації відносин, які не можуть бути врегульовані традиційними правови­ми засобами, на різних рівнях правового регулювання.

Усвідомлення цих особливостей та відповідної системи право­вого регулювання є важливим соціально-освітнім чинником ста­новлення студентів юридичних вузів і факультетів, особливо тих, які отримують поглиблені знання за фахом спеціалістів та магістрів права за спеціалізацією «Земельне та екологічне право». Така спеціалізація започаткована вперше в історії розвитку юридичної освіти в Україні в 1997—1998 навчальних роках на кафедрі трудо­вого, земельного і екологічного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка.

Підручник розрахований на поглиблене вивчення Особливої ча­стини «Екологічного права» і на опанування студентами наукових тверджень, положень чинного законодавства, набуття навичок йо­го застосування у реальній практиці правозахисної, правозастосов-чої, наукової та іншої діяльності.

Розділ І Право екологічної безпеки

Глава 1

Право екологічної безпеки в системі екологічного права України

Питання до теми:

1. Право екологічної безпеки — комплексна галузь права.

2. Юридична природа екологічної безпеки.

3. Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки.

§ 1. Право екологічної безпеки — комплексна галузь права

Підвищений інтерес до еколого-правової освіти зумовлений низкою обставин. Перш за все практичною необхідністю ефектив­ного використання і застосування екологічного законодавства з метою реального забезпечення екологічних прав особистості і лю­дини.

По-друге, зростаючою чисельністю законодавчих і підзаконних актів, які вимагають об'єктивного осмислення їх ролі та місця в си­стемі права і регулювання екологічних правовідносин.

По-третє, доцільністю творчого обгрунтування низки нових за­конодавчих положень, концептуальних підходів до врегулювання екологічних правовідносин, проведення їх наукової класифікаціїза галузевими, функціональними, інституційними ознаками.

По-четверте, своєчасною систематизацією і відтворенням но-ваційних процесів у нових підручниках та інших навчально-мето­дичних матеріалах, створення оптимальної навчально-методичної бази для сприятливого і об'єктивного сприйняття студентамита іншими категоріями освітян (магістрами, аспірантами, докторанта­ми тощо) еколого-правових явищ, специфіки їх відображення в екологічному законодавстві та праві.

По-п'яте, важливістю формування виважених еколого-правових поглядів, уявлень у студентської молоді, фахівців у різних сферах діяльності, громадян України з позицій прогресивного еколого-правового світогляду, опанування ними навичок вирішення сучас­них еколого-правових питань на, макро- і мікрорівнях за допомо­гою чинних державно-правових засобів, доцільністю створення широкої мережі масової просвітницької та освітньої еколого-пра­вової діяльності.

По-шосте, невідкладністю оптимізації і гармонізації еколого-правового регулювання України з різними правовими системами, запровадження найпрогресивніших тенденцій в організації оздо­ровлення довкілля, забезпечення екологічної безпеки у процесі природокористування та здійснення інших видів діяльності, які можуть негативно впливати на стан та умови життєдіяльності лю­дини, її здоров'я і життя.

По-сьоме, необхідністю створення логічної, послідовної та зро­зумілої системи екологічного права, обгрунтування теоретичних положень реалізації та захисту екологічних прав громадян, відмови від архаїчних стереотипів розуміння екологічного права та законо­давства, його складових компонентів.

До сучасних прогресивних новаційних процесів належить, зокрема, комплексна галузь екологічного права —право екологічної безпеки.

Категорія «екологічна безпека» логічно увійшла в лексику спеціаль­ної, в тому числі юридичної літератури, і отримала не тільки інсти-туційне, але й нормативно-правове закріплення в законодавчих і підза­конних актах загальнорегулятивного і охоронного спрямування, зокре­ма в Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишньо­го природного середовища». З прийняттям Конституції України 28 червня 1996 р. це поняття отримало рівень конституційного.

Сьогодні існує широкий спектр доктринальних підходів щодо визначення екологічної безпеки у різних джерелах наукових досліджень — гуманітарних, природничих, соціальних, власне пра­вових'. Багато з них сповідують наукові «апріорі» без достатньо глибокого усвідомлення та обгрунтування основних ознак цієї ка­тегорії і співвідношення з іншими формами безпеки (загальної, глобальної, національної тощо). Не виключаються й різні підходи щодо розуміння екологічної безпеки як синтетичної категорії2 .

У національній еколого-правовій літературі та в наукових працях вчених деяких інших держав замовчується реальність існування відно­син щодо забезпечення екологічної безпеки, можливість її правового забезпечення3 або ставиться під сумнів наявність особливих важелів регулювання, що відрізняються від правової охорони довкілля4 .

Однак спробую дати відповідь на елементарні питання. Що ж підлягає охороні: навколишнє природне середовище чи навко­лишнє середовище і в його межах екологічна безпека? Чи еко­логічна безпека потребує особливого правового режиму забезпе­чення у відповідних правовідносинах?

Загалом, відповідь напрошується сама по собі. У контексті дер­жавно-правових інституцій та засобів важливо охороняти ті блага, котрі становлять для людини і суспільства відповідну цінність, або ж з точки зору людських цінностей є «безцінними».

Іншими словами, це ті матеріальні, духовні та інші блага, які мають для нас неодмінні споживчі властивості будь-якого призна­чення (матеріального, естетичного, духовного, культурного, пізна­вального, рекреаційного, оздоровчо-лікувального тощо), тобто це речі або неречові блага, яких потребує людина (суспільство) і за до­помогою яких вона задовольняє свої інтереси.

Такі блага можуть диференціюватися залежно від виконуваних ними соціальних функцій для людини, що зумовлюють до «життя» відповідне правове регулювання, засоби і способи їх використання, відтворення та охорони.

Разом з тим у світі існують блага, які є вічними, безцінними для людини та людства в цілому.

До них належить і довкілля, яке виконує в житті і діяльності людини триєдину функцію: економічну, соціальну і екологічну, враховуючи, що її компоненти можуть виступати основним засо­бом виробництва, системи розселення, шляхів сполучення і розміщення продуктивних сил, а також джерела, місця і невід'ємної умови людської життєдіяльності, матеріальної основи існування і функціонування біологічно взаємопов'язаних природ­них ресурсів, екосистем і комплексів, формування природних умов для існування живих організмів (біосфери і ноосфери), що проду­кують встановлення відповідного режиму відтворення, використан­ня та охорони.

У цьому аспекті змінене внаслідок людської діяльності природ­не середовище проживання людини (навколишнє природне сере­довище, довкілля), Богом дане нинішньому і прийдешньому по­колінням у користування та збереження, є воістину безцінним, ад­же воно не має еквівалента для абсолютно адекватної оцінки її спо­живчої вартості.

Тому, з цієї точки зору, навколишнє природне середовищеабо «соціалізоване середовище проживання людини» потребує збере­ження його якості, охорони зокрема, за допомогою державно-пра­вових засобів, обмеження непродуманої, спонтанної і шкідливої людської діяльності, здатної змінити її якісні та кількісні характе­ристики. Така охорона передбачає логічну і послідовну систему за­ходів, спрямованих на упередження негативної дії на стан природ­ного навколишнього середовища (шляхом видання дозволів на ви­киди і скиди, встановленнялімітів і нормативів оплати, заборони, обмеження та припинення екологічно шкідливої діяльності, здійснення інших організаційно-розпорядчих дій) або коригування зміненого її якісного стану до рівня, який не викликає виникнен­ня негативних процесів у природному середовищі та його негатив­ного впливу на саму людину і на складові компоненти біосфери (проведення рекультивації земель, очищення водних об'єктів, підвищення продуктивності лісів і рибопродуктивності рибогоспо­дарських водойм тощо).

Деградоване навколишнє природне середовище не стільки по­требує охорони, як зумовлює систему захисту від нього всього жи­вого, оскільки воно перетворюється в джерело небезпеки для при­родних систем і комплексів, ландшафтів, самої людини, інших жи­вих організмів і суспільства в цілому. Висловлюючись публіцистич­ним стилем, якщо «дорога вготована на Голгофу, то мова має йти не про охорону, а спасіння приреченого».

Навколишнє природне середовище, яке є джерелом підвищеної екологічної небезпеки, перетворюється внаслідок дії стихійних сил природи або техногенної руйнівної дії на екологічно небезпечний об'єкт, що вимагає «ізоляції» від людини і суспільства, інших при­родних систем і комплексів шляхом встановлення спеціального пра­вового режиму, який би обмежував або забороняв взагалі проживан­ня населення, здійснення суспільного і приватного виробництва, проведення системи заходів щодо ліквідації джерел небезпеки, вста­новлення особливого правового статусу постраждалих громадян.

Зрозуміло, що говорити про охорону «небезпечного, без­життєвого середовища» принаймні некоректно, юридичне непра­вильно, професійно безграмотно і по-людськи — цинічно. За таких умов доцільно розробити систему заходів, у тому числі правового характеру, які були б спрямовані на попередження виникнення не­безпеки для людини і навколишнього природного середовища внаслідок природної стихії, техногенних аварій та катастроф, ліквідації шкідливих наслідків прояву підвищеного екологічного ризику і небезпеки наслідків, подібних до аварії на Чорнобильській АЕС,.від явищ стихії, необдуманих рішень, які призводять до спу­стошення довкілля і виникнення надзвичайних екологічних ситу­ацій на Землі.

Гадаю, що немає особливої потреби доводити, що в такій еко­логічній ситуації потрібен особливий юридичний режим викорис­тання середовища (консервації, проведення заходів щодо очищен­ня території, обмеження і заборони різних видів діяльності тощо) або здійснення комплексу заходів на тій частині «ериторії, де є по­тенційні природні джерела прояву небезпеки чи здійснюються еко­логічно небезпечні види діяльності та експлуатуються аналогічні об'єкти, а також необхідно передбачати і особливий статус осіб,що перебувають тимчасово або постійно в зоні підвищеного еко­логічного ризику,та постраждалих внаслідок дії екологічно небез­печних чинників.

Ризик підвищеної екологічної небезпеки зобов'язує еколо-го-правову науку по-новому оцінювати факти її прояву та впливу природної стихії і техногенних негативних дій на довкілля і людину.

Такі обставини, безперечно, набувають юридичного значення і потребують правового закріплення їх як юридичні факти виник­нення відносин із забезпечення екологічної безпеки. Ці юридичні факти передбачають виникнення специфічних обов'язків держави щодо гарантування безпеки від прояву стихії, а також юридичних і фізичних осіб, котрі здійснюють екологічно небезпечні види діяль­ності та експлуатують екологічно небезпечні об'єкти.

Отже, об'єктивно утворилося нове коло суспільних відносин, які вимагають всебічного правового регулювання, що за характе­ром виникнення і складовими елементами не вписуються у межі відносин з використання природних ресурсів і охорони навколиш­нього природного середовища.

Це відносини, які потребують:

а) визначення переліку екологічно небезпечних видів діяльності та екологічно небезпечних об'єктів;

б) встановлення комплексу вимог і обов'язків щодо забезпечен­ня екологічної безпеки у процесі здійснення небезпечних видів діяльності та регульованої експлуатації джерел підвищеної еко­логічної небезпеки;

в), виявлення екологічно небезпечних територій (зон) за місцем розміщення екологічно шкідливих об'єктів, екологічно небезпечної діяльності, накопичення понад встановлені нормативи високоток­сичних, шкідливих речовин, їх сполук та сумішей;

г) розроблення програми (схеми) дій щодо попередження про­яву екологічного ризику;

д) створення організаційної, інформаційної, науково-технічної, матеріальної та інших форм забезпечення реалізації програми по­передження настання екологічного ризику на потенційно небез­печних територіях і об'єктах;

е) встановлення системи соціально-правових гарантій (пільг, преференцій, компенсацій, переваг) для фахівців, зайнятих у про­цесі експлуатації небезпечних технологій або які здійснюють еко­логічно небезпечні види діяльності та експлуатують екологічно не­безпечні об'єкти, інші джерела, або тиу, хто перебуває (тимчасово або постійно) у зоні негативної дії природних або техногенних фак­торів;

є) закріплення системи вимог, норм і нормативів екологічної безпеки;

ж) забезпечення дотримання таких вимог державою, а також фізичними та юридичними особами, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності та експлуатують аналогічні об'єкти;

з) забезпечення ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності або експлуатації таких об'єктів.

Це далеко не повний перелік видів діяльності превентивного спрямування, які реалізуються у відносинах щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі здійснення екологічно ризикованих

видів діяльності.

Значна їх частина виникає у зв'язку з проявом екологічного ри­зику і настанням реальної екологічної небезпеки та необхідності проведення невідкладних ліквідаційних, аварійно-рятувальних, відновлювальних і реабілітаційних заходів, зокрема:

а) виконання термінових робіт з ліквідації негативних наслідків природної стихії (ураганів, пожеж, землетрусів, повеней тощо) або техногенних аварій та катастроф;

б) проведення дезактивації, нейтралізації забруднених (зараже­них) територій (ділянок), відновлення їх якісного і безпечного стану;

в) відселення населення, яке проживає в екологічно небезпеч­них регіонах, на нове місце проживання та забезпечення їх належ­ним небезпечним майном;

г) здійснення наукових спостережень і досліджень екологічно

небезпечних територій;

д) здійснення інвентаризації, класифікації екологічно небезпеч­них територій залежно від рівня екологічної шкоди;

е) встановлення і оголошення спеціального режиму екологічно

небезпечних територій;

є) запровадження пільг та забезпечення соціального і правово­го захисту осіб, що постраждали від наслідків прояву екологічної

небезпеки;

ж) встановлення особливого порядку управління на екологічно

небезпечних територіях;

з) притягнення до відповідальності осіб, які, здійснюючи еко­логічно небезпечні види діяльності, створюють загрозу для життя і здоров'я населення та середовища їх проживання, не забезпечують встановлений режим екологічної безпеки.

Можна, звичайно, дивуватися з того, що такі відносини хоча і мали місце протягом тривалої історії розвитку екологічного зако­нодавства, однак залишалися поза межами правового оформлення або ж опосередковувалися правом фрагментарне.

У цьому аспекті можна навести безліч причин і доказів, які, зрозуміло, не вирішують існуючих проблем. Скоріше навпаки, млявість нашої екологічної правосвідомості, живучість багатьох за­старілих штампів і стереотипів, вузький прагматизм наукових досліджень та багато інших юридичних догм не дають можливості об'єктивно проаналізувати структуру і склад всієї гами екологічних правовідносин, зокрема їх складову частину щодо забезпечення екологічної безпеки, в яких реально можна забезпечити захист здо­ров'я і життя людини від небезпечного середовища проживання, незалежно від джерел походження такої загрози — прояву стихійних сил природи або неконтрольованого (слабо контрольова­ного) техногенного впливу на стан навколишнього природного середовища і людини (умовно назвемо їх антропоохоронними та середовищеохоронними відносинами).

Необгрунтоване заперечення реально існуючих відносин щодо забезпечення екологічної безпеки здатне гальмувати прогрес пра­вового регулювання. Від цього тільки страждає еколого-правова наука, кодифікація законодавства, бідніє практика його застосу­вання, а тому страждає сама людина, яка позбавлена юридичної можливості захистити суб'єктивне право на екологічну безпеку. Ця суб'єктивна можливість громадян України вперше в історії еколо-го-правового регулювання була передбачена Законом України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного сере­довища» (ст. 9). Конституція України конкретизувала її, визнавши право громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодування шкоди, завданої порушеннями цього права (ст. 50).

В еколого-правовій літературі обгрунтовано абсолютність права громадян на екологічну безпеку' та визначено механізм його ре­алізації в системі відносин у сфері забезпечення екологічної безпеки2 .

За умов підвищеного екологічного ризику, загострення еко­логічної ситуації і розширення можливостей настання екологічної небезпеки для людини і середовища її існування, фетишизована концепція «права навколишнього природного середовища», оче­видно, втрачає гуманістичний зміст, стає все більше абсурдною те­оретичною догмою, враховуючи, що примат «навколишнього сере­довища» поза людиною позбавлений свого життєвого значення.

У цьому полягає обмеженість концепції права навколишнього середовища, яка виключає із сфери правового захисту найвищу соціальну цінність — життя і здоров'я людини або ж, навпаки, апо-логетично визнаючи людину складовою частиною природного на­вколишнього середовища, ідеалізує безжиттєвий принцип «оберіга­ючи природу — оберігаємо людину».

Екологічна ситуація і реальність — жорстка і явна — людина «виділилась» із природного середовища і формується за притаман­ними суспільству і природі закономірностями і законами з відповідними «відхиленнями», все більш ускладнюючи свою взаємодію з природним оточенням, створюючи внаслідок здійснен­ня екологічно шкідливої діяльності осередки небезпеки місця сво­го перебування (життєдіяльності), що постійно збільшуються.

Значно ускладнився і суто природний вплив на людину, особ­ливо аномального походження. За таких умов повинні діяти зако­нодавчі імперативи і пріоритети забезпечення не тільки якісного, але й обов'язково безпечного навколишнього природного середо­вища для людини, природних компонентів його навколишнього світу.

Отже, людина стає не тільки суб'єктом відносин існування підви­щеного екологічного ризику, але й об'єктом, який безпосередньо за­знає всіх бід від наслідків прояву природної або техногенної небез­пеки та вимагає адекватного правового захисту з боку держави.

У цьому виявляється специфіка відносин щодо забезпечення екологічної безпеки як складової екологічних правовідносин, що становлять предмет правового регулювання галузі екологічного права.

У той же час відносини щодо забезпечення екологічної безпеки генеалогічне і генетичне взаємопов'язані з ефективним викорис­танням природних ресурсів і охороною навколишнього середовища на різних рівнях їх якісного стану, оскільки реалізація останніх мо­же відповідати встановленим параметрам якості, але з різними рівнями екологічної безпеки (для самого природного оточення і людини)*.

Процес використання природних ресурсів (земельних, водних, лісових, корисних копалин тощо) багато в чому поєднаний з до­триманням вимог щодо забезпечення екологічної безпеки цієї діяльності і є невід'ємною частиною правосуб'єктності природоко-ристувачів (експлуатація гідротехнічних систем, проведення вибу­хових робіт у процесі видобування корисних копалин, інтенсивна обробка землі тощо).

Не меншою мірою забезпечення екологічної безпеки пов'язане з охороною навколишнього природного середовища існування лю­дини в частині забезпечення його якісного стану. Якість навко­лишнього природного середовища — це сукупність його природних та «набутих» властивостей, сформованих під впливом антропоген­ної діяльності, які відповідають встановленим екологічним, санітарно-гігієнічним нормативам, що забезпечують умови для розвитку і відтворення живих організмів, у тому числі життєдіяль­ності людини.

Але якісний рівень довкілля ще не гарантує його безпечного, тобто ризикованого порогового стану, що оцінюється на рівні нор­мативів екологічної безпеки, який може ранжуватися залежно від режиму середовища життєдіяльності і правосуб'єктності осіб, що зазнають небезпечного впливу екологічно шкідливих, токсичних об'єктів, видів діяльності. Іншими словами, забезпечення еко­логічної безпеки визначається ступенем прояву екологічного ризи­ку і характером потенційно небезпечної діяльності для навколиш­нього природного середовища, життя і здоров'я людини.

Безпека навколишнього середовища, з огляду на вищезазначе­не, є ознакою його якості, яка, в той же час, має притаманні йому особливості з точки зору співвідношення категорій загального, особливого і одиничного. Безпечне навколишнє природне середо­вище не тотожне стану його якості, воно забезпечується у процесі реалізації природоохоронних вимог і охорони довкілля у межах природоохоронних (середовищеохоронних) правовідносин, а саме:

забезпечення режиму охорони об'єктів і територій природно-за­повідного фонду, курортних, лікувально-оздоровчих, рекреаційних зон, інших природних і природноантропогенних територій (санітарно-захисних, охоронних зон, середовища населених пунктів, економічних районів тощо), екосистем і комплексів, ви­ключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, Азовського і Чорного морів, окремих або групи природних ресурсів (біологічного різноманіття та інших компонентів біосфери).

Якщо охорона навколишнього природного середовища вимагає перш за все дотримання його якісного стану, збереження відповідних якісних характеристик, то забезпечення екологічної безпеки передбачає оцінку екологічного ризику здійснюваної діяльності, дотримання сукупності вимог, норм і нормативів еко­логічної безпеки, зафіксованих в екологічному та інших сферах за­конодавства.

Сьогодні «забезпечення екологічної безпеки» набуло не тільки власне еколого-правового, але й загальноюридичного регулятивного і охоронного значення внаслідок характеру прояву різних видів еко­логічно шкідливої діяльності, джерел і об'єктів походження еко­логічного ризику (природного або техногенного негативного впливу).

Зрозуміло, що джерела екологічного ризику за своїм характе­ром, ступенем прояву, соціальними, економічними, екологічними наслідками досить неадекватні. Не випадково спостерігається ди­ференціація правового регулювання стосовно різних напрямів еко­логічно небезпечної діяльності, спрямованого на запобігання, ліквідацію наслідків такого ризику, здійснення системи заходів що­до зниження його шкідливого впливу, встановлення спеціальних режимних територій і зон, визначення і захист правового статусу осіб, які зазнали моральної або матеріальної шкоди від наслідків такої діяльності з використанням відомих, традиційних та нетра­диційних державно-правових засобів у врегулюванні зазначених

правовідносин.

Зрозуміло, що розвиток законодавчого та іншого нормативно-правового забезпечення екологічної безпеки поки що відбувається в міру впорядкування різноманітних видів діяльності за об'єктами та джерелами екологічної небезпеки — виробництва, збереження, використання, захоронення та утилізації отруйних речовин, ток­сичних відходів, біотехнологій, радіоактивних відходів і матеріалів, використання атомної енергії, інших екологічно небезпечних фак­торів.

Така диференціація правової регламентації екологічно небез­печних видів діяльності — неодмінний шлях правового становлен­ня і розвитку правовідносин щодо забезпечення екологічної безпе­ки. Однак це не означає, що відбувається поділ галузей права за сферами регулювання екологічно небезпечних видів діяльності. Інакше не виключається абсурдність та легковажність висунення і доктринального обгрунтування диференціації галузей права за еко­логічно небезпечними об'єктами, виробничими процесами, хімічними та фізичними явищами, видами діяльності, джерелами прояву небезпеки («відходне», «хімічне», «агрохімічне», «токсичне», «газове», «радіаційне», «ядерне», «термоядерне» «харчове», «продо­вольче», «пестицидне» і тому подібне право).

Адже право і відповідне законодавство покликані врегульовува­ти (регламентувати) численні типові правовідносини, у процесі яких їх суб'єктами здійснюються різноманітні екологічно небез­печні види діяльності або використовуються (застосовуються) такі джерела і об'єкти, реалізується комплексна правосуб'єктність що­до забезпечення їх безпеки для довкілля і людини.

Унаслідок цього норми права наповнюються відповідними мо­делями, механізмами, способами врегулювання і забезпечення без­печного поводження з потенційно небезпечними видами діяль­ності, об'єктами і джерелами. Вимоги щодо забезпечення еко­логічної безпеки стають загальними для суб'єктів, що здійснюють різні екологічно небезпечні види діяльності або використовують такі об'єкти.

Отже, закономірним є і комплексне правове регулювання відповідних правовідносин незалежно від джерел походження еко­логічної небезпеки. Вирішити такі завдання можливо у межах еко­логічного законодавства розробкою і прийняттям комплексного нормативного акта, що забезпечуватиме екологічну безпеку людсь­кої діяльності, включаючи створення механізмів запобігання небез­пеці і подолання наслідків дії стихійних сил природи, техногенних аварій і катастроф.

Вищезазначене не заперечує і диференційованого правового опосередкування екологічної безпеки, пов'язаного зі здійсненням конкретних видів екологічно шкідливої діяльності в частині відоб­раження її специфіки, характеру визначення прав і обов'язків відповідних юридичних та фізичних осіб щодо забезпечення еко­логічної безпеки у сфері ризикованого техногенного впливу, а та­кож держави в частині попередження небезпечного прояву природ­ної стихії.

Прийняття в Україні законодавчих і підзаконних актів, орієнтова­них на регулювання правовідносин у сфері екологічної безпеки свідчить про формування нормативно-правових засад комплексної галузі екологічного права — права екологічної безпеки як системи правових норм та інших засобів, які спрямовані на створення право­вих умов для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та захист його у разі порушення, а також регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою попередження погіршення екологічного стану, ви­никнення небезпеки для природних систем, населення, інтересів дер­жави і юридичних осіб та здійснення системи заходів у разі виник­нення екологічної небезпеки щодо ліквідації небезпечних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, потерпілих від нега­тивних наслідків природної стихії чи техногенного впливу, досягнен­ня режиму безпечного існування населення і стану довкілля на місце­вому, регіональному, національному і транснаціональному рівнях.

§ 2. Юридична природа екологічної безпеки

Праву екологічної безпеки як об'єктивній категорії притаманні свій об'єкт та предмет правового регулювання. Об'єктом цієї галузі є екологічна безпека, а предметом — відповідні правовідносини що­до забезпечення екологічної безпеки. Тому в науково-методо­логічному, прикладному і пізнавальному аспектах надзвичайно важ­ливого значення набуває питання визначення найбільш істотних змістовних ознак екологічної безпеки та її юридичного визначення.

Вивчена і проаналізована спеціальна література, чинне законо­давство та практика його застосування дають можливість констату­вати поліплановий, поліфункціональний характер походження еко­логічної безпеки. Тому підходи до цього визначення доцільно роз­глядати на доктринальному та нормативно-правовому рівнях.

Наукове визначення екологічної безпеки виходить з того, що вона є різновидом загального поняття безпеки, яке походить від англійського слова «весигіїу», що означає стан захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства, держави від внутрішніх та зовнішніх загроз'.

Близьким до цього є визначення екологічної безпеки як забез­печення захищеності життєво важливих інтересів людини, суспільства, довкілля та держави від реальних або потенційних за­гроз, що створюються антропогенними чи природними чинника­ми, для навколишнього середовища2 .

У той же час не виключається і більш широке розуміння еко­логічної безпеки в довідковій та енциклопедичній літературі. Най­поширенішим є таке визначення екологічної безпеки:

а) забезпечення гарантії попередження екологічно значних ка­тастроф та аварій внаслідок сукупності дій, станів і процесів, що прямо або опосередковано призводять до цих подій;

б) ступінь відповідності наявних або уявних (прогнозованих) екологічних умов завданням збереження здоров'я населення і забез­печення тривалого та стійкого соціально-економічного розвитку;

в) комплекс станів, явищ і дій, що забезпечують екологічний ба­ланс на землі та в будь-яких її регіонах на рівні, до якого фізично, соціально-економічно, технологічно і політичне готове людство'.

Очевидно, що тут виділяються різні рівні екологічної безпеки — глобальна, регіональна, наукова, локальна та місцева.

Привертає увагу визначення екологічної безпеки, наведене в еколого-правовій літературі, в якому деталізуються окремі ознаки цього поняття. Так, Г.П. Сєров визначає екологічну безпеку особи, суспільства і держави як стан захищеності життєво важливих інте­ресів особи, суспільства і держави у процесі взаємодії суспільства і природи від загроз:

а) з боку природних об'єктів, властивості яких змінені забруд­ненням, засміченням внаслідок антропогенної діяльності (виник­нення аварій, катастроф, здійснення тривалої господарської, військової та інших видів діяльності) чи навмисно з метою еко­логічних диверсій, агресії або природних явищ та стихійного лиха;

б) зумовлених знищенням, пошкодженням або виснаженням природних ресурсів (загроза незабезпечення суспільства і держави природними ресурсами)2 .

Важливою доктринальною тезою є положення про те, що стрижнем концепції екологічної безпеки є теорія екологічного ри­зику і прикладна її частина — визначення рівня прийнятного ри­зику3 .

З огляду на вищенаведені доктринальні підходи спробуємо сис­тематизувати визначення екологічної безпеки, які містяться в зако­нодавчих та підзаконних актах.

Закон України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколиш­нього природного середовища» визначає екологічну безпеку як стан навколишнього природного середовища, при якому забезпе­чується попередження погіршення екологічного стану та виник­нення небезпеки для здоров'я людей. Вона гарантується громадя­нам України здійсненням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, економічних, організаційних, державно-правових та інших заходів (ч. 2 ст. 50 Закону). Можна припустити, що еко­логічна безпека подається в об'єктивному (ч. 1 ст. 50 Закону) та суб'єктивному значенні (ч. 2 ст. 50 Закону), беручи до уваги, що за­коном вона гарантується як певна юридична можливість, тобто, суб'єктивне право громадян України, яке можна ідентифікувати з екологічним правом громадян на безпечне для життя і здоров'я на­вколишнє природне середовище, закріплене ст. 50 Конституції Ук­раїни та ст. 9 вищезазначеного екологічного закону.

Із змісту ч. 1 ст. 50 Закону випливає також і те, що в законі юридичне зафіксовано спробу визначити екологічну безпеку як відповідний біологічний, хімічний, фізичний стан середовища, що не є небезпечним для здоров'я людей. При цьому це має бути са­ме такий стан довкілля, за якого здійснюється система поперед­ження настання небезпеки, тобто загрози.

Зрозуміло, що ця модель юридичного оформлення дефініції екологічної безпеки є не дуже вдалою, враховуючи надзвичайну складність визначення тієї межі якості природного оточення, яке зумовлює активне здійснення системи попереджувальних дій щодо відвернення погіршення екологічного стану та унеможливлення настання загрози, тобто ризику для здоров'я людей. Незрозумілим із змісту коментованої статті є й питання про те, хто визначає стан довкілля і забезпечує реалізацію превентивних заходів — чи це є обов'язком держави, її контролюючих органів, чи фізичних і юри­дичних осіб, діяльність яких призводить до погіршення екологічно­го стану та виникнення небезпеки для здоров'я людей?

Логічне тлумачення положень зазначеної норми дає можливість дійти висновку, що оскільки держава прийняла цей закон, то га­рантування системи екологічної безпеки має покладатися саме на неї в особі органів, які мають відповідні повноваження щодо забез­печення екологічної безпеки. За таких умов проглядається нена­вмисне амністування тих фізичних і юридичних осіб, які експлуа­тують екологічно небезпечні об'єкти і створюють загрозу для при­родних систем і людини. Зовсім не регламентовано питання про відвернення загрози та не визначено відповідальних суб'єктів, які мають забезпечувати відвернення настання природної небезпеки внаслідок природних аномалій та природних стихійних явищ. Хо­ча очевидно, що у першому випадку обов'язки щодо гарантування екологічної безпеки мають покладатися на фізичних і юридичних осіб, які здійснюють екологічно небезпечні види діяльності або ек­сплуатують аналогічні об'єкти. В іншому — це прямий обов'язок держави та відповідних органів влади, які виступають гарантом екологічної безпеки перед суспільством та конкретною особою, що проживає або перебуває у межах України.

Узагальненість коментованого визначення екологічної безпеки вказує на певні законодавчі прогалини, що особливо має познача­тися саме на принципі застосування відповідних норм про еко­логічну безпеку.

У той же час у визначенні очевидні й вади юридичної техніки, оскільки поза його межами залишилася сукупність заходів, за до­ помогою яких має гарантуватися екологічна безпека та імовірні суб'єкти їх реалізації. А це, в свою чергу, породжує низку запитань щодо повноти відображення найбільш істотних ознак, які визнача­ють це поняття та можливості його практичного застосування і створення реального механізму забезпечення екологічної безпеки.

Зазначені недоліки та прогалини в юридичному визначенні еко­логічної безпеки зумовлюють доцільність подальшого творчого по­шуку найбільш оптимальних підходів для того, щоб воно було найбільш лаконічним і в той же час зрозумілим, адресним і спри­яло здійсненню конкретних дій чітко визначених суб'єктів, зо­бов'язаних забезпечувати таку якість довкілля, яке було б безпеч­ним для будь-яких живих організмів біосфери і позбавленим будь-яких загроз, особливо для людини, суспільства і держави.

Маємо відзначити й ту обставину, що законодавчий акцент на реальний, фізичний стан навколишнього природного середовища людини та інших елементів біосфери фактично не справив належ­ного впливу на державу, її інституції, відповідних фізичних і юри­дичних осіб щодо ефективного відвернення природної і техноген­ної небезпеки.

Сьогодні можна констатувати і те, що легалізована законодавча модель визначення екологічної безпеки не знайшла позитивної ап­робації у практиці і підлягає певному коригуванню з урахуванням реального рівня небезпеки, що виникає внаслідок різних джерел екологічно небезпечного впливу, з акцентуванням уваги на здійсненні системи профілактичних заходів на локальному, місце­вому, регіональному, національному та транснаціональному рівнях.

Тому сучасна еколого-правова наука має більш ретельно та по­глиблено проаналізувати причини відставання відповідних право­вих моделей екологічної безпеки, звернувши особливу увагу на спеціальні та власне юридичні ознаки цього поняття, для того, щоб виробити найоптимальніші науково-практичні інструмен­тарії, здатні фактично забезпечити ефективність законодавства у цій сфері та систему найбільш надійних гарантій екологічної без­пеки. .

У цьому плані безперечний інтерес викликає «Державний стан­дарт України. Безпека промислових підприємств. Терміни і визна­чення»', який визначає безпеку населення, матеріальних об'єктів, навколишнього середовищаяк відсутність неприпустимого ризику, пов'язаного з можливістю завдання будь-якої шкоди. Водночас у довідковому додатку до цього стандарту екологічна безпека розгля­дається через призму відсутності дій, станів та процесів, які прямо чи опосередковано призводять до суттєвих збитків для навколиш­нього природного середовища, населення та матеріальних об'єктів.

Показово, що цей стандарт, як підзаконний нормативно-право­вий акт, не сприйняв законодавчу формулу визначення, що міститься у ст. 50 Закону «Про охорону навколишнього природно­го середовища», іншим способом формулює ознаки екологічної безпеки, пов'язуючи їх з відсутністю небезпеки, яка, судячи з на­веденого змісту, базується на принципі ризику, здатного призвести до заподіяння шкоди.

Можна, звичайно, дивуватися, що у наведеному стандарті спо­стерігається очевидне порушення принципу законності, відхилення від відтворення законодавчої дефініції, проводиться формалізація екологічної безпеки на дещо інших ознаках, зокрема як певного наслідку, що пов'язується із заподіянням шкоди зазначеним об'єктам та благам.

І це при тому, що стандарт продукує розкриття екологічного ризику як імовірності негативних наслідків від сукупності шкідли­вих впливів на навколишнє природне середовище, які спричиня­ють незворотну деградацію екосистеми'.

У наведених визначеннях привертають увагу кілька положень. По-перше, у першому визначенні йдеться про «відсутність недопу­стимого ризику» (підкреслено мною. —В.А.). Отже, безпека перед­бачає ризик допустимий, тобто у певних межах або рівнях, що має важливе методологічне значення. Це означає, що ризик має бути певною мірою дозованим, регульованим як з точки зору можливих техногенних навантажень, так і природних, стихійних загроз. По-друге, очевидно, що безпека є певним технічним, економічним та соціальним станом, за якого регулюються чи мають регулюватися відповідні рівні ризику. По-третє, допустимий ризик має забезпе­чувати будь-яку можливість відвернення заподіяння шкоди, оскільки недопустимий ризик пов'язується із її настанням, тобто встановлюється відповідна формула залежності:

а) екологічна небезпека — недопустимий ризик + шкода;

б) екологічна безпека — допустимий ризик — відсутня будь-яка форма шкоди, тобто виключаються будь-які негативні наслідки.

Однак стандартизоване визначення екологічного ризику дещо ускладнюється наслідками, оскільки пов'язується з імовірністю їх настання із «незворотною деградацією екосистеми». Тобто, йдеть­ся про такі рівні негативних шкідливих впливів, які створюють за­грозу довкіллю, людині і суспільству в цілому. Все це зумовлює доцільність нагальної регламентації рівнів екологічного ризику за­лежно від джерел його походження.

Зважаючи на це, питання забезпечення екологічної безпеки ма­ють торкатися регулювання різних станів, процесів та дій на технічному, технологічному, фізико-хімічному, організаційному, зокрема соціальному та правовому рівнях. Власне про це йдеться у рекомендованому визначенні екологічної безпеки,

Проте при детальному аналізі стандарту в частині загальної ка­тегорії безпеки і спеціальної екологічної безпеки проглядаються де­які відмінності стандартизованих підходів. У першому — йдеться про відсутність неприпустимих ризиків, тобто, поза межами або тих, що перевищують відповідні межі (рівні), показників. У друго­му — вказується на ризик, спроможний у процесі реалізації при­звести до будь-якої шкоди, тобто моральної чи матеріальної. Тому настання ризику у будь-якій формі, що призводить до негативних наслідків, є підставою стверджувати про порушення права людини на безпеку у відповідній сфері. Таке широке розуміння безпеки на­вряд чи є виправданим як з теоретичної, так і з практичної точки зору, оскільки будь-яка діяльність у тій чи іншій сфері є ризикова­ною. Але рівні цього ризику неоднакові через свою загрозу для життя і здоров'я людини та інших благ, що використовуються нею, суспільством та державою.

Ще більше значення має градація рівнів екологічного ризику, адже практично будь-які викиди забруднюючих речовин, випадки іонізуючого, радіаційного, фізичного або біологічного впливу на довкілля змінюють його стан, тобто якість, а тому призводять не тільки до моральної, але й до значної майнової шкоди. Мабуть не випадково визначені екологічним законодавством екологічні нор­мативи, що передбачають граничне допустимі викиди та скиди, або тимчасово погоджені нормативи для деяких суб'єктів не пов'язу­ються із системою нормативів екологічної безпеки. Відповідно не будь-який неприпустимий ризик є чинником, що характеризує не­безпеку, а тільки такий, що має порушити показник, тобто норма­тив екологічної безпеки — граничне допустимі концентрації за­бруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі;

граничне допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на нього та гранично допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчу­вання. Саме такого логічного висновку можна дійти, аналізуючи склад екологічних нормативів та їх місце у системі нормативів еко­логічної безпеки (ст. 33 Закону України «Про охорону навколиш­нього природного середовища»).

Отже у сучасному нормативно-правовому регулюванні еко­логічної безпеки неприпустимий ризик має вимірюватися вищена-веденими показниками. І тільки за умови, що такий ризик у виз­начених величинах спроможний викликати будь-яку шкоду.

Дещо іншим чином визначено поняття екологічної безпеки, а саме як відсутність дій, станів та процесів. Тут вже йдеться про можливі носії ризику, а не власне ризик. Хоча в той же час у стан­дарті екологічна безпека пов'язується прямо чи опосередковано зі збитками для довкілля, людини та різних матеріальних об'єктів. У Юридичному аспекті варте уваги питання про можливість заподіяння шкоди не носію прав та обов'язків (правосуб'єктній особі), а відповідним благам — довкіллю, матеріальним цінностям тощо. Вважаю, що категорії «шкода», «збитки» тощо можуть пов'язувати­ся тільки із правосуб'єктною особою — громадянином, суспільством, державою, юридичною особою. Саме цим суб'єктам завдається шкода як власникам або користувачам відповідного майна, довкілля чи їх елементам, оскільки внаслідок небезпечних дій знижується чи деградується їх якісний стан або знищується як певний матеріальний осередок чи умова життєдіяльності. Тому вва­жаю, що і в цьому аспекті стандартизована модель заподіяння шко­ди потребує відповідного уточнення.

До того ж слід наголосити, що збитки мають характер суттєвих. Ознака «суттєвий» в юридичному аспекті чітко не визначена, вра­ховуючи, що вона подається через оціночну категорію, розуміння якої залежить від коментатора, його знань, досвіду тощо. Визначи­ти суттєвість у кожному конкретному випадку через відсутність відповідних легалізованих роз'яснень просто неможливо, а тому аморфність та невизначеність останньої не тільки не пояснює суті' екологічної безпеки, а значно ускладнює цей процес, оскільки на­явність ризику потрібно ще довести. Треба взяти до уваги, що сьо­годні у законодавстві не існує чіткої відповіді на питання про те, які дії, етапи та процеси можуть завдавати суттєвих збитків вище­зазначеним об'єктам. А тому запропоновані стандартизовані варіанти у викладених формулах не є абсолютно виправданими та практично неприйнятними, хоча і відображають особливості істот­них ознак екологічної безпеки (відсутність неприпустимого ризику та шкоди людині і навколишньому природному середовищу).

Для повноти дослідження проблеми доцільно проаналізувати положення і такого політико-правового документа, як Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, зокре­ма про визначення національної безпеки як стану захищеності життєво важливих інтересів особи, суспільства та держави від внутрішніх і зовнішніх загроз, що є необхідною умовою збережен­ня та примноження духовних і матеріальних цінностей. Вона дося­гається проведенням виваженої державної політики відповідно до прийнятих доктрин, стратегій, концепцій і програм у різних сфе­рах та, зокрема, в екологічній сфері діяльності. Отже, концепція передбачає й особливу сферу національної безпеки — «екологічну національну безпеку», що має принципове значення для правиль­ного методологічного усвідомлення цієї проблеми.

Близькі або майже тотожні доктринальні визначення уже висвітлено на початку цього розділу. Тож зрозуміле й джерело їх походження та подальшої інтерпретації. А тепер звернемо увагу на деякі найважливіші істотні риси, зафіксовані у наведеному визна­ченні. Перш за все йдеться про стан захищеності життєво важли­вих інтересів особи, суспільства та держави, що виключає будь-які загрози для вказаних суб'єктів.

Стан захищеності може характеризуватися високим рівнем за­конності і правопорядку в країні, розвитком усіх ланок державних інституційних, суспільних утворень щодо захисту життєво важли­вих екологічних інтересів. Разом з тим стан захищеності держав­них, суспільних та особистих інтересів ще не гарантує аналогічної захищеності їх суб'єктивних прав, особливо на рівні юрис-дикційного захисту. Особливо це стосується екологічної сфери або захищеності екологічних інтересів особи, суспільства та держави.

Такого висновку можна дійти перш за все тому, що категорія «екологічні інтереси» досить узагальнена і зміст її чітко не визна­чений у чинному законодавстві навіть у поданні її через категорію законних інтересів.

По-друге, екологічні інтереси поки що неперсоніфіковані, а то­му можуть належати усім громадянам, суспільству, державі, що ус­кладнює процес їх захисту.

По-третє, у законодавстві відсутня чітка класифікація еко­логічних інтересів стосовно вказаних об'єктів, а тому говорити про їх захищеність (незахищеність) безпредметно.

По-четверте, екологічні інтереси не гарантуються конкретними нормами екологічного законодавства, а випливають із мети, за­вдань і характеру екологічних правовідносин і норм екологічного законодавства.

По-п'яте, екологічні інтереси реалізуються у процесі здійснен­ня сукупності екологічних заходів: організаційних, технічних, тех­нологічних, економічних, превентивних та у процесі забезпечення законності і екологічного правопорядку у державі, на відміну від екологічних прав, порушення яких дає підстави для їх поновлення та захисту в юрисдикційному, зокрема судовому порядку. Тобто, це такі природні і соціальне зумовлені потреби особи, суспільства і держави у сфері використання природних ресурсів, охорони довкілля і забезпечення екологічної безпеки, які випливають зі змісту норм екологічного законодавства та не забезпечені на сьо­годні системою юридичних засобів захисту'.

Не менш гіпотетичне доказування «стану захищеності» життєво важливих інтересів, якщо врахувати, що такі інтереси суспільства і держави не завжди збігаються, а інколи стоять на полярних по­зиціях або ж не кореспондують один одному. Треба врахувати і те, що на відміну від прав особи, її інтереси не завжди корелюють з обов'язком для інших осіб. Досить складно в юридичному вимірі віднайти приналежність інтересів до життєво важливих, провести їх класифікацію, визначити примат, пріоритетність тощо.

Не менш важливим є встановлення показників захищеності та­ких інтересів у кожний конкретно-історичний період розвитку осо­би, суспільства і держави.

У контексті нашого аналізу екологічні інтереси зазначених суб'єктів уточнюються Концепцією зі спрямуванням на забезпе­чення екологічно та технологічно безпечних умов життєдіяльності суспільства, зміцнення генофонду Українського народу, його фізичного і морального здоров'я та інтелектуального потенціалу, забезпечення територіальної цілісності та недоторканності кор­донів, розвитку етнічної, культурної, мовної та релігійної самобут­ності громадян.

Із змісту Концепції випливає, що існують реальні загрози цим інтересам, зокрема в екологічній сфері:

а) значне антропогенне порушення та техногенна переванта­женість території України, негативні екологічні наслідки Чорно­бильської катастрофи;

б) неефективне використання природних ресурсів, широкомас­штабне застосування екологічно шкідливих та недосконалих техно­логій;

в) неконтрольоване ввезення в Україну екологічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів;

г) негативні екологічні наслідки оборонної та військової діяль­ності.

Виходячи з викладеного, нині важко говорити як про заверше­ний стан захищеності екологічних інтересів особи, суспільства, держави від існуючих реальних загроз, так і про збалансовану сис­тему, національної екологічної безпеки та ідеальність запропонова­ного визначення.

Очевидно, що екологічні інтереси є категорією, яка перманент­не змінюється, оскільки досить мінливими і непередбачуваними є об'єктивні та суб'єктивні (відповідно природні та техногенні) еко­логічні загрози. Тому забезпечити захищеність таких інтересів є надзвичайно відповідальна і складна справа, оскільки необхідні гнучкі науково-технічні, інституційні, соціально-економічні, інформаційні, інноваційні та правові механізми, адаптовані до пев­них соціально-економічних, політичних та екологічних умов роз­витку.

За таких умов концептуальні ідеї національної екологічної без­пеки потребують корекції з огляду на особливості місцевої, регіональної, галузевої та транснаціональної безпеки та реальних засобів забезпечення правових потреб особи, суспільства і держа­ви. У цьому аспекті доцільною є екстраполяція вектора захище­ності не на інтереси, а на відповідні суб'єктивні екологічні права, визначені Конституцією України та Законом України від 25 черв­ня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища».

Тому виправданим видається акцентування уваги у національній екологічній безпеці на стан захищеності прав грома­дян на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне сере­довище та його спорідненість з правом на екологічну безпеку лю­дини і громадянина від будь-яких загроз внутрішнього та зовнішнього впливу. Такий спосіб забезпечення національної еко­логічної безпеки стає теоретично обгрунтованим і практично зро­зумілим, враховуючи реальну ситуацію та механізм державно-пра­вового регулювання у цій сфері.

Доцільно за таких умов вести мову про необхідність удоскона­лення цього механізму, особливо на юрисдикційному рівні, уточ­нення окремих ознак екологічної безпеки, що, безперечно, сприя­тиме практичній реалізації основних юридичних можливостей осо­би, суспільства і держави (держав) у сфері національної та глобаль­ної екологічної безпеки, ініціювання зближення їх правового регу­лювання та захисту порушених суб'єктивних прав у цій важливій сфері. Такий підхід має базуватися на реальній правовій основі ста­ну захищеності (незахищеності) права на екологічну безпеку як пріоритетного і абсолютного юридичного феномена у системі еко­логічних прав людини, інших фізичних і юридичних осіб, а у пе­редбачених законом і міжнародними договорами випадках — прав суспільства і держави.

У цьому плані певний інтерес викликають положення про доцільність розробки і послідовної реалізації концепції міжнарод­ної екологічної безпеки, що були висунуті у липні 1988 р. на чер­говій нараді Політичного консультативного комітету держав — учасників Варшавського Договору', за якою міжнародна екологічна безпека має сприяти сталому і безпечному розвиткові усіх держав і створенню сприятливих умов для життя кожного народу і кожної людини, що передбачає такий стан міжнародних відносин (підкреслено мною. —В.А.), за якого забезпечуватиметься збере­ження, раціональне використання, відтворення і підвищення якості навколишнього середовища.

З огляду на це, учасники наради високо оцінили діяльність 00Н та її спеціального органу — Програми00Н з навколишньо­го середовища та роботу міжнародної комісії з охорони навколиш­нього середовища і розвитку, яка запропонувала розглядати еко­логічні проблеми не ізольовано, а у взаємозв'язку з проблемами війни і миру, роззброєння і розвитку, ліквідації відсталості і бідності, забезпечення гідного, здорового і безпечного життя на Землі2 .

Зрозуміло, що наведені положення більшою мірою мають за­гальний геополітичний характер, але в той же час у них містяться досить істотні ознаки міжнародної екологічної безпеки як стану розвитку міжнародних відносин у сфері екології, які б мали спря­мовуватися на поліпшення довкілля, а отже і на його безпечність для життя усього живого на планеті. Тобто, екологічна безпека у міжнародній сфері — це ступінь розвитку міжнародного співробітництва та міжнародно-правового опосередкування еколо-го-правових зв'язків між державами та відповідних відносин у сфері екологічної безпеки, які забезпечують високу якість довкілля для життя і здоров'я людей та інших живих організмів у транскор­донному вимірі.

Очевидно, що йдеться про новаційний розвиток зовнішніх (міжнародних) відносин у сфері екологічної безпеки, які, звісно, не можуть не відображатися на характері юридичних зв'язків та відповідних правовідносин у сфері внутрішньої екологічної безпеки. Адже марно говорити про стандарти та перспективи міжнародної екологічної безпеки, якщо вони не відпрацьовані у національному вимірі країни або не забезпечені відповідними механізмами з ураху­ванням національних, регіональних та місцевих умов реалізації дер­жавної екологічної політики. Тому це спонукає державу і суспільство гармонізувати свої ідеї та принципи забезпечення еко­логічної безпеки на рівні світових вимог та трансформувати но-ваційні процеси, відносини і норми на рівень світового співтовари­ства з метою створення збалансованої системи екологічної безпеки як імперативного чинника сучасного цивілізованого розвитку і га­рантії створення і захисту докорінного права на екологічну безпеку.

Ці ідеї були суттєво розвинуті на Конференції з навколишньо­го середовища, що відбулася в Ріо-де-Жанейро в червні 1992 р., де було прийнято всесвітній план дій — Порядок денний на XXI століття. Як зазначається у преамбулі Порядку денного, єдиний спосіб забезпечити собі безпечне і краще майбутнє — вирішити екологічні проблеми і проблеми екологічного розвитку у комплексі та за спільним погодженням держав. А тому доцільно потурбувати­ся про те, щоб екологічні норми, включаючи норми, що забезпе­чують додержання стандартів охорони здоров'я і безпеки, не вико­ристовувалися як засоби довічної і невиправданої дискримінації або як замасковані торговельні обмеження'.

У цьому вбачається сенс сучасної гуманістичної екологічної політики держави щодо декларування і гарантування пріоритетних прав особи і суспільства на основі здійснення відповідної внутрішньої і зовнішньої функції держави — забезпечення еко­логічної безпеки.

Проведений аналіз теоретичних джерел, законодавчих та підза-конних актів, деяких політико-правових та інших нормативних до­кументів дає підстави стверджувати, що екологічна безпека є різно­плановою і поліфункціональною інтегрованою категорією, що відтворює реальне біолого-фізичне, технологічне, економічне та соціально-правове явище, а тому може розглядатися через призму:

а) стану навколишньогоприродного середовища (фізико- біологічного підходу);

б) стану розвитку техніки і технологій, що виключають або зменшують рівні екологічної небезпеки (технологічного підходу);

в) стану економічного забезпечення екологічної безпеки (еко­номічного підходу);

г) стану розвитку відносин екологічної безпеки, що передбачає створення соціальної інфраструктури системи екологічної безпеки у широкому розумінні (соціального підходу);

д) стану захищеності екологічних інтересів особи, суспільства та держави, а також екологічних прав громадян, зокрема права на екологічну безпеку, гарантованого законами держави (державно-правовий підхід).

Саме у двох останніх контекстах екологічна безпека розгля­дається як різновид та складова національної і транснаціональної (глобальної) безпеки, що передбачає створення сталої системи еко­логічної безпеки, тобто сукупності соціально-правових і державно-правових інституцій, функціонування яких було б спрямоване на упередження будь-якої загрози для людини, суспільства і держави як основа задоволення національних екологічних інтересів та за­безпечення екологічних прав громадян.

За логікою система екологічної безпеки має включати збалансо­вану сукупність державно-правових і соціальних противаг щодо ви­никнення та відвернення різноманітних загроз:

а) природного походження, породженихабо ускладнених наслідками природної стихії;

б) антропогенного (техногенного) походження як наслідок не­безпечної неконтрольованої (або недостатньо контрольованої) гос­подарської та іншої екологічно шкідливої і загрозливої діяльності.

В юридичному аспекті гарантування екологічної безпеки, тобто стану соціальної і правової захищеності, уможливлюється виконан­ням державою безпосереднього обов'язку — шляхом встановлення системи засобів забезпечення, регламентування прав на екологічну безпеку; регулювання відповідних суспільних правовідносин; виз­начення правового режиму здійснення екологічно небезпечної діяльності, форм реалізації суб'єктивних можливостей особи у цій сфері та способів і методик юридичного захисту, у тому числі юрисдикційного; визначення обсягу та видів відповідальності різних суб'єктів за порушення встановленого режиму, у тому числі створення умов екологічної небезпеки внаслідок прояву сил та явищ природної стихії та невиконання вимог, норм і нормативів екологічної безпеки та відповідальності (позитивної і негативної) за екологічний ризик із можливістю її ранжування.

Отже, обов'язковою ознакою сучасної екологічної безпеки є її регламентування і регулювання у відповідних правових приписах чинного законодавства як на рівні національних, так і на рівні міжнародне визнаних та легалізованих в Україні актів.

Варто зазначити, що екологічна безпека відображається у пра­вових приписах як певна сфера пріоритетності будь-якої діяль­ності, а у Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охорону на­вколишнього природного середовища». Законі України від 9 люто­го 1995 р. «Про екологічну експертизу»' та інших актах законодав­ства — як основний принцип еколого-правового регулювання та напрям державної екологічної політики України.

Правові приписи про екологічну безпеку містяться сьогодні на рівні конституційного, законодавчого та підзаконного нормативно-правового регулювання. Це означає, що екологічна безпека чітко отримала «статус» правової категорії, а норми, які регламентують відносини щодо її забезпечення, грунтуються у відносно окремому блоці законодавства України на рівні мети, завдань та механізму правового забезпечення.

Ці приписи містять чіткі імперативи щодо обов'язкового дотри­мання вимог, норм, нормативів екологічної безпеки особами, які здійснюють екологічно ризиковані види діяльності, та державою, як гарантом прав, і надають громадянам право на екологічну без­пеку як абсолютне конституційне і галузеве суб'єктивне право.

Вищенаведене дозволяє виділити найбільш суттєві ознаки, які притаманні екологічній безпеці як об'єкту права:

а) складова (елемент) національної та транснаціональної безпеки;

б) стан розвитку соціальних правовідносин та соціально-право­вих зв'язків уповноважених на дотримання екологічної безпеки громадян та інших уповноважених і зобов'язаних суб'єктів;

в) наявність системи державно-правових та інших соціальних засобів попередження виникнення різноманітних загроз шляхом регулювання екологічно небезпечної діяльності;

г) векторність на сферу екологічно ризикованих видів діяльності чи природних стихійних явищ, спроможних (здатних) призвести стан довкілля до рівня небезпечного для життя і здоров'я людей, суспільства і держави;

д) упередження екологічно ризикованих дій, станів і процесів, здатних завдати суттєвої шкоди державі, суспільству чи окремій особі.

На підставі викладеного сформулюємо визначення екологічної безпеки як юридичної категорії — це складова частина національ­ної і транснаціональної безпеки, тобто такий стан розвитку суспільних правовідносин і відповідних їм правових зв'язків, за якого системою правових норм, інших державно-правових і соціальних засобів гарантується захищеність права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, забезпечується регулюван­ня здійснення екологічно небезпечної діяльності і попередження погіршення стану довкілля та інших наслідків, небезпечних для життя і здоров'я особи, суспільства і держави, яка потребує чіткої конституціоналізації у чинному законодавстві.

§ 3. Екологічний ризик в системі правовідносин екологічної безпеки

Сучасний стан розвитку екологічних правовідносин характери­зується значним поглибленням та розширенням мережі правових зв'язків суб'єктів, у процесі яких реалізуються різні види еко­логічно небезпечної діяльності, шо відзначаються підвищеним еко­логічним ризиком. Цю сферу правовідносин та норм, які регулю­ються в еколого-правовій літературі, справедливо віднесено до пра­ва екологічної безпеки, яке розглядається на рівні об'єктивних та суб'єктивних категорій.

Зазначу однак, що юридична природа цих правовідносин ще не досліджена повною мірою, що в свою чергу потребує поглиблено­го аналізу їх системостворюючих умов та чинників, зокрема з'ясу­вання питань щодо підстав та умов їх виникнення, зміни і припи­нення, формування правосуб'єктності та особливостей її реалізації, місця, ролі у цьому процесі екологічного ризику, який супровод­жує екологічно небезпечну діяльність.

Відомо, що створення системи екологічної безпеки є зворотною реакцією держави і суспільства на упередження прояву екологічно­го ризику багатогранних видів небезпечної діяльності чи природної стихії, оскільки об'єктом такої діяльності є природні або ж штучно створені властивості різних речовин та елементів навколишнього матеріального та природного світу, яким притаманні різні рівні не­безпеки й загрози для існування людини та якісного стану довкілля.

Практичне забезпечення екологічної безпеки значною мірою ускладнюється через неоднозначність розуміння цього поняття на рівні нормативно-правового регулювання, доктринальних підходів та реального застосування чинного законодавства. За­кладена у ст. 50 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» модель екологічної безпеки як фізич­ного стану довкілля призводить до хибного висновку, що за ра­хунок природних процесів саморегуляції, відновлення можливо уникнути природного екологічного ризику, а тому основну ува­гу потрібно зосередити виключно на регулюванні техногенного (антропогенного) впливу на стан довкілля, життя і здоров'я лю­дини, Реалізація норм зазначеного Закону спростувала ці «голо­воломні судження» і продукує систему оцінки екологічної безпе­ки як складової національної і транснаціональної безпеки, тоб­то такого стану суспільних відносин, за якого комплексом дер­жавно-правових заходів забезпечується їх нормативно-правове регулювання та гарантується дотримання пріоритету права лю­дини на безпечне для життя і здоров'я довкілля. За таких обста­вин зростає роль нормативно-правового регулювання у забезпе­ченні екологічної безпеки і коригуванні різних ризиків незалеж­но від характеру і джерел походження — природно-стихійного чи свідомого соціального впливу на середовище, пов'язаного із здійсненням екологічно ризикованих видів діяльності та експлу­атації аналогічних об'єктів.

Екологічний ризик виступає як різновид більш широкої кате­горії ризику. Не вдаючись до поглибленого теоретичного аналізу загального поняття ризику та зважаючи на те, що численні його ас­пекти уже досліджувалися у спеціальній», в тому числі і юридичній літературі2, зазначу, що питання ролі, місця, призначення та видо­вих характеристик екологічного ризику в еколого-правових та інших дослідженнях розглядалися фрагментарне стосовно окремих видів екологічно значимої діяльності на регулятивному та охорон­ному рівнях3 .

В етимологічному, енциклопедичному аспекті загальна кате­горія ризику розглядається як імовірність настання небажаних подій та наслідків4. Очевидно, що поняття ризику у цьому кон­тексті обов'язково пов'язується з настанням негативних наслідків та непередбачуваних подій, що має суб'єктивне значення для необ­меженого кола осіб.

Близьким за змістом до вищенаведеного є стандартизоване виз­начення екологічного ризику як ймовірності настання негативних наслідків від сукупності шкідливих впливів на навколишнє середо­вище, які спричиняють незворотну деградацію екосистеми5. Тут є підґрунтя для дискусії з приводу деяких наведених ознак еко­логічного ризику, зокрема, чому згадується тільки шкідливий вплив на довкілля та ще й такий, що викликає деградацію цілої екосистеми, і зовсім не згадується людина, її здоров'я та життя як об'єкти, що підлягають ризикованому впливу.

Очевидно, що і цей підхід не позбавлений спрощеності та уза­гальненості щодо визнання найбільш суттєвих ознак цього понят­тя, яке має не тільки важливе теоретичне, але й практичне зна­чення в регулюванні відносин, що базуються на екологічному ри­зику.

У міжнародно-правовому значенні ризик означає імовірність відповідної події, що відбувається за певних обставин та часу'. От­же, тут ризик інтерпретується дещо ширше, а саме як природна не­обхідність, яка має відбутися залежно від обставин стихійно-при­родного чи вольового, усвідомленого техногенного характеру, тоб­то об'єктивно-суб'єктивної категорії, яка за своїм походженням не залежить від джерел, що його продукують, але підлягає кореляції.

У той же час очевидно, що наведені визначення позбавлені своєї сутності, чіткості, предметності, оскільки не пов'язують кате­горію ризику з відповідними природними чи суспільними явища­ми, не вказують на об'єкти та носії ризику. А це має надзвичайно важливе значення для виявлення його істинної природи, в тому числі правового характеру.

З огляду на це певний інтерес мають міжнародно-правові акти, які пов'язують поняття ризику з категорією «небезпечні речовини», використання яких через їх властивості може призвести до небажа­них або непередбачуваних негативних наслідків, насамперед у відповідному середовищі (виробничому, побутовому чи природно­му) або для здоров'я та життя людей, зайнятих відповідною діяльністю, або які перебувають, проживають у межах дії та поши­рення небезпеки такої речовини чи їх сумішей. Тут небезпека роз­глядається як властивість небезпечних речовин або фізична ситу­ація, що є потенційно небезпечною для здоров'я людей та навко­лишнього середовища2 .

Отже носіями можливої небезпеки є різні речовини природного та штучного походження, їх суміші, що здатні за певних природних та соціальних умов і обставин виявляти властивості, що створюють реальну загрозу для здоров'я і життя людини та навколишнього світу. Можна допустити, що за своєю структурою екологічний ри­зик може дорівнювати сумі ризиків для людини (на мікрорівні), суспільства (на макрорівні) та довкілля і природи у цілому.

Водночас слід зазначити, що прояв небезпеки для багатьох із них залежить від стану таких об'єктів. Скажімо, значна частина речовин у природних умовах може не створювати підвищеної екологічної не­безпеки поза межами людської діяльності, тобто до їх залучення до відповідного технологічного процесу як засобів виробництва. У той же час значна частина речовин, вступаючи у відповідний хімічний, фізичний обмін, формують умови для розвитку природних явищ не­безпечного характеру — вулканів, ураганів, повеней тощо.

Ці обставини зумовлюють особливий режим їх використання, охорони та регулювання відповідних видів діяльності, спрямованої на поводження із небезпечними об'єктами.

Звідси випливає, що будь-яка діяльність юридичної чи фізичної особи, яка пов'язана з небезпечними речовинами чи їх сумішами, набуває ознак небезпечної або екологічно небезпечної (для навко­лишнього природного середовища, людини та громадянина), оскільки стає екологічно ризикованою.

Відповідно до Конвенції 00Н про транскордонний вплив про­мислових аварій «небезпечною діяльністю» визнається будь-яка діяльність, у процесі здійснення якої одна чи більше небезпечних речовин наявні або можуть бути наявні у кількостях, рівних або та­ких, що перевищують граничні кількості, визначені цією Кон­венцією, і які здатні призвести внаслідок аварії до транскордонно­го впливу, зокрема, створити будь-які шкідливі наслідки для лю­дей, флори і фауни, грунтів, вод, повітря, ландшафтів, їх сукуп­ності та матеріальних цінностей, культурної спадщини, в тому числі історичних пам'яток'.

Таким чином, внаслідок експлуатації, перевезення, використан­ня та здійснення інших видів діяльності з небезпечними речовина­ми створюються умови для виникнення потенційної загрози або прояву їх ризику, тобто ймовірності настання відповідної події за відповідних обставин і часу, а саме, перевищення встановлених нормативів небезпечних речовин у конкретному місці, що перетво­рює їх на джерело підвищеної небезпеки.

Це дає підставу констатувати, що екологічний ризик є важли­вою ознакою екологічної небезпеки або екологічно небезпечної діяльності, враховуючи, що він відображає її об'єктивну сутність — імовірність настання небезпеки. Тому за характером свого поход­ження він є відображенням об'єктивно здійснюваної екологічно ризикованої діяльності, що формує доцільність відповідного режи­му правового забезпечення у чинному законодавстві. Його правове закріплення створює нові правила поведінки для необмеженого ко­ла осіб, діяльність яких підпадає під ознаку екологічно небезпечної (ризикованої) та обумовлює виникнення певних обов'язків, а сто­совно держави — визначає додаткову вимогу щодо створення умов безпечного природного довкілля і тому усвідомлюється на суб'єктивному рівні стосовно додержання правил цієї діяльності, обтяженої випадком екологічного ризику.

Практика міжнародно-правового регулювання відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності та врахування факто­ра екологічного ризику намітила два основних напрями. Перший із них визначений Директивою Ради Європейського Союзу про не­безпеку значних аварій, властивих деяким видам промислової діяльності, від 24 червня 1982 р. № 82/501-ЄЕС2, який виходить з необхідності визначення факторів ризикованої діяльності шляхом встановлення переліку небезпечних підприємств. Однак така прак­тика була визнана у подальшому хибною, оскільки фактори ризи­ку визначаються не включенням того чи іншого підприємства до переліку екологічно небезпечних, а залежно від того, чи є еко­логічно небезпечні речовини на підприємствах у кількості, що створює небезпеку великої аварії.

Саме ці положення стали відправними для розвитку другого на­пряму правового регулювання, що знайшли своє відображення у Конвенції00Н про транскордонний вплив промислових аварій та Директиві Ради Європейського Союзу про стримування великих аварій, пов'язаних із небезпечними речовинами, які, в свою чергу, зумовили і особливі заходи щодо зменшення рівня екологічного ризику попереджувального характеру — обмін інформацією, подан­ня до міжнародного компетентного органу протоколу безпеки (да­них про наявні небезпечні речовини, системи управління, уперед­ження тощо, план дій на випадок аварій, їх експертиза, консуль­тації з громадськістю, наявність технічних засобів зменшення ри­зику для людей та навколишнього середовища, інформування про небезпеку тощо).

Національне екологічне законодавство сприйняло ці ідеї, які були зафіксовані у деяких законодавчих та підзаконних актах Ук­раїни'. У цьому аспекті надзвичайно важливе значення має Закон України від 18 січня 2001 р. «Про об'єкти підвищеної небезпеки»2, який може стати прикладом гармонізації норм про екологічну без­пеку з міжнародно-правовим регулюванням, зокрема вищезазначе­ними Конвенціями та директивами в частині регулювання здійснення екологічно небезпечної діяльності.

Цей Закон не тільки визначає повноваження державних органів у зазначеній сфері, а й фіксує обов'язки суб'єктів господарської діяльності, що планують чи експлуатують об'єкти підвищеної еко­логічної небезпеки, закріплює можливість встановлення норма­тивів, порогової маси небезпечних речовин, обов'язковість подан­ня декларації безпеки про такі об'єкти, створення планів локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної екологічної не­безпеки, надання дозволів на їх експлуатацію, системи інформу­вання тощо.

Сьогодні у нормативно-правових актах визначено основні види ризикованої діяльності та відповідних об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку — біохімічне, біотехнічне і фарма­цевтичне виробництво, знешкодження, утилізація та різні види по­водження з промисловими і побутовими відходами, розвиток атом­ної промисловості та енергетики, виробництво хімічної, наф­тохімічної і переробної промисловості тощо. За рішенням Мінеко-ресурсів України та його органів на місцях встановлено, що до еко­логічно ризикованих видів діяльності можна відносити й інші ви­робництва та процеси, об'єкти яких можуть справляти негативний вплив на стан довкілля.

Аналіз чинного законодавства дозволяє констатувати, що еко­логічно небезпечні види діяльності характеризуються підвищеним екологічним ризиком, а тому підлягають посиленому спеціальному регулюванню на інституційному, науково-технічному, економічно­му та нормативно-правовому рівнях. Це, в свою чергу, зумовлює необхідність піддавати такі види діяльності та відповідні об'єкти, що є джерелами підвищеної екологічної небезпеки, особливому ко­ригуванню шляхом проведення обов'язкової екологічної експерти­зи, екологічного ліцензування, тобто видачі спеціального дозволу на їх здійснення відповідним фізичним та юридичним особам з ме­тою визначення та оцінки ступеня їх екологічного ризику та здійснення системи заходів щодо гарантування їх екологічної без­пеки.

Варто додати й те, що екологічно небезпечні види діяльності за­лежно від їх характеру та особливостей хімічного, фізичного, біологічного складу речовин, що використовуються, характери­зуються різним ступенем екологічного ризику.

Не випадк'ово вищенаведені міжнародно-правові акти містять відповідні категорії небезпечних речовин та їх сумішей, наявність яких у певних кількостях дає уявлення про ступінь їх небезпеки та рівень екологічно ризикованої діяльності. Поряд з цим виділяють­ся високотоксичні, токсичні речовини, окислювачі, вибухові, во­гненебезпечні речовини та інші речовини, що становлять небезпе­ку для навколишнього середовища, з визначенням категорії їх не­безпеки.

Такі класифікації дозволяють ранжувати екологічно небезпечні види діяльності за відповідним рівнем екологічного ризику у кон­кретній правозастосовчій практиці. У цьому аспекті екологічний ризик виступає кількісним та якісним показником екологічної безпеки.

З урахуванням викладеного вважаю за доцільне екологічно не­безпечною діяльністю нормативне визнати такі її види, що харак­теризуються певним рівнем екологічного ризику, тобто по­ тенційною загрозою для довкілля, життя і здоров'я людини, підлягають обов'язковій екологічній експертизі та екологічному ліцензуванню, переліки яких встановлюються Кабінетом Міністрів України або іншим уповноваженим органом державної виконавчої влади.

Екологічно небезпечними видами діяльності можуть також виз­наватися діяння, у процесі здійснення яких одна або більше шкідливих і небезпечних речовин наявні в рівних кількостях або перевищують граничні кількості чи рівні, що визначаються спеціально уповноваженими органами в сфері екологічної безпеки за погодженнями з органами охорони здоров'я населення.

Запропонована наукова модель дає можливість в методо­логічному плані та практичному застосуванні чітко відмежувати правовідносини в сфері екологічної безпеки, що базуються ви­ключно на екологічному ризику та обумовлених ним юридичних підставах. При цьому є можливість чітко виокремити не тільки ос­новні елементи цих правовідносин, але й виявити роль екологічно­го ризику у їх формуванні та реалізації на об'єктивному і суб'єктивному рівнях.

Як відомо, особливості тих чи інших правовідносин певною мірою залежать від характеру і джерел походження правових зв'язків між суб'єктами цих відносин, їх сталості, нормативно-пра­вової визначеності та усвідомлення правосуб'єктними особами. У цьому контексті правові зв'язки можуть бути прямими, зворотни­ми та синкретичними, безпосередніми і «віртуальними», імпера­тивними і солідарними, зобов'язальними і уповноважувальними, інтегральними і диференціальними, симетричними, несиметрични­ми, договірними та нормостворювальними, персоніфікованими і неперсоніфікованими (абсолютними) тощо. Тому неможливо уяви­ти виникнення та розвиток правовідносин, зокрема у сфері еко­логічної безпеки, поза межами правових зв'язків між їх суб'єктами, як і наявність останніх поза сферою суспільних правовідносин. А тому визначення правових зв'язків набуває не тільки теоретичного, але й суто практичного значення, особливо для суб'єктів, задіяних у цих правовідносинах.

З огляду на сказане, правові зв'язки правосуб'єктних осіб у відносинах забезпечення екологічної безпеки характеризуються синкретичністю, «віртуальністю», імперативністю, інтегральністю, симетричністю, зобов'язально-уповноваженою спрямованістю і нормативністю походження.

Вказані правовідносини слід розглядати певною мірою як абсо­лютні, оскільки у них є правові зв'язки між їх суб'єктами за логічною формою належності абсолютних прав на екологічну без­пеку уповноваженим особам — громадянам, і обов'язку держави та інших юридичних і фізичних осіб щодо здійснення екологічно не­безпечних видів діяльності, забезпечення виконання низки обов'язкових вимог щодо гарантування екологічної безпеки, і для яких право на екологічний ризик трансформується у низку зо­бов'язань щодо упередження настання екологічної небезпеки (про­яву екологічного ризику) або ліквідації її наслідків з відверненням чи зменшенням рівня екологічного ризику.

Методологічного значення у цьому зв'язку набуває питання про умови та підстави виникнення таких правовідносин, їх суб'єктний, об'єктний склади, зміст та підстави зміни і припинення.

Загальновизнаним у теорії права та багатьох правових дис­циплінах є те, що умовами та підставами виникнення тих чи інших правовідносин виступають відповідні юридичні факти, тобто обста­вини, з якими законодавство пов'язує виникнення для їх учасників певних прав та обов'язків, інших юридичних наслідків.

У контексті цього дослідження об'єктивною умовою виникнен­ня правовідносин екологічної безпеки виступає саме екологічний ризик передбачуваної та здійснюваної екологічно небезпечної діяльності. Об'єктивізація екологічного ризику як умови відособ­лення сфери екологічно ризикованої діяльності започаткована у за­конодавчих та підзаконних актах. Прикладом цього є Перелік видів діяльності та об'єктів, що становлять екологічну небезпеку, за­тверджений постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1995 р. № 554.

Однак юридичне підпорядкування ще не дає цим суб'єктам можливостей набуття та реалізації спеціальної правосуб'єктності. Тому законодавство зобов'язує спеціально уповноважені органи та зобов'язальні особи здійснити низку юридичне значимих дій, спрямованих на встановлення дійових правових зв'язків між упов­новаженими та зобов'язальними особами. Відповідно суб'єкти, що легітимне визнані учасниками екологічно небезпечної сфери діяль­ності, підпадають під особливий режим правового регулювання, що зобов'язує їх легалізувати свою правосуб'єктність, тобто суб'єкти-зувати об'єктивно визнану типову екологічно ризиковану діяльність як предмет свого статутного функціонування. Йдеться про їх обов'язок підготувати низку документів та еколого-еко-номічне обгрунтування (декларацію чи протокол про екологічну безпеку) відповідно до визначених законодавством процедур з ме­тою ініціювання юридичного оформлення та подальшого визнання (легалізації) їх спеціальної правосуб'єктності у компетентних орга­нах держави і отримання юридичного титулу (права) на здійснен­ня екологічно небезпечної діяльності.

Практично такий процес реалізується відповідно до норматив­не встановлених процедур на здійснення конкретних видів еко­логічно небезпечної діяльності.

Зараз Кабінетом Міністрів встановлено спрощений порядок отри­мання ліцензій на здійснення такого різновиду господарської діяль­ності, як операції у сфері поводження з небезпечними відходами, пра­во на видачу яких надано Міністерству екології та природних ресурсів України згідно із постановою Кабінету Міністрів України від 14 лис­топада 2000 р. «Про затвердження переліку органів ліцензування»'. Порядок видачі ліцензії визначається Законом України від 1 червня 2000 р. «Про ліцензування певних видів господарської діяльності»2 .

Для отримання вказаної ліцензії заінтересована особа подає до Мінекоресурсів України заяву за встановленою формою, у якій за­значаються відомості про заявника (найменування, місцезнаходжен­ня, банківські реквізити, ідентифікаційний код — для юридичної особи; прізвище, ім'я, по батькові, паспортні дані, ідентифікаційний номер фізичної особи — платника податків та інших обов'язкових платежів — для фізичної особи) та вид господарської діяльності, на провадження якого заявник має намір одержати ліцензію. До заяви додається копія свідоцтва про державну реєстрацію суб'єкта підприємницької діяльності або копія довідки про внесення до Єди­ного державного реєстру підприємств та організацій України.

Мінекоресурсів або за його дорученням підпорядковані органи місцевої виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів розглядають ці матеріали в термін не більш як 10 днів з дня одер­жання заяви та відповідних документів, приймають рішення про видачу ліцензії або відмову у її видачі на підставі перевірки відомо­стей, які містяться в цих документах.

Ліцензія видається не пізніше трьох днів з дня надходження до­кумента, що посвідчує внесення за неї плати. У ліцензії вказується термін її дії, який не може бути меншим ніж три роки.

Очевидно позитивним є спрощення процедури отримання ліцензії на здійснення діяльності у сфері поводження з небезпеч­ними речовинами. Разом із тим така новація порівняно з процеду­рою, що діяла до цього, не позбавлена і деяких вад. Зокрема, йдеться про екологічні експертизи, які під час процедури визначен­ня рівня ризику екологічно небезпечної діяльності, яку планується здійснювати, проводяться у спрощеному порядку.

Дещо інший порядок встановлено для надання дозволів на ек­сплуатацію об'єктів підвищеної небезпеки. Так, згідно із Законом України від 18 січня 2001 р. «Про об'єкти підвищеної небезпеки» заінтересовані суб'єкти господарської діяльності, в тому числі ті, що мають намір розпочати експлуатацію об'єктів підвищеної небез­пеки, надсилають до відповідної обласної, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій, виконавчих органів се­лищної або міської ради заяву про отримання дозволу на експлуа­тацію об'єкта підвищеної небезпеки, до якої додають:

а) декларацію безпеки;

б) договір обов'язкового страхування відповідальності за шкоду, яка може заподіюватися аваріями на об'єктах підвищеної небезпеки;

в) план локалізації та ліквідації аварій на об'єктах підвищеної небезпеки;

г)висновки передбаченихзаконом державних та громадських експертиз;

д) копію рішення відповідноїради про надання згоди на розміщення об'єкта підвищеноїнебезпеки на відповідній території;

е) копію дозволу на будівництво (реконструкцію) об'єкта підви­щеної небезпеки.

Відповідні державні адміністрації чи виконавчі органи селищної або міської ради у місячний термін з дати отримання заяви розгля­дають її та надані матеріали, погоджують в установленому порядку з визначеними територіальними органами спеціально уповноваже­них територіальних органів виконавчої влади, і, у разі згоди, над­силають заявнику письмовий дозвіл на експлуатацію об'єкта підви­щеної небезпеки або обгрунтовану відмову з переліком додаткових заходів щодо їх виконання для отримання цього дозволу.

Копія дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки надсилається також спеціально уповноваженим органам виконав­чої влади, які здійснюють відповідно контроль у сфері забезпечен­ня екологічної небезпеки та охорони навколишнього природного середовища*; захист населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного та природного характеру; охорони праці; пожеж­ної безпеки; санітарно-епідеміологічної безпеки та містобудування.

Водночас заявнику надається право повторного звернення за отриманням в установленому порядку дозволу на експлуатацію об'єкта підвищеної небезпеки чи оскарження дій відповідної облас­ної, Київської або Севастопольської міської державної адмі­ністрації, виконавчих органів селищної, міської рад у суді, арбітражному суді.

Отже, право на здійснення екологічно небезпечної діяльності виникає тільки з часу видачі заінтересованій особі спеціального дозволу (ліцензії) на поводження з відповідними екологічно небез­печними речовинами або сумішами та здійснення відповідних видів екологічно ризикованої діяльності. Сукупність умов та юри-дично встановлених дій щодо здійснення процедури ліцензування екологічно небезпечних видів діяльності, видача дозволу створю­ють відповідний юридичний склад як підставу виникнення пра' вовідносин у сфері екологічної безпеки.

За певних обставин у порядку, встановленому чинним законо­давством, можуть передбачатися й додаткові процедури, зокрема проведення комплексних додаткових екологічних експертиз перед­бачуваної та здійснюваної діяльності, що наповнює такий юридич­ний склад додатковими діями, які набувають важливого значення для виникнення правовідносин у сфері екологічної безпеки.

Варто зазначити, що сукупність юридичних фактів, які утворю­ють юридичний склад виникнення правовідносин у цій сфері, не єдині, оскільки є певні особливості, які характеризують специфіку їх правосуб'єктності та зміст цих правовідносин. Викладене харак­теризує здебільшого стан виникнення та розвиток правовідносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності переважно юридичних та фізичних осіб, в яких екологічний ризик значною мірою продукує низку юридичне значимих дій та легалізацію спеціальної правосуб'єктності таких осіб.

Проте не виключається і значно спрощена процедура виник­нення окремих правовідносин у сфері екологічної безпеки. Йдеть­ся про загальнолюдське право громадян на природну безпеку, яке грунтується на ризику від різних явищ природної стихії. За Кон­ституцією України людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, не­доторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Тому забезпечення екологічної безпеки і підтри­мання екологічної рівноваги на території України є обов'язком держави (ст. 16). Отже, відповідальність за екологічний ризик у та­ких випадках бере на себе держава, яка легалізована Основним За­коном України як суб'єкт таких правовідносин. З метою реалізації правозахисної функції держава визначає концептуальні засади екологічної безпеки як складової частини національної безпеки, передбачає забезпечення екологічно безпечних умов життєдіяль­ності людини як пріоритетні національні інтереси та створює відповідні організаційні можливості, науково-технічні та держав­но-правові засоби упередження екологічного ризику від природної стихії'.

Очевидно, що підставою виникнення цієї групи правовідносин стала низка правових норм, які легалізували настання певних обов'язків держави щодо попередження екологічного ризику та навіть ліквідації наслідків, що сталися внаслідок загрози природних стихійних явищ.

Зрозуміло, що регулювання цих правовідносин відстає від ре­альних потреб практики, а тому не випадково еколого-правові дослідження обґрунтовують доцільність вдосконалення законодав­ства в зазначеній сфері та пропонують наукові моделі таких зако­нодавчих актів2 .

Екологічний ризик не тільки формує особливий порядок ви­никнення регулятивних правовідносин у сфері екологічної безпе­ки, але й обумовлює спеціальну право- та дієздатність їх учасників щодо попередження екологічної небезпеки та ліквідації негативних наслідків у разі її настання.

Так, юридичні і фізичні особи, які здійснюють екологічно небез­печні види діяльності чи експлуатують відповідні об'єкти, можуть зобов'язуватися запроваджувати досягнення вітчизняної та світової науки і техніки щодо екологічно небезпечних виробництв, які б ви­ключали ймовірність виникнення техногенних аварій і катастроф чи ускладнення процесів природних стихійних явищ, забезпечувати виконання вимог щодо порядку транспортування, складування, знешкодження, утилізації і переробки токсичних та інших еко­логічно шкідливих відходів виробництва, які можуть посилювати наслідки негативного впливу на стан довкілля та здоров'я людей.

У комплексі спеціальних зобов'язань цих осіб мають бути й ті, які б гарантували ведення ними систематичного первинного обліку екологічно небезпечних об'єктів та джерел підвищеної екологічної небезпеки, шкідливих викидів і скидів у навколишнє природне се­редовище; здійснення контролю за джерелами екологічної небезпе­ки Та їх впливу на екологічний стан і здоров'я населення; своєчас­не інформування спеціально уповноважених органів держави про будь-які відхилення у діяльності екологічно небезпечних вироб­ництв та експлуатації об'єктів, здатних викликати техногенно-при­родні аварії (катастрофи) чи ускладнювати процеси настання інших надзвичайних екологічних ситуацій.

Змістовну частину цих правовідносин мають становити вимо­ги до зобов'язальних осіб стосовно створення системи локально­го нормативно-правового регулювання екологічно шкідливих видів та напрямів діяльності; отримання працівниками еко­логічно небезпечних виробництв необхідного рівня екологічних знань та спеціальної підготовки у сфері здійснення екологічно небезпечних процесів; своєчасної підготовки та передачі доку­ментів уповноваженим органам для проведення паспортизації та­ких підприємств, сертифікації аналогічної продукції та засобів пакування; здійснення системи організаційних, матеріально-технічних, екологічних та інших заходів і функцій щодо попере­дження виникнення екологічної небезпеки, зменшення рівня екологічного ризику та виконання спеціальних аварійно-ряту­вальних робіт у разі виникнення техногенно-природних аварій і катастроф.

Специфічні зобов'язання щодо забезпечення екологічної безпе­ки, регулювання рівня екологічного ризику та стримування виник­нення загрози природного походження мають покладатися у цих правовідносинах на державу та уповноважені нею органи, зокрема щодо: аналізу та оцінки екологічного ризику джерел підвищеної екологічної небезпеки; розташування у межах її території еко­логічно небезпечних об'єктів; на підставі висновків державної еко­логічної експертизи проведення функціонального зонування тери­торії за рівнем екологічного ризику із встановленням їх відповідно­го правового режиму та запровадженням спеціального статусу осіб, що постійно чи тимчасово проживають у цих зонах; організації підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації фахівців, зайнятих у сфері управління і господарської діяльності, спромож­ної вплинути на процеси прискорення стихійних природних явищ чи ускладнення техногенних катастроф і аварій; проведення обліку, інвентаризації, паспортизації екологічно небезпечних видів діяль­ності, сертифікації продукції, відходів виробництва, спроможних викликати настання надзвичайних екологічних ситуацій; здійснен­ня науково-дослідних, проектно-конструкторських, будівельних, монтажних та інших робіт щодо створення та розміщення мережі захисних споруд (протизсувних, протисельових, протилавинних, протиповеневих тощо), відвернення загрози стихійних та інших аномальних природних явищ.

Враховуючи наявність реального екологічного ризику, держава має забезпечувати організацію і фінансування наукових досліджень та проведення екологічних експертиз, системи екологічних про­гнозів щодо виявлення джерел походження, характеру та можливих наслідків природної стихії, Їх впливу на стан довкілля і здоров'я людей, залучення засобів для локалізації і ліквідації негативних наслідків, організації системи спостережень (моніторингу), оцінки, інформування та попередження надзвичайних екологічних ситу­ацій, проведення картографічних і геодезичних робіт з виявлення процесів формування і поширення природної стихії у межах кор­донів України та розміщення особливо небезпечних виробництв і об'єктів, здатних викликати надзвичайні ситуації природного похо­дження.

Екологічний ризик природного походження спонукає державу та її інституції створювати систему законодавчого та іншого норма­тивно-правового забезпечення заходів попередження надзвичайних екологічних ситуацій, регулювання в цілому відносин у сфері еко­логічної безпеки, запроваджувати інституційне, функціональне, економічне, процедурне регулювання екологічного ризику та ме­режі державного контролю за дотриманням вимог законодавства про екологічну безпеку, вживати заходів щодо обмеження, призу­пинення і припинення особливо екологічно небезпечної діяльності та притягнення до юридичної відповідальності осіб, винних у по­рушенні вимог щодо попередження прояву екологічного ризику чи здійснення системи заходів з ліквідації негативних наслідків, ре­анімації і оздоровлення довкілля після прояву природної стихії чи техногенних аварій і катастроф.

Це узагальнений і далеко не повний перелік специфічних зо­бов'язань юридичних і фізичних осіб, які здійснюють екологічно не­безпечні види діяльності, та держави щодо забезпечення екологічної безпеки, які надають їх правосуб'єктності доволі специфічних ознак, пов'язаних з усвідомленням та врахуванням екологічного ризику, що дозволяє виокремити їх із системи інших правовідносин у сфері еко­логії та споріднених до неї сфер діяльності.

У цьому аспекті екологічний ризик виступає як показник рівня екологічної безпеки, що дозволяє проводити відповідну дифе­ренціацію екологічно небезпечних видів діяльності, об'єктів та джерел підвищеної екологічної небезпеки і ранжувати екологічний ризик стосовно конкретної поведінки відповідальних суб'єктів, ви­ступати як об'єктивна умова мотивації позитивно спрямованої, екологічно безпечної діяльності значної частини юридичних і фізичних осіб та держави у цій сфері.

Не випадково об'єктивно визнаний екологічний ризик суб'єктивується у правосвідомості та фіксується у документах, які визначають правосуб'єктність осіб, що здійснюють екологічно не­безпечні види діяльності чи є легітимне відповідальними за попе­редження прояву екологічної небезпеки. Ці чинники зумовлюють, в свою чергу, формування системи мотивації позитивно спрямова­ної відповідальної поведінки щодо забезпечення екологічної безпе­ки на регулятивному рівні. В цьому аспекті доцільно констатувати, що ризик підвищеної екологічної небезпеки визначає свободу ви­бору спеціальними правосуб'єктними особами діяльності, спрямо­ваної на досягнення позитивного наслідку — дотримання вимог екологічної безпеки, і тому реалізується як усвідомлена, вольова, правомірна і позитивно спрямована діяльність таких осіб у цій сфері. Іншими словами — це особлива форма регулятивних еко­логічних правовідносин, в яких реалізується специфічна право­суб'єктність, спрямована на забезпечення позитивних юридичне значимих дій з метою гарантування екологічної безпеки.

У той же час висвітлена науково-практична модель «позитивної відповідальності за екологічний ризик» чи «подвійний екологічний ризик»' може продукувати розвиток та зміну стану і рівня цих пра­вовідносин, обумовлювати підстави юридичної відповідальності за «чужу вину», створювати умови виникнення і формування негатив­ної (ретроспективної) відповідальності на рівні охоронюваних пра­вовідносин.

У межах висвітлюваних питань зосереджу увагу на кількох про­блемах, що потребують обгрунтування у теорії екологічного та інших галузей права і їх законодавчому врегулюванні на рівні су­часних вимог правозастосовчої практики в контексті забезпечення права громадян на екологічну безпеку.

Юридичною підставою виникнення цих правовідносин у широ­кому розумінні є порушення винними особами вимог екологічної безпеки та, зокрема, права громадян на безпечне для життя і здо­ров'я довкілля. Йдеться про різновид екологічного правопорушен­ня, скоєння якого призводить до зміни правосуб'єктності відповідальних осіб, а отже, і правовідносин у сфері екологічної безпеки, оскільки порушення зазначених вимог створює умови для прояву екологічного ризику та виникнення реальної екологічної небезпеки.

Найбільш виразними показниками правопорушення в сфері екологічної безпеки є недодержання нормативів, норм та вимог екологічної безпеки. Під екологічними нормативами, на мій по­гляд, доцільно розуміти такі різновиди нормативно-технічних до­кументів, які містять якісні та кількісні показники безпечного для життя та здоров'я людей, інших живих організмів стану довкілля та визначають можливі рівні ризикованого антропогенного чи при­родного навантаження на нього. Закон «Про охорону навколиш­нього природного середовища» (ст. 33) виділяє як нормативи еко­логічної безпеки:

1. Граничне допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі.

2. Граничне допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного та іншого шкідливого фізичного впливу на нього.

3. Граничне допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування.

Однак практичне виявлення порушень нормативів екологічної безпеки, особливо на рівні ГДК, ГДР, стає проблематичним через відсутність оптимальних технічних пристроїв, автоматизованих си­стем контролю за персоніфікованим джерелом екологічної небез­пеки та синкретичним характером концентрації забруднюючих ре­човин у навколишньому природному середовищі. А тому є певні труднощі і в доказуванні цих правопорушень. Не випадковою, ма­буть, є їх висока латентність, що ускладнює процес притягнення до юридичної відповідальності. У цьому плані видається виправданим у системі нормативів екологічної безпеки передбачити простіший показник — «рівень екологічно небезпечної діяльності», який відо­бражав би кількісні характеристики екологічного ризику для кон­кретної діяльності, виходячи з реальної наявності екологічно не­безпечної речовини або джерела іншої екологічної небезпеки, з фіксуванням у відповідних документах (декларації, протоколі не­безпеки тощо) екологічно небезпечних речовин, їх сумішей чи ма­теріалів.

Не менш складним є і питання про розмежування вимог та норм екологічної безпеки. Видається, що ширшою за змістом є ка­тегорія «норми екологічної безпеки», тобто нормативно-правові приписи, в яких містяться загальнообов'язкові правила регулюван­ня екологічної безпеки, у тому числі й вимоги у цій сфері. Скажімо, переважна частина правил екологічної безпеки міститься в Законі «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст.ст. 1, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10 та ін.). У той же час вимоги екологічної безпеки сконцентровані не в усіх нормах екологічної безпеки, а тільки в тих, які встановлюють зобов'язання фізичних і юридичних осіб та держави стосовно дотримання імперативних правил еко­логічної безпеки на рівні здійснення активної чи пасивної по­ведінки (діяльності). Так, вимоги екологічної безпеки, зважаючи на положення ст. З Закону щодо пріоритетності вимог екологічної безпеки, містяться у спеціальному розділі XI — «Заходи щодо за­безпечення екологічної безпеки» (ст.ст. 50—59 вищенаведеного За­кону) та низки підзаконних актів.

У цьому аспекті правопорушеннями в сфері екологічної безпе­ки Законом «Про охорону навколишнього природного середови­ща» (ст. 68) визнано порушення норм екологічної безпеки як за­гальне правопорушення у цій сфері та порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище як одне з найризикованіших для людини і суспільства. Опосередковано до цієї категорії правопорушень можна віднести допущення наднор­мативних, аварійних і залпових викидів і скидів забруднюючих ре­човин та інших шкідливих впливів на навколишнє природне сере­довище, невжиття заходів щодо попередження та ліквідації наслідків аварій та іншого шкідливого впливу на нього, порушен­ня' вимог під час зберігання, транспортування, використання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речовин, вироб­ничих, побутових та інших видів відходів.

Чинним законодавством вказані правопорушення конкретизо­вано стосовно тих чи інших екологічно небезпечних видів діяль­ності та передбачено можливість настання за їх скоєння превентив­ної і ретроспективної юридичної відповідальності у формі дис­циплінарної, адміністративної, майнової та кримінальної відповідальності.

Очевидно, що екологічний ризик виконує поліфункціональну роль у формуванні, розвитку, реалізації, зміні, припиненні особли­вої категорії правовідносин, пов'язаних зі здійсненням екологічно небезпечної діяльності, створенні й функціонуванні системи еко­логічної безпеки.

В узагальненому вигляді екологічний ризик характеризується такими особливостями:

а) це передбачена чинним законодавством (нормативно-право­вим порядком) обставина, з якою поєднується виникнення пра­вовідносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності та встановлення особливого правового режиму упередження еко­логічної небезпеки;

б) елемент юридичного складу як умова виникнення регулятив­них правовідносин щодо забезпечення екологічної безпеки;

в) невід'ємна ознака екологічної небезпеки, що виявляється у виникненні потенційної загрози життю та здоров'ю людини (насе­ленню, суспільству) через небезпечний стан довкілля, спричи­нений природною стихією чи техногенними аваріями (катастрофа­ми), в окремих ситуаціях це підвищена загроза для суспільства і біосфери (сфери життя) — планетарної безпеки;

г) показник рівня екологічної безпеки, його класифікації і ран-жування з метою відповідного регулювання поведінки відповідаль­них суб'єктів щодо забезпечення безпечного функціонування при­родних і техногенних систем;

д) чинник, який обумовлює формування державної системи екологічної безпеки як складової національної та глобальної еко­логічної безпеки;

е) мотивація позитивно спрямованої екологічно безпечної діяльності та гарантія неухильного виконання вимог забезпечення екологічної безпеки;

є) суб'єктивно усвідомлений намір, система дій щодо прийнят­тя відповідальності за настання будь-якого ризику (випадкового, передбачуваного тощо), підстава абсолютної (суворої) відповідаль­ності за заподіяну екологічну шкоду (шкоду, заподіяну внаслідок прояву екологічної небезпеки) і суб'єктивна ознака складу еко­логічних правопорушень;

ж) кваліфікуюча ознака юридичної відповідальності за пору­шення вимог, норм і нормативів екологічної безпеки і юридичний критерій для посилення покарання за адміністративні екологічні правопорушення та екологічні злочини.

Отже, в юридичному аспекті екологічний ризик бажано розгля­дати як встановлену нормами екологічного законодавства обстави­ну, з якою поєднуються виникнення, зміна, припинення пра­вовідносин по здійсненню діяльності з екологічно небезпечними об'єктами, яка визначає формування і реалізацію спеціальної пра-вооб'єктності фізичних, юридичних осіб та держави щодо виявлен­ня, попередження та усунення природних і техногенних загроз довкіллю, життю і здоров'ю населення, обумовлює особливий ре­жим відповідальності за невиконання чи неналежне виконання ви­мог щодо забезпечення екологічної безпеки, включаючи випадкове (ймовірне) настання небезпеки.

Законодавче закріплення запропонованих положень у проекті закону України про екологічну (природно-техногенну) безпеку дасть можливість підняти на новий якісний рівень вирішення про­блем екологічної безпеки та створення належного державно-право­вого механізму її забезпечення на локальному, місцевому, регіональному, державному та транскордонному рівнях.

Глава 2 Правове забезпечення екологічної безпеки

Питання до теми:

1. Правові засади національної екологічної безпеки.

2. Правове регулювання транснаціональної екологічної безпеки.

3. Проблеми кодифікації законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки.

§ 1. Правові засади національної екологічної безпеки

Прояви екологічного ризику для навколишнього природного середовища та здоров'я людей у різних регіонах України внаслідок природних стихійних явищ і небезпечних техногенних впливів зу­мовлюють доцільність активних творчих дій, вироблення підходів та механізмів щодо його відвернення, а також здійснення ліквідаційних та реабілітаційних заходів у разі настання негативних наслідків надзвичайних екологічних ситуацій. Важлива роль у сис­темі протидій загрозливій екологічній небезпеці відводиться дер­жавно-правовому механізму гарантування екологічної безпеки, зо­крема різноманітним засобам сучасного законодавства у цій галузі.

Сучасне екологічне законодавство та його складова — система нормативно-правового регулювання у галузі екологічної безпеки перебувають у динамічному розвитку, вдосконаленні, особливо в частині дієвих процедур на стадії попередження настання еко­логічного ризику. Спостерігається наповнення його правових при­писів нетрадиційними підходами і механізмами суспільно-правово­го регулювання. Можна констатувати те, що останнім часом, особ­ливо в післячорнобильський період, простежується тенденція гар­монізації його окремих положень та принципів із загальносвітови­ми, європейськими еколого-правовими вимогами і нормами, вра­ховуються позитивні тенденції та досвід правового регулювання, накопичений в країнах Співдружності Незалежних Держав.

У той же час законодавство про екологічну безпеку України містить значну частину унікальних приписів, реалізація яких доз­воляє суттєво знижувати імовірність прояву екологічної небезпеки. Аксіоматичне, що в екологічному законодавстві намітився та ак­тивно формується блок правового регулювання екологічних відно» син щодо забезпечення екологічної безпеки, який разом з природ-норесурсовим і природоохоронним законодавством становить єди­ну правову базу та інтегровану спільність сучасного екологічного права і законодавства.

У цьому проявляється одна з особливостей екологічної галузі законодавства — поглиблення гуманістичної сутності та соціально-економічної спрямованості нормативно-правових приписів значної частини законодавчих та підзаконних актів. Нині норми-вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки все чіткіше пронизують інші сфери законодавчого регулювання різних видів суспільної діяльності — комерційної, інноваційної, інвестиційної, уп­равлінської, наукової та науково-технічної, економічної, в тому числі зовнішньоекономічної, соціально-культурної діяльності у площині виробництва, переробки, реалізації продукції, товарів та надання послуг, сервісного та іншого обслуговування споживачів. Практично немає такої сфери діяльності, нормативно-правове ре­гулювання якої не торкалося б забезпечення її з позицій вимог еко­логічної безпеки, тобто реально у законотворчому процесі просте­жується процес екологізації багатьох галузей законодавства, який тісно пов'язаний із впровадженням у «тканину» матеріально-пра­вових і процесуально-правових норм і приписів різних вимог, пра­вил і нормативів екологічної безпеки.

Отже, правові приписи щодо забезпечення екологічної безпеки наповнюють сьогодні більшість законодавчих і підзаконних актів України і тим самим справляють комплексний, міжгалузевий, наскрізний, універсальний вплив на регламентацію різних пра­вовідносин, особливо у частині здійснення екологічно небезпечної ризикованої діяльності.

Маю зауважити й те, що нормативно-правові вимоги забезпе­чення екологічної безпеки як важливий принцип правового регу­лювання зафіксовано у значній частині політико-правових доку­ментів, які становлять нормативно-політологічну базу державної ідеології і екологічної політики України.

Скажімо, у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. виділено окремий розділ «Екологічна безпека», в якому передбачено, що Україна дбає про екологічну безпеку гро­мадян, про генофонд народу, його молодого покоління, а також має право заборонити будівництво та припинити функціонування будь-яких суб'єктів, які створюють загрозу екологічній безпеці.

Концепція (основи державної політики) національної безпеки України, схвалена постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р., передбачає екологічну сферу як складову національної без­пеки України та визначає її основні напрями:

а) впровадження науково обгрунтованих нормативів природоко­ристування та охорони довкілля і контроль за його дотриманням;

б) контроль за станом навколишнього природного середовища, виявлення та усунення загроз для здоров'я населення, своєчасне попередження громадян України у разі небезпеки;

в) зниження антропогенних навантажень, ліквідація наслідків шкідливого впливу людської діяльності на природне середовище;

г) впровадження у виробництво екологічно безпечних технологій;

д) реалізація заходів щодо зниження впливу наслідків Чорно­бильської катастрофи;

е) недопущення неконтрольованого ввезення в Україну еко­логічно небезпечних технологій, речовин і матеріалів.

Концепція деталізує управління діяльністю системи забезпечен­ня національної, в тому числі екологічної, безпеки, визначає по­вноваження основних суб'єктів цієї системи: Українського народу, Верховної Ради України, Президента України, Ради національної безпеки і оборони. Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції, прокуратури України, Національного банку України, центральних органів державної ви­конавчої влади та спеціалізованих формувань щодо забезпечення захисту населення у разі катастроф, стихійних лих, епідемій тощо.

Основні напрями державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природних ресурсів та забезпечення еко­логічної безпеки, затверджені постановою Верховної Ради України від 5 березня 1998 р.', визначають стан довкілля, причини його за­грозливого рівня у промисловості, енергетиці, на підприємствах ядерної галузі, у сільському господарстві, на транспорті, у військовій сфері, житлово-комунальному господарстві, фіксують показники накопичення відходів, використання земельних, вод­них та інших природних ресурсів, розвиток заповідної справи та збереження біорізноманіття, запровадження економічного ме­ханізму природокористування, реалізацію регіональної екологічної політики та основні пріоритети у цій сфері, до яких, зокрема, на­лежить гарантування екологічної безпеки ядерних об'єктів, зве­дення до мінімуму шкідливого впливу наслідків аварії на Чорно­бильській АЕС.

Як стратегічні і тактичні заходи гармонійного розвитку вироб­ничого і природноресурсового потенціалу визнається розв'язання проблем техногенно-екологічної безпеки шляхом здійснення пере­будови техногенного середовища, технічного переозброєння вироб­ничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових до­сягнень, енерго- і ресурсозберігаючих технологій, безвідходних та екологічно безпечних технологічних процесів, проведення кла­сифікації регіонів України за рівнями техногенно-екологічного на­вантаження, створення карт таких навантажень, розробка методо­логії визначення ступеня екологічного ризику тощо.

Програма дій передбачає заходи, які відповідають основним двом типам шкідливих впливів техногенного середовища: а) в ре­жимі нормальної експлуатації, зумовленої недосконалістю техніки та технології виробництва, переробки відходів; б) в аварійному ре­жимі, що супроводжується заподіянням значної шкоди людині та навколишньому середовищу в основних галузях господарювання.

Вирішенню проблем екологічної безпеки мають сприяти: ство­рення і функціонування Державної системи екологічного моніто­рингу, єдиної Державної системи запобігання аваріям, катастрофам та надзвичайним ситуаціям і реагування на них, яка б включала на­лежне організаційно-інституційне, нормативно-правове забезпе­чення; запровадження єдиного державного контролю за обігом не­безпечних матеріалів, речовин та устаткування, науково-методо­логічних основ регулювання та планування техногенно-екологічної безпеки; створення автоматизованих систем оцінки ризику і про­гнозування надзвичайних ситуацій, розробка нормативно-методич­ного забезпечення системи запобігання аваріям та подолання їх наслідків, інтегрування цієї системи у міжнародну систему повідо­млення та взаємодопомоги у разі аварії; запровадження екологічно­го страхування на екологічно небезпечних виробництвах.

Основними напрямами передбачається забезпечити екологічно безпечне використання водних та інших природних ресурсів, три етапи їх реалізації, механізми гарантування, включаючи інсти-туційні, нормативно-правові, економічні важелі та різні типи при­родоохоронних програм.

Особлива роль Основними напрямами відводиться правовому механізму, основу якого становить екологічне законодавство, виз­начаються перспективи його систематизації та інкорпорації, вдос­коналення правових засад управління і контролю в галузі забезпе­чення екологічної безпеки, правового стимулювання громадян та їх об'єднань щодо здійснення природоохоронної діяльності, посилен­ня еколого-правової освіти, науки, культури. Кодифікація першо­чергових актів екологічного законодавства включає невідкладне прийняття нових документів, зокрема закону про зони надзвичай­них екологічних ситуацій, закону про екологічну (природо-техно-генну) безпеку. В перспективі намічається розробка та прийняття єдиного кодифікованого законодавчого акта — Екологічного ко­дексу України.

У комплексі заходів, передбачених Основними напрямами, чільне місце відводиться міжнародному співробітництву, розвитку його правової бази, в тому числі шляхом гармонізації національно­го екологічного законодавства із міжнародним правом.

Законодавчі засади забезпечення екологічної безпеки викладено у Конституції України, прийнятій на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р., в інших актах чинного екологічного та спеціального законодавства.

Конституція України визнає людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найвищою соціальною цінністю (ст. 3). Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильсь­кої катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського народу за Основним Законом є обов'яз­ком держави (ст. 16).

Цьому обов'язку держави кореспондує право кожного громадя­нина на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на відшкодуван­ня завданої порушенням цього права шкоди. Кожному громадянину гарантується право вільного доступу до інформації про стан довкілля, про якість харчових продуктів і предметів побуту, а також право на Ті поширення. Така інформація не може бути ніким засе­кречена.

Звісно, що можна вести полеміку з приводу запропонованих норм та шляхів забезпечення екологічної безпеки громадян, однак очевидними є суттєві позитивні конституційні декларації, що виз­начають головну мету державної екологічної політики, яка спрямо­вується на забезпечення екологічної безпеки як основного консти­туційного права особи — права на безпечне для життя і здоров'я довкілля як складового компоненту більш широкої категорії права — права на екологічну безпеку.

Водночас Конституція України запровадила новий термін «довкілля» та словосполучення «безпечне для життя і здоров'я довкілля». Існуюче досі екологічне законодавство термін «довкілля» не вживало, а тому конституційна норма породила певний преце­дент, що потребує наукового тлумачення та виявлення його співвідношення з юридичними категоріями «навколишнє природ­не середовище», «природа», «охорона природи» тощо.

В українській лексиці термін «довкілля» розглядається у значенні «довкола»', «довколишній», «навкруги», «навколишній». У букваль­ному розумінні він означає все те, що оточує людину, а тому може інтерпретуватися як простір та об'єкти довколишнього природного, соціального, виробничого і антропогенного походження.

Отже, «довкілля» в етимологічному значенні не тотожне «навко­лишньому природному середовищу», оскільки останнє може висту­пати як одне із значень довкілля поряд з виробничим, побутовим та іншими середовищами. Як тотожні категорії вони можуть роз­глядатися у випадках, коли довкілля виступає як сукупність при­родних і природно-соціальних умов і процесів та ідентифікується з навколишнім природним середовищем (ст. 5 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища»).

З метою реалізації вищезазначених конституційних положень Основний Закон відносить до повноважень Верховної Ради Ук­раїни затвердження загальнодержавних програм охорони довкілля та затвердження протягом двох днів з моменту звернення Прези­дента України указів про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.

Відповідно до Конституції України виключно законами України визначаються засади регулювання екологічної безпеки, правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій (ст. 92).

Президент України оголошує в разі необхідності окремі місце­вості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступ­ним затвердженням цих рішень Верховною Радою України (ст. 106).

Забезпечення проведення політики у сфері екологічної безпеки покладається на Кабінет Міністрів України (ст. 116), ініціювання встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації а Автономній Республіці Крим належить до її відання.

Конституція Автономної Республіки Крим, яка прийнята на другій сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим 21 жовт­ня 1998 р. та затверджена Законом України від 23 грудня 1998 р.', передбачає, що Автономна Республіка Крим розробляє і здійснює заходи і програми щодо забезпечення екологічної безпеки та еко­логічного балансу при використанні природних ресурсів на її тери­торії, а також оздоровлення навколишнього природного середови­ща, запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техногенного та антропогенного характеру, відновлення і збереження генетично­го фонду.

Серед інших, визначених Конституцією АРК повноважень, во­на вирішує питання екологічної безпеки, раціонального викорис­тання, охорони, відновлення землі, інших природних ресурсів, ого­лошення карантину і зон екологічного лиха відповідно до законів України, розробляє, затверджує і реалізує програми забезпечення екологічної безпеки та з урахуванням особливостей Автономної Ре­спубліки Крим організовує і здійснює діяльність щодо забезпечен­ня безпечних і здорових умов життя населення, бере участь у забез­печенні прав і свобод громадян, сприяє охороні громадської безпе­ки, ініціює введення надзвичайного стану і встановлення зон над­звичайної екологічної ситуації в республіці або окремих її місцево­стях тощо.

Найбільш повно та цілеспрямовано питання екологічної безпе­ки відображено в Законі України від 25 червня 1991 р. «Про охо­рону навколишнього природного середовища». Як вже зазначало­ся, він є базовим законодавчим актом у системі екологічного зако­нодавства і, по суті, виконує функції основ екологічного права.

Забезпечення екологічної безпеки є одним із завдань регулю­вання екологічних правовідносин поряд з використанням природ­них ресурсів та охороною довкілля. Він закріплює також пріоритет вимог екологічної безпеки, гарантує екологічно безпечне навко­лишнє природне середовище для життя і здоров'я людини як прин­цип правового регулювання екологічних правовідносин.

Згідно із Законом забезпечення екологічної безпеки є важливим напрямом державних, міждержавних, регіональних, місцевих та інших територіальних екологічних програм. Ці питання є предме­том систематичних комплексних наукових екологічних, в тому числі еколого-правових досліджень, і Закон передбачає можливість стимулювання цієї діяльності.

Важливим здобутком Закону, як уже зазначалося, слід визнати ті норми та положення, які вперше в історії еколого-правового регулювання закріпили низку екологічних прав громадян, серед яких ми відзначаємо і право на екологічну безпеку та, зокрема, право на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище (ст. 9). Важливою законодавчою гарантією реалізації цього права є норма, яка закріплює, що діяльність, яка перешкоджає здійсненню права громадян на безпечне навколишнє природне середовище, підлягає припиненню в порядку, встановленому цим Законом та іншим законодавством України. Можливість припиняти госпо­дарську діяльність підприємств, установ, організацій місцевого підпорядкування у разі порушення цього права громадян надано місцевим радам (ст. 15), а припинення діяльності підприємств, ус­танов, організацій незалежно від форм власності та підпорядкуван­ня віднесено до компетенції Кабінету Міністрів України (ст. 17).

Порядок та підстави для припинення екологічно небезпечної діяльності встановлено спеціальним нормативним актом — Поряд­ком обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств, установ, організацій і об'єктів у разі пору­шення ними законодавства про охорону навколишнього природно­го середовища, затвердженим постановою Верховної Ради України від 29 жовтня 1992 р.'.

Підставою для припинення діяльності підприємств є система­тичні порушення екологічних нормативів (у тому числі нормативів екологічної безпеки) та екологічних стандартів, що не можуть бути усунені з технічних, економічних та інших причин.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» закріплює повноваження органів держави у сфері еко­логічної безпеки. Зокрема, на Верховну Раду України покладається встановлення правового режиму зон надзвичайної екологічної си­туації, статусу потерпілих громадян та оголошення таких зон, виз­начення повноважень рад, порядку організації та діяльності органів управління в галузі забезпечення екологічної безпеки та прийняття до свого розгляду й інших питань у цій сфері.

Верховна Рада Автономної Республіки Крим забезпечує ре­алізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян та встановлює, в разі потреби, нормативи екологічної безпеки більш суворі, ніж ті, що діють в цілому на території України, тощо. Місцеві ради забезпечують реалізацію екологічної політики, еко­логічних прав громадян, організовують роботу по ліквідації еко­логічних наслідків аварії, залучають до цієї роботи фізичних та юридичних осіб незалежно від їх підпорядкування та форм влас­ності.

Кабінет Міністрів України має компетенцію встановлювати по­рядок розробки та затвердження нормативів екологічної безпеки у складі екологічних нормативів, лімітів розміщення відходів тощо, а Кабінет міністрів Автономної Республіки Крим організовує роз­робку екологічних програм, здійснює роботу по ліквідації еко­логічних наслідків аварій, залучає для її проведення підприємства, установи, організації незалежно від підпорядкування та форм влас­ності, а також громадян.

Важливо зазначити, що Закон чітко регламентує одне із основ­них завдань державної екологічної експертизи — визначення еко­логічної безпеки господарської та іншої діяльності, яка спроможна нині або в майбутньому прямо або опосередковано негативно впливати на стан довкілля.

У системі заходів забезпечення екологічної безпеки серцевину становлять екологічні стандарти, екологічні нормативи, зокрема нормативи екологічної безпеки — ГДК, ГДР, ГДВ, які є єдиними для всієї території України і мають відповідати вимогам охорони довкілля і здоров'я людей від негативного впливу.

Контроль за дотриманням вимог та норм екологічної безпеки має здійснюватися за допомогою системи державного та громадсь­кого екологічного контролю, яка забезпечує проведення перевірок, складання за наявності правопорушень відповідних протоколів, притягнення винних осіб до юридичної відповідальності залежно від ступеня екологічної небезпеки, а також проведення проку­рорського нагляду, під час якого відповідним особам надаються права щодо звернення до різних судових інстанцій з позовами про відшкодування шкоди та про припинення екологічно небезпечної діяльності.

Норми Закону передбачають можливість забезпечення охорони довкілля та безпеки здоров'я населення у процесі використання природних ресурсів фізичними та юридичними особами, застосу­вання економічних важелів у процесі здійснення екологічно небез­печних видів діяльності у межах лімітного і понадлімітного забруд­нення стану довкілля та заходів матеріально-правового стимулю­вання і екологічного страхування майна, доходів, здоров'я від не­безпечного впливу екологічно небезпечної діяльності.

У Законі особливо детально регламентується система заходів щодо забезпечення екологічної безпеки в Україні (ст.ст. 50—59).

Закон визначає екологічну безпеку як такий стан довкілля, за якого забезпечується попередження погіршення екологічного ста­ну та виникнення небезпеки для здоров'я людей.

Екологічна безпека гарантується громадянам України здійснен­ням широкого комплексу взаємопов'язаних політичних, еко­номічних, технічних, державно-правових та інших заходів (ст. 50).

Також Законом закріплюються екологічні вимоги щодо окремих видів діяльності: інвестиційної, господарської та діяльності у про­цесі розміщення і розвитку населених пунктів (містобудівної) (ст.ст. 51, 59); вимоги екологічної безпеки: щодо транспортних за­собів (ст. 56); щодо проведення наукових досліджень впроваджен­ня відкриттів, винаходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, технологій і систем (ст. 57); щодо військових, оборонних об'єктів та військової діяльності(ст. 58); вимоги щодо охо­рони довкілля від неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу (ст. 53); від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів та радіоактивного за­бруднення (ст. 54); від забруднення виробничими, побутовими, іншими відходами (ст. 55); у процесі застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних, хімічних речовин та

інших препаратів (ст. 52).

Відповідно до наведеної класифікації проілюструємо зміст за­значених статей, зважаючи на те, що у процесі проектування, розміщення, будівництва, введення в дію нових і реконструкції діючих підприємств, споруд та інших об'єктів, удосконалення існу­ючих і впровадження нових технологічних процесів та устаткуван­ня, а також під час експлуатації цих об'єктів має забезпечуватися екологічна безпека людей, раціональне використання природних ресурсів, додержання нормативів шкідливих впливів на навко­лишнє природне середовище. При цьому повинні передбачатися заходи щодо вловлювання, утилізації, знешкодження шкідливих речовин і відходів або повна 'їх ліквідація, виконання інших вимог щодо охорони навколишнього природного середовища і здоров'я людей.

Підприємства, установи й організації, діяльність яких пов'язана з шкідливим впливом на навколишнє природне середовище, неза­лежно від часу введення їх у дію, повинні бути обладнані споруда­ми, устаткуванням і пристроями для очищення або знешкодження викидів і скидів, зменшення впливу шкідливих факторів, а також приладами контролю за кількістю і складом забруднюючих речовин та за характеристиками шкідливих факторів.

Проекти господарської та іншої діяльності повинні мати ма­теріали оцінки її впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людей. Оцінка здійснюється з урахуванням вимог законо­давства про охорону навколишнього природного середовища, еко­логічної ємкості території, стану навколишнього природного сере­довища в місці, Дє планується розміщення об'єктів, екологічних прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та вЯДІв сукупного впливу шкідливих факторів та об'єктів на навколишнє природне середовище.

Підприємства, установи та організації, які розміщують, проек­тують, будують, реконструюють, технічно переозброюють, вводять в дію підприємства, споруди та інші об'єкти, а також проводять дослідну діяльність, що за їх оцінкою може негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища, подають до Міністерства екології та природних ресурсів України та його ор­ганів на місцях спеціальну заяву про це.

Відповідно забороняється введення в дію підприємств, споруд та інших об'єктів, на яких не забезпечено в повному обсязі додер­жання всіх екологічних вимог і виконання заходів, передбачених у проектах будівництва та реконструкції (розширення та технічного переоснащення).

Екологічні вимоги до розміщення і розвитку населених пунктів передбачають, що планування, розміщення, забудова і розвиток населених пунктів здійснюються за рішенням місцевих рад з ураху­ванням екологічної ємкості територій, з додержанням вимог охоро­ни навколишнього природного середовища, раціонального викори­стання природних ресурсів та екологічної безпеки, а у разі розроб­ки генеральних планів розвитку і розміщення населених пунктів сільські, селищні, міські ради встановлюють режим використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середо­вища та екологічної безпеки у приміських та зелених зонах за по­годженням з радами, на території яких вони розташовані, відповідно до законодавства України.

Нині набуває особливої важливості екологічна безпека транс­портних засобів. Зокрема підприємства, установи, організації, що здійснюють проектування, виробництво, експлуатацію та обслуго­вування автомобілів, літаків, суден, інших пересувних засобів, ус­таткування для виробництва і постачання пального, зобов'язані розробляти і здійснювати комплекс заходів щодо зниження токсич­ності та знешкодження шкідливих речовин, що містяться у вики­дах та скидах транспортних засобів, переходу на менш токсичні ви­ди енергії й пального, дотримання режиму експлуатації транспорт­них засобів та інші заходи, спрямовані на запобігання й зменшен­ня викидів та скидів у навколишнє природне середовище забруд­нюючих речовин та додержання встановлених рівнів фізичних впливів. Тому виробництво і експлуатація транспортних та інших пересувних засобів і установок, у викидах та скидах яких вміст за­бруднюючих речовин перевищує встановлені нормативи, не допу­скається.

Водночас керівники транспортних організацій та власники транспортних засобів несуть відповідальність за додержання нор­мативів гранично допустимих викидів та скидів забруднюючих ре­човин і гранично допустимих рівнів фізичних впливів на навко­лишнє природне середовище, встановлених для відповідного типу транспорту.

У разі проведення фундаментальних та прикладних наукових, науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт обов'язково повинні враховуватися вимоги охорони навколишнього природно­го середовища, раціонального використання і відтворення природ­них ресурсів та забезпечення екологічної безпеки.

Законодавством забороняється впровадження відкриттів, вина­ходів, застосування нової техніки, імпортного устаткування, техно­логій і систем, якщо вони не відповідають вимогам екологічної без­пеки.

У разі порушення встановлених вимог така діяльність припи­няється уповноваженими на те державними органами, а винні особи притягуються до відповідальності згідно з чинним законо­давством.

Встановлено також вимоги екологічної безпеки щодо військо­вих, оборонних об'єктів та військової діяльності, зокрема вимоги екологічної безпеки до розміщення, проектування, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації об'єктів з метою об­меження негативного впливу на навколишнє природне середовище хімічних, фізичних і біологічних факторів. Ці та інші вимоги, пе­редбачені Законом «Про охорону навколишнього природного сере­довища», іншим законодавством України, повною мірою поширю­ються на військові та оборонні об'єкти, а також об'єкти органів внутрішніх справ та державної безпеки.

Забезпечення вимог екологічної безпеки має здійснюватися та­кож під час дислокації військових частин, проведення військових навчань, маневрів, переміщення військ і військової техніки, крім випадків особливих ситуацій, що оголошуються відповідно до за­конодавства України. Державний контроль за додержанням вимог екологічної безпеки щодо військових, оборонних об'єктів та військової діяльності на території України здійснюється відповідно до вказаного Закону та інших актів законодавства України.

Зазначений Закон встановлює також вимоги щодо охорони на­вколишнього природного середовища під час застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, нафти і нафтопродуктів, ток­сичних хімічних речовин та інших препаратів.

Так, на підприємства, установи, організації та громадян покла­дається обов'язок додержуватися правил транспортування, зберігання і застосування засобів захисту рослин, стимуляторів їх росту, мінеральних добрив, нафти і нафтопродуктів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів для того, щоб не допустити забруднення ними або їх складовими навколишнього природного середовища і продуктів харчування.

У процесі створення нових хімічних препаратів і речовин, інших потенційно небезпечних для навколишнього природного се­редовища субстанцій мають розроблятися та затверджуватися у встановленому законодавством порядку допустимі рівні вмісту цих речовин у об'єктах навколишнього природного середовища та про­дуктах харчування, методи визначення їх залишкової кількості та утилізації після використання. Вміст природних та штучних домішок, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища або здоров'я людей, у таких препаратах, а також сировині, що використовується для їх виробництва, не по­винен перевищувати допустимих рівнів, встановлених відповідно до законодавства.

Охоронні вимоги мають забезпечуватися також під час вироб­ництва, зберігання, транспортування, використання, знешкоджен­ня, захоронення токсичних та інших небезпечних для навколиш­нього природного середовища і здоров'я людей речовин. Віднесен­ня хімічних речовин до токсичних та їх класифікація за ступенем небезпечності здійснюються згідно із вимогами нормативних доку­ментів на підставі висновку державної екологічної експертизи і по­годжуються з Міністерством охорони здоров'я України і Міністер­ством екології та природних ресурсів України.

При цьому перелік засобів захисту рослин, стимуляторів їх рос­ту, мінеральних добрив та інших речовин і препаратів, застосуван­ня яких дозволяється в народному господарстві, а також способи, умови їх застосування затверджуються Міністерством охорони здо­ров'я України і Міністерством екології та природних ресурсів Ук­раїни.

Певні пріоритети щодо охорони навколишнього природного се­редовища встановлено стосовно неконтрольованого та шкідливого біологічного впливу.

Наприклад, підприємства, установи та організації зобов'язані забезпечувати екологічно безпечне виробництво, зберігання, транспортування, використання, знищення, знешкодження і за­хоронення мікроорганізмів, інших біологічно активних речовин та предметів біотехнології, а також інтродукцію, акліматизацію і реакліматизацію тварин і рослин, розробляти і вживати заходів щодо запобігання та ліквідації наслідків шкідливого впливу біологічних факторів на навколишнє природне середовище та здоров'я людини.

Тому створення нових штаммів мікроорганізмів та біологічно активних речовин може здійснюватися тільки на підставі дозволів Міністерства охорони здоров'я України та Міністерства екології та природних ресурсів України за наявності оцінки їх впливу на на­вколишнє природне середовище та здоров'я людей.

У той же час у разі створення зазначених організмів і речовин повинні розроблятися нормативи граничне допустимих концент­рацій, методи визначення цих організмів та речовин у навколишнь­ому природному середовищі і продуктах харчування. Виробництво і використання нових штаммів мікроорганізмів та інших біологічно активних речовин здійснюється тільки після проведення комплекс­них досліджень їх впливу на здоров'я людей і навколишнє природ­не середовище за дозволом Міністерства охорони здоров'я України та Міністерства екології та природних ресурсів України.

Не менш суворі вимоги встановлено щодо охорони навколиш­нього природного середовища від акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого впливу фізичних факторів та радіаційного забруднення.

Так, місцеві ради, підприємства, установи, організації та грома­дяни під час здійснення своєї діяльності зобов'язані вживати не­обхідних заходів щодо запобігання та недопущення перевищення встановлених рівнів акустичного, електромагнітного, іонізуючого та іншого шкідливого фізичного впливу на навколишнє природне середовище і здоров'я людини в населених пунктах, рекреаційних і заповідних зонах, а також в місцях масового скупчення і розмно­ження диких тварин.

Зокрема, підприємства, установи та організації, що здійснюють господарську чи іншу діяльність, пов'язану з використанням радіоактивних речовин у різних формах і з будь-якою метою, зо­бов'язані забезпечувати екологічну безпеку цієї діяльності, що ви­ключала б можливість радіоактивного забруднення навколишнього природного середовища та негативного впливу на здоров'я людей у процесі видобутку, збагачення, транспортування, переробки, ви­користання та захоронення радіоактивних речовин.

Особливу увагу Закон приділяє охороні навколишнього природ­ного середовища від забруднення виробничими, побутовими, іншими відходами. Так, підприємства, установи, організації та гро­мадяни повинні вживати ефективних заходів щодо зменшення об­сягів утворення та знешкодження, переробки, безпечного складу­вання або захоронення виробничих, побутових, інших відходів. Складування, зберігання або розміщення відходів дозволяється ли­ше за наявності спеціального дозволу на визначених місцевими ра­дами територіях в межах встановлених ними лімітів з додержанням санітарних і екологічних норм, способом, що забезпечуватиме можливість їх подальшого господарського використання і безпеку для навколишнього природного середовища та здоров'я людей.

Важливе значення для практики встановлення особливих ре­жимів на територіях України, що характеризуються природним чи техногенним походженням і екологічним ризиком, мають норми Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» про надзвичайні екологічні ситуації. Закон передбачає можливість за рішенням Верховної Ради України оголошувати окремі території зонами надзвичайних екологічних ситуацій, а саме:

а) зонами екологічної катастрофи;

б) зонами підвищеної екологічної небезпеки;

в) іншими категоріями зон.

Зокрема, зонами екологічної катастрофи можуть оголошуватися території, де внаслідок діяльності людини чи руйнівного впливу стихійних сил природи виникли стійкі та необоротні негативні зміни довкілля, що призвели до неможливості проживання на них насе­лення і ведення господарської діяльності. Відповідно зонами підви­щеної екологічної небезпеки оголошуються території, де внаслідок вищезазначених впливів на довкілля виникають на тривалий час не­гативні зміни, що ставлять під загрозу здоров'я людини, збереження природних об'єктів і обмежують ведення господарської діяльності.

Класифікація цих зон, їх режими та правові наслідки, що вип­ливають із факту віднесення територій до відповідних категорій, включаючи і встановлення особливого статусу громадян, які меш­кали чи тимчасово перебували у цих зонах, питання надання їм компенсацій і пільг визначаються законодавством України, зокре­ма Законом України від 13 липня 2000 р. «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»', який закріплює підстави та порядок оголо­шення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситу­ації, особливості зміни її меж та забезпечення правового режиму, його зміну та припинення, заходи, що можуть здійснюватися у цій зоні, та обмеження діяльності, здійснення екологічного моніто­рингу, підстави визнання юридичних і фізичних осіб потерпілими від надзвичайної екологічної ситуації, відшкодування їм за­подіяної шкоди, відповідальності за порушення правового режиму у цій зоні, а також акти, які деталізують порядок класифікації над­звичайних ситуацій.

На виконання цього Закону був прийнятий Указ Президента України від 31 серпня 2000 р. № 1039 «Про оголошення територій у межах населених пунктів Болеславчик, Мічуріне, Підгір'я, Чаусо-ве-1, Чаусове-2 Первомайського району Миколаївської області зо­ною надзвичайної екологічної ситуації»2, яким передбачається низ­ка заходів у зв'язку зі встановленням особливого правового режи­му у визначених населених пунктах.

Закон передбачає й інші заходи щодо запобігання аваріям і ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків у процесі проектування й експлуатації господарських та інших об'єктів, що характеризують­ся екологічною небезпекою, зобов'язуючи відповідних власників та уповноважених осіб розробляти і здійснювати заходи щодо запобіган­ня аваріям та ліквідації їх шкідливих наслідків. Він зобов'язує також органи державного, в тому числі екологічного контролю, проводити систематичні перевірки стану екологічно небезпечних об'єктів та ви­конання попереджувальних заходів і вимог щодо безпечної експлуа­тації таких об'єктів. На Мінекоресурсів України покладено обов'язок щодо визначення переліку екологічно небезпечних об'єктів.

Разом з тим Закон допускає можливість аварії внаслідок забруд­нення довкілля і зобов'язує відповідні підприємства, установи та організації, що допустили настання екологічної небезпеки негайно розпочати ліквідацію негативних наслідків. У той же час відповідні посадові особи або власники екологічно небезпечних підприємств зобов'язуються повідомляти про аварії і заходи, вжиті для ліквідації її наслідків, органи місцевого самоврядування, органи охорони здоров'я та спеціально уповноважені органи управління в галузі охорони довкілля, природокористування і забезпечення еко­логічної безпеки та населення.

Однак чітких процедур щодо інформування та здійснення інших невідкладних заходів для попередження екологічного ризи­ку та ліквідації негативних наслідків на випадок аварій, катастроф, інших надзвичайних екологічних ситуацій Закон не передбачає, що практично створює можливості для заповнення цих прогалин на рівні підзаконного нормативно-правового регулювання, яке не має сьогодні чіткої і збалансованої системи як на рівні загальнообов'яз­кових правил, так і щодо врегулювання чітких повноважень і ком­плексу практичних дій суб'єктів, які експлуатують екологічно не­безпечні об'єкти, спроможні викликати аварії чи ускладнювати природно-стихійні катастрофи.

Закон України «Про охорону навколишнього природного сере­довища» встановлює перелік екологічних правопорушень, у тому числі порушень вимог, норм та нормативів екологічної безпеки (ст. 68), а саме: порушення прав громадян на екологічно безпечне навколишнє природне середовище; порушення норм екологічної безпеки; порушення екологічних вимог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції, введення в дію, експлуа­тації та ліквідації підприємств, споруд, пересувних засобів та інших шкідливих впливів на довкілля; невжиття заходів щодо поперед­ження та ліквідації екологічних наслідків аварії та іншого шкідли­вого впливу на навколишнє природне середовище; порушення природоохоронних вимог під час зберігання, транспортування, ви­користання, знешкодження та захоронення хімічних засобів захис- ;

ту рослин, мінеральних добрив, токсичних та радіоактивних речо­вин, виробничих, побутових та інших видів відходів; відмова від надання своєчасної, повної та достовірної інформації про стан еко­логічної обстановки чи захворюваності населення. ,

Скоєння цих правопорушень є підставою для застосування за­ходів адміністративної, кримінальної та майнової відповідальності відповідно до чинного законодавства, яке визначає склад еко­логічних правопорушень та екологічних злочинів і порядок засто­сування до винних заходів державно-правового примусу (адміністративних стягнень та кримінально-правових покарань).

Закон України «Про охорону навколишнього природного середо­вища» містить унікальну статтю про особливості застосування цивільної відповідальності за шкоду, заподіяну порушенням еко­логічного законодавства джерелами підвищеної екологічної небезпе­ки (ч. З ст. 69). У цьому випадку особи, які володіють такими дже­релами, зобов'язуються компенсувати завдану шкоду громадянам та юридичним особам, якщо не доведуть, що вона виникла внаслідок стихійних сил природних явищ чи навмисних дій потерпілих осіб. Порядок притягнення винних до майнової відповідальності за логікою має визначатися цивільним законодавством.

Значна частина норм про екологічну безпеку міститься у різних актах екологічного законодавства, зокрема у Законі Ук­раїни від 16 жовтня 1992 р. «Про охорону атмосферного повітря» (ст.ст. 6, 7)'; Водному кодексі України (ст. 35)2; Кодексі України про надра (ст. 53)3 .

Відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу» від 9 лютого 1995 р.' метою екологічної експертизи є запобігання не­гативному впливу антропогенної діяльності на стан довкілля та здоров'я людей, а також оцінка ступеня екологічної небезпеки гос­подарської діяльності та екологічної ситуації на окремих територіях та об'єктах (ст. 4).

Серед основних завдань екологічної експертизи є визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюва­ної діяльності, оцінка впливу діяльності об'єктів екологічної екс­пертизи на стан довкілля, здоров'я людей і якість природних ре­сурсів (ст. 5).

Серед основних принципів екологічної експертизи виділяється правова ідея гарантування безпечного для життя і здоров'я людей довкілля, екологічна безпека (ст. 6).

Характерними є вимоги, які ставляться до об'єктів екологічної експертизи, а саме: наявність обгрунтування забезпечення еко­логічної безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності з ком­плексною еколого-економічною оцінкою існуючого чи передбачу­ваного впливу на стан довкілля, оцінкою екологічного ризику і не­безпеки для здоров'я людей та з альтернативними прогнозними варіантами зменшення цих впливів.

Особливі й умови проведення державної екологічної експерти­зи — наявна або можлива потенційна небезпека об'єктів еко­логічної експертизи для довкілля та здоров'я людей. Така експер­тиза щодо видів діяльності та об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку, проводиться після оголошення замовником через засоби масової інформації заяви про екологічні наслідки діяльності і подання еколого-експертним органам комплекту доку­ментів з обгрунтуванням оцінки впливу на довкілля.

Заява про екологічні наслідки діяльності має містити відомості про мету і засоби здійснення діяльності, суттєві фактори, що впли­вають чи можуть впливати на стан довкілля з урахуванням можли­вих екстремальних ситуацій, кількісні та якісні показники оцінки рівнів екологічного ризику такої діяльності, заходи, що гарантують її здійснення відповідно до екологічних стандартів і нормативів та зобов'язання замовника цієї експертизи забезпечити вимоги еко­логічної безпеки при здійсненні діяльності.

Важливою вимогою матеріалів оцінки впливу на навколишнє природне середовище є характеристика стану довкілля, види та рівні впливу на нього, можливі зміни його якісного стану, еколо-го-економічні наслідки діяльності, заходи зменшення рівня еко­логічного ризику і забезпечення вимог екологічної безпеки.

Обов'язковими елементами висновку екологічної експертизи є характеристика ступеня екологічного ризику і відповідних заходів, спрямованих на нейтралізацію та запобігання негативному впливу на здоров'я людини і довкілля, забезпечення вимог екологічної безпеки тощо.

Висновки державної екологічної експертизи можуть бути виз­нані недійсними, зокрема у разі порушення вимог щодо забезпе­чення екологічної безпеки, а особи, винні у недотриманні цих ви­мог, можуть притягатися до відповідної юридичної відповідаль­ності за чинним законодавством України.

Маю зазначити, що Закон «Про екологічну експертизу» за своєю формою, структурою, змістом та наявними принципами правового регулювання розроблено на рівні вимог міжнародного права, зокрема Директиви Ради Європи від 27 червня 1985 р. № 85/337/ЄЕС про оцінку наслідків виконання державних та при­ватних проектів для навколишнього природного середовища', Ди­рективи Ради Європи від 7 червня 1990 р. № 90/31 З/Є ЕС про вільний доступ до інформації про навколишнє середовище2 .

Значне місце у системі екологічного законодавства, зокрема за­конодавства про екологічну безпеку, відводиться Закону України від 5 березня 1998 р. «Про відходи»3. Можна без перебільшення сказати, що цей закон суттєво доповнює принципи Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» в частині регла­ментації відносин з безпечного використання різних видів відходів.

' Серед основних завдань Закону є визначення основних умов, вимог і правил щодо екологічно безпечного поводження з відхода­ми, запобігання їх шкідливому впливу на здоров'я людини та на­вколишнє природне середовище. Основними принципами держав­ної політики у сфері поводження з відходами є пріоритетний захист довкілля та здоров'я людини від негативного впливу відходів.

Основними напрямами державної політики щодо реалізації за­значених принципів передбачається забезпечення дотримання пра­вил екологічної безпеки під час поводження з відходами, зведення до мінімуму утворення відходів та зменшення їх небезпечності, без­печного видалення відходів, що не підлягають утилізації, шляхом розроблення відповідних технологій, екологічно безпечних методів та засобів поводження з відходами, організації контролю за місця­ми та об'єктами розміщення відходів для запобігання шкідливому впливу їх на довкілля та здоров'я людини, забезпечення соціально­го захисту працівників, зайнятих у сфері поводження з відходами.

Способи визначення небезпеки відходів, вимоги щодо безпеч­ного поводження з ними, які забезпечують запобігання їх негатив­ному впливу на довкілля та здоров'я людини, підлягають державній стандартизації.

Місцеві органи виконавчої влади несуть відповідальність за до­держання умов поводження з' небезпечними відходами та за­ побігання їх негативному впливу на довкілля і здоров'я людини та вжиття заходів щодо встановлення приналежності безхазяйних відходів, класу їх небезпеки, обміну та прийняття рішення щодо поводження з ними.

Відповідно до Закону «Про відходи» громадяни України, іно­земці та особи без громадянства мають право на безпечні для їх життя і здоров'я умови при здійсненні операцій щодо поводження з відходами, одержання повної та достовірної інформації про без­пеку об'єктів та зобов'язані дотримуватися вимог цього Закону.

У свою чергу, юридичні особи за погодженням зі спеціальними уповноваженими органами виконавчої влади зобов'язані визначати ступінь небезпечності таких об'єктів для довкілля і здоров'я люди­ни, забезпечувати за власний рахунок екологічно обгрунтоване ви­далення тих відходів, що не підлягають утилізації, не допускати їх знищення, якщо це не відповідає вимогам підвищення екологічної безпеки, відшкодовувати шкоду, заподіяну довкіллю, здоров'ю та майну громадян.

Законом визначаються повноваження державних органів та ор­ганів місцевого самоврядування у цій сфері на здійснення уп­равлінських функцій та забезпечення заходів і вимог екологічно безпечного поводження з відходами, встановлюються спеціальні правила поводження з небезпечними відходами. Це стосується, перш за все, забезпечення юридичними і фізичними особами, діяльність яких пов'язана із поводженням з небезпечними відхода­ми, належного захисту довкілля та людей від їх шкідливого впливу.

Всі небезпечні відходи за ступенем шкідливого впливу на довкілля та людину поділяються на класи і підлягають обліку. Клас небезпеки відходів визначається їх виробником на підставі відповідних нормативно-правових документів, що засвідчується спеціально уповноваженими органами виконавчої влади.

На фізичних і юридичних осіб покладається обов'язок отриман­ня дозволів (ліцензій) на поводження з відходами, а тому у разі не­дотримання відповідних вимог вони можуть бути зупинені у дії або ж анульовані.

Здійснення транспортування небезпечних відходів дозволяється лише за наявності паспорта на відходи та дозволу (ліцензії) і тільки у спеціально обладнаних транспортних засобах. Тому відпо­відальність за безпечне перевезення цих відходів покладається на транспортну організацію, якщо вона не доведе, що завдана шкода або нестача відходів сталася не з їх вини. У цій частині є певна спорідненість у регулюванні відповідальності за шкоду із положен­нями та принципами Конвенції про цивільну відповідальність за шкоду, заподіяну діяльністю, небезпечною для навколишнього се­редовища.

Відповідно до Закону «Про відходи» зберігання та захоронення небезпечних відходів дозволяється лише у спеціально обладнаних місцях та на підставі дозволів. Проведення інших видів діяльності, не пов'язаних з поводженням з небезпечними відходами на тери­торії, відведеній для їх розміщення, забороняється. У той же час регулювання поводження з небезпечними відходами має визнача­тися окремим законом.

Порівняльний аналіз викладених положень із принципами, зафіксованими у Рамковій Директиві про відходи № 75/442ЄЕС'та Директиві про небезпечні відходи № 91/689/ЄС2 дає підстави для висновку, що у зазначеному законі сприйняті правові ідеї правово­го регулювання Європейського Союзу -в частині поводження з різними видами відходів, простежується закріплення основних зо­бов'язань щодо використання відходів, а саме:

а) спрямування нормативно-правового регулювання на заохо- ' чення запобігання і зменшення утворення відходів та шкоди, яка може завдаватися довкіллю і людині;

б) стимулювання до утилізації відходів, їх переробки і викорис­тання як вторинної сировини;

в) спрямованість норм на упередження небезпеки різних видів відходів, а особливо небезпечних для довкілля і здоров'я людини;

г) посилення контролю в цій сфері з метою створення безпеч­них умов для життєдіяльності людини;

д) класифікація відходів, їх розмежування залежно від ступеня їх екологічного ризику і небезпеки;

е) орієнтація на спеціальне регулювання та встановлення особ­ливих процедур притягнення до юридичної відповідальності за шкоду, заподіяну діяльністю, пов'язаною з поводженням з відхода­ми, та запровадження спрощеного механізму відшкодування шко­ди, заподіяної особливо небезпечною діяльністю, пов'язаною з по­водженням з небезпечними відходами;

є) доцільність гармонізації правових ідей з встановлення жорсткіших вимог щодо поводження з особливо небезпечними відходами.

Проведений аналіз чинного законодавства свідчить про те, що питання забезпечення екологічної безпеки відображені не тільки в законодавчих актах власне екологічної спрямованості, але й у інших актах законодавства, що регламентують здійснення різних видів діяльності, які за характером нормативно-правових приписів, предметом правового регулювання та цільовою спрямованістю можна умовно класифікувати на такі основні групи:

а) нормативно-правові приписи, які спрямовані на забезпечен­ня реалізації права громадян на охорону здоров'я, зокрема на без­печне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище, та які містяться в законодавстві про охорону здоров'я, зокрема в Ос­новах законодавства про охорону здоров'я від 19 листопада 1992 р. (ст.ст. 6, 26—29)', Законі України від 24 лютого 1994 р.«Про забез­печення санітарного і епідемічного благополуччя населення» (ст.ст. 13-19, 22, 25, 34)2 ;

б) нормативно-правові приписи, які визначають статус органів центральної та місцевої виконавчої влади, спеціалізованих структур у галузі екологічної, в тому числі техногенно-екологічної безпеки:

Закон України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпе­ки і оборони України»3, Положення про Міністерство екології та природних ресурсів України, затверджене Указом Президента Ук­раїни від 29 травня 2000 р.4, Положення про Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, затверджене Указом Прези­дента України від 28 жовтня 1996 р.5, Положення про Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р.6, Концепція створення і діяльності Європейсько­го центру техногенної безпеки (ТЕ8ЕС), схвалена постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1996 р. та ін.7 ;

в) нормативно-правові приписи, які встановлюють статус ор­ганів місцевого самоврядування та їх повноваження в галузі забез­печення екологічної безпеки: Закон України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування» (ст.ст. 25, 43 та ін.)8 ;

г) нормативно-правові приписи, які містять принципи забезпе­чення екологічної безпеки в сфері наукової та науково-технічної політики: Закон України в редакції від 1 грудня 1998 р. «Про на­укову і науково-технічну діяльність» (ст. 32)9 ;

д) нормативно-правові приписи, які закріплюють вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у процесі стандартизації і сер­тифікації продукції, товарів тощо: Декрет Кабінету Міністрів Ук­раїни від 10 травня 1993 р. «Про стандартизацію і сертифікацію» (ст.ст. 2, 3, 5)'°;

е) нормативно-правові приписи, спрямовані на регламентування екологічної безпеки в процесі реалізації продукції, товарів та захи­сту прав споживачів: Закон України в редакції від 15 грудня 1993 р. «Про захист прав споживачів» (ст.ст. 16, 23 та ін.)";

є) нормативно-правові приписи, які передбачають вимоги і нормативи екологічної безпеки у процесі охорони праці: Закон Ук­раїни від 14 жовтня 1992 р. «Про охорону праці» (ст.ст. 7, 18)';

ж) нормативно-правові приписи, які містять вимоги екологічної безпеки у процесі здійснення підприємницької, іншої економічної діяльності: Закон України від 27 березня 1991 р. «Про підприємства в Україні» (ст.ст. 25, 26)2; Закон України від 7 лютого 1991 р. «Про підприємництво» (ст.ст. 10, 12, 14)3 ;

з) нормативно-правові приписи, що регламентують вимоги еко­логічної безпеки у процесі реалізації повноважень власника щодо різних видів майна та об'єктів інтелектуальної власності: Закон Ук­раїни від 7 лютого 1991 р. «Про власність» (ст.ст. 4, 10)";

й) нормативно-правові приписи, які встановлюють вимоги еко­логічної безпеки під час здійснення інвестиційної, інноваційної, містобудівної та іншої господарської діяльності: Закон України від 18 вересня 1991 р. «Про інвестиційну діяльність» (ст.ст. 4, 8)5; За­кон України від ЗО червня 1993 р. «Про дорожній рух» (ст. 49)';

Повітряний кодекс України від 4 травня 1993 р. (ст. 54)7; Закон Ук­раїни від 4 липня 1996 р. «Про залізничний транспорт» (ст.ст. 6, 11, 22)8; Закон України від 15 травня 1996 р. «Про трубопровідний транспорт» (ст.ст. 5, 6, 15, 20)9 та ін.;

і) нормативно-правові приписи, які встановлюють комплекс спеціальних вимог щодо забезпечення екологічної безпеки у разі здійснення діяльності в аграрному секторі економіки: Закон Ук­раїни в редакції від 22 червня 1993 р. «Про селянське (фермерське) господарство» (ст. 11)'°;

й) нормативно-правові приписи, які регламентують забезпечен­ня екологічних вимог, у тому числі вимог екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях: Закон України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану» (ст.ст. 1, 3, 4)"; Закон Ук­раїни від 14 грудня 1999 р. «Про аварійно-рятувальні служби»'2 ;

к) нормативно-правові приписи, які передбачають дотримання вимог екологічної безпеки у межах територій і зон, на яких запрова­ джено режим надзвичайних екологічних ситуацій: Закон України від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи»';

л) нормативно-правові приписи, які визначають вимоги еко­логічної безпеки у процесі здійснення деяких специфічних видів діяльності, що можуть справляти негативний вплив на стан еко­логічної ситуації: Закон України від 15 листопада 1996 р. «Про космічну діяльність» (ст.ст. 8, 9, 21)2 ;

м) нормативно-правові приписи, які спрямовані на упереджен­ня настання екологічної небезпеки у процесі використання ядерної енергії, поводження з радіоактивними матеріалами і відходами та радіаційний захист населення: Закон України від 8 лютого 1995 р. «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку»3; Закон України від ЗО червня 1995 р. «Про поводження з радіоактивними відходами» (ст.ст. З, 8, 13, 17 та ін.)4 ;

н) нормативно-правові приписи, що передбачають систему пільг для фізичних осіб за здійснення благодійної допомоги, яка надається особам, які постраждалим внаслідок стихійного лиха, аварій, епідемій та епізоотій, екологічних, техногенних й інших ка­тастроф: Декрет Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. № 13-92 «Про прибутковий податок з громадян» (ст.ст. 5,12)5 ;

о) нормативно-правові приписи, які закріплюють вимоги еко­логічної безпеки у процесі використання хімічних та інших токсич­них, шкідливих й небезпечних речовин, 'їх сполук, продуктів біотех-нологій, інших біологічних агентів, а також мінеральних добрив, у то­му числі пестицидів і агрохімікатів: Закон України від 2 березня 1995р. «Про пестициди і агрохімікати» (ст.ст. З, 4, 6, 7, 8, 9, 13, 18, 19, 20 та ін.)'; Перелік особливо небезпечних хімічних речовин, виго­товлення та реалізація яких підлягає ліцензуванню. Затверджений по­становою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 1998 р. № 12877 ;

За спрямуванням і змістом правових приписів останній Закон орієнтований на безпечне для здоров'я людини і довкілля застосу­вання пестицидів і агрохімікатів. Пріоритетність збереження здо­ров'я людини і охорони навколишнього природного середовища відносно екологічного ефекту від застосування пестицидів і аг­рохімікатів, мінімізація їх використання за рахунок впровадження екологічно безпечних, технічних методів захисту рослин, безпека для здоров'я і довкілля під час їх виробництва, випробування, за­стосування — важливі принципи державної політики у цій сфері та пріоритетні вимоги у процесі їх застосування, проведення держав­них випробувань з ними, їх державної реєстрації та технічних за­собів застосування.

Важливою гарантією цей Закон визнає те, що екологічний ризик діяльності, пов'язаної з ввезенням на територію України пестицидів і агрохімікатів, їх транспортуванням та використан­ням, підлягає обов'язковому страхуванню у встановленому по­рядку.

Застосування пестицидів і агрохімікатів, які становлять підвищену небезпеку, може мати місце тільки за наявності спеціальних дозволів, які видаються МОЗ України та Мінекоре-сурсів України, а їх перелік має визначатися Кабінетом Міністрів України.

Вирощена сільськогосподарська сировина та вироблені харчові продукти із використанням пестицидів і агрохімікатів мають відповідати санітарно-гігієнічним нормативам, що підтверджується сертифікатом відповідності (підкреслено мною. —В.А.). Таким же критеріям безпечності повинна відповідати уся імпортована сільськогосподарська сировина та харчові продукти.

Закон встановлює, що препаративні форми пестицидів і аг­рохімікатів підлягають державній реєстрації терміном на п'ять років Укрдержхімкомісією на підставі позитивних результатів ви­пробувань та матеріалів досліджень. Обов'язковою умовою держав­ної реєстрації пестицидів і агрохімікатів є наявність відповідної до­кументації щодо їх безпечного застосування.

У той же час Укрдержхімкомісія може встановити повну або тимчасову заборону їх застосування у разі надходження нових відо­мостей про їх небезпеку, а органи МОЗ України та Мінекоресурсів України мають право обмежити або припинити всі види діяльності з такими препаратами.

У зазначеному Законі визначено й підстави юридичної відповідаль­ності за порушення законодавства про пестициди і агрохімікати:

а) приховування або перекручування інформації, що могла спричинити або спричинила загрозу життю та здоров'ю людини, довкіллю чи майну;

б)' забруднення пестицидами і агрохімікатами понад допустимі рівні (тобто нормативи екологічної безпеки. —В.А.) сільськогоспо­дарської сировини, кормів, харчових продуктів, грунту, води, повітря;

в) порушення регламентів та санітарних норм і правил транс­портування, зберігання, реалізації, застосування пестицидів і аг­рохімікатів тощо.

Важливо наголосити, що основні положення та вимоги Закону України «Про пестициди і агрохімікати» сформульовані на рівні принципів правового регулювання, закладених у основу Директиви Ради ЄС № 78/631 від 26 червня 1978 р. про приведення в орієнтовну відповідність законів держав-членів стосовно кла­сифікації, пакування та маркування складів небезпечних речовин (пестицидів)'; Директиви РадиЄС № 88/379 від 7 червня 1988 р. про приведення в орієнтовну відповідність законів, правил і адміністративних положень держав-членів стосовно класифікації, пакування і маркування складів небезпечних речовин2, а також Ди­рективи РЄС від 9 грудня 1996 р. в частині категорій небезпечних речовин та їх класифікації3 на високотоксичні, токсичні речовини, опалювачі, вибухові речовини, небезпечні для навколишнього сере­довища з виділенням високотоксичних речовин для водних ор­ганізмів та тих, що мають довгостроковий вплив на водне середо­вище тощо.

У цьому аспекті норми зазначеного Закону слугують подальшо­му зближенню правового регулювання відносин, пов'язаних із різними формами використання таких небезпечних речовин, яки­ми є пестициди і агрохімікати, відвернення їх негативного впливу на здоров'я людини та навколишнього природного середовища із законодавством Європейського союзу.

Важливе значення мають норми, що закріплюють нормативно-правові вимоги щодо забезпечення екологічної безпеки у сфері те­риторіальної та цивільної оборони: Закон України в редакції від 5 жовтня 2000 р. «Про оборону України» (ст.ст.18, 19)"; Закон Ук­раїни від 3 лютого 1993 р. «Про цивільну оборону» (преамбула, ст.ст.1, 2, 12, 17)5. Незаперечну практичну спрямованість мають нормативно-правові приписи, які визначають об'єкти підвищеної екологічної небезпеки та особливості їх експлуатації, види еко­логічно небезпечної діяльності тощо6 .

Суттєвий імпульс у прискоренні розвитку законодавства про екологічну безпеку надають законодавчі акти про захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного походження7 .

У системі законодавства про екологічну безпеку чільне місце на­лежить нормативно-правовим приписам, які регламентують склади правопорушень у цій сфері та порядок притягнення винних осіб за їх скоєння до адміністративної та кримінальної відповідальності.

Відповідно до Кодексу України про адміністративні правопору­шення адміністративні стягнення до винних осіб можуть застосо­вуватися за порушення вимог, норм та нормативів екологічної без­пеки, а саме: за невиконання вимог екологічної безпеки у процесі впровадження відкриттів, винаходів, корисних моделей, промис­лових зразків, раціоналізаторських пропозицій, нової техніки, тех­нологій і систем, речовин і матеріалів (ст. 91'); за невиконання обов'язків щодо реєстрації в судових документах операцій із шкідливими речовинами і сумішами (ст. 62); пошкодження лісу стічними водами, хімічними речовинами, шкідливими викидами, відходами і покидьками (ст. 72); порушення вимог пожежної без­пеки в лісах (ст. 77); самовільне випалювання сухої рослинності та її залишків (ст. 77'); порушення порядку здійснення викиду за­бруднюючих речовин в атмосферу або шкідливого впливу на неї фізичних та біологічних факторів (ст. 78); порушення порядку здійснення діяльності, спрямованої на штучні зміни стану атмо­сфери і атмосферних явищ (ст. 78'); недодержання екологічних ви­мог під час проектування, розміщення, будівництва, реконструкції та прийняття в експлуатацію об'єктів або споруд (ст. 79'); випуск в експлуатацію транспортних та інших пересувних засобів з пере­вищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах (ст. 80); експлуатація автомототранспортних та інших пересувних засобів з перевищенням нормативів вмісту забруднюючих речовин у викидах (ст. 81); порушення правил складування, зберігання, розміщення, транспортування, утилізації, ліквідації та викорис­тання промислових і побутових відходів (ст. 82); порушення пра­вил застосування, зберігання, транспортування, знешкодження, ліквідації та захоронення пестицидів і агрохімікатів, токсичних хімічних речовин та інших препаратів (ст. 83); невиконання пра­вил і норм у процесі створення, виробництва, зберігання, транс­портування, використання, знешкодження, ліквідації, захоронен­ня мікроорганізмів, біологічно активних речовин та інших про­дуктів біотехнологій (ст. 90').

До таких адміністративних правопорушень можна віднести ви­робництво, заготівлю, реалізацію сільськогосподарської продукції, що містить хімічні препарати понад граничне допустимі рівні кон­центрації (ст. 42') та заготівлю, переробку або збут радіоактивне за­бруднених продуктів харчування чи іншої продукції (ст. 422 ).

Відповідно до чинного Кримінального кодексу України до еко­логічних злочинів у сфері екологічної безпеки, за які можуть засто­совуватися заходи кримінального покарання до винних осіб, доцільно віднести: утаювання або перекручення відомостей про стан екологічної обстановки чи захворюваності населення (ст. 227'); заготівлю, переробку або збут радіоактивне забруднених продуктів харчування чи іншої продукції (ст. 2272 ); забруднення во­дойм і атмосферного повітря (ст. 228); забруднення моря речови­нами, шкідливими для здоров'я людей або живих ресурсів моря, або іншими відходами і матеріалами (ст. 228').

До злочинів у сфері екологічної безпеки можуть бути також відне­сені: незаконний вивіз за межі України сировини, матеріалів, облад­нання для створення зброї, а також військової і спеціальної техніки (ст. 228'); незаконне ввезення на територію України відходів і вто­ринної сировини (ст. 2287 ); виготовлення, придбання, зберігання або збут отруйних і сильнодіючих речовин (ст. 229); незаконне придбан­ня, зберігання, використання, передача або руйнування радіоактив­них матеріалів (ст. 2282 ); розкрадання радіоактивних матеріалів (ст. 2283 ); погроза вчинення розкрадання радіоактивних матеріалів або їх використання (ст. 2284 ); порушення правил зберігання, використан­ня, обліку, перевозки радіоактивних матеріалів (ст. 2285 ).

Значна частина злочинів, які скоюються у певних сферах суспільної діяльності має техногенно-екологічну небезпеку: заклики до вчинення дій, що загрожують громадському порядку і безпеці громадян (ст. 206'); завідомо неправдиве повідомлення про загрозу безпеці громадян, знищення або пошкодження об'єктів власності (ст. 2062 ); знищення і зруйнування пам'яток історії, культури і об'єктів природно-заповідного фонду (ст. 207); порушення правил безпеки руху та експлуатації транспорту особами, які керують транспортними засобами (ст. 215); випуск в експлуатацію технічно несправних транспортних засобів (ст. 2152 ); порушення правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожньо­го руху (ст. 2155 ); порушення діючих на транспорті правил (ст. 217);

блокування транспортних комунікацій (ст. 2173 ); порушення правил безпеки гірничих робіт (ст. 218); порушення правил під час прове­дення будівельних робіт (ст. 219); порушення правил безпеки на ви-буховонебезпечних підприємствах або у вибуховонебезпечних цехах (ст. 220); порушення правил зберігання, використання, обліку та перевезення вибухових речовин (ст. 221); проведення вибухових робіт з порушенням правил охорони рибних запасів (ст. 163).

Питання юридичної відповідальності за екологічні правопору­шення, зокрема в сфері екологічної безпеки, також регламентують­ся на рівні національного законодавства країн — членів ЄС. На­приклад, Кримінальний кодекс ФРН' у розділі 28 «Злочини проти навколишнього середовища» передбачає застосування криміналь­ної відповідальності за забруднення вод (§ 324'); забруднення грунтів (§ 324а); забруднення атмосферного повітря (§ 325'); ство­рення шуму, вібрації та неіонізуючого випромінювання (§ 325а);

екологічно небезпечне видалення відходів (§ 326); недозволена експлуатація устаткування (§ 327); незаконне поводження з радіоак­тивними речовинами та іншими небезпечними речовинами і ма­теріалами (§ 328); створення небезпеки районам, що потребують особливого захисту (§ 329); особливо тяжкі випадки екологічного кримінального злочину (§ 330) та ін.

Проведений аналіз значної частини законодавчих актів дозво­ляє говорити про те, що відносини щодо забезпечення екологічної безпеки загалом охоплені правовим регулюванням на рівні основ­них пріоритетів — забезпечення права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та гарантування його якісного стану за основними нормативами екологічної безпеки (ГДК, ГДР, ГДВ). За­конодавство містить не тільки декларації щодо забезпечення еко­логічної безпеки, але й закріплює сукупність важелів праворегулю-ючого (регламентуючого) та забезпечувального спрямування.

Нормативно-правові приписи чинного законодавства містять бага­то юридичних принципів, які кореспондують із правовим регулюван­ням цих відносин в країнах — членах Європейського Співтовариства.

Викладене вище відображає процес активного формування за­конодавства в сфері екологічної безпеки і висвітлює напрямки для подальшого зближення принципів правового забезпечення еко­логічної безпеки в Україні та країнах ЄС.

§ 2. Правове регулювання транснаціональної екологічної безпеки

Забезпечення екологічної безпеки на глобальному рівні здійснюється за допомогою системи міжнародно-правових норм, зокрема тих, що містяться у міжнародних конвенціях, угодах та інших правових формах, притаманних міжнародно-правовому ре­гулюванню відносин у цій сфері.

Провідне місце у цій системі належить Конвенції 00Н про транскордонний вплив промислових аварій, прийнятій 17 березня 1992 р. у м. Гельсінкі'. Вказана Конвенція застосовується у відно­синах щодо попередження промислових аварій, забезпечення го­товності до них та ліквідації наслідків аварій, які можуть призвес­ти до транскордонного впливу, включаючи і ті, що викликані при­родною стихією, а також у сфері міжнародного співробітництва щодо взаємної допомоги, досліджень, розробок, обміну інфор­мацією та технологіями у цій сфері.

Дія Конвенції не поширюється, зокрема, на випадок ядерних аварій та надзвичайних ситуацій, пов'язаних із радіоактивним впливом, аварій, викликаних діяльністю на військових об'єктах, руйнуванням гребель, аварій на наземному транспорті та внаслідок діяльності у морському середовищі, розливів у морі нафти, інших шкідливих речовин та випадкових викидів генетичне модифікова­них організмів.

Відповідно до Конвенції промислова аварія означає подію, яка виникає внаслідок неконтрольованих змін у процесі будь-якої діяльності, пов'язаної з небезпечними речовинами, або під час ви­робництва, використання, схову, переміщення, видалення або транспортування.

Небезпечна діяльність — це будь-яка діяльність, у процесі здійснення якої одна або більше небезпечних речовин наявні або можуть бути наявні у кількостях, рівних або таких, що перевищу­ють граничні межі, передбачені вимогами цієї Конвенції, здатних призвести до транскордонного впливу.

З огляду на викладене, вплив — це будь-які прямі або друго­рядні, невідкладні або ті, що виникають через певний час, шкідливі наслідки цих дій на людей, флору, фауну, грунти, води, повітря, ландшафт, матеріальні цінності, об'єкти культурно-істо­ричної спадщини та на умови та чинники їх взаємозв'язку в ціло­му. При цьому транскордонним впливом визнається така еко­логічно небезпечна дія, яка справляє негативні наслідки у межах юрисдикції іншої держави-сторони, що є учасником цієї Кон­венції.

Конвенція за своєю структурною будовою включає загальні по­ложення, розділи про встановлення небезпечних видів діяльності, проведення консультацій та висновків щодо них, добровільність поширення її дії, заходи щодо попередження ризику промислових аварій, прийняття рішень про її розміщення, заходи щодо підго­товки до надзвичайних ситуацій, інформування громадськості та форми участі, систему повідомлення про промислові аварії, здійснення заходів щодо ліквідації наслідків аварії, надання взаємної допомоги, відповідальності, досліджень і розробок, обміну інформацією, технологіями, визначення компетентних ор­ганів і пунктів зв'язку, проведення конференцій, права голосу сторін, ролі секретаріату, врегулювання спорів, обмеження в час­тині надання інформації, умови реалізації Конвенції та традиційні положення про двосторонні і багатосторонні угоди, статус до­датків, поправок до Конвенції, особливості її підписання, депози­тарію, ратифікації, прийняття, затвердження, приєднання, на­брання чинності, вихід із Конвенції та застосування автентичних текстів.

Конвенція, зокрема, передбачає встановлення міжнародно-пра­вових засад для обміну інформацією, проведення консультацій та інших спільних заходів щодо розробки та здійснення без будь-яко­го необфунтованого уповільнення політики і стратегії зниження ризику промислових аварій та вдосконалення заходів щодо їх по­передження, забезпечення готовності до них і ліквідації наслідків, включаючи проведення відновлювальних робіт з урахуванням зусиль, які застосовуютьсяна національному і міжнародному рівні з метою унеможливлений їх дублювання.

Учасники Конвенції мають забезпечити, щоб будь-яка юри­дична чи фізична особа, в тому числі державні органи, що відповідають за здійснення небезпечної діяльності*, вживали усіх заходів, які необхідні для унеможливлювання ризику під час здійснення небезпечної діяльності і попереджували настання про­мислових аварій. У цьому аспекті сторони зобов'язані вживати за­конодавчих, фінансових, адміністративних і регламентуючих за­ходів для попередження таких аварій. Тому Конвенція спрямова­на на те, щоб її положення не завдавали шкоди зобов'язанням сторін у цій сфері.

Кожна сторона у межах її юрисдикції вживає за необхідності за­ходів щодо встановлення небезпечних видів діяльності і забезпечує повідомлення сторін про планування або здійснення небезпечної діяльності. З ініціативи будь-якої сторони мають проводитися кон­сультації щодо встановлення небезпечних видів діяльності, стосов­но яких є підстави вважати, що вони спроможні викликати транс­кордонні впливи. У разі, якщо сторони не досягнуть домовленості щодо визнання тієї чи іншої діяльності небезпечною, будь-яка сто­рона, якщо вони не домовилися про інший спосіб вирішення цьо­го питання, має право передати його на розгляд Комісії по запитах відповідно до вимог Конвенції для отримання консультативного висновку.

При цьому передбачається застосовувати спеціальні процедури, які додаються до Конвенції щодо запланованої чи здійснюваної не­безпечної діяльності.

Якщо ж небезпечна діяльність підлягає оцінці впливу на навко­лишнє середовище за відповідною міжнародною Конвенцією', і та­ка оцінка включає аналіз транскордонного впливу промислових аварій, що сталися внаслідок небезпечної діяльності, здійснюваної відповідно до коментованої Конвенції2, то остаточне рішення, що приймається для цілей Конвенції про оцінку впливу на навко­лишнє середовище в транскордонному контексті, має відповідати її вимогам.

Слід зазначити, що Конвенція допускає можливість будь-якої сторони за її ініціативою проводити обговорення питання про включення тієї чи іншої діяльності до категорії небезпечних, якщо вона не охоплюється спеціальним переліком, що додається. У разі спільної згоди сторін, вони можуть використати для цього будь-який консультативний механізм або Комісію по запитах, яка прий­має свої власні правила процедури*.

У разі досягнення позитивної домовленості з цьогопитання Конвенція або її частина застосовується до такої діяльностіяк до небезпечної, з наслідками, передбаченими її вимогами.

Конвенція зобов'язує сторони здійснювати необхідні заходи з метою попередження промислових аварій, у тому числі й такі, що спрямовані на стимулювання діяльності операторів щодо знижен­ня їх ризику. До таких заходів залежно від особливостей національ­ного законодавства і практики сторін належить встановлення за­гальних або спеціальних цілей в сфері безпеки, затвердження зако­нодавчих положень або керівних принципів щодо заходів і норм безпеки, визначення видів діяльності, які потребують прийняття спеціальних заходів щодо попередження аварій, що можуть вклю­чати систему ліцензування й санкціонування.

До системи заходів щодо попередження аварій віднесено оцінку аналізу ризику або досліджень з питань забезпечення безпеки у процесі здійснення небезпечної діяльності та план дій щодо здійснення необхідних заходів, надання уповноваженими органами інформації, необхідної для оцінки ризику, запровадження внутрішніх структур і методів управління з метою забезпечення ефективного дотримання норм безпеки, здійснення моніторингу і аналізу небезпечної діяльності та проведення інспектування.

Складовою цих заходів визнається проведення належного на­вчання та підготовки всіх осіб, що беруть участь у здійсненні не­безпечної діяльності в звичайних та надзвичайних умовах та засто­сування найбільш оптимальних технологій з метою попередження промислових аварій та захисту людей і навколишнього середовища.

Стосовно будь-якої небезпечної діяльності сторона походження має вимагати, щоб оператор продемонстрував безпеку здійснення небезпечної діяльності, надаючи таку інформацію, як основні відо­мості про процес, включаючи аналіз і оцінку небезпечної діяль­ності залежно від поставленої мети, їх масштабність і глибину, зо­крема кількість і властивості небезпечних речовин на цьому об'єкті, короткі описові сценарії можливих моделей аварій, які мо­жуть статися внаслідок небезпечної діяльності, включаючи імовірність кожної з них із визначенням приблизного обсягу вики­ду, ступінь та складність можливих наслідків для людей та навко­лишнього середовища за сприятливих та несприятливих умов, розміри небезпечних зон, проміжок часу, у межах якого первинна подія може перерости в промислову аварію, будь-які заходи, спрямовані на зведення до мінімуму імовірності подальшого ускладнен­ня аварії.

Аналіз і оцінка небезпечної діяльності мають відтворювати кількісний склад і розміщення населення в районах, близько роз­ташованих від об'єктів небезпечної діяльності, включаючи усі гру­пи населення, що можуть перебувати в небезпечній зоні, їх вік, мобільність; можливі впливи загрози, а також імовірність шкоди для людей і довкілля залежно від характеру, обставин небезпечних викидів і відстані від місця здійснення небезпечної діяльності, у межах якої існує реальна імовірність шкідливого впливу у разі про­мислової аварії; містити прогноз щодо категорії людей, які можуть постраждати від дії негативних наслідків аварії.

Аналіз і оцінка небезпечної діяльності, крім перелічених ви­ще заходів, мають охоплювати й питання, пов'язані з умовами захоронення і роботи з небезпечними матеріалами та їх кількістю, переліком можливих сценаріїв для різних видів про­мислових аварій, які мають ускладнені наслідки з наведенням прикладів для всієї зони поширення масштабів аварії із зазначен­ням можливостей впливу здійснюваної поблизу діяльності та описом для кожного випадку подій, які достовірно можуть при­звести до їх настання, та етапів можливого ускладнення, оцінкою кожного із них з урахуванням превентивних заходів техно­логічного і організаційного характеру, призначених для знижен­ня імовірності негативного впливу.

У той же час метою аналізу небезпечної діяльності має бути оцінка можливих наслідків відхилень від нормативних експлуа­таційних вимог, а також відповідних заходів щодо безпечного при­пинення небезпечної діяльності або будь-якої її частини на випа­док надзвичайної ситуації та необхідності підготовки персоналу з метою забезпечення оперативного виявлення можливих ускладне­них відхилень та прийняття відповідних заходів, а також умов, за яких модифікація, ремонт і технічне обслуговування обладнання, на якому проводиться небезпечна діяльність, можуть призвести до загрози.

Важлива роль Конвенцією приділяється процесу прийняття рішень щодо розміщення небезпечних об'єктів. Передбачається, що в межах своєї правової системи сторона походження з метою мінімізації ризику для населення і довкілля вживає заходів щодо формування політики в сфері розміщення нових і суттєвій мо­дифікації наявних об'єктів, на яких проводиться небезпечна діяльність. З урахуванням своїх правових систем сторони, крім ви-щеперелічених заходів, мають формувати політику, спрямовану на врахування: результатів аналізу' ризику і оцінки, включаючи й оцінку фізичних характеристик району, в якому планується здійснювати екологічно небезпечні види діяльності; підсумків кон­сультацій та думки громадськості; аналізу зростання або зменшен­ня ризику, що зумовлюється будь-якою подією на території іншої сторони походження небезпечної діяльності; оцінки небезпеки для довкілля з урахуванням будь-якого транскордонного впливу та нових видів екологічно небезпечної діяльності, які б могли стати дже­релом ризику.

У процесі прийняття рішення щодо розміщення небезпечних об'єктів мають опрацьовуватися питання стосовно розміщення но­вих і суттєвої модифікації вже існуючих об'єктів на безпечній відстані від населених пунктів, можливості створення зон безпеки довкола об'єктів, на яких здійснюється небезпечна діяльність, при­чому у цьому разі бажано більш глибоко вивчати такі заходи, які призводять до збільшення чисельності населення, що підпадає під загрозу, або які посилюють певним чином рівень ризику.

Конвенція передбачає також низку вимог щодо готовності до надзвичайних ситуацій, зокрема, виконання зобов'язань сторонами Конвенції в частині ліквідації наслідків промислових аварій. У цій | частині зацікавлені сторони мають інформувати одна одну про І план дій на випадок виникнення надзвичайних ситуацій, здійсню-

Івати координацію всіх дій за цих обставин як у межах промисло­вих територій, так і за їх межами з метою вжиття комплексних і ефективних заходів з ліквідації наслідків аварії.

і- Що стосується небезпечної діяльності, то відповідна сторона І Конвенції забезпечує підготовку і здійснення дій в надзвичайних | ситуаціях на промисловій території, включаючи вжиття заходів з | метою ліквідації наслідків аварії та інших дій щодо попередження І; і зведення до мінімуму транскордонних викидів, та гарантує іншим | зацікавленим сторонам надання наявних у неї матеріалів для роз-ї робки аналогічних планів.

І Передбачається, що в плани дій на випадок надзвичайних ситу­ацій треба включати: заходи, необхідні для локалізації надзвичай­них ситуацій та зведення до мінімуму їх транскордонного впливу:

інформування населення, а у разі необхідності — його евакуація, рятування та захист; складання опису медичних служб, осіб, які можуть постраждати від надзвичайних ситуацій, а для рятівних підрозділів — розробка детальних технічних і організаційних про­цедур.

Зокрема, у планах дій в надзвичайних ситуаціях на промислово­му майданчику варто відображати питання про розподіл ор­ганізаційних функцій і відповідальності у разі настання промисло­вої аварії або ж її невідворотної загрози. Опис дій у надзвичайних ситуаціях має також містити інформацію про наявні обладнання і ресурси для ліквідації наслідків аварії.

Тут же мають передбачатися заходи щодо забезпечення невідкладного оповіщення про промислові аварії державного орга­ну, відповідального за дії з ліквідації наслідків надзвичайних ситу­ацій за межами промислових територій, та забезпечення більш де­тальною інформацією в міру її надходження щодо підготовки пер­соналудо виконання необхідних обов'язків.

У планах дій за надзвичайних ситуацій за межами промислових територій можуть передбачатися питання розподілу організаційних функцій, відповідальності за вжиття конкретних заходів, узгоджен­ня цих заходів з планами дій у межах промислових територій, питання використання рятувального та медичного персоналу, невідкладного визначення району загроз, забезпечення швидкого інформування сторін Конвенції та підтримання зв'язку з ними.

Важливо, щоб ці плани передбачали доцільні ресурси для їх здійснення та заходи координації, механізми щодо надання гро­мадськості інформації, включаючи й заходи, спрямовані на допов­нення і надання додаткової інформації, що передається громадсь­кості, відповідно до вимог Конвенції.

Зокрема, це має бути інформація, що містить відомості про на­зву компанії, адресу місця здійснення небезпечної діяльності із за­значенням посади особи, що надає інформацію; простий опис не­безпечної діяльності, включаючи ризик, загальноприйнятий або притаманний певному класу речовин та їх сумішей, що використо­вуються в процесі небезпечної діяльності; назви з відображенням їх основних характеристик за рівнями небезпеки або їх класифікацію за ступенем небезпеки.

У той же час має бути відтворена інформація загального харак­теру, яка отримується внаслідок проведення оцінки екологічного впливу діяльності, включаючи її потенційний вплив на населення та навколишнє середовище, інформування населення, що підпадає під негативні наслідки промислової аварії, про необхідні дії та по­ведінку при її настанні, про зв'язок з аварійними службами з ме­тою профілактики настання аварій, зниження їх впливу та негатив­ної дії.

Крім того, у планах має відображатися загальна інформація про

дії аварійних служб у надзвичайних ситуаціях за межами промис­лової території з метою усунення будь-якого впливу за межами цієї території, включаючи транскордонний, та загальна інформація про спеціальні вимоги і умови, що регулюють небезпечну діяльність, відповідно до національних нормативів або адміністративних поло­жень і вимог, включаючи системи надання ліцензій і дозволів, а та­кож детальні відомості про джерела отримання відповідної додат­кової інформації.

Конвенція також зобов'язує сторони забезпечувати узгодженість

планів щодо небезпечної діяльності або розробляти спільні плани з метою здійснення необхідних заходів у разі виникнення надзвичай­них ситуацій та ліквідації їх наслідків.

Поряд із вищезазначеним, у планах дій за надзвичайних обста­вин мають передбачатися заходи щодо здійснення підготовки та проведення навчань, а також можуть включатися й заходи щодо збирання, обробки, очищення, зберігання, вивезення і безпечного видалення небезпечних речовин та заражених матеріалів, система відновлювальних заходів тощо.

Плани дій в надзвичайних ситуаціях слід регулярно перегляда­ти та вносити до них корективи з урахуванням набутого досвіду щодо ліквідації небезпечних наслідків.

За Конвенцією про транскордонний вплив промислових аварій відповідні сторони мають забезпечувати надання належної інфор­мації громадськості в районах, які можуть охоплюватися аварією внаслідок здійснення небезпечної діяльності. Ця інформація спря­мовується за зв'язками, найбільш прийнятними для сторін, вклю­чаючи складові, визначені в межах дій на випадок надзвичайних ситуацій від небезпечної діяльності.

Також сторона, що здійснює небезпечну діяльність, надає гро­мадськості можливість брати участь у відповідних процедурах з ме­тою висловлення своїх пропозицій, думок та занепокоєності сто­совно заходів попередження аварій і забезпечення готовності до них та забезпечує, щоб така можливість була еквівалентною мож­ливості громадськості, яка може потенційно постраждати від наслідків аварії.

Відповідно до своїх правових систем та за взаємною згодою сто­рони надають фізичним і юридичним особам, які можуть підпада­ти або підпадають під шкідливий транскордонний вплив промиє-, лової аварії на території будь-якої сторони, однаковий доступ до адміністративних та судових процедур і рівні можливості щодо звернення у межах цих процедур, включаючи можливості порушен­ня судової справи і подання апеляції у зв'язку з рішенням, що зачіпає їх права нарівні з особами, шо перебувають у межах дії їх юрисдикції.

Особливу увагу Конвенція акцентує на створенні та функціону­ванні системи повідомлення про промислові аварії. Встановлено, що сторони забезпечують створення і експлуатацію узгоджених і ефектив­них систем повідомлення про аварії на відповідних рівнях з метою от­римання і передачі повідомлень про промислові аварії, що містять інформацію, необхідну для протидії транскордонному впливові.

У разі виникнення або незворотної загрози виникнення про­мислової аварії, яка спроможна створити або створює транскор­донний вплив, сторона її походження забезпечує невідкладне повідомлення про це через відповідні системи інформування. Повідомлення має включати такі відомості:

а) вид та масштаби промислової аварії, пов'язані з нею небез­печні речовини (якщо про них відомо) та характер її можливого не­гативного впливу;

б) час виникнення та чітке місце аварії;

в) інші відомості, необхідні для ефективної ліквідації наслідків аварії.

Системи повідомлення про промислові аварії мають забезпечу­вати максимально швидку передачу даних і прогнозів з попередньо розробленими кодами та з використанням спільних систем пере­дачі і обробки даних для повідомлення про надзвичайні ситуації і отримання відповідей з метою вжиття необхідних заходів щодо ліквідації і обмеження масштабу транскордонного впливу з ураху­ванням різноманітних потреб на різних рівнях.

Повідомлення про промислові аварії доповнюються через відповідні інтервали часу та в міру необхідності додатковими відо­мостями про розвиток ситуації транскордонного впливу. Тому ре­гулярно мають проводитися випробування і перевірки ефектив­ності систем повідомлення про промислові аварії, включаючи підготовку відповідного персоналу. У разі необхідності такі випро­бування, перевірки і підготовка здійснюються сторонами Конвенції спільно.

Зацікавлені сторони Конвенції мають забезпечити на випадок виникнення промислової аварії або її невідворотної загрози відповідно до реальних обставин негайну реалізацію дій в надзви­чайних ситуаціях.

Важливого значення Конвенція надає регулюванню відносин щодо ліквідації наслідків аварії. Зокрема, у разі настання або невідворотної загрози аварії сторони зобов'язуються забезпечувати якнайшвидше застосування адекватних заходів щодо ліквідації і наслідків, використовуючи при цьому найбільш ефективні способи обмеження впливу наслідків аварії або зниження їх негативної дії на людину та довкілля.

Передбачається, що у разі виникнення або невідворотної загро­зи виникнення промислової аварії, що створює чи здатна створити транскордонний вплив, зацікавлені сторони Конвенції вживають заходів щодо проведення оцінки її впливу, а у разі необхідності — координують свої дії з метою визначення адекватних способів її ліквідації.

У той же час, якщо в разі виникнення аварії будь-яка сторона потребує допомоги, вона має право звернутися до інших учас­ників Конвенції, вказавши розміри та вид відповідної допомоги. Інша сторона повинна негайно прийняти рішення та поінформу­вати сторону, яка направила запит, про те, чи має вона мож­ливість її надати та вказати розміри і умови допомоги, яку вона може надати.

Конвенція зобов'язує сторони до співробітництва з метою не­гайного надання погодженої допомоги, включаючи, у разі не­обхідності, сукупність дій, спрямованих на мінімізацію наслідків і впливу промислової аварії та надання допомоги загального харак­теру. У разі, коли між сторонами не укладено двосторонніх або ба­гатосторонніх угод, така допомога надається відповідно до вимог, що розглянуті нижче, якщо вони не домовились про інше.

Насамперед відповідальність за загальне керівництво, контроль, координацію та нагляд стосовно надання допомоги покладається на сторону, яка звертається за допомогою. Зокрема, персонал, який бере участь в операціях щодо надання допомоги, діє відповідно до чинних законів сторони/яка звертається за допомогою. Відповідні органи цієї сторони мають співпрацювати з органами сторони, що надає цю допомогу, призначають відповідальних за проведення оперативного нагляду за персоналом і обладнанням, наданим сто­роною, яка надає допомогу.

Сторона, що звертається з проханням про допомогу, надає у ме­жах своїх можливостей наявні споруди для належної і ефективної організації використання допомоги та забезпечує захист персоналу, обладнання і матеріалів, ввезених з цією метою на її територію сто­роною, що надає допомогу, або особою, що діє від її імені. Якщо зацікавлені сторони не домовилися про інше, допомога оплачується за рахунок сторони, що звернулася з проханням про допомогу. Тому сторона, що надає допомогу, має можливість у будь-який час повністю або частково відмовитися від права на компенсацію своїх витрат.

Сторона, що звертається з проханням про допомогу, створює належні умови стороні, яка таку допомогу надає, та особам, які діють від її імені, — необхідні привілеї, імунітети, а також сприяє швидкому здійсненню ними своїх функцій щодо надання допомо­ги. Тому сторона, що звертається з проханням про надання допо­моги, не зобов'язана застосовувати це положення для своїх грома­дян та інших осіб, які проживають на її території, або надавати їм відповідні привілеї та імунітети.

Будь-яка зі сторін вживає на прохання сторони, що звертається про допомогу, або сторони, що надає відповідну допомогу, заходів для безперешкодного транзиту через її територію персоналу, щодо якого є оформлене належним чином повідомлення, а також обладнання для надання допомоги в межах її території та у зворотному напрямку.

Сторона, що звернулася з проханням про допомогу, має сприя­ти в'їзду на свою національну територію, перебуванню та виїзду персоналу, щодо якого є повідомлення, а також ввезенню та виве­зенню обладнання і власності, що використовувалися для надання допомоги.

Важливим є положення Конвенції, згідно з яким сторона, що звернулася за допомогою, у разі загибелі людей, отримання ними каліцтва, пошкодження чи втрати власності або заподіяння шкоди довкіллю на її території під час надання допомоги запрошеною стороною, не висуває звинувачень стороні, яка надає таку допомо­гу, або особам, які діють від її імені, звільняє їх від матеріальної відповідальності і виплачує їм компенсацію у разі загибелі, каліцтва, втрати чи завдання шкоди власності, що використовува­лася під час надання допомоги.

Тому зацікавлені сторони мають тісно співпрацювати з метою врегулювання судових процедур і претензій, які можуть виникнути внаслідок проведення операцій при наданні відповідної допомоги.

Будь-яка сторона Конвенції може просити про надання допо­моги щодо лікування або тимчасового переміщення на територію іншої сторони осіб, що постраждали від аварії, а також має право в будь-який час після відповідних консультацій і шляхом повідомлення клопотати про припинення допомоги.

Значна частина норм присвячена врегулюванню спорів та виз­начення відповідальності за реалізацію положень Конвенції. Так, відповідно до вимог Конвенції сторони мають надавати підтримку у підготовці норм, критеріїв та процедур щодо застосування відповідальності. У разі виникнення спору між двома чи більшою кількістю сторін стосовно тлумачення чи застосування норм Кон­венції, вони врегульовують його на переговорах чи в будь-який інший спосіб, найбільш сприятливий для сторін.

При підписанні, ратифікації, прийнятті, затвердженні Кон­венції або прийнятті поправок до неї, у будь-який час після цього інша сторона може в письмовій формі заявити депозитарію про те, що стосовно спору, не врегульованого вищенаведеним шляхом, во­на обирає один або обидва з наступних способів вирішення спорів, що є обов'язковим для сторін, які беруть на себе такі ж обов'язки:

а) передача спору до Міжнародного суду;

б) розгляд спору в арбітражному суді за процедурою,що розгля­дається нижче.

По-перше, сторона-позивач (позивачі) повідомляють секре­таріат про те, що вони домовились передати спір до арбітражного провадження згідно з умовами цієї Конвенції. У цьому повідо­мленні визначається предмет спору, в тому числі питання щодо тлумачення та застосування статей, стосовно яких виник спір. Ця інформація надсилається секретаріатом всім сторонам Конвенції.

По-друге, слід мати на увазі, що арбітраж має трьох суддів, а то­му сторона-позивач (позивачі), як й інші сторони (друга сторона), що беруть участь у розгляді спору, призначають по одному арбітру. Цих два призначених арбітри за взаємною згодою призначають третього арбітра, на якого покладаються функції головуючого. Ос­танній до того ж не може бути громадянином однієї зі сторін спо­ру, не повинен постійно проживати на території однієї з них, пе­ребувати у них на посаді та не може мати жодного іншого відношення до цієї справи.

По-третє, Конвенція передбачає деякі особливості уповнова­ження арбітражного суду. Так, якщо після призначення другого арбітра минуло два місяці і головуючого не призначено, то за кло­потанням будь-якої сторони Виконавчий секретар Європейської економічної комісії призначає його протягом наступних двох місяців. Якщо одна зі сторін спору не призначає арбітра у двомісячний термін після отримання прохання, друга сторона має право інформувати Виконавчого секретаря Європейської еко­номічної комісії, який призначає головуючого арбітражного суду протягом наступних двох місяців.

За таких обставин головуючий арбітражного суду пропонує сто­роні, яка не призначила арбітра, виконати цей обов'язок протягом двох місяців. Якщо це не буде виконано, головуючий інформує Ви­конавчого секретаря, який самостійно призначає такого арбітра протягом наступних двох місяців.

По-четверте, Конвенція чітко визначає повноваження арбітраж­ного суду щодо вирішення спору та прийняття рішення матеріаль­ного та процесуального характеру:

а) суд розробляє свої власні процедури, а тому виносить своє рішення згідно з вимогами міжнародного права та Конвенції;

б) рішення арбітражного суду з процедурних питань та по суті спору приймаються більшістю його членів. Він також має право вжи­вати всіх необхідних заходів щодо встановлення юридичних фактів;

в) суд має право за клопотанням однієї зі сторін рекомендувати вжиття тимчасових заходів захисту, заслуховувати зустрічні позови, що виникають безпосередньо із суті спору, та приймати відповідні рішення;

г) суд приймає рішення протягом п'яти місяців з часу свого ут­ворення, якщо він не вважатиме за необхідне продовжити цей термін на період, що не перевищує п'яти місяців;

д) суд реєструє всі свої витрати і подає сторонам спору кінце­вий звіт про них;

е) суд супроводжує свої рішення поясненням причин. Рішення є остаточним і обов'язковим для всіх сторін спору та надсилається сторонам та секретаріату;

є) суд діє за принципом, визначеним Конвенцією — «відсутність однієї зі сторін у суді, її неучасть у розгляді справи не є перешкодою для розгляду справи».

По-п'яте, Конвенція визначає відповідні повноваження сторін спору:

а) сприяння роботі арбітражного суду, використовуючи для цьо­го усі наявні засоби, зокрема, надаючи суду відповідні документи, умови та інформацію та представляючи свідків або експертів для заслуховування їх свідчень;

б) дотримання конфіденційності будь-якої інформації, отрима­ної у процесі розгляду справи в арбітражному суді;

в) право клопотання перед арбітражним судом щодо продов­ження розгляду справи та винесення остаточного рішення у разі неявки до суду однієї зі сторін та її неучасті у розгляді справи;

г) компенсування всіх судових витрат, включаючи оплату по­слуг членів суду порівну, якщо арбітражний суд не прийме іншого рішення, виходячи з конкретних обставин справи.

Конвенція надає будь-якій стороні, що має інтерес правового ха­рактеру до предмету спору, і права якої можуть зачіпатися цією справою, можливість брати участь у розгляді справи за згодою суду.

Важливо зазначити і те, що за Конвенцією будь-який спір, що може виникнути між сторонами стосовно тлумачення або виконан­ня рішення суду, може передаватися до арбітражного суду, який приймав це рішення, або, у разі неможливості, — скористатися по­слугами іншого суду, що створюється у вищевикладеному порядку.

Поряд з викладеним у Конвенції передбачено й інші, спеціальні для неї та класичні (традиційні) для усіх міжнародних конвенцій, вимоги, спрямовані на досягнення мети і завдань упередження ви­никнення екологічного ризику, що має транскордонний вплив,та ліквідації наслідків небезпечної діяльності, що призвели до надзви­чайних ситуацій.

До спеціальних вимог доцільно віднести норми та приписи, що регулюють форми співробітництва сторін у сфері проведення на­укових досліджень і розробок методів і технологій попередження промислових аварій, забезпечення готовності до них та ліквідації їх наслідків; багатостороннього та двостороннього обміну доступною інформацією, обміну новітніми технологіями на різних фінансових засадах, інформацією і досвідом; надання технічної допомоги з ме­тою попередження промислових аварій та ліквідації їх наслідків;

обмеження у наданні інформації; визначення права одного голосу для кожної зі сторін, повноваженнь конференції із представників сторін та організаційно правові форми і методи її діяльності для вирішення найважливіших питань дії та застосування вимог Кон­венції, призначення та використання повноважень Виконавчого секретаря Європейської економічної комісії (щодо скликання і підготовки наради сторін, передачі сторонами доповідей та іншої інформації тощо); визначення статусу компетентних органів та встановлення пунктів зв'язку.

'Передбачається, зокрема, що кожна зі сторін призначаєабо створює один або кілька компетентних органів і пункт зв'язку для реалізації Конвенції та інформує протягом трьох місяців кожну сторону через компетентний орган про будь-які зміни, що сталися, забезпечує безперервне функціонування пункту зв'язку і системи повідомлення про промислові аварії, надсилання і отримання за­питів про надання допомоги та прийняття таких пропозицій.

Конвенцією передбачається, що представники сторін створю­ють конференцію сторін і проводять свої наради на постійних за-\ садах. Перша нарада проводиться не пізніше ніж через рік з часу набрання чинності Конвенцією, в подальшому — як мінімум один раз на рік або за письмовим клопотанням будь-якої сторони — протягом шести місяців з часу повідомлення їх секретаріатом і за умови підтримки не менше ніж третиною від кількості сторін.

Конференція розглядає хід виконання норм та вимог Конвенції, здійснює консультативні функції, спрямовані на зміцнення можли­востей сторін щодо попередження промислових аварій, забезпечен­ня готовності до них та ліквідації їх транскордонного впливу, роз­глядає питання про сприяння у наданні технічної допомоги, ство­рює у разі необхідності робочі групи та інші відповідні механізми для розгляду питань, пов'язаних з реалізацією Конвенції та підго­товки відповідних досліджень, рекомендацій, розглядає на першій робочій нараді та приймає консенсусом правила процедури нарад, визначає програму роботи, приймає рішення щодо методів роботи, включаючи роботу національних центрів, щодо співпраці з міжна­родними організаціями та виконує інші функції відповідно до по­ложень Конвенції.

У той же час Конвенція містить і класичні (загальноприйняті для цих документів) розділи, вимоги та норми: щодо статусу до­датків до неї, можливості укладання двосторонніх і багатосторонніх поправок до неї, особливостей підписання, ратифікації, прийнят­тя, затвердження та приєднання до Конвенції, ролі Депозитарію, набуття чинності Конвенцією, виходу із Конвенції та правового значення автентичних текстів.

Вищезазначене дозволяє сторонам забезпечувати попередження екологічного ризику, а у разі невідворотності загрози — ефективно ліквідовувати негативні наслідки надзвичайних ситуацій, що стали­ся внаслідок екологічно небезпечної діяльності.

Важливе значення у системі забезпечення екологічної безпеки має механізм правового регулювання, встановлений Директивою Ради Європейського Союзу про стримування небезпеки великих аварій, пов'язаних з небезпечними речовинами, від 9 грудня 1996 р. № 96/82 ЄС*. Ця Директива прийнята з урахуванням практики за­стосування Директиви Ради ЄС від 24 червня 1982 р. № 82/501 про небезпеку великих аварій, властиву деяким видам промислової діяльності', та подальшої доцільності врахування факторів ризику, збереження якості навколишнього середовища, його охорони та за­хисту людей, здійснення профілактичних заходів, а також не­обхідності застосування її положень до всіх підприємств (а не до деяких, як це було передбачено попередньою Директивою № 82/501), в яких небезпечні речовини присутні в таких значних кількостях, що створюється небезпека великої аварії, з метою зменшення їх ризику та ризику «ефекту доміно», забезпечення до­ступу до інформації, зокрема підготовки протоколу безпеки, роз­робки відповідних планів дій на випадок надзвичайних ситуацій для людей та довкілля (п.п. 2, 3, 11, 17, 18, 20, 22).

Норми Директиви РЄС від 9 грудня 1996 р. спрямовані на по­передження великих (значних) аварій, пов'язаних з небезпечними речовинами, та обмеження їх шкідливих наслідків для людей і на­вколишнього середовища. З метою забезпечення послідовним та ефективним способом високих рівнів захисту в країнах Співтова­риства застосовуються без будь-якого обмеження Директиви Ради ЄС від 12 червня 1989 р. № 89/391 про заходи, спрямовані на підвищення гігієни і безпеки праці2 .

Згідно з Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р. під терміном «при­сутність небезпечних речовин» слід розуміти фактичну чи прогнозо­вану наявність таких речовин на підприємстві або присутність таких речовин, які у разі втрати контролю за виробничим хімічним проце­сом могли б бути у кількостях, рівних або таких, що перевищують порогові показники, визначені у відповідних додатках до Директиви.

Директива наводить визначення підприємства, промислового об'єкта, оператора небезпечної речовини, значної (великої) аварії, небезпеки, ризику, складування, а тому фіксує виключні обстави­ни та відносини, до яких вона не застосовується (діяльність підприємств військового призначення, небезпека, що створюється іонізуючим випромінюванням, застосування небезпечних речовин короткострокового зберігання на відповідних видах транспорту та під час певних операцій транспортного забезпечення, діяльність підприємств видобувної промисловості із видобутку корисних ко­палин, експлуатація звалищ відходів).

Основним принципом діяльності екологічно небезпечних підприємств є застосування всіх необхідних заходів з метою попе­редження значних аварій і обмеження їх наслідків для людей та довкілля. З цією метою на такі підприємства покладається обов'язок повідомлення уповноваженого органу про виконання ви­мог, передбачених Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р. Для цьо­го встановлюються терміни повідомлення — до початку будівництва або введення в експлуатацію, або ж протягом року після вищезазначених обставин, якщо підприємства здійснюють відповідну діяльність.

Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р. чітко визначено основні реквізити такого повідомлення: назва, адреса підприємства, назва фірми, відомості про зареєстроване місце розташування, керівни­ка, інформація, що дозволяє ідентифікувати небезпечні речовини --.або їх категорії, кількість та фізичний стан цих речовин, діяльність підприємства, довколишні джерела, спроможні викликати аварію чи посилити її наслідки.

Важливо, що Директива РЄС від 9 грудня 1996 р. встановлює чітке правило, за яким держави — члени Співтовариства мають право вимагати від екологічно небезпечних підприємств складання документа, який визначав би політику попередження значних аварій та забезпечення його належного виконання. Політика попе­редження значних аварій екологічно небезпечних підприємств має спрямовуватися на забезпечення високого рівня захисту людей і довкілля шляхом використання відповідних засобів. споруд і сис­тем управління (підкреслено мною. —В.А.).

Пріоритетним обов'язком для таких підприємств стає складан­ня та передача до компетентного органу Протоколу безпеки, в яко­му гарантується, що:

а) політика попередження значних аварій і адміністративна си­стема забезпечення безпеки як інструмента її виконання вже ство­рені і запроваджуються в життя у відповідності з інформацією до­кумента про здійснення політики підприємства в сфері поперед­ження значних аварій, створення адміністративної системи забез­печення безпеки, який має включати загальну мету, принципи діяльності щодо попередження небезпеки значних аварій, щодо за­провадження загальної системи управління (організаційної струк­тури, обов'язків, практики, процедури, технологічних процесів і за­собів визначення здійснення цієї політики), щодо виконання спеціальних завдань — рівневої організації і забезпечення персона­лом, ідентифікації і оцінки небезпеки значних аварій, оперативно­го управління, включаючи технічне обслуговування, ремонт устат­кування тощо, щодо контролю за модифікаціями нових техно­логічних процесів, обладнання, проектування підсобних приміщень, нагляду за надзвичайними ситуаціями (виявлення, підготовка, перевірка та експертиза здійснюваних дій щодо попе­редження небезпеки, ефективності та придатності адміністративної системи її забезпечення);

б) загрози значних аварій ідентифіковані до відповідних ситу­ацій і вжиті необхідні заходи з метою їх попередження та обмежен­ня наслідків впливу на людей і довкілля є обгрунтуваними;

в) враховані вимоги безпеки і надійності у проекті, конструкції, експлуатації, технічному обслуговуванні, у процесі ремонту будь-якого промислового об'єкта, складу, устаткування або пов'язаних з ними інфраструктур, що можуть бути піддані небезпеці значної аварії у межах території підприємства;

г) розроблені внутрішні плани дій на випадок надзвичайних си­туацій та підтримується готовність надання інформації, потрібної для складання зовнішніх планів здійснення необхідних дій на ви­падок значної аварії;

д) компетентним органам може бути надана достатня інфор­мація, яка б дозволяла прийняти відповідні рішення щодо можли­вості розміщення довкола існуючих підприємств нових будівельта споруд.

Нормативне визначено коло даних і відомостей, які мають бу­ти письмово відображені у Протоколі безпеки:

— інформація про систему управління тапро організацію підприємства з позиції попередження значних аварій;

— характеристика умов, в яких функціонує підприємство (умо­ви експлуатації, в тому числі метеорологічні, геологічні, гео­графічні тощо);

— характеристика промислового об'єкта (видів діяльності, про- ' дукції, небезпечних джерел, ризиків значної аварії або умов, за яких вона можлива, попереджувальних заходів технологічних про­цесів, зокрема методів обробки небезпечних речовин, включаючи їх ідентифікацію, хімічну назву, назву за номенклатурою, макси­мальну кількість наявних речовин та тих, що можуть бути наявни­ми, фізичних, хімічних, токсикологічних показників та можливих небезпек як безпосередніх, так і з уповільненим ефектом дії на лю­дей і довкілля, їх хімічних і фізичних властивостей в нормальних умовах експлуатації та в екстремальних умовах аварії);

— аналіз ризику аварій та методів профілактики (детальний опис можливих сценаріїв аварії, їх імовірності та умов, за яких во­ни можливі, у тому числі подій, які можуть їх ініціювати, оцінка масштабу показників та технічних параметрів і обладнання, що ви­користовуються для забезпечення безпеки об'єктів);

— заходи захисту і реагування, спрямовані на обмеження наслідків аварії (устаткування, встановлене з цією метою, ор­ганізація системи оповіщення (інформування) і реагування, наявні внутрішні і зовнішні мобілізаційні ресурси, дані, необхідні для роз­робки внутрішнього плану дій в надзвичайних ситуаціях).

Директива РЄС від 9 грудня 1996 р. встановлює терміни подачі Протоколу безпеки до компетентного органу та, якщо це не­обхідно, його оновлення. Так, Протокол безпеки підлягає оновлен­ню в будь-який час за ініціативи підприємства, або ж на запит ком­петентного органу, якщо це обгрунтовано новими фактами та не­обхідністю врахування нових технічних знань, накопичених з пи­тань безпеки, або оцінки небезпеки; в інших випадках — не рідше, ніж один раз на п'ять років.

Норми Директиви передбачають випадки перегляду екологічно небезпечним підприємством політики попередження значних аварій у разі модифікації промислового об'єкта, підприємствачи складських приміщень, вимоги щодо складання внутрішнього пла­ну'дій в надзвичайній ситуації для різних типів підприємств (но­вих, тих, що не охоплені Директивою 82/501ЄС, та інших), на­дання інформації компетентному органу з метою отримання доз­волу на складання зовнішніх планів дій в надзвичайних умовах та -складання такого плану із зазначенням дій поза межами підприємства органами, які призначаються державою — членом Співтовариства,

Визначено, що плани дій в надзвичайній ситуації розробляють­ся з метою упередження і стримування можливих передбачуваних випадків, мінімізації їх наслідків та обмеження шкоди для людей, навколишнього середовища і майна, запровадження необхідних за­ходів для захисту людей і довкілля від наслідків значних аварій, повідомлення необхідної інформації громадськості, місцевим служ­бам або органам, відповідальним за забезпечення екологічного відновлення та очищення ділянок, постраждалих внаслідок таких аварій.

Важливим елементом системи попередження великих аварій та обмеження наслідків цих аварій Директивою РЄС від 9 грудня 1996р. визнано політику землекористування, яка передбачає дов­гострокове планування використання земель для розміщення но­вих підприємств, модифікацій існуючих, розміщення нових споруд, комунікацій та інших об'єктів' поблизу житлових районів,які підвищують ризик великої аварії та її соціальних наслідків, здійснення ефективного обліку та контролю за ними, дотримання процедур консультацій з питань ризиків із громадськістю та дер­жавними інституціями з метою забезпечення у процесі прийняття відповідних рішень вимог безпеки для населення і навколишнього природного середовища.

Важлива роль у системі попередження великих аварій та обме­ження їх негативних наслідків відводиться засобам інформування про заходи безпеки громадян, які можуть постраждати внаслідок значних аварій на відповідному підприємстві, держав, які розта­шовані у зонах потенційного впливу великих аварій; оприлюднен­ню Протоколу безпеки або його частин, включаючи положення, що містять промислову, комерційну або особисту таємницю, відо­мості державної безпеки або національної оборони; інформуван­ню компетентного органу про виникнення великої аварії із зазна­ченням обставин аварії, відомостей про небезпечні речовини, вплив аварії на людей і навколишнє середовище, вжиті заходи для обмеження негативних наслідків, повідомлення про заходи, що плануються для зменшення довгострокових наслідків та уперед­ження повторного їх виникнення, відомості про можливі додат­кові факти, виявлені у процесі розслідування обставин надзви­чайних подій.

Складовою цього процесу є також інформування спеціальної Комісії державами-членами, на території яких виникла значна аварія. У повідомленні детально вказується назва держави, назва та адреса органу, відповідального за надання інформації, дата, час, місце такої аварії, включаючи адресу підприємства, на якому вона трапилася, короткий опис обставин, зокрема відомості про хімічні речовини, їх вплив на людей і довкілля та вжиті заходи і невідкладні дії щодо попередження повторної аварії.

Затримка надання цієї інформації може мати місце лише у ви­падках доцільності завершення правового дослідження справи.

Зазначеною Директивою визначаються юридичні засади функціонування компетентного органу, відповідального за вико­нання вимог цієї Директиви, допоміжні технічні структури, ор­ганізація та здійснення системи інспектування та контролю, функціонування системи інформування, порядок заборони технічної експлуатації екологічно небезпечних підприємств, вста­новлюються межі конфіденційності інформації, засади діяльності спеціалізованого Комітету як допоміжного органу Комісії, особли­вості здійснення Директиви, її чинності та відміни Директиви 82/501 ЄС з часу набрання чинності Директивою РЄС від 9 грудня 1996 р.*.

Очевидно, що значна частина принципів зазначеної Директиви могла б бути гармонізована у законодавчих актах, спрямованих на деталізацію положень ст.ст. 50—59, 66 Закону «Про охорону навко­лишнього природного середовища» — у спеціальному законодавчому акті або у кількох законах, зокрема у можливому законі про еко­логічну (природно-техногенну) безпеку.

З цього приводу певний законотворчий та науково-практичний інтерес викликає Конвенція ЄС про цивільну відповідальністьза шкоду, заподіяну діяльністю, небезпечною для навколишнього се­редовища, від 21 червня 1993 р. (Лузано)'.

Держави — члени Європейської Співдружності взяли на себе зобов'язання не погіршувати якість життя людини, зокрема через довкілля, здоров'я та природу, усвідомлюючи, що людина та власність піддаються особливій небезпеці внаслідок певної діяль­ності, та зважаючи на те, що викиди речовин, які трапилися в одній державі, можуть спричинити шкоду іншій державі, а тому проблеми, пов'язані з компенсацією шкоди, мають інтернаціональ­не походження. Основною метою Конвенції є гарантування відповідного відшкодування шкоди, яка була заподіяна внаслідок впливу, небезпечного для довкілля.

Аналіз змісту цієї Конвенції дає можливість констатувати,що в ній містяться норми трьох основних видів:

а) загальні норми, які характерні для будь-якої конвенції (про постійні органи, їх функції, порядок внесення змін до параграфів, додатків, вимоги щодо підписання, ратифікації, набуття чинності, чинність стосовно території, застереження, розірвання, повідо­млення тощо);

&) спеціальні норми, що визначають особливості компенсації шко­ди володільцем (оператором) небезпечної діяльності, межі та обсяги відповідальності, звільнення від відповідальності, підстави відповідальності, гарантії відповідальності, надання інформації тощо;

в) професійні норми, що регламентують порядок здійснення су­дочинства: встановлення підсудності, строки позовної давності, строки порушення справи з часу скоєння (настання) інциденту внаслідок небезпечної для людини і довкілля діяльності та ін.

Відповідно до Конвенції небезпечною діяльністю визнається будь-яка професійна діяльність, у тому числі така, що проводиться органами влади, якщо вона пов'язана:

а) з виробництвом, поводженням, зберіганням, використанням або викидом однієї чи більше небезпечних речовин чи будь-якими операціями щодо наведених дій із цими речовинами;

б) з виробництвом, культивуванням, поводженням, зберіган­ням, використанням, знищенням, видаленням, викидами або будь-якими іншими операціями, під впливом яких генетичне змінюють­ся організми, спостерігаються генетичні зміни та умови, за яких виявляються такі зміни, умови значного ризику для людини. довкілля та власності, або виникають мікроорганізми як результат властивостей цих дій та створюються умови значного ризику для людини, довкілля і власності внаслідокїх патогенного або токси­кологічного впливу;

в) з операціями щодо влаштування або розташування кремації, обробки, поводження або переробки відходів, що проводяться в обсягах, які становлять значний ризик для людини, довкілля або власності;

г) з операціями влаштування постійного складування відходів. Під небезпечними речовинами Конвенція розглядає речовини чи суміші, що мають властивості, які становлять значний ризик для людини, довкілля або власності. Шкода за Конвенцією означає:

а) втрату життя або пошкодження здоров'я;

б) втрату або пошкодження об'єктів власності;

в) втрату або пошкодження природного середовища;

г) плату у межах запобігання будь-якій втраті або знищенню.

Конвенція не поширюється на випадки заподіяння шкоди радіоактивними речовинами й встановлює особливості відповідаль­ності за речовини, організми та відходи, які захороняються або розміщуються, за розміщення постійних сховищ відходів на випа­док інциденту з часу дії Конвенції.

Відповідно оператор, тобто особа, яка здійснює контроль за не­безпечною діяльністю, несе відповідальність за шкоду, заподіяну небезпечною діяльністю, яка призвела до інциденту під час або протягом періоду його керування цим процесом.

Якщо інцидент складається з тривалої дії, то усі оператори, що здійснювали контроль за небезпечною діяльністю протягом усієї дії, несуть персональну або колективну відповідальність. Якщо ж оператор здійснював контроль за небезпечною діяльністю у період настання інциденту і заподіяння часткової шкоди, тойого відповідальність буде частковою.

У разі, коли інцидент складається із низки випадків, що ма­ють одне джерело, оператори, які працювали під час одного із них, несуть відповідальність персональну або колективну. Од­нак якщо оператор, що здійснював контроль за небезпечною діяльністю у період настання інциденту, заподіяв шкоду част­ково, то відповідальність його буде обмежена лише щодо цієї шкоди.

Якщо шкода, заподіяна небезпечною діяльністю, стала відома по завершенню розташування або розміщення небезпечних речо­вин, то останній оператор, що управляв цим процесом, несе відповідальність за цю шкоду за умови, що особа, якій вона за­подіяна, не доведе, що ця шкода або її частка є наслідком інциден­ту, що стався у часі, який передував його поводженню з небезпеч­ними речовинами.

Конвенція встановлює чітке правило, за яким оператор не має права перекласти відповідальність на третю особу. Вона також містить норми, які встановлюють деякі особливості щодо відповідальності за розміщення постійних сховищ відходів. Опера­тор місця постійного схову відходів несе відповідальність за шкоду, заподіяну внаслідок дії небезпечних відходів. Якщо ж шкода стала­ся внаслідок дії небезпечних відходів, захоронених до закриття схо­вища, про що стало відомо після його закриття, відповідальність покладається на останнього оператора. При цьому оператор постійного сховища відходів несе відповідальність тільки за шкоду, заподіяну внаслідок небезпечної дії цього сховища. Тому у разі на­дання доказів того, що шкода заподіяна частково внаслідок небез­печної дії постійного сховища відходів, то відповідальність цього оператора має бути частковою.

У процесі вирішення питання про відшкодування шкоди, за­подіяної небезпечною діяльністю, береться до уваги вина постраж-далих осіб, а тому компенсація може бути частково зменшеною. Судовий орган, який розглядає справу, має право відповідно до на­даних доказів врахувати причинний зв'язок між небезпечною діяльністю та заподіяною шкодою.

Якщо шкода заподіюється особі внаслідок дії небезпечних речо­вин численних сховищ, то відповідальність може бути персоніфіко­ваною або колективною з урахуванням доказів кожного з опера­торів стосовно нанесення такої шкоди внаслідок небезпечної діяль­ності його сховища.

Гарантією компенсації шкоди, заподіяної різними видами не­безпечної діяльності, виступає План обов'язкової фінансової без­пеки, тобто кожна сторона з урахуванням ризику здійснюваної еко­логічно небезпечної діяльності зобов'язана застрахувати опера­торів, що керують такою діяльністю на їх території, у плані-схемі фінансової безпеки, або з метою визначення фінансової гарантії — у відповідних межах для забезпечення відповідальності за зазначе­ною Конвенцією.

У той же час Конвенція передбачаєтакож виключні підстави звільнення від відповідальності:

а) настання природних стихійних явищ,що маютьвинятковий, неминучий та невідворотний характер;

б) проведення воєнних дій, війни, громадянської війни;

в) навмисні дії з метою заподіяння шкоди третій особі;

г) за наявності спеціального дозволу або розпоряджень публічної влади, в тому числі місцевого рівня;

д) інші легалізовані підстави, в тому числі викликані інтереса­ми потерпілої особи, якщо це було нею обумовлено заздалегідь.

Для захисту порушеного права та компенсації заподіяної шкоди встановлено 3-річний термін позовної давності з часу, коли пози­вач дізнався про підстави заподіяння шкоди.

У той же час встановлено, що справа не може бути порушена, якщо минуло більше тридцяти років з часу настання інциденту, що спричинив шкоду. Якщо він складається з тривалих подій, то цей термін починається з часу закінчення цих подій, а у разі, якщо він складається з низки подій, що мають єдине джерело, то цей термін відлічується з останньої дати цих подій.

У разі постійного захоронення відходів тридцятирічний термін відраховується з періоду, коли сховище було закрите згідно з вимо­гами внутрішнього законодавства.

Надання компенсації за цією Конвенцією можливе за рішенням суду з урахуванням місця заподіяння шкоди, місця виявлення еко­логічно небезпечної діяльності, місця постійного розташування відповідача у справі.

Проведений аналіз міжнародно-правового регулювання еко­логічної безпеки, що має транскордонний вплив, свідчить про на­явність відповідних механізмів попередження екологічного ризику, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, що обумовлює процеси гармонізації екологічного законодавства України з міжнародними нормами і принципами у сфері екологічної безпеки.

§ 3. Проблеми кодифікації законодавства у сфері забезпечення екологічної безпеки

Поширення екологічної небезпеки в різних регіонах держави зумовлює пошук активних й творчих сил та конкретних заходів щодо її відвернення. Тому важливе значення в системі протидій ре­альній екологічній небезпеці має державно-правовий механізм га­рантування екологічної безпеки, зокрема регулятивні засоби сучас­ного екологічного законодавства.

Проведений аналіз нормативно-правового регулювання у цій сфері дозволяє констатувати, що регламентація відносин щодо забезпечення екологічної безпеки здійснюється сьогодні за допо­могою різних за формою законодавчих та підзаконних актів. Найбільш структуровано вони врегульовані Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища», який закріплює найважливіші засади, принципи та положення забез­печення екологічної безпеки у деяких сферах діяльності: право громадян на екологічну безпеку; принцип пріоритетності вимог екологічної безпеки; нормативи екологічної безпеки; заходи що­до її забезпечення, зокрема вимоги до розміщення, проектуван­ня, будівництва, реконструкції, введення в дію та експлуатації підприємств, споруд, інших об'єктів; вимоги щодо застосування засобів захисту рослин, мінеральних добрив, токсичних хімічних речовин та інших препаратів з метою уникнення неконтрольова-ного і шкідливого біологічного та іншого впливу фізичних фак­торів; захист від радіоактивного впливу; від забруднення вироб­ничими, побутовими, іншими відходами, а також вимоги щодо безпеки транспортних засобів; захист у процесі проведення на" укових досліджень, впровадження відкриттів, винаходів, застосу­вання нової техніки, імпортного устаткування, технологій, сис­тем; діяльності військових, оборонних підприємств та експлуатації аналогічних об'єктів; під час розміщенняі розвитку населе­них пунктів.

Проте ці норми Закону базуються на різних підходах, їм бракує логічності, завершеності в регулюванні цих відносин, у законо­давстві відсутні конкретні і ефективні важелі та механізми досяг­нення екологічної безпеки.

Достатньо зазначити, що у спеціальному розділі «Заходи щодо забезпечення екологічної безпеки» сформульовано три різновиди законодавчих правил:

а) екологічні вимоги;

б) вимоги щодо охорони навколишнього природного середови­ща;

в) власне вимоги щодо екологічної безпеки.

У той же час реальна ситуація вимагає дійових процедур та спе­цифічних функцій щодо забезпечення екологічної безпеки на рівні різних органів управління у цій сфері з позиції реалізації та захис­ту права громадян на екологічну безпеку; регулювання екологічної безпеки у системі національної безпеки; гарантування безпечності існування народу України з точки зору впливу явищ і факторів природного та техногенного походження; досягнення виконання нормативно-правових вимог державою та її інституціями щодо га­рантування безпеки від природної стихії, юридичними та фізични­ми особами щодо експлуатації, застосування, використання еко­логічно небезпечних об'єктів та видів діяльності; виконання вимог міжнародно-правових принципів та норм.

Отже логічно, щоб ці та інші питання знайшли конкретизацію в спеціальному законодавчому акті — законі про екологічну (при­родно-техногенну) безпеку. За юридичною формою пропонується саме закон, беручи до уваги, що в ньому бажано зосередити пра­вові норми, які б були спрямовані на забезпечення основної мети екологічної політики України — гарантування екологічної безпеки для життєдіяльності громадян України на національному, регіональному, місцевому і локальному рівнях; створення належ­них матеріальних, процедурних, інституційних, інших забезпечу­вальних заходів щодо її регулювання та створення організаційно-юридичних умов для реалізації і захисту природного і консти­туційного (юридичного) права людини на безпечне для життя і здо­ров'я довкілля.

Орієнтовна структура цього законодавчого акта могла б бути та­кою:

Преамбула

РОЗДІЛ 1. Терміни та визначення, які застосовуються в законі про екологічну безпеку.

Стаття 1. Терміни та визначення.

РОЗДІЛ 2. Загальні положення.

Стаття 2. Завдання закону про екологічну безпеку.

Стаття 3. Законодавство України проекологічну безпеку.

Стаття 4. Екологічна безпека.

Стаття 5. Принципи екологічної безпеки.

Стаття 6. Пріоритети екологічної безпеки.

Стаття 7. Державна політика у галузі екологічної безпеки.

Стаття 8. Норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки.

Стаття 9. Форми участі громадськості.

Стаття 10. Співвідношення екологічного законодавства та зако­нодавства у галузі екологічної безпеки.

Стаття 11. Дія закону у просторі, часі та за колом осіб.

РОЗДІЛ 3. Право громадян на екологічну безпеку.

Стаття 12. Право громадян на екологічну безпеку.

Стаття 13. Форми реалізації права громадян на екологічну без­пеку.

Стаття 14. Державні гарантії реалізації права громадян на еко­логічну безпеку.

Стаття 15. Система гарантій захисту прав громадян на еко­логічну безпеку.

Стаття 16. Обов'язки юридичних та фізичних осіб щодо забез­печення екологічної безпеки.

РОЗДІЛ 4. Державне регулювання відносин у галузі екологічної безпеки.

Стаття 17. Мета державного регулювання в галузі екологічної безпеки.

Стаття 18. Система органів державного регулювання.

Стаття 19. Державне управління у галузі екологічної безпеки.

Стаття 20. Права і обов'язки державних органів у галузі забез­печення екологічної безпеки.

РОЗДІЛ 5. Механізми забезпечення екологічної безпеки.

Стаття 21. Державні програми щодо забезпечення екологічної безпеки.

Стаття 22. Завдання стандартизації та нормування у галузі забез­печення екологічної безпеки.

Стаття 23. Нормативи внутрішньої та зовнішньої екологічної безпеки.

Стаття 24. Стандарти екологічної безпеки.

Стаття 25. Сертифікація та ліцензування діяльності у галузі еко­логічної безпеки.

Стаття 26. Екологічна експертиза як засіб забезпечення еко­логічної безпеки.

Стаття 27. Екологічне страхування та екологічний аудит як засіб забезпечення екологічної безпеки.

Стаття 28. Ліцензування екологічно небезпечної діяльності.

Стаття 29. Інформування про здійснення екологічно небезпеч­ної діяльності.

Стаття 30. Вимоги щодо розміщення екологічно небезпечних об'єктів.

Стаття 31. Економічний механізм забезпечення екологічної без­пеки.

Стаття 32. Державне фінансування у галузі екологічної безпеки.

Стаття 33. Контроль за дотриманням вимог екологічної безпеки.

РОЗДІЛ 6. Особливості забезпечення екологічної безпеки в окре­мих сферах суспільної діяльності.

Стаття 34. Забезпечення екологічної безпеки в законотворчій та виконавчій діяльності.

Стаття 35. Забезпечення екологічної безпеки в науково-технічній діяльності.

Стаття 36. Забезпечення екологічної безпеки в інвестиційній діяльності.

Стаття 37. Забезпечення екологічної безпеки в підприємницькій та господарській діяльності.

Стаття 38. Особливості забезпечення екологічної безпеки в зовнішньоекономічній діяльності.

Стаття 39. Забезпечення екологічної безпеки при розміщенні та розвитку населених пунктів.

Стаття 40. Забезпечення екологічної безпеки при розміщенні, проектуванні, будівництві, реконструкції, введенні в дію та експлу­атації підприємств, споруд та інших об'єктів.

РОЗДІЛ 7. Заходи реагування на прояви екологічної небезпеки (надзвичайної екологічної ситуації).

Стаття 41. Система заходів реагування на прояви екологічної небезпеки.

Стаття 42. Нормативно-режимні заходи.

Стаття 43. Програмно-ліквідаційні заходи.

Стаття 44. Реабілітаційні заходи.

РОЗДІЛ 8. Особливості правового режиму використання та збе­реження екологічно небезпечних зон та територій.

Стаття 45. Види (класифікація) зон надзвичайних екологічних ситуацій.

Стаття 46. Правовий режим зон екологічної катастрофи.

Стаття 47. Правовий режим зон підвищеної екологічної небез­пеки.

Стаття 48. Правовий режим зон обмеженої екологічної небез­пеки.

РОЗДІЛ 9. Відповідальність за порушення законодавства про еко­логічну безпеку.

Стаття 49. Відповідальність за порушення вимог законодавства про екологічну безпеку.

Стаття 50. Особливості застосування цивільної відповідальності.

Стаття 51. Відшкодування державою шкоди, заподіяної грома­дянину порушенням його права на екологічну безпеку.

Стаття 52. Адміністративна та кримінальна відповідальність.

РОЗДІЛ 10. Міжнародне співробітництво у галузі екологічної без­пеки.

Стаття 53. Участь України у міжнародному співробітництві що­до забезпечення екологічної безпеки.

Стаття 54. Обов'язок іноземних юридичних осіб і громадян та осіб без громадянства щодо додержання вимог законодавства про екологічну безпеку.

РОЗДІЛ 11. Заключні положення.

Стаття 55. Порядок введення в дію закону про екологічну (при­родно-техногенну) безпеку.

У преамбулі цього Закону доцільно відзначити важливість та не­обхідність правового регулювання відносин щодо забезпечення екологічної безпеки як важливого напряму державної екологічної політики і визначити, що він має встановлювати правові, еко­номічні та соціальні засади організації й забезпечення екологічної безпеки в Україні.

У розділі«Терміни та визначення, які застосовуються в законі про екологічну безпеку» доцільно навести поняття та категорії, що відтворюють специфіку відносин, які регламентовані цим законом, у відповідності з Конституцією України та міжнародно-правовими угодами і конвенціями, зокрема, «екологічна безпека», «система екологічної безпеки», «екологічний ризик», «екологічна небезпека», «екологічно небезпечна речовина», «екологічно небезпечна діяльність», «протокол екологічної безпеки», «вимоги екологічної безпеки», «норми екологічної безпеки», «нормативи екологічної безпеки», «внутрішня екологічна безпека», «зовнішня екологічна безпека», «джерела підвище­ної екологічної небезпеки», «екологічно небезпечні об'єкти», «страху­вання екологічного ризику», «відповідальність за екологічний ризик», «система міжнародної екологічної безпеки» та можливі деякі інші.

У розділі«Загальні положення» бажано зафіксувати завдання цього закону та предмет його регулювання, обсяг законодавства про екологічну безпеку, дати розширене визначення екологічної безпеки, викласти систему принципів та пріоритетів екологічної безпеки, положення про норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки, норми про державну політику в галузі екологічної безпе­ки, про форми участі громадськості у процесі забезпечення еко­логічної безпеки.

З огляду на вищевикладене варто передбачити в цьому розділі відповідні статті, у яких, зокрема, викласти, що завданням закону про екологічну безпеку є регулювання кола суспільних відносин у галузі забезпечення екологічної безпеки, спрямованих на досягнен­ня мети державної екологічної політики, забезпечення права гро­мадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля, дотримання пра­вопорядку у цій сфері.

Норми цього закону передбачають створення правових умов для реалізації суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здо­ров'я довкілля та захист його у разі порушення, а також регулюван­ня відносин щодо здійснення екологічно небезпечної діяльності з метою попередження погіршення екологічного стану, виникнення не­безпеки для природних систем, населення, інтересів держави і юри­дичних осіб та здійснення системи заходів у разі виникнення еко­логічної небезпеки щодо ліквідації негативних наслідків, визначення режиму використання екологічно небезпечних територій і об'єктів, встановлення особливого статусу осіб, потерпілих від шкідливих наслідків природної стихії чи техногенного впливу, досягнення режи­му безпечного існування населення і стану довкілля на місцевому, регіональному, національному і транснаціональному рівнях.

Цей закон бажано визнати спеціальним у галузі екологічної без­пеки, який базується на нормах Конституції України, Закону Ук­раїни «Про охорону навколишнього природного середовища», інших актів законодавства України.

У контексті закону необхідно визначити співвідношення зако­нодавства про екологічну безпеку та екологічного законодавства, яким доцільно присвятити окрему статтю закону.

Серед принципів правового забезпечення екологічної безпеки слід виокремити:

— гласність та демократизм у процесі прийняття рішень у галузі екологічної безпеки;

— компенсаційність шкоди, заподіяної навколишньому природ­ному середовищу, життю та здоров'ю людей порушеннями законо­давства про екологічну безпеку;

— поєднання засобів стимулювання і юридичної відповідаль­ності за порушення вимог законодавства про екологічну безпеку;

— міжнародне співробітництво у галузі забезпечення еко­логічної безпеки.

Поряд із загальноюридичними принципами доцільно закріпити галузеві принципи екологічної безпеки, якими визнати:

— гармонізацію законодавства України з міжнародними норма­ми і принципами в цій сфері;

— ліцензування та регулювання здійсненняекологічно небез­печних видів діяльності;

— попередження виникнення аварій та катастроф;

— попередження виникнення небезпеки внаслідок природної стихії;

— реагування держави на наслідки аварій і катастроф;

— запровадження правового режиму зон надзвичайних еко­логічних ситуацій;

— відповідальність держави за настання надзвичайних еко­логічних ситуацій внаслідок стихійних природних явищ та юридич­них і фізичних осіб за небезпечний техногенний вплив на стан на­вколишнього природного середовища і здоров'я людей.

Пріоритетна вимога щодо забезпечення безпечного для життя і здоров'я довкілля має досягатися завдяки:

— поліпшенню екологічного стану басейнів рік України та якості питної води;

— стабілізації та поліпшенню екологічного стану в містах і про­мислових центрах України;

— формуванню збалансованої та безпечної системи природоко­ристування, здійсненню адекватних структурних реформ виробни­чого потенціалу економіки, екологізації технологій у промисло­вості, енергетиці, будівництві, агропромисловому секторі еко­номіки, на транспорті, в інших галузях господарювання;

— запобіганню збільшення рівня небезпечного забруднення та виснаження природних об'єктів;

— здійсненню перебудови техногенного середовища, технічного переозброєння виробничого комплексу на основі впровадження новітніх наукових досягнень, енерго- і ресурсозберігаючих техно­логій, безвідходних та екологічно безпечних технологічних про­цесів, застосуванню відновлювальних джерел енергії, вирішенню проблем знешкодження і використання всіх видів небезпечних відходів;

— налагодженню ефективного екологічного контролю за на­уково-дослідними роботами щодо створення небезпечних об'єктів штучного походження, їх проектуванням, будівництвом та функціонуванням з метою управління техногенними наванта­женнями, раціональним використанням ресурсного і енергетич­ного потенціалу і розміщенням екологічно ризикованих продук­тивних сил;

— проведенню класифікації регіонів України за рівнями техно­генно-екологічних навантажень, створенню карт техногенно-еко­логічного ризику територій;

— розробці методології визначення ступеня екологічного ризи­ку для довкілля, зумовленого техногенними об'єктами та природ­ною стихією;

— проведенню досліджень з метою створення системи моделей моніторингу і контролю за небезпечними об'єктами у промисло­вості, енергетиці, будівництві, транспорті, сільському господарстві, інших галузях господарювання тощо.

Окрему норму доцільно присвятити державній політиці у галузі екологічної безпеки, яка формується та реалізується відповідно до ст. 16 Конституції України, згідно з якою забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду Українського на­роду є обов'язком держави.

Варто зазначити, що державна політика в галузі екологічної без­пеки реалізується шляхом розробки, погодження та виконання міждержавних, державних, регіональних, місцевих та інших про­грам, які спрямовані на втілення в життя пріоритетів екологічної безпеки, чіткого дотримання вимог законодавства у цій сфері.

Окрема стаття про норми, нормативи та вимоги екологічної безпеки має забезпечувати їх чітке визначення, закріплювати їх систему з точки зору зовнішньої та внутрішньої екологічної безпеки, передбачити місце у системі екологічного законодавства України. Сьогодні екологічне законодавствояк нормативи екологічної без­пеки виділяє:

а) граничне допустимі концентрації забруднюючих речовин у навколишньому природному середовищі (ГДК);

б) граничне допустимі рівні акустичного, електромагнітного, радіаційного, іншого шкідливого впливу на нього (ГДР);

в) граничне допустимий вміст шкідливих речовин у продуктах харчування (ГДВ).

Однак практично виявити порушення нормативів екологічної безпеки, особливо на рівні ГДК, ГДР, стає проблематичним через відсутність оптимальних технічних пристроїв та приладів, автома­тизованих систем контролю за персоніфікованим джерелом підвищеної екологічної небезпеки та синкретичним характером концентрації забруднюючих небезпечних речовин у довкіллі. Звідси — поширення латентності, порушення зазначених норма­тивів, ускладнення процесу притягнення винних осіб до юридич­ної відповідальності. Тому видається виправданим у системі нор­мативів екологічної безпеки передбачити простий показник — «рівні екологічно безпечної діяльності», які б відображали наявні кількісні характеристики рівнів екологічного ризику для конкрет­ної діяльності, виходячи із реальної наявності екологічно небез­печної речовини, або джерела іншої екологічної небезпеки і фіксування їх у відповідних документах (декларації, протоколі безпеки тощо). Це б, у свою чергу, значно спростило процедуру фіксації, контролю за вказаними рівнями і прийняття необхідних юридичних заходів до осіб, що допускають перевищення цих нор­мативів.

Належне місце слід відвести нормам про форми участі гро­мадськості у забезпеченні екологічної безпеки, співвідношення екологічного законодавства і закону про екологічну безпеку та дію останнього у просторі, часі та за колом осіб.

У розділі«Право громадян на екологічну безпеку» бажано підкрес­лити провідне місце цього права у системі екологічних прав грома­дян та його особливості:

а) належність до конституційних прав людини;

б) відображення докорінного, доленосного, загальнолюдського природного права людини;

в) це право є показником формування реальної правової і еко­логічної політики держави;

г) право на екологічну безпеку є важливою цінністю людини, юридичною можливістю її безпечного існування в сучасних при­родно-техногенних умовах;

д) забезпечення рівних юридичних можливостей для будь-якої особи як людини і громадянина;

е) тісний зв'язок із захистом права на життя і здоров'я;

є) доцільність міжнародно-правового захисту у межах конвенцій і угод 00Н, ЄС, інших міжнародних, регіональних організацій і

об'єднань.

Поряд із цим варто відзначити, що:

1) це галузеве суб'єктивне право, яке знайшло своє відображен­ня в екологічному законодавстві;

2) воно тісно пов'язане із системою екологічних прав;

3) характеризує гуманістичну спрямованість екологічного права;

4) має переважно немайновий характер і передбачає охорону благ людини як біологічної та соціальної цінності, які зобов'язана захищати держава;

5) це обов'язковий правовий атрибут, який забезпечуєспосіб життя людини у відповідній екологічній обстановці;

6) воно є елементом екологічного добробуту громадян України;

7) його персоніфікація зумовлена закономірностями взаємодії людини і навколишнього природного середовища, яке виконує роль місця, джерела і умови її біологічного існування і розвитку;

8) це інтегрована правова категорія, що синтезує у своїй основі низку складових екологічних галузевих прав:

а) право на стабільну якісну і безпечну екологічну обстановку;

б) право на екологічний добробут;

в) право на якісне, сприятливе, здорове й безпечне для здоров'я навколишнє природне середовище;

г) право на використання корисних властивостей природи — безпечних і необхідних для задоволення життєзабезпечувальних фізіологічних і духовних потреб;

д) право на захист життя і здоров'я від небезпечних природних умов і природно-антропогенних факторів;

е) право на інформацію про заходи екологічної безпеки.

Право на екологічну безпеку є абсолютним, виходячи з того, що всі повноваження щодо його належності і реалізації належать гро­мадянину, якому кореспондує обов'язок держави та всіх інших осіб утримуватися від його порушення.

Важливою особливістю закону має стати закріплення конкрет­них форм його реалізації.

Реалізація права громадян на екологічну безпеку має базувати­ся на загальному обов'язку законодавчих, управлінських, госпо­дарських та інших владних і неурядових структур забезпечувати у процесі їх діяльності екологічну безпеку шляхом:

а) здійснення законодавчої та іншої нормотворчої діяльності за вимогами державної екологічної політики та міжнародно-правових зобов'язань;

б) підтримання належного правопорядку в цій сфері з боку уповноважених правоохоронних органів держави;

в) ефективного здійснення функцій спеціально уповноважени­ми органами управління у сфері забезпечення екологічної безпеки;

г) активної участі громадськості у здійсненні загальнодержав­них, регіональних та місцевих заходів щодо попередження настан­ня екологічного ризику та виникнення надзвичайних екологічних ситуацій;

д) неухильного виконання державою та юридичними і фізични­ми особами положень і вимог екологічної безпеки, що містяться у міжнародних, національних та інших екологічних програмах та політико-правових документах (Основних напрямах державної політики України у галузі охорони довкілля, використання природ­них ресурсів та забезпечення екологічної безпеки);

е) створення державної системи оцінки екологічного ризику джерел підвищеної екологічної небезпеки та запобігання і реагу­вання на надзвичайні екологічні (природно-технічні) ситуації.

Важливою формою реалізації права громадян на екологічну без­пеку має стати суворе дотримання (виконання) громадянами Ук­раїни, іншими фізичними особами юридичних можливостей, зафіксованих у чинному законодавстві про екологічну безпеку.

Гарантіями реалізації зазначеного права доцільно законодавче визнати засоби політико-правового, організаційного, науково-технічного, економічного та власне юридичного спрямування.

Юридичними гарантіями доцільно визнати наявність розвине­ного законодавства у галузі екологічної безпеки, яке б базувалося на нормах Конституції України, міжнародно-правових документів;

наявність інституційного та функціонального забезпечення; врегу­лювання правових процедур для реалізації думки громадськості та консультацій щодо забезпечення оцінки екологічного ризику та рівня безпеки у процесі прийняття рішень, які можуть викликати чи створити екологічну небезпеку та виконання нормативно-пра­вових можливостей громадянами у галузі екологічної безпеки, включаючи право на захист у органах різної юрисдикції, у тому числі в системі судових органів.

Серед гарантій важливо передбачити засоби інформаційного, реєстраційно-дозвільного, запобіжно-заборонного, інспекційно-контролюючого та примусово-забезпечувального характеру, які у поєднанні створять систему державно-правового гарантування ре­алізації і захисту права на екологічну безпеку.

У наступному розділі —«Державне регулювання відносин у галузі екологічної безпеки» бажано визначити межу державного регулюван­ня відносин у цій сфері; систему та повноваження органів держа­ви, інших структур, на які покладається регулювання цих відносин. Тут же можна викласти сферу законодавчого регулювання Верхов­ної Ради України, повноваження Верховної Ради Автономної Рес­публіки Крим, делеговані повноваження органів місцевого само­врядування у системі нормативно-правового регулювання відносин у галузі екологічної безпеки.

Далі доцільно викласти функціональні повноваження Кабінету Міністрів України, постійно діючої комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та підпорядкованих їй структур на місцях, цен­тральних органів виконавчої влади — Мінекоресурсів України, Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерства охорони здоров'я, інших органів центральної вико' навчої влади, уряду Автономної Республіки Крим та регіональних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення ними вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

У центральному розділі —«Механізми забезпечення екологічної безпеки» — бажано сконцентрувати правові норми, які б визначали основні організаційні та економіко-правові важелі оцінки еко­логічного ризику різних об'єктів діяльності і спрямовувалися на його попередження й забезпечення екологічної безпеки. Такі ва­желі бажано орієнтувати, насамперед, на здійснення заходів пре­вентивного (попереджувального) характеру щодо відвернення еко­логічної небезпеки та реагування на аварії, катастрофи, інші над­звичайні екологічні ситуації з метою проведення невідкладних ліквідаційних та реабілітаційних заходів.

У системі запобігання екологічному ризику та настанню еко­логічної небезпеки особливе місце слід надати державним програ­мам забезпечення екологічної безпеки (програмам попередження і ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій), веденню державно­го реєстру (кадастру) екологічно небезпечних територій і об'єктів та регулюванню екологічно небезпечних видів діяльності.

Також важливо закріпити положення про те, що з метою забез­печення та локалізації надзвичайних екологічних ситуацій, змен­шення їх негативного впливу на стан довкілля і здоров'я населен­ня відповідно до умов і характеру екологічної небезпеки техноген­ного впливу чи прояву стихійних природних явищ, можуть розроб­лятися відповідно до Державної екологічної політики національні, регіональні та місцеві (локальні) програми забезпечення еко­логічної безпеки (попередження надзвичайних екологічних ситу­ацій) чи комплексні програми попередження і ліквідації (усунення) надзвичайних екологічних ситуацій.

Ці програми могли б запроваджуватися з урахуванням карто­графічних даних про небезпечні природні та небезпечні техногенні впливи та відомостей державного реєстру (кадастру) про еко­логічно небезпечні території і об'єкти.

Відповідно державний реєстр (кадастр) екологічно небезпечних територій і об'єктів (джерел підвищеної екологічної небезпеки) доцільно запровадити для забезпечення попередження надзвичай­них екологічних ситуацій, здійснення системи запобіжних заходів, у якому б відображалися достовірні й необхідні відомості про тери­торії та об'єкти підвищеного екологічного ризику внаслідок прояву природних стихійних явищ, розміщення особливо небезпечних об'єктів та видів діяльності чи місць захоронення (складування) ви­сокотоксичних шкідливих і небезпечних речовин, спроможних викликати чи ускладнювати процеси надзвичайних ситуацій при­родного чи техногенного походження та негативний вплив на стан довкілля і здоров'я людей.

У системі механізмів забезпечення екологічної безпеки важливе місце мало б бути відведено нормам про основні вимоги щодо по­передження екологічної небезпеки, тобто нормам-заборонам на здійснення окремих видів діяльності у місцях потенційного еко­логічного ризику, нормам визначення екологічно небезпечних видів робіт, що можливі допускатися тільки за наявності спеціаль­них дозволів, які надаються органами спеціального управління у зазначеній сфері.

Ефективність такого закону може бути позитивною за умови закріплення гарантій держави щодо попередження настання еко­логічної загрози внаслідок природної стихії та встановлення зо­бов'язань юридичних і фізичних осіб, які експлуатують екологічно небезпечні об'єкти чи проводять відповідні види діяльності, спро­можні викликати надзвичайні екологічні ситуації.

До таких зобов'язань можна віднести:

а) запровадження досягнень вітчизняної та світової науки і техніки у галузі екологічно небезпечних виробництв, передових технологій, устаткування, пристроїв та приладів, які виключають ймовірність виникнення техногенних (виробничих) аварій і катаст­роф та поглиблення (розширення, ускладнення) процесів природ­них стихійних явищ;

б) дотримання вимог та порядку транспортування, складування, знешкодження та утилізації токсичних і шкідливих відходів вироб­ництва, які можуть посилювати наслідки негативного впливу над­звичайних екологічних ситуацій;

в) забезпечення ведення систематичного первинного обліку ви­користання природних ресурсів, шкідливих викидів і скидів у на­вколишнє природне середовище і здійснення контролю за джере­лами підвищеної екологічної небезпеки та їх впливом на еко­логічну обстановку і здоров'я людей;

г) інформування органів управління в галузі попередження і ліквідації надзвичайних екологічних ситуацій про будь-які відхи­лення у діяльності екологічно небезпечних виробництв, що здатні спричинити аварію чи ускладнити процеси інших надзвичайних екологічних ситуацій;

д) підготовка і передача необхідних матеріалів спеціально упов­новаженим органам для проведення паспортизації екологічно не­безпечних підприємств і сертифікації продукції, що здатні викли­кати настання надзвичайних екологічних ситуацій;

е) забезпечення отримання працівниками екологічно небезпеч­них виробництв необхідного рівня екологічних знань та спеціаль­ної підготовки у галузі використання екологічно небезпечних ви­робництв та виконання функцій у разі техногенних аварій та інших надзвичайних екологічних ситуацій;

є) створення системи локального нормативно-правового забез­печення екологічно шкідливих видів діяльності, спроможних вик­ликати техногенні аварії чи ускладнити процеси надзвичайних еко­логічних ситуацій природного походження;

ж) здійснення системи організаційних, матеріально-технічних, фінансових заходів щодо попередження надзвичайних екологічних ситуацій;

з) настання юридичної відповідальності та відшкодування шко­ди, заподіяної внаслідок негативного впливу екологічно небезпеч­ної діяльності.

Ефективним засобом попередження настання екологічної не­безпеки має стати процедура підготовки та подання особами, які здійснюють екологічно небезпечну діяльність, Протоколу еко­логічної безпеки (декларації), у якому на таких осіб покладається обгрунтування адміністративної системи забезпечення екологічної безпеки, проведення ідентифікації небезпеки виникнення еко­логічної загрози внаслідок великих аварій, заходів щодо поперед­ження її виявлення та обмеження настання негативних наслідків для людини та навколишнього природного середовища, застосу­вання засобів відвернення небезпеки. У Протоколі також має міститися інформація про розробку внутрішніх планів дій на випа­док надзвичайних екологічних ситуацій, інформація для складання зовнішніх планів дій на випадок великих аварій, відомості для прийняття рішень уповноваженим органом щодо розміщення до­вкола існуючих нових підприємств чи споруд, а також перелік еко­логічно небезпечних речовин, наявних на території їх підприємств з чітким визначенням порядку підготовки цих документів та подан­ня уповноваженому органу.

З метою попередження та стримування непередбачуваних ви­кидів, зменшення їх негативних наслідків і обмеження збитків для людей і навколишнього природного середовища, вжиття не­обхідних заходів для їх захисту від значних техногенних впливів, за­безпечення відновлення територій та доведення інформації гро­мадськості, місцевим органам влади та спеціально уповноваженим органам у законі доцільно передбачити зобов'язання осіб, які ек­сплуатують екологічно небезпечні об'єкти або здійснюють таку діяльність, щодо розробки внутрішніх та зовнішніх планів дій в надзвичайних екологічних ситуаціях з визначенням заходів, обов'язкових для здійснення у межах їх територій, щодо подання відповідної інформації у встановлений термін спеціально уповно­важеним органам та порядку проведення консультацій із зацікавле­ною громадськістю.

Далі бажано сформулювати норми про порядок та процедури інформування про заходи екологічної безпеки. Це стосується гро­мадськості та її права на отримання інформації про характер та рівні екологічної безпеки об'єктів, що знаходяться поблизу місця проживання людей, у разі настання надзвичайних екологічних ситуацій, зумовлених дією джерел підвищеної екологічної небезпеки;

оприлюднення Протоколу (декларації) екологічної безпеки у разі невиконання відповідними особами вимог такої безпеки; надання інформації про заходи екологічної безпеки спеціально уповноваже­ним органам держави, особливо у разі створення загрози еко­логічної небезпеки та проведення термінових і невідкладних за­ходів щодо усунення особливо тяжких наслідків, здійснення негай­ної евакуації населення, проведення рятувальних, ліквідаційних та реабілітаційних робіт.

Також мають бути норми, які б врегульовували всю систему пе­редачі та обміну інформацією з міжнародними організаціями та державами, що можуть зазнати негативних наслідків від екологічно небезпечної діяльності, з аналізом причини настання, здійснення ліквідаційних робіт та заходів щодо попередження наступних над­звичайних екологічних ситуацій. Поряд із викладеним у розділ вар­то включити і норми, які б передбачали процедури щодо стандар­тизації, нормування у галузі екологічної безпеки, ліцензування здійснення екологічно небезпечних видів діяльності, паспортизації екологічно небезпечних об'єктів, сертифікації аналогічної про­дукції та засобів пакування, здійснення аудиту такої діяльності, ек­спертизи відповідних об'єктів, екологічно небезпечних зон та тери­торій, застосування економічних та фінансових засобів, які б спря­мовувалися на попередження і реагування на аварії і катастрофи, проведення інспектування та різноманітних форм контролю (міждержавного, державного, громадського тощо), а також запро­вадження інституту страхування за шкоду, заподіяну здійсненням екологічно небезпечних видів діяльності та відповідальності за еко­логічний ризик.

Запропонований підхід до створення правових механізмів забез­печення екологічної безпеки кореспондуватиме з принциповими положеннями Конвенції про транскордонний вплив промислових аварій від 17 березня 1992 р. (місто Гельсінкі) та Директиви Ради Європейського Союзу від 9 грудня 1996 р. № 98/82 ЄС «Про стри­мування небезпеки великих аварій, пов'язаних з небезпечними ре­човинами».

У розділі«Особливості забезпечення екологічної безпеки в окремих сферах суспільної діяльності» передбачається зосередити норми, які б регламентували відносини щодо забезпечення екологічної безпе­ки з урахуванням характеру та умов здійснення різноманітної діяльності з використання, переробки екологічно небезпечних ре­човин чи експлуатації аналогічних об'єктів як джерел підвищеної екологічної небезпеки, започатковуючи дію специфічних ме­ханізмів у процесі їх створення, реалізації, починаючи від проекту і завершуючи стадією функціонування конкретних підприємств, установ, організацій. Зокрема, бажано встановити особливості до­держання вимог екологічної безпеки у законодавчій, виконавчій і правозастосовчій діяльності, інноваційній та інвестиційній діяль­ності, при здійсненні різноманітних видів підприємництва — ви­робництва та надання послуг, при проведенні приватизації майна державних і корпоратизованих підприємств, землі та об'єктів жит­лового фонду, у промисловості, на транспорті, в агропромислово­му секторі економіки, у сфері комунікації, енергетиці, зовнішньо­економічній діяльності, а також у процесі використання ядерної енергії та інших небезпечних фізичних факторів, у процесі викори­стання пестицидів, агрохімікатів, різних екологічно небезпечних речовин та їх сполук, у сфері поводження з відходами, у військовій діяльності та при експлуатації оборонних військових об'єктів.

У майбутньому законі повинен бути наявний блок правових норм, спрямованих на регламентацію порядку реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні екологічні ситуації, які зумовлені явищами природної стихії чи небезпечними техногенними чинни­ками.

У розділі«Заходи реагування на прояви екологічної небезпеки (над­звичайної екологічної ситуації)» повинні міститися норми, які б врегульовували мету та завдання такого реагування, його правові форми та способи здійснення всього комплексу охоронно-віднов­люваних, нормативно-режимних, програмно-ліквідаційних та ре­абілітаційних заходів, спрямованих на встановлення особливого статусу потерпілих громадян від прояву екологічного ризику.

Зокрема, перша група норм могла б регламентувати порядок визначення ступеня екологічного ризику та наслідків прояву небез­пеки, підготовки матеріалів, їх передачі, експертизи, розгляду і прийняття відповідних рішень про оголошення режиму зон еко­логічної катастрофи, зон підвищеної екологічної небезпеки, зон обмеженої екологічної небезпеки та їх можливого використання, консервації та ізоляції.

Регулювання проведення програмно-ліквідаційних заходів доцільно спрямувати на здійснення невідкладних аварійно-ряту­вальних робіт, паспортизації екологічно небезпечних виробництв, виявлення та дослідження характеру і наслідків впливу екологічної небезпеки, оцінки рівня екологічного ризику.

Норми, які регламентуватимуть здійснення реабілітаційних за­ходів, могли б врегульовувати порядок визначення категорій осіб, які постраждали від наслідків прояву екологічної небезпеки, вста­новлення причинного зв'язку між настанням моральної та ма­теріальної шкоди чи ушкодженням здоров'я населення і таким впливом, реєстрації потерпілих, підготовки проходження доку­ментів, їх розгляду і прийняття рішень про видачу правоустановчих посвідчень.

Вважаємо, що у запропонований спосіб можливо гармонізувати зазначений блок законодавчого регулювання із законодавством, яке визначає правовий режим екологічно небезпечних зон і тери­торій та законодавством про соціальний захист потерпілих грома­дян від надзвичайних екологічних ситуацій.

У розділі«Особливості правового'режиму використання та збере­ження екологічно небезпечних зон та територій» доцільно закріпи­ти норми, які б регламентували види таких зон і територій, зокре­ма, встановлення режиму зон екологічної катастрофи, зон підви­щеної та обмеженої екологічної небезпеки.

Норми розділу«Відповідальність за порушення законодавства про екологічну безпеку» мають чітко зафіксувати підстави настання юри­дичної відповідальності, її види залежно від ступеня екологічної небезпеки, сутності заподіяння шкоди здоров'ю людини, довкіллю та пов'язаним з ними матеріальним об'єктам. До таких правопору­шень, враховуючи існуючу практику, можна віднести: систематич­не порушення прав громадян на екологічну безпеку; невиконання вимог, норм та нормативів екологічної безпеки; злісне ухилення від виконання вимог екологічної безпеки, зафіксованих у дозволах на здійснення екологічно небезпечної діяльності; невиконання вимог на проведення заходів попередження екологічно небезпечних ситу­ацій та реагування на них з порушенням термінів та вимог щодо якості виконання зазначених робіт; порушення вимог щодо підго­товки та своєчасної передачі спеціально уповноваженим органам протоколів (декларацій) екологічної безпеки; ухилення від інфор­мування громадськості та повідомлення спеціально уповноважених органів про характер екологічного ризику; зловживання у процесі проведення рятувальних, ліквідаційних та реабілітаційних заходів;

заподіяння шкоди здоров'ю людей та довкіллю. За перераховані та інші можливі порушення законодавства про екологічну безпеку доцільно встановити майнову, дисциплінарну, адміністративну та кримінальну відповідальність.

Норми розділу«Міжнародне співробітництво у галузі екологічної безпеки» бажано спрямувати на регламентацію форм такого співробітництва, особливості чинності міжнародних угод і кон­венцій у цій сфері, характер співробітництва на міждержавному, урядовому та неурядовому рівнях.

В останньому розділі —«Заключні положення» доцільно зосере­дити норми, які б визначали порядок набрання чинності таким за­коном та особливості застосування його нормативних приписів.

Глава 3.

Організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки

Питання до теми:

1. Теоретичні засади структурно-правовоїорганізації забезпе­чення екологічної безпеки.

2. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері забезпечення екологічної безпеки.

3. Органи спеціальної компетенції таїх повноваження у сфері забезпечення екологічної безпеки.

4. Правова організація єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації.

§ 1. Теоретичні засади структурно-правової організації забезпечення екологічної безпеки

Важливе значення у процесі реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки (об'єктивно-правової форми) і суб'єктивного права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля (суб'єктивно-правової форми) відіграють організаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки.

Під організаційно-правовими формами забезпечення еко­логічної безпеки слід розуміти опосередковані правовим регулю­ванням і відособлені організаційно типи функціональної діяльності спеціально уповноважених організаційних державних структур, інших інституцій, спрямовані на організацію координації, розпоря­дження, погодження, інформування, ліцензування, сертифікації, контролю, інших функціонально-розпорядчих дій і санкціонуван­ня з метою забезпечення усіма юридичними і фізичними особами та державою вимог, норм і нормативів екологічної безпеки.

Організаційно-правові Форми — невід'ємний елемент механізму державно-правового забезпечення екологічної безпеки. Вони пе­редбачають два основних блоки забезпечення екологічної безпеки:

1) наявність узгоджених організаційно-правових структур щодо реалізації законодавства у сфері екологічної безпеки, тобто взаємодіючих та узгоджених структур органів держави, наділених повноваженнями щодо забезпечення екологічної безпеки на національному, регіональному, місцевому і галузевому рівнях у ре­гулятивних та охоронних правовідносинах;

2) організаційно-функціональне забезпечення екологічної без­пеки на стадії відвернення (профілактики) екологічного ризику та ліквідації наслідків його прояву як основних напрямів системної і поліфункціональної діяльності сукупності органів держави, скоор­динованої та спрямованої на забезпечення дотримання усіма мож­ливими суб'єктами нормативно-правових вимог у цій сфері.

Правова організація забезпечення екологічної безпеки є уза­гальненою і інтегрованою категорією, в якій відображаються прин­ципи, ознаки та особливості організаційно-структурних і правових засад забезпечення екологічної безпеки, дотримання вимог законо­давства у цій сфері.

Треба відзначити, що організаційно-структурне забезпечення екологічної безпеки як на рівні вертикальних, так і горизонтальних зв'язків, здійснюється у межах відповідного правового механізму, окремі елементи якого раніше вже були охарактеризовані. У той же час правовий механізм включає приписи правового регулювання безпосередньої діяльності різноманітних організаційних інституцій та форм структурно-функціонального забезпечення сучасної систе­ми екологічної безпеки. Є підстави говорити про особливі ор-ганізаційно-процесійні правовідносини, у межах яких реалізується організаційно-правова діяльність різноманітних структурних еле­ментів цієї системи. Тобто правова організація забезпечення еко­логічної безпеки передбачає розкриття не тільки статичних еле­ментів структури, але й їх динаміку в процесі розвитку відповідно до функціональної діяльності організаційних структур у межах існуючої системи правового забезпечення екологічної безпеки. Са­ме за допомогою права запроваджується в життя поява тих чи інших організаційних структур залежно від актуалізації проблем за­безпечення екологічної безпеки та їх перманентного і поступового вирішення.

Завдяки праву та конкретним правовим приписам відбувається чітка структуризація органу, підпорядкованість його основних еле­ментів, співвідношення з іншими організаційними структурами у системі забезпечення екологічної безпеки, фіксуються правові мож­ливості органу та його складові — мета, завдання, напрями діяль­ності, скоординовується сукупність повноважень у цій сфері, відо­бражається їх місце та роль у системі забезпечення екологічної без­пеки та функціональна спрямованість організаційного забезпечення на реалізацію вимог, норм та нормативів екологічної безпеки.

Організаційно-правове забезпечення екологічної безпеки надає цілеспрямованості, послідовності діяльності структурно-ор­ганізаційних форм, визначає методи такої діяльності, особливості їх застосування на різних стадіях процесу забезпечення екологічної безпеки. Отже правова форма не тільки юридичне фіксує статус різноманітних органів у системі забезпечення екологічної безпеки, але й визначає форми реалізації ними вимог чинного законодавст­ва як координатора реалізації правових ідей, який надає правовим приписам реального стану «життєвого циклу».

Особливістю правової організації забезпечення екологічної без­пеки є поєднання імперативних, пріоритетних, загальнообов'язкових і координаційних, організаційних, санкціонуючих, контролю­ючих та інших виконавчо-розпорядчих засад та гарантуючих мож­ливостей значної частини положень, що випливають із сутнісного призначення категорії «забезпечення екологічної безпеки», яка вбирає в себе елементи сталості, певної завершеності, «гарантова-ності» виконання вимог, норм та нормативів екологічної безпеки, що базується, насамперед, на регулюванні відносин у цій сфері, ор­ганізаційному регулюванні за допомогою системи методів рівня екологічного ризику екологічно небезпечних видів діяльності, спо­стереження, коригування і врахування рівнів існуючих природних загроз та інституційного забезпечення суб'єктивного права особи на екологічну безпеку на різних рівнях та у різних формах його ре­алізації.

Можна говорити про те, що правова організація забезпечення екологічної безпеки є центральною ланкою впровадження норма­тивно-правових вимог, норм і нормативів екологічної безпеки у си­стему відповідних правовідносин, їх безпосереднього супроводжен­ня у процесі реалізації спеціальної правосуб'єктності різних осібта держави (держав), певного коригування активної поведінки суб'єктів з урахуванням характеру та рівня екологічного ризику здійснюваної діяльності, джерел екологічної безпеки, реальних можливостей його технічного та організаційного регулювання до ступеня «найбільш сприйнятного» для навколишнього середовища, населення та осіб, зайнятих у сфері такої діяльності, і застосуван­ня наданих державою повноважень щодо обмеження, призупинен­ня та повного припинення нескоригованої екологічно небезпечної діяльності, яка порушує конституційне право особи і громадянина на безпечне для життя і здоров'я довкілля.

Тож не випадковим є прагнення окремих інституційних ланок штучно або нормативно-правовим способом уникнути реалізації повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки та перейти в режим не зовсім визначеного механізму «регулювання екологічної безпеки», а відтак — уникнути реальної правової відповідальності за стан екологічної безпеки в країні, регіоні та на іншому адміністративно-територіальному рівні.

Забезпечення екологічної безпеки як складової вирішення еко­логічних проблем у системі екологічних правовідносин найменшою мірою пов'язується з певними межами адміністративно-тери­торіального поділу держави, оскільки має наскрізну, необмежену сферу дії із виходом на транснаціональний рівень, а тому потребує вдосконалення наявних правових зв'язків на національному і транскордонному рівнях. Це, в свою чергу, зумовлює перегляд існуючої системи організаційного, організаційно-структурного та правового забезпечення екологічної безпеки, пристосованої до централізованої інституційної ієрархії у межах держави як на рівні більшості органів загальної, так і спеціальної компетенції, проте штучно пристосованої до правової організації забезпечення екологічної безпеки.Як свідчать непоодинокі експерименти та досвід деяких європейських країн, ефективнішою та спроможною досягти мети забезпечення екологічної безпеки є побудова та запроваджен­ня такого організаційно-структурного механізму, який би будував­ся на регіональному, екосистемному принципах із обмеженням підпорядкованості адміністративно-територіальним органам вико­навчої влади відповідно до національних та регіональних програм забезпечення екологічної безпеки.

Правовий характер організації забезпечення екологічної безпе­ки простежується і в тому, що наявні зв'язки між суб'єктами цієї системи і відповідних правовідносин опосередковані правовим ре­гулюванням як з точки зору визначення особливостей їх право-суб'єктності, функціональної спрямованості, так і в процесі їх ре­алізації.

У регламентуванні організаційно-структурної ієрархії забезпе­чення екологічної безпеки чітко відображається поєднання норм матеріального і процесуального призначення, беручи до уваги, що форми діяльності організаційних структур різного рівня векторне орієнтовані на здійснення координуючих, організуючих, погоджу­вальних і виконавчо-розпорядчих функцій та застосування найбільш ефективних методів у сфері регулювання екологічно не­безпечних видів діяльності шляхом надання дозволів на ввезення, перевезення, використання, захоронення, ліквідацію, знешкоджен­ня відходів, використання різних хімічних речовин, у тому числі пестицидів і агрохімікатів тощо, здійснення контролю за різними небезпечними видами діяльності, вжиття заходів превентивної еко-лого-правової відповідальності тощо.

Без перебільшення можна констатувати, особливо щодо функціонування різних видів організаційних структур у сфері еко­логічної безпеки, що у їх діяльності простежуються специфічні вла­стивості правової діяльності відповідних організуючих та виконав­чих суб'єктів системи екологічної безпеки. Особливо це просте­жується у наявності прямих і зворотних зв'язків, які встановлюють­ся між владноуповноваженими суб'єктами та диспозитивне або зо­бов'язальне уповноваженими суб'єктами у сфері забезпечення еко­логічної безпеки. Зазначені зв'язки цих суб'єктів також здебільшо­го опосередковані правовим регулюванням, але переважно на рівні підзаконних актів, що визначають різні процедури щодо отриман­ня дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, коор­динаційних, контролюючих та виконавчо-розпорядчих функцій, що надає їм певної впорядкованості, предметності, формально-юридичної визначеності, особливо на рівні позитивно спрямованої діяльності у цій сфері.

Такий підхід не може не позначитися на ефективності функціонування організаційних структур, особливо з точки зору здійснення окремих повноважень, процедура реалізації яких визна­чається на підзаконному правовому рівні, що знижує регулятивну функцію підзаконно-правового регулювання, а тому продукує по­шуки більш вивірених та виважених кроків щодо вдосконалення законодавчо-правової форми значної частини процесуальних пра­вовідносин. І такий підхід стає вже традиційним з точки зору пра­вового опосередкування цих правовідносин, які неадекватні більшості питань, пов'язаних із закріпленням матеріально-право­вих норм у законодавчих актах України. Отже, для правової ор­ганізації забезпечення екологічної безпеки гармонізація правових засад у визначенні статусу організаційних структур та реалізації на­даної правосуб'єктності є одним з першочергових завдань законо­творчої діяльності.

Не менш важливо запровадити більш сувору відповідальність організаційних структур за зволікання (навмисне, активне та па­сивне) реального забезпечення реалізації норм у відносинах еко­логічної безпеки, зокрема за незабезпечення права громадян на екологічну безпеку, недотримання вимог дозволів на здійснення екологічно небезпечної діяльності, нормативів екологічної безпеки, імперативів та пріоритетів, встановлених ^у чинному законодавстві щодо гарантування екологічної безпеки. Йдеться, зокрема, про си­туацію, за якої при відносно розвинутій правовій регламентації правовідносин у галузі екологічної безпеки, наявності досить роз­галуженої системи організаційних структур координуючого, ор­ганізуючого, контролюючого та виконавчо-розпорядчого призна­чення у цій сфері, юрисдикційної системи органів, уповноважених державою, залишаються нереалізованими можливості громадян та інших правомочних суб'єктів щодо апеляцій до них як відповідачів за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки.

Певною мірою відсутність у чинному законодавстві про еко­логічну безпеку прямої норми-припису щодо відповідальності ор­ганізаційних структур держави у разі незабезпечення ними вимог, норм та нормативів екологічної безпеки є суттєвою перешкодою на шляху ефективного функціонування організаційно-структурної си­стеми забезпечення екологічної безпеки.

Значною мірою це пояснюється тим, що й досі в державі не прийнято законодавчого чи підзаконного акта, в якому б містили­ся норми про відповідальність тих чи інших уповноважених органів держави перед громадянами України за незабезпечення вимог, норм та нормативів екологічної безпеки у разі настання екологічної загрози внаслідок природної стихії чи техногенної аварії. Можна говорити про те, що й досі не запроваджено принципу відповідаль­ності (в юридичному розумінні) держави перед своїми громадяна­ми за недотримання вимог закону чи порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина, у системі яких чи не провідне місце належить праву на екологічну безпеку.

Ця правова ідея могла б бути реалізованою і в законі про еко­логічну (природно-техногенну) безпеку, що розробляється провідними юристами та іншими фахівцями. Активна розробка та найскоріше прийняття такого законопроекту — неодмінна умова подальшого вдосконалення правовідносин у галузі екологічної без­пеки та, зокрема, в частині правової організації забезпечення еко­логічної безпеки, піднесення на новий рівень інституційно-право-вих засад регулювання екологічно ризикованих видів діяльності, створення механізму дійових гарантій унеможливлення чи зведен­ня до мінімуму прояву екологічного ризику та порушення права на безпечне для життя і здоров'я навколишнє природне середовище.

Теоретичний аналіз сучасного етапу та перспектив правової ор­ганізації забезпечення екологічної безпеки дозволяє абстрагуватися від конкретних форм організаційно-структурного забезпечення у цій сфері, узагальнити чинне законодавство, простежити практику його застосування у процесі вирішення конкретних питань еко­логічної безпеки.

Правильність та об'єктивність викладених позицій та положень чи їх спростування нададуть можливість провести конкретний прагматичний аналіз правового регулювання створення і функціонування організаційно-правових структур із забезпечення екологічної безпеки у сучасний період в Україні.

За чинним законодавством організаційні структури із забезпе­чення екологічної безпеки функціонують на рівні органів законо­давчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування та спеціально уповноважених юрисдикційних правових структур.

Відповідно до Концепції (основ державної політики) національ­ної безпеки, схваленої постановою Верховної Ради України від 16 січня 1997 р. з метою формування збалансованої державної політики та ефективного проведення комплексу узгоджених заходів щодо захисту національних інтересів у екологічній та інших сфе­рах, створюється система забезпечення національної безпеки Ук­раїни, тобто організована державою сукупність суб'єктів: держав­них органів, громадських організацій, посадових осіб та окремих громадян, об'єднаних цілями та зобов'язаннями щодо захисту національних інтересів, які здійснюють узгоджену діяльність у ме­жах законодавства України.

До таких суб'єктів, за цією Концепцією, належать Верховна Ра­да України, український народ як колективний суб'єкт, Президент України, Кабінет Міністрів України, Конституційний Суд України, суди загальної юрисдикції, прокуратура України, Національний банк України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади у межах своїх повноважень, спеціалізовані військові форму­вання, утворені відповідно до Конституції України (Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство внутрішніх справ України тощо).

Аналіз чинного законодавства України та вивчення практики організації системи забезпечення екологічної безпеки дозволяє з наукових позицій виділити основні групи органів держави, форми їх правової організації та повноваження у галузі забезпечення еко­логічної безпеки:

1. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері екологічної безпеки.

2. Органи спеціальної компетенціїта їх повноваження у цій сфері.

3. Органи єдиної системи запобігання і реагування на надзви­чайні екологічні ситуації.

§ 2. Органи загальної компетенції, їх спеціалізовані структури та повноваження у сфері забезпечення екологічної безпеки

Конституція України (ст. 92) передбачає, що виключно закона­ми визначаються, зокрема, питання екологічної безпеки, запрова­джується режим зон надзвичайної екологічної ситуації. Пра­вомірно, що до повноважень вищого законодавчого органу Ук­раїни —Верховної Ради — належить законодавче регулювання вище-наведених відносин, а також затвердження протягом двох днів з ча­су звернення Президента України його указу про оголошення ок­ремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації (п. 31 ст. 85).

На підставі Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища» Верховна Рада України визначає повноваження рад, порядок організації і діяльності ор­ганів управління у цій сфері, встановлює статус потерпілих грома­дян внаслідок дії надзвичайних екологічних ситуацій, затверджує державні екологічні програми, що містять й розділи про екологічну безпеку та вирішує інші питання у цій сфері (ст. 13).

Центральне місце у системі правового забезпечення екологічної безпекиналежить Президенту України. На нього Конституцією Ук­раїни покладається забезпечення державної незалежності, національної безпеки, здійснення керівництва у сферах національ­ної безпеки (у тому числі екологічної. — В.А.). Президент України оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням та­кого рішення Верховною Радою України, очолює Раду національ­ної безпеки і оборони, яка створюється для координації питань національної безпеки і оборони при Президентові України.

Правові засадиорганізації та діяльності Ради національної безпе­ки і оборони України визначено Законом України від 5 березня 1998 р. «Про Раду національної безпеки і оборони України»'. Серед її функцій закон передбачає координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної, в то­му числі екологічної, безпеки в мирний час, під час військового або надзвичайного стану, у разі виникнення кризових ситуацій та внесення Президентові України пропозицій щодо реалізації заходів внутрішньої і зовнішньої політики у цій сфері.

Відповідно до визначених функцій Рада національної безпеки і оборони України наділяється низкою повноважень у сфері забезпе­чення національної, в тому числі екологічної безпеки, які за спря­мованістю, характером реалізації, організаційно-правовими і проце­суальними формами діяльності можна класифікувати на такі групи:

1. Повноваження щодо визначення основних напрямів стратегії національної, в тому числі екологічної, безпеки, які реалізуються шляхом розробки та розгляду на своїх засіданнях питань, які за Конституцією, законами України, програмними, концептуальними документами — Концепцією (основами державної політики) національної безпеки України тощо належать до сфери національ­ної, зокрема екологічної, безпеки і оборони, та шляхом подання відповідних пропозицій Президентові України стосовно:

а) визначення стратегічних національних інтересів України, концептуальних підходів та напрямів забезпечення національної безпеки і оборони у політичній, економічній, соціальній, еко­логічній та інших сферах;

б) розробки проектів державних програмних, доктринальних документів, директив Верховного Головнокомандувача Збройних Сил у цій сфері;

в) розробки проектів законів України, зокрема закону про Дер­жавний бюджет України, у частині статей, пов'язаних з цією сфе­рою, указів Президента України, міжнародних договорів та інших нормативних актів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки і оборони;

г) розробки заходів політичного, економічного, екологічного, соціального та іншого характеру відповідно до масштабу по­тенційних та реальних загроз національним, зокрема екологічним, інтересам України;

д) запровадження воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, оголошення, у разі потреби, окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації;

е) удосконалення системи забезпечення національної, зокрема екологічної, безпеки та організації оборони, утворення, реор­ганізації та ліквідації відповідних органів виконавчої влади у цій сфері;

є) виконання доручень, пов'язаних з вивченням конкретних пи­тань та здійсненням відповідних досліджень у цій сфері, органами виконавчої влади та науковими закладами України;

ж) матеріального, фінансового, організаційного та іншого забез­печення виконання заходів у зазначеній сфері, залучення кон­тролюючих, інспекційних та наглядових органів системи виконав­чої влади до здійснення контролю за якістю виконання прийнятих нею рішень та введених указів Президента України у цій сфері;

з) забезпечення і контролю надходження та опрацювання інформації, її збереження, конфіденційності та використання в інтересах національної, зокрема екологічної, безпеки України аналізу на її основі стану і тенденцій розвитку подій національної го і світового рівня, визначення потенційних та реальних загроз національним інтересам.

2. Повноваження щодо здійснення нормотворчцх робіт та практи­ки застосування нормативно-правових актів:

а) ініціювання розроблення нормативних актів та документів з питань національної, в тому числі екологічної, безпеки і оборони;

б) узагальнення практики застосування та виконання чинних нормативно-правових актів та документів.

3. Повноваження щодо здійснення аналітично-інформаційної діяльності:

залучення до аналізу інформації посадових осіб та фахівців ор­ганів виконавчої влади, державних установ, наукових закладів підприємств та організацій усіх форм власності.

4. Координаційно-контрольні повноваження:

а) здійснення поточного контролю за діяльністю органів вико­навчої влади у цій сфері та подання Президентові відповідних вис­новків та пропозицій;

б) координація і контроль за переведенням Центральних і місце­вих органів виконавчої влади та економіки країни в умови зокрема надзвичайного стану та за діяльністю органів місцевого самовряду­вання у межах наданих повноважень за цих умов-

в) координація та контроль за діяльністю органів виконавчої вла­ди та організація захисту населення, забезпечення його життєдіяль­ності, охорона життя, здоров'я, конституційних Прав, свобод і закон­них інтересів громадян, підтримання громадського порядку в умовах надзвичайного та воєнного стану, в кризових ситуаціях, що загрожу­ють національній, в тому числі екологічній, безпеці України.

Головою Ради національної безпеки і оборони України є Прези­дент України. У разі дострокового припинення його повноважень відповідно до вимог Конституції України виконання цих обов'язків на період до обрання і вступу на посаду нового Президента України покладаються на прем'єр-міністра України. Персональний склад Ради національної безпеки формує Президент України.

З метою забезпечення організації роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони Президентом України при­значається Секретар Ради національної безпеки і оборони та його заступники. Секретарю Ради національної безпеки і оборони підпорядкований апарат для поточного інформаційно-аналітично­го та організаційного забезпечення цієї Ради, функції структура та штатний розклад якої визначаються Положенням про нього, що затверджується Президентом України.

Основною організаційною формою діяльності Ради національ­ної безпеки і оборони є її засідання, на яких Приймаються рішення з відповідних питань не менш як двома третинами голосів її членів. Прийняті рішення вводяться в дію указами Президента Ук­раїни. Члени Ради національної безпеки і оборони голосують осо­бисто без права делегування участі у її засіданні іншим особам.

Право брати участь у засіданні Ради надається Голові Верховної Ради України, а на запрошення Голови — головам комітетів Вер­ховної Ради України, народним депутатам, керівникам централь­них органів виконавчої влади та іншим особам, які не є членами Ради національної безпеки і оборони.

Голова Ради національної безпеки і оборони України особисто головує на її засіданнях, спрямовує діяльність і здійснює загальне керівництво її роботою, затверджує перспективні та поточні плани роботи, час і порядок проведення засідань, дає доручення членам Ради, пов'язані з виконанням покладених на неї функцій, заслухо­вує поточну інформацію Секретаря Ради про хід виконання її рішень, а в разі необхідності виносить це питання на засідання ра­ди, здійснює інші повноваження.

Секретар Ради національної безпеки і оборони України готує пропозиції щодо перспективного і поточного планування її діяль­ності, подає на розгляд Президента України проекти актів Прези­дента України про введення в дію рішень Ради, організує роботу, пов'язану з підготовкою та проведенням її засідань та контролем за виконанням рішень Ради, координує діяльність робочих та кон­сультативних органів Ради, виконує за дорученням Президента Ук­раїни представницькі функції.

Для опрацювання і комплексного вирішення проблем міжгалу­зевого характеру, забезпечення науково-аналітичного та прогноз­ного супроводження діяльності Ради за її рішенням можуть утво­рюватися тимчасові міжвідомчі комісії, робочі та консультативні органи, функції та повноваження яких визначаються окремими по­ложеннями, які затверджуються Президентом України.

У справі організації забезпечення екологічної безпеки в Україні важливу роль виконує Кабінет Міністрів України та його спеціаль­но створені спеціалізовані функціональні структури. Згідно зі ст. 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує проведення політики у сфері охорони природи, екологічної безпе­ки і природокористування, координацію діяльності міністерств, інших органів виконавчої влади тощо.

З метою оперативного вирішення питань, пов'язаних із за­побіганням надзвичайним ситуаціям та реагування на них, а також координації і контролю в цій сфері створеноДержавну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій*, яка сьогодні діє відповідно до Положення, затвердженого постано­вою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 р. № 174'. Го­ловою цієї комісії за посадою є перший віце-прем'єр-міністр Ук­раїни, який координує діяльність центральних та місцевих органів державної виконавчої влади, пов'язану з безпекою і захистом насе­лення, реагуванням у надзвичайній ситуації природного і техноген­ного походження.

Положення визначає основні завдання Державної комісії, які спрямовуються на координацію діяльності центральних і місцевих органів виконавчої влади, пов'язаної зі створенням та функціону­ванням національної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації, участь у формуванні і ре­алізації державної політики у сфері техногенно-екологічної безпе­ки, організацію та керівництво проведенням робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом.

Функціональна діяльність Державної комісії визначена з ураху­ванням умов реалізації спеціальних повноважень:

а) у звичайних умовах переважно профілактичного характеру;

б) на випадок реагування на надзвичайні ситуації.

У звичайних умовах функціонування Державна комісія забез­печує: підготовку і подання Президентові України і Кабінетові Міністрів України відповідних пропозицій щодо визначення прав і обов'язків у цій сфері центральних та місцевих органів ви­конавчої влади, підприємств, установ, організацій; координацію діяльності органів виконавчої влади з питань розроблення та ре­алізації загальнодержавних програм забезпечення безпеки насе­лення, його санітарно-епідеміологічного благополуччя та реагу­вання на надзвичайні ситуації; методичне керівництво і кон­троль за роботою Комісій з питань техногенно-екологічної без­пеки та надзвичайних ситуацій Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій за їх підготовкою до дій у надзвичай­них ситуаціях.

Важливим у звичайних умовах є вжиття заходів щодо проведен­ня експертизи найважливіших проектів будівництва та реконст­рукції в частині забезпечення техногенно-екологічної безпеки;

участь у розгляді питань про створення або припинення діяльності державних підприємств, що використовують небезпечні склади і технології (хімічні, радіаційні тощо); сприяння розвитку гідроме­теорологічних спостережень і прогнозів державної системи моніто­рингу навколишнього природного середовища, системи цивільно­го захисту населення, форм контролю за функціонуванням по­тенційно небезпечних об'єктів; співпраця з відповідними органами зарубіжних країн і міжнародними організаціями у межах зо­бов'язань України згідно з міжнародними договорами.

У період реагування на надзвичайні ситуації Державна комісія здійснює: безпосереднє керівництво ліквідацією наслідків надзви­чайних ситуацій національного і регіонального масштабів, у тому числі з транскордонним впливом, вивчення обставин, що склали­ся, та підготовку інформації Президентові України і Кабінету Міністрів України про вжиті заходи реагування на надзвичайну си­туацію та причини її виникнення, організацію робіт та взаємодію органів центральної і місцевої виконавчої влади, громадських, міжнародних організацій для евакуації населення, надання по­терпілим необхідної допомоги.

Державна комісія залучає до виконання робіт з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій необхідні рятувальні, транспортні, будівельні, медичні та інші формування з використанням наявних матеріально-технічних, продовольчих та інших ресурсів і запасів, забезпечує взаємодію з відповідними організаціями країн, тери­торія яких зазнала негативної дії внаслідок надзвичайної ситуації, що виникла в Україні, та визначає розмір шкоди, заподіяної суб'єктам господарської діяльності і населенню внаслідок надзви­чайних ситуацій національного або регіонального масштабів.

З метою ефективної реалізації визначених функцій Державна комісія наділяється повноваженнями щодо:

а) заслуховування керівників чи представників центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань, що належать до її ком­петенції, і надання їм відповідних доручень;

б) одержання від центральних і місцевих органів виконавчої влади матеріалів і документів, необхідних для вирішення відповідних питань;

в) застосування без попереднього узгодження з відповідними центральними та місцевими органами виконавчої влади необхідних сил і засобів, призначених виконувати завдання щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них, за винятком запасів державного матеріального резерву;

г) залучення до ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, у разі потреби, усіх функціональних ланок державної системи за­побігання надзвичайним ситуаціям та реагування на них;

д) розподілу матеріалів про причини виникнення і наслідки надзвичайних ситуацій та внесення пропозицій щодо притягнення до адміністративної та кримінальної відповідальності посадових осіб, винних у виникненні надзвичайної ситуації.

Державну комісію очолює її голова, а у разі його відсутності, за його дорученням — один із заступників, які призначаються, як і за­гальний склад Комісії, рішенням Кабінету Міністрів України. Пер­сональний склад Державної комісії затверджується Головою.

На нього покладається право залучати для ліквідації або за­побігання виникненню надзвичайної ситуації будь-яких транспорт­них, рятувальних, відбудовних, медичних та інших сил і засобів;

приймати рішення у межах повноважень у цій сфері; вносити про­позиції Президенту України і прем'єр-міністрові України про за­охочення або нагородження осіб, які внесли значний вклад у роз­робку та реалізацію заходів запобігання надзвичайним ситуаціям, ліквідацію її наслідків; делегувати своїповноваження заступникам на період ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Важливим робочим органом Державної комісії щодо забезпе­чення підготовки, скликання і проведення засідань, а також кон­тролю за виконанням її рішень є секретаріат, роботу якого спрямо­вує відповідальний секретар.

Засідання Державної комісії проводяться в міру необхідності, але не менше одного разу на два місяці, на яких приймаються рішення відкритим голосуванням більшістю голосів із числа при­сутніх її членів і оформляються протоколом, який підписується го­ловою та відповідальним секретарем. До роботи комісії можуть за­лучатися фахівці різного фаху залежно від характеру та складності вирішення питання.

Для оперативного вирішення питань екологічної безпеки в Кабінеті Міністрів України створено відділ з питань техногенної, екологічної, ядерної безпеки та природокористування.

Комісії з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичай­них ситуацій створено при Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях. Так, у Київській міській державній адміністрації відповідні функції покладено на Управління з надзвичайних ситу­ацій та цивільного захисту населення, у Київській обласній дер­жавній адміністрації діє аналогічне за назвою управління.

У системі організаційно-правового забезпечення чільне місце відводиться обласним та районним радам як повноважним пред­ставникам органів місцевого самоврядування.

Згідно із Законом України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування»' обласні ради на своїх засіданнях мають право приймати у межах, визначених законами, рішення з питань бороть­би зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, які передбачають за їх порушення адміністративну відповідальність, а обласні та рай­онні ради виключно на їх пленарних засіданнях затверджують про­грами соціально-економічного та культурного розвитку відповідно області, чи району та цільові екологічні програми, заслуховують звіти про їх виконання, приймають за пропозицією відповідних сільських, селищних, міських рад рішення, пов'язані зі створенням у межах законодавства зон надзвичайних ситуацій, делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження на здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків еко­логічних катастроф, інших надзвичайних ситуацій, інформують громадськість, залучають в установленому порядку до цих робіт підприємства, установи та організації, а також населення.

Крім того, обласні ради делегують обласним державним ор­ганізаціям повноваження щодо затвердження для підприємств, ус­танов і організацій, розташованих на відповідній території, лімітів викидів та скидів забруднюючих речовин у довкілля та лімітів розміщення відходів відповідно до вимог чинного законодавства.

Важлива роль у системі організаційного забезпечення еко­логічної безпеки належить представницьким органам місцевого са­моврядування — сільським, селищним і міським радам та їх вико­навчим органам.

Відповідно до вищезазначеного Закону сільські, селищні та міські ради надають згоду на розміщення на відповідній території нових об'єктів, сфера екологічного впливу діяльності яких, згідно з діючими нормативами, включає таку територію, приймають у ме­жах, визначених законом, рішення з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізоотіями, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність.

Виконавчими органами сільських, селищних та міських рад є виконавчі комітети відповідних рад, які наділяються законом вла­сними (самоврядними) та делегованими повноваженнями у сфері екологічної безпеки. Серед останніх доцільно виділити, зокрема, розгляд і узгодження планів підприємств, установ і організацій, що не належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, діяльність яких може викликати негативні соціальні, демо­графічні та екологічні наслідки, підготовка щодо висновків і вне­сення пропозицій до відповідних органів.

Окремі питання у сфері забезпечення екологічної безпеки за­значені виконавчі органи реалізують у процесі здійснення інших функціональних повноважень, зокрема вирішення питань зібран­ня, транспортування, утилізації та знешкодження побутових відходів (власні самоврядні), прийняття рішень про скасування ви­даного дозволу на експлуатацію об'єктів у разі порушення вимог екологічної безпеки (делеговані), здійснення контролю за забезпе­ченням надійності та безпечності будинків і споруд незалежно від форми власності в районах, що зазнають впливу небезпечних при­родних і техногенних явищ та процесів (делеговані), визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань юридичними особа­ми незалежно від форм власності за екологічну шкоду, підготовка і подання на затвердження ради проектів місцевих екологічних програм та участь у підготовці загальнодержавних і регіональних екологічних програм (власні самоврядні), здійснення необхідних заходів щодо ліквідації наслідків екологічних катастроф, стихійно­го лиха, епідемій, епізоотій, інших надзвичайних ситуацій, інфор­мування про них населення, залучення в установленому законом порядку до цих робіт підприємств, установ, організацій, а також населення (делеговані).

На виконавчі органи сільських, селищних, місцевих рад покла­дається також визначення території для складування, зберігання або розміщення виробничих, -побутових та інших відходів відповідно до чинного законодавства, координація діяльності спеціально уповноважених органів управління у сфері забезпечен­ня екологічної безпеки, подання відповідно до законодавства одно­разової допомоги громадянам, які постраждали від стихійного ли­ха, вирішення питань про надання компенсації і пільг громадянам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, пільг та компенсацій за роботу у шкідливих умовах, вжиття у разі стихійно­го лиха, екологічних катастроф, епідемій, епізоотій, пожеж, інших надзвичайних ситуацій необхідних заходів щодо забезпечення дер­жавного і громадського порядку, діяльності підприємств, установ, організацій, врятування життя людей, захисту їх здоров'я, збере­ження матеріальних цінностей (делеговані).

Органи місцевої виконавчої влади відповідно до Закону України від 9 квітня 1999 р. «Про місцеві державні адміністрації»' інформу­ють населення про екологічно небезпечні аварії та ситуації, стан довкілля, а також про заходи, що вживаються до його поліпшення, організовують роботу з ліквідації наслідків екологічних аварій, за­лучають до цих робіт підприємства, установи, організації незалеж­но від форм власності, та громадян, вживають заходів щодо відшкодування шкоди, заподіяної порушеннями екологічного зако­нодавства юридичними і фізичними особами, забезпечують здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, оголошують у разі стихійного лиха, аварії, катастрофи, інших надзвичайних подій зони надзвичайної ситуації, здійснюють передбачені законо­давством заходи, пов'язані з врятуванням життя людей, захистом їх здоров'я і прав, сприяють розвитку міжнародного співробітництва у галузі захисту прав людини та, зокрема, екологічної безпеки.

Центральна роль у забезпеченні екологічної безпеки виконавчи­ми органами сільських, селищних та міських рад належить відповідно сільському, селищному, міському голові, який гарантує здійснення відповідних повноважень органів місцевої виконавчої влади, дотримання вимог законодавства у цій сфері, організовує роботу відповідної ради та її виконавчого комітету, підписує їх рішення, виконує інші координуючі, організуючі, виконавчо-роз­порядчі і контролюючі функції та несе персональну відповідальність за реалізацію наданих йому законом повноважень щодо забезпечення екологічної безпеки.

§ 3. Органи спеціальної компетенції та їх повноваження в сфері екологічної безпеки

Важливу роль у забезпеченні екологічної безпеки чинне законо­давство відводить центральним органам спеціальної надвідомчої компетенції в сфері екологічної безпеки. На них покладаються пе­реважно координуючі, організаційні, контрольні та інші виконав­чо-розпорядчі функції, спеціальний надвідомчий характер яких надає їм прерогативу реалізації цього напряму державноїекологічної політики.

До таких організаційно-правових структур можна віднести сис­тему органів Міністерства екології та природних ресурсів, Міністерства з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи і Міністерства охорони здоров'я України.

Міністерство екології та природних ресурсів утворено відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573' на базі колишніх Міністерства охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки України, Комітету з пи­тань геології та використання надр, Комітету України з питань гідрометеорології. Державної адміністрації ядерного регулювання України, Головного управління геодезії, картографії та кадастру та Державної Комісії у справах випробувань і реєстрації засобів захи­сту та регуляторів росту рослин і добрив, які ліквідовано.

Повноваження Міністерства екології та природних ресурсів Ук­раїни в сфері екологічної безпеки визначаються відповідним Поло­женням, затвердженим Указом Президента України від 29 травня 2000 р. № 7242 .

Відповідно до Положення Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінекоресурсів України) є спеціально уповнова­женим центральним органом виконавчої влади з питань екології та природних ресурсів, діяльність якого спрямовується і коорди­нується Кабінетом Міністрів України.

Мінекоресурсів України є головним (провідним) органом у си­стемі центральних та інших органів виконавчої влади у сфері охо­рони навколишнього природного середовища, раціонального вико­ристання природних ресурсів і, зокрема, екологічної, ядерної, радіаційної безпеки.

Основними завданнями Мінекоресурсів у галузі екологічної безпеки є забезпечення реалізації державної політики у сфері охо­рони навколишнього природного середовища, раціонального вико­ристання природних ресурсів, екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, а також створення екологічних передумов для сталого роз­витку України, здійснення комплексного управління та регулюван­ня у цій сфері, здійснення державного контролю за додержанням вимог екологічного законодавства, в тому числі законодавства про екологічну безпеку.

Відповідно до покладених на нього завдань Мінекоресурсів Ук­раїни готує пропозиції щодо формування та реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання та відтворення природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, бере участь у розробленні проектів Державної програми економічного і соціального розвитку України, складовою якої є забезпечення еко­логічної безпеки, організовує розроблення і реалізацію загально­державних програм з охорони навколишнього природного середо­вища, раціонального використання та відтворення природних ре­сурсів, забезпечення екологічної безпеки, сприяє розробленню регіональних екологічних програм та координації їх виконання.

У той же час на Мінекоресурсів України покладається ре­алізація єдиної науково-технічної політики у сфері охорони навко­лишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки. Воно організовує та координує розроблення та реалізацію загальнодержавних наукових та науково-технічних про­грам, спрямованих на планомірне, комплексне вивчення стану на­вколишнього природного середовища, природних ресурсів та відповідне картографування території України, бере участь у фор­муванні національної системи науково-технічної інформації, вис­тупає державним замовником науково-дослідних робіт з питань, що належать до його компетенції.

Важливим напрямком діяльності Мінекоресурсів України є ко­ординація діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, за­безпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, а також здійснення державного контролю за додержанням норм і правил у вищезазначеній сфері, в тому числі вимог екологічної безпеки, зо­крема у пунктах пропуску через державний кордон України, у сфері поводження з відходами та іншої діяльності; організація та здійснення державної екологічної експертизи, проведення моніто­рингу навколишнього природного середовища, створення та функціонування екологічних та інших інформаційних систем;

участь у вдосконаленні системи обліку, звітності та державної політики з питань, віднесених до його повноважень.

Разом з тим Мінекоресурсів України затверджує в установлено­му порядку норми і правила з охорони навколишнього природно­го середовища, раціонального використання природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, аналізує практику їх застосування, здійснює в межах своїх повноважень за­ходи щодо адаптації законодавства України до екологічного зако­нодавства Європейського Союзу та імплементації в національне за­конодавство норм відповідних міжнародно-правових актів, сторо­ною яких є Україна.

До повноважень Мінекоресурсів України в сфері екологічної безпеки належить діяльність спільно з відповідними органами ви­конавчої влади у роботі із стандартизації, сертифікації, акредитації, метрологічного забезпечення, надання в установленому законодав­ством порядку дозволів (ліцензій) на спеціальне використання природних ресурсів, на викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, на розміщення, транскордонне перевезення та здійснення інших операцій у сфері поводження з відходами. Воно виступає компетентним органом з питань переве­зення небезпечних відходів та їх видалення.

Мінекоресурсів України також затверджує або погоджує в уста­новленому порядку ліміти та квоти на використання чи добування природних ресурсів загальнодержавного значення, викидів і скидів забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, якщо це призводить до забруднення довкілля, на утворення та розміщен­ня відходів; розробляє нормативні плани на розміщення відходів, на викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище; організовує проведення державних випробувань пес­тицидів та агрохімікатів вітчизняного та іноземного виробництва, здійснює їх державну реєстрацію та затверджує переліки пести­цидів, дозволених для використання в Україні, встановлює регла­менти їх застосування; здійснює акредитацію установ та ор­ганізацій, які проводять державні випробування пестицидів та аг­рохімікатів, надає дозволи на ввезення в Україну, виробництво дослідних партій та використання незареєстрованих пестицидів і агрохімікатів для проведення державних випробувань, наукових досліджень тощо.

У системі наданих функцій Мінекоресурсів України організовує гідрометеорологічне прогнозування та забезпечення в установлено­му порядку органів державної влади, органів місцевого самовряду­вання та населення інформацією про стан і прогнозовані зміни гідрометеорологічних умов, попередженнями про небезпечні та стихійні гідрометеорологічні явища, бере участь у плануванні та здійсненні заходів профілактики і реагування на надзвичайні ситу­ації в частині забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної без­пеки.

Відповідно до наданих повноважень Мінекоресурсів України здійснює міжнародне співробітництво у сфері охорони навколиш­нього природного середовища, раціонального використання при­родних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, бере участь у підготовці міжнародних договорів України у цій сфері, представляє і захищає національні інтереси України у відповідних міжнародних організаціях, координує діяльність цент­ральних органів виконавчої влади з метою забезпечення виконан­ня зобов'язань, що випливають з участі України в міжнародних ор­ганізаціях та міжнародних договорах з питань екологічної безпеки, організовує роботу із залученням міжнародної технічної допомоги у сферу охорони довкілля, раціонального використання і відтво­рення природних ресурсів, забезпечення екологічної, ядерної та радіаційної безпеки.

Складовою частиною діяльності Мінекоресурсів України є за­безпечення інформування органів державної влади, органів місцевого самоврядування та населення про екологічний стан те­риторії та об'єктів, у тому числі ядерних установок і прилеглих до них територій, випадків та причин екстремального забруднен­ня довкілля; підготовка разом з іншими органами виконавчої влади та подання в установленому порядку Національної до­повіді про стан навколишнього природного середовища; сприян­ня екологічній освіті та екологічному вихованню громадян, здійснення співробітництва в зазначеній сфері з екологічними об'єднаннями громадян; затвердження положень про громадсь­кий контроль у сфері охорони довкілля, раціонального природо­користування та забезпечення екологічної безпеки, реалізація інших функцій та повноважень відповідно до вимог чинного за­конодавства.

З метою реалізації зазначених функцій Мінекоресурсів України наділяється правами організаційно-дорадчого, координаційно-кон­трольного, санкціонуючого та юрисдикційного характеру.

До організаційно-дорадчих повноважень належать:

а) залучення спеціалістів центральних та місцевих органів вико­навчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками) до розгляду питань у сфері забезпечення еко­логічної безпеки;

б) скликання в установленому порядку нарад з питань еко­логічної безпеки.

Координаційно-контролюючі повноваження передбачають:

а) заслуховування відповідних звітів посадових осіб цент­ральних і місцевих органів виконавчої влади, а також підприємств, установ та організацій з питань забезпечення еко­логічної безпеки;

б) одержання в установленому законодавством порядку від цен­тральних і місцевих органів виконавчої влади, Автономної Рес­публіки Крим, органів місцевого самоврядування, підприємств, ус­танов, організацій, від власників та органів управління пояснень, доводів, звітів про стан екологічної, ядерної та радіаційної безпеки, повідомлень про аварії та їх причини; технічної та іншої докумен­тації й інформації, необхідної для ефективного виконання покла­дених завдань;

в) обмеження підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності на використання екологічно небезпечних об'єктів з метою перевірки додержання вимог екологічної безпеки.

Санкціонуючі повноваження включають:

а) надання керівникам підприємств, установ, організацій обов'язкових для виконання приписів щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;

б) застосування у випадках, передбачених чинним законодавст­вом, економічних санкцій до підприємств, установ», організацій за порушення вимог екологічної безпеки;

в) передача правоохоронним органам у разі наявності підстав, передбачених чинним законодавством, матеріалів про виявлені факти злочинів.

Юрисдикційні повноваження передбачають:

а) обмеження, тимчасову заборону (зупинення) в установлено­му порядку діяльності підприємств, установ, організацій та об'єктів незалежно від форм власності або внесення до Кабінету Міністрів України відповідного подання про припинення екологічно небез­печної діяльності, якщо вона провадиться з порушенням норм, правил та вимог екологічної безпеки;

б) подання позовів до судових інстанцій про відшкодування шкоди і втрат, завданих порушенням законодавства у сфері еко­логічної безпеки;

в) розгляд справ про адміністративне карані порушення вимог, норм та правил екологічної безпеки.

Мінекоресурсів України здійснює свої повноваження безпосе­редньо та через спеціально уповноважений орган виконавчої влади у сфері екології та природних ресурсів в Автономній Республіці Крим, державні управління екології та природних ресурсів в обла­стях, містах Києві та Севастополі, інші його територіальні органи, інспекції, а також установи і організації, що належать до його сфе­ри управління в галузі забезпечення екологічної безпеки.

Реалізація вищезазначених функцій та повноважень здійснюється спеціально створеними структурними підрозділами центрального апарату Мінекоресурсів України — Департаментом екологічної безпеки, у складі якого функціонують Управління еко­логічної експертизи та оцінки впливу на довкілля, управління відходів, управління екологічної безпеки хімічних речовин'.

У той же час Мінекоресурсів України здійснює свої повнова­ження через підпорядковану йому систему органів — Державну екологічну інспекцію, Державний комітет Автономної Республіки Крим по охороні навколишнього природного середовища і природ­них ресурсів, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державну інспекцію по охо­роні Азовського моря і Державну інспекцію по охороні Чорного моря, які реалізують аналогічні функції на відповідному адміністративно-територіальному та басейновому рівнях у межах наданої їм юрисдикції в сфері забезпечення екологічної безпеки.

Мінекоресурсів України під час виконання покладених на ньо­го функцій взаємодіє з іншими центральними і місцевими органа­ми виконавчої влади. Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, а також з відповідни­ми органами інших держав та міжнародними організаціями.

Мінекоресурсів України очолює міністр, якого призначає за по­данням прем'єр-міністра України та припиняє його повноваження Президент України. Міністр несе персональну відповідальність пе­ред Президентом України і Кабінетом Міністрів України за здійснення покладених на Мінекоресурсів України завдань і вико­нання ним своїх повноважень.

Міністр екології та природних ресурсів України погоджує при­значення на посаду та звільнення з посади керівника спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у цій сфері в Автономній Республіці Крим, а також призначає на посаду та звільняє в уста­новленому порядку керівників державних управлінь екології та природних ресурсів, інших установ і організацій в областях, містах Києві та Севастополі, укладає і розриває контракти з керівниками підприємств, наукових, навчальних закладів, що належать до сфе­ри його управління.

З метою погодженого вирішення питань, що належать до ком­петенції Мінекоресурсів України, обговорення найважливіших на­прямів його діяльності у Міністерстві утворюється колегія у складі міністра (голова колегії), заступників міністра за посадою, керівників структурних підрозділів. Члени комісії затверджуються та звільняються від обов'язків Кабінетом Міністрів України.

Для розгляду наукових рекомендацій при Мінекоресурсів Ук­раїни утворюється науково-технічна рада, до роботи якої залуча­ються провідні вчені, фахівці-практики, представники зацікавле­них центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Персональний склад ради і положення про неї затверджує міністр.

Чільне місце у системі організаційно-правового і функціональ­ного забезпечення екологічної безпеки належить Міністерству Ук­раїни з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту насе­лення від наслідків Чорнобильської катастрофи*. Положення про яке затверджене Указом Президента України від 28 жовтня 1996 р. МНС є центральним органом державної виконавчої влади, що за­безпечує втілення у життя державної політики щодо захисту насе­лення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їм та ре­агування на них, ліквідації їх наслідків і наслідків Чорнобильської катастрофи.

До його основних завдань слід віднести координацію діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, підприємств, установ, організацій усіх форм влас­ності з вирішення проблем захисту населення та території від над­звичайних ситуацій та ліквідації їх наслідків, керівництво діяльністю органів управління, штабів військової, цивільної оборо­ни і підпорядкованих спеціалізованих формувань, а також робіт, пов'язаних з формуванням, реалізацією єдиної науково-технічної політики у сфері створення та впровадження сучасних інфор­маційних технологій, банків даних з проблем захисту населення, території від наслідків надзвичайних ситуацій та Чорнобильської катастрофи.

Важливими завданнями МНС є визначення основних напрямів діяльності у сфері захисту населення і території від надзвичайних ситуацій, соціального захисту населення, реабілітації забруднених територій внаслідок Чорнобильської катастрофи, розроблення і ре­алізація заходів щодо захисту населення від наслідків надзвичайних ситуацій та Чорнобильської катастрофи.

Серед основних завдань діяльності МНС можна виділити ор­ганізацію і координацію здійснення всіх заходів на території зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення, вирішення питань їх фінансування, охорони громадського порядку і здоров'я персоналу, захисту наукових і економічних інтересів дер­жави та здійснення державного нагляду і контролю техногенної безпеки, готовність до дій у надзвичайних ситуаціях, впроваджен­ня превентивних заходів щодо відвернення цих ситуацій.

Напрямки діяльності МНС у зазначеній сфері можна система­тизувати за такими критеріями:

а) організаційні;

б) розпорядчі (оперативно-розпорядчі);

в) координаційні;

г) прогностичні;

д) рекомендаційні;

е) інформаційні;

є) експертно-оціночні;

ж) наглядові таконтролюючі;

з) гарантуючі;

й) установчі;

і) комунікаційні. До організаційних повноваженьМНС можна віднести:

а) організацію розроблення і здійснення заходів цивільної обо­рони щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації та робіт, пов'язаних з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастро­фи і соціальним захистом потерпілих від неї громадян;

б) здійснення заходів щодо зниження рівня опромінення та за­безпечення нормальної життєдіяльності населення на територіях, забруднених внаслідок Чорнобильської катастрофи;

в) організацію надання допомоги населенню України та інших держав, яке потерпіло внаслідок надзвичайної ситуації;

г) організацію створення, підготовки і використання аварійно-рятувальних спеціалізованих формувань у проведенні першочерго­вих робіт з локалізації та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій;

д) організацію робіт у галузі поводження з радіоактивними відходами, крім підприємств, установ, організацій, що належать до управління Міністерства палива та енергетики України;

е) організацію фінансового, матеріального і технічного забезпе­чення військ цивільної оборони, аварійно-рятувальних та інших підпорядкованих формувань;

є) організацію виконання актів законодавства.

Розпорядчі (оперативно-розпорядчі) функції охоплюють:

а) керівництво роботами, пов'язаними з ліквідацією наслідків великих за масштабами аварій і катастроф техногенного характеру та інших надзвичайних ситуацій;

б) визначення спільно з центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями складу, місця розміщення та осна­щення сил і засобів, призначених для ліквідації наслідків надзви­чайних ситуацій, утворення навчальних та реабілітаційних центрів;

в) керівництво усім комплексом робіт у зонах відчуження і бе­зумовного (обов'язкового) відселення, крім об'єктів, що належать до сфери управління Міністерства палива та енергетики України;

г) розпорядження коштами фонду для здійснення заходів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і соціального захи­сту населення, фінансування витрат міністерств та інших централь­них органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим, місцевих органів виконавчої влади і органів місце­вого самоврядування на проведення робіт з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи і на соціальний захист потерпілих від неї громадян;

д) здійснення у межах повноважень, визначених законодавст­вом, функцій управління об'єктами державної власності, що нале­жать до його сфери.

Координаційні функції МНС передбачають:

а) координацію діяльності центральних органів виконавчої вла­ди щодо проведення пошуку і рятування людей, аварійно-ряту­вальних робіт, ліквідації наслідків впливу нафтопродуктів, шкідли­вих хімічних та радіоактивних речовин на довкілля;

б) координацію реалізації науково-технічних зв'язків з підприємствами, установами, організаціями країн світового співто­вариства із зазначених питань;

в) координацію здійснення авіаційних пошуково-рятувальних робіт іншими органами виконавчої влади, самоврядування, юри­дичними особами, налагодження взаємодії між ними;

г) координацію зусиль центральних і місцевих органів виконав­чої влади із запобігання надзвичайним ситуаціям на їх об'єктах.

Прогностичні функції включають:

а) розробку проектів державних програм і прогнозів щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, здійснення цивільної оборони, запобігання надзвичайним ситуаціям, соціаль­ного захисту громадян, які від них постраждали;

б) прогнозування спільно із зацікавленими організаціями ймовірності виникнення надзвичайних ситуацій природного і тех­ногенного характеру, їх моделювання, районування території Ук­раїни за наявністю потенційно небезпечних виробництв, об'єктів загрози стихійного лиха, визначення показників ризику на об'єктному і територіальному рівнях.

Важливу роль відіграють і рекомендаційні функції:

а) подання у межах своїх повноважень пропозицій до проекту Державного бюджету;

б) участь у розгляді та опрацюванні пропозицій щодо будівництва, розширення, реконструкції господарських об'єктів на забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи тери­торіях та в місцях компактного переселення громадян з цих те­риторій;

в) подання Кабінету Міністрів України пропозицій щодо вста­новлення меж зон забруднених унаслідок Чорнобильської катаст­рофи територій, підготовка аналітичних матеріалів про стан ліквідації її наслідків і соціального захисту постраждалих від неї громадян та пропозицій щодо надання іноземним державам інфор­мації про результати моніторингу і наукових досліджень, пов'яза­них із зазначеною катастрофою;

г) розроблення пропозицій щодо вдосконалення законодавства у цій сфері та внесення їх на розгляд Президентові України, Кабінету Міністрів України.

Складовою частиною діяльності МНС є здійснення інфор­маційно-реєстраційних функцій, зокрема, оповіщення населення про загрозу і виникнення надзвичайної ситуації, забезпечення на­лежного функціонування територіальних систем оповіщення, ве­дення державного реєстру аварійно-рятувальних служб.

Важливим напрямом діяльності є також експертно-оціночні функції:

а) участь у проведенні державної експертизи містобудівної до­кументації та проектів будівництва техногенне небезпечних об'єктів у частині додержання вимог техногенної безпеки;

б) оцінка радіаційної обстановки на забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи територіях;

в) узагальнення практики застосування законодавства уцій сфері.

Центральне місце у діяльності МНС належить наглядовимта контролюючим функціям:

а) контроль за виконанням програм щодо ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, запобігання надзвичайним ситуаціям, соціального захисту потерпілих від неї громадян;

б) контроль за цільовим використанням бюджетних коштів у за­значеній сфері;

в) контроль за діяльністю центральних органів виконавчої вла­ди, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих держав­них адміністрацій, юридичних осіб усіх форм власності з питань соціально-економічного, правового, медичного захисту постражда­лих від радіаційних аварій та катастроф громадян або тих, що бра­ли участь у ліквідації їх наслідків та реабілітації забруднених тери­торій від Чорнобильської катастрофи;

г) державний нагляд і контроль за виконанням вимог техноген­ної безпеки, заходів щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та їх ліквідації, станом готовності сил реагування на надзвичайні си­туації техногенного та природного характеру до проведення ряту­вальних та інших робіт у разі виникнення надзвичайної ситуації;

д) контроль за виконанням центральними і місцевими органа­ми виконавчої влади, юридичними особами завдань щодо пересе­лення громадян з радіоактивне забруднених територій, створення для них необхідних соціально-побутових умов у місцях компактно­го поселення, будівництва житла, об'єктів соціальної та виробни­чої інфраструктури для громадян, які проживають на радіоактивне забруднених територіях, забезпечення їх екологічно чистими про­дуктами харчування і промисловими товарами першої не­обхідності;

е) здійснення радіоекологічного моніторингу радіаційної обста­новки на забруднених унаслідок Чорнобильської катастрофи тери­торіях;

є) контроль за виконанням спеціальних правил і вимог щодо додержання законодавства підприємствами і організаціями у зоні відчуження і безумовного (обов'язкового) відселення;

ж) контроль за реалізацією законодавства у сфері техногенно-екологічної безпеки в межах і порядку, встановлених чинними нормативно-правовими актами.

Ефективній реалізації повноважень МНС мають сприяти також гарантуючі функції:

а) забезпечення готовності сил і штабів цивільної оборони та сил з надзвичайних ситуацій до проведення аварійно-рятувальних та інших робіт;

б) забезпечення єдності концепцій господарської та природо­охоронної діяльності у зонах відчуження та безумовного (обов'яз­кового) відселення;

в) забезпечення проведення науково-дослідних та конструк­торських робіт з проблем захисту населення і територій від наслідків надзвичайних ситуацій та Чорнобильської катастрофи, удоскона­лення існуючих і створення нових приладів контролю і визначення ступеня впливу шкідливих хімічних речовин та іонізуючого ви­промінювання, засобів захисту й рятувально-аварійних засобів;

г) забезпечення виконання дезактиваційних робіт у населених пунктах на територіях, забруднених унаслідок Чорнобильської ка­тастрофи;

д) забезпечення розроблення, погодження або затвердження програм підготовки фахівців, посадових осіб органів управління і сил цивільної оборони до дій у надзвичайних ситуаціях, навчання населення, проведення атестації рятувальників і аварійно-ряту­вальних формувань;

е) забезпечення безпеки осіб, які залучаютьсядо роботи у рай­онах надзвичайних ситуацій і збереження вантажів, що доставля­ються у райони лиха;

є) забезпечення органів управління, сил цивільної оборони, юридичних осіб, що входять до йото системи, висококваліфікова­ними фахівцями;

ж) забезпечення в межах своєї компетенції реалізаціїдержавної політики щодо державної таємниці у цій сфері;

з) забезпечення запровадження в Україні єдиної системи прове­дення авіаційних робіт з пошуку і рятування;

й) забезпечення запобігання надзвичайним ситуаціям на водних об'єктах, ефективне реагування на них, збереження життя, здо­ров'я людей, матеріальних цінностей.

Поряд з вищезазначеними напрямами діяльності МНС здійснює також установчі та комунікаційні функції, зокрема, утво­рює, реорганізує і ліквідує в установленому порядку підприємства, установи, організації, військові з'єднання і частини, навчальні за­клади та налагоджує міжнародне співробітництво, вивчає, узагаль­нює та поширює зарубіжний досвід, здійснює зовнішньоеко­номічну діяльність, бере участь у підготовці міжнародних дого­ворів, укладає їх.

З метою реалізації зазначених функцій МНС наділяється й відповідними правами, спрямованими на досягнення мети своєї функціональної діяльності і забезпечення дотримання вимог техно-генно-екологічної безпеки. Це, переважно, права інформаційно-довідкового, експертно-консультативного, фахово-освітнього, уп­равлінського, репрезентативного, звітньо-перевірочного, санкці­онуючого, гарантійно-правосуб'єктного та юрисдикційного спря­мування.

З метою реалізації наданих повноважень МНС на виконання чинного законодавства приймає відповідні рішення, які є обов'яз­ковими для виконання центральними та місцевими органами ви­конавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами та громадянами, які підлягають державній реєстрації.

Очолює МНС міністр, якого призначає Президент України. Міністр здійснює загальне керівництво міністерством, організовує роботу його колегії, розпоряджається виділеними коштами, затвер­джує штатний розклад, положення про структурні підрозділи, при­своює в установленому порядку їх працівникам ранги державних службовців, репрезентує міністерство у зовнішніх відносинах та інші повноваження відповідно до функціональної діяльності міністерства.

З метою обговорення найважливіших напрямів діяльності МНС, погодженого вирішення питань у його складі утворюється колегія, до якої входять міністр, його заступники, а також керівні працівники міністерства, інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, яких затверджує і звільняє Кабінет Міністрів за поданням міністра.

Для розгляду наукових рекомендацій з найважливіших проблем МНС утворює науково-технічну раду з учених та висококваліфіко­ваних фахівців, склад якої затверджується міністром. Також можуть утворюватися інші дорадчі та консультативні органи.

МНС є юридичною особою, має самостійний баланс, рахунки в установах банків. Його граничну чисельність, фонд оплати працівників та структуру центрального апарату затверджує перший віце-прем'єр-міністр України.

На адміністративно-територіальному рівні відповідні повнова­ження поширюються на управління з питань надзвичайних ситу­ацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи обласних. Київської та Севастопольської міських дер­жавних адміністрацій і відділи з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, що утворюються за розпо­рядженням голів відповідних держадміністрацій, йому підпорядко­вуються і діють на підставі положень про них, що розробляються і затверджуються відповідно до Типових положень, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 5 вересня 2000 р. № 1386'.

Вищезазначені управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастро­фи обласної, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та відділи з питань надзвичайних ситуацій і цивільного захисту населення районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій є органами управління відповідної територіальної підсистеми з питань реагування на над­звичайні ситуації техногенного і природного характеру, запобіган­ня виникненню цих ситуацій, які утворюються з метою забезпечен­ня реалізації державної політики у сфері цивільної оборони, захи­сту населення і територій від надзвичайних ситуацій, а також ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи на відповідній те­риторії.

Вони є структурними підрозділами вищезазначених держ­адміністрацій, очолюються начальником, який призначається на посаду та звільняється з посади головою відповідної держадміністрації за погодженням з вищезазначеними органами управління з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Деякі функції у сфері забезпечення екологічної безпеки реалізу­ються також Міністерством охорони здоров'я України*, Положен­ня про яке затверджено Указом Президента України від 24 липня 2000 р. № 918'. Воно є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

МОЗ України є головним (провідним) органом у системі цент­ральних органів виконавчої влади із забезпечення реалізації дер­жавної політики у сфері охорони здоров'я, санітарного та епідемічного благополуччя населення, створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів і виробів медично­го призначення.

Зокрема, МОЗ України вивчає, аналізує і прогнозує показники стану здоров'я населення залежно від стану середовища життєдіяльності людини; бере участь у розробці заходів, спрямова­них на недопущення шкідливого впливу факторів довкілля на здо­ров'я людини, а також у розробці та введенні в дію екологічних нормативів та норм радіаційної безпеки; погоджує в установлено­му законодавством порядку всі державні стандарти, технічні умо­ви, промислові зразки, іншу нормативно-технічну документацію об'єктів, які можуть мати шкідливий вплив на здоров'я населення;

здійснює організаційно-методичне керівництво та координацію роботами державної служби медицини катастроф, організує спідьно з центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування визначення рівня доз оп­ромінення осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської ката­строфи; бере участь у здійсненні державного регулювання радіаційної безпеки, у складанні експертних висновків щодо виз­начення категорій зон радіоактивного забруднення територій, підтримує необхідний запас та асортимент лікарських засобів, іму-нобіологічних препаратів, медичної техніки, виробів медичного призначення на випадок стихійного лиха, катастроф, епідемічних захворювань та здійснює інші напрями діяльності відповідно до вимог чинного законодавства.

Викладене дає підстави для висновку, що сьогодні існують ре­альні інституційно-правові засади для забезпечення екологічної безпеки на рівні центральних та місцевих органів виконавчої вла­ди, спеціально уповноважених упереджувати настання екологічно­го ризику, здійснювати його оцінку та проведення комплексу за­ходів щодо ліквідації негативних наслідків у разі виникнення еко­логічної небезпеки внаслідок дії факторів природного або техно­генного походження.

Аналіз напрямків функціональної діяльності цих органів вказує на доцільність встановлення більш чіткої відповідальності Мінекоресурсів України, МНС України та МОЗ України у разі порушен­ня права громадян на екологічну безпеку, особливо надзвичайни­ми ситуаціями природного характеру, тобто, встановити їх пер­соніфіковану відповідальність за забезпечення дотримання консти­туційного суб'єктивного права громадян на екологічну безпеку та гарантування дотримання умов національної екологічної безпеки.

Оскільки зазначені органи реалізують спеціальні повноваження в галузі екологічної безпеки, делеговані їм державою, законодавче закріплення персоніфікованої відповідальності у межах регламен­тованої компетенції створить правові засади і гарантії правового за­безпечення вимог екологічної безпеки в Україні.

§ 4. Правова організація єдиної системи запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації

З урахуванням практики виникнення екологічної небезпеки, джерел поширення природних та техногенних надзвичайних ситу­ацій в Україні передбачається створення відповідних ор­ганізаційно-правових систем та служб запобігання і реагування на аварії, катастрофи, інші надзвичайні ситуації та функціонування системи аварійно-рятувальних служб.

Така діяльність спрямовується на попередження виникнення екологічної небезпеки або реагування на наслідки її прояву, здійснення системи заходів аварійно-рятувального характеру, що засвідчує готовність держави до регулювання екологічного ризику на різних рівнях та стадіях здійснення екологічно-небезпечної діяльності і відвернення наслідків природної стихії.

Згідно із Законом України від 8 червня 2000 р. «Про захист на­селення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного і при­родного характеру»' з метою забезпечення реалізації єдиної держав­ної політики у сфері захисту населення і територій України від над­звичайних ситуацій техногенного і природного характеру запрова­джуєтьсяєдина державна система органів виконавчої влади з питань запобігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації, яка включає територіальні і функціональні підсистеми.

Такий захист передбачається здійснювати шляхом координації діяльності постійно діючих функціональних та територіальних підсистем у межах єдиної державної системи.

Функціональні підсистеми створюються центральними органами виконавчої влади для організації роботи, пов'язаної із запобіган­ням надзвичайним ситуаціям техногенного та природного поход­ження та захистом населення і територій у разі їх виникнення.

Завдання, організація, склад сил і засобів, порядок роботи функціональних підсистем захисту населення і території визнача­ються положеннями про них, які затверджуються відповідними міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним орга­ном виконавчої влади, до компетенції якого належить питання за­хисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенно­го та природного характеру.

Територіальні підсистеми створюються в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі для запобігання і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природ­ного походження. Правовий статус та порядок їх функціонування визначається положеннями про них, які затверджуються відповідно Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями за погодженням зі спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади, до компетенції якого на­лежить питання захисту населення і території від надзвичайних си­туацій техногенного та природного характеру.

Єдина державна система з питань запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру залеж­но від ситуації і ступеня поширення надзвичайної ситуації за рішенням відповідно Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севасто­польської міських державних адміністрацій в межах конкретної те­риторії може функціонувати у таких режимах:

а) режимі повсякденного функціонування;

б) режимі підвищеної готовності;

в) режимі надзвичайної ситуації.

Важливе значення у системі захисту населення і території від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру мають сили та засоби захисту, до яких входять професійні аварійно-рятувальні служби, спеціалізовані (воєнізовані) аварійно-рятувальні служби та засоби центральних і місцевих органів вико­навчої влади, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності і господарювання, єдина державна система та доб­ровільні рятувальні формування, які залучаються для проведення відповідних робіт.

Аварійно-рятувальні служби згідно із Законом України від 14 грудня 1999 р. «Про аварійно-рятувальні служби»' — це сукупність організаційно-об'єднаних органів управління, сил та засобів, при­значених для вирішення завдань щодо запобігання та ліквідації надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру та ок­ремих їх наслідків, проведення пошукових, аварійно-рятувальних та інших невідкладних робіт.

Аварійно-рятувальна служба може бути професійною, спеціаль­ною (воєнізованою), спеціалізованою та службою громадських ор­ганізацій.

Професійна аварійно-рятувальна служба уособлює особовий склад, який працює на постійній, а рятувальники — на про­фесійній основі, яка передбачає їх спеціальну фізичну та психо­логічну підготовку.

Спеціальна (воєнізована) аварійно-рятувальна служба — про­фесійна служба, яка заснована на принципах єдиноначальності, централізації управління, статутної дисципліни, особистої відповідальності.

Спеціалізована аварійно-рятувальна служба — професійна служ­ба, яка має підготовлений і споряджений особовий склад для ліквідації окремих класів і підкласів надзвичайних ситуацій та відповідні аварійно-рятувальні засоби.

Аварійно-рятувальні служби громадських організацій — служби, які створені об'єднаннями та спілками об'єднань громадян для проведення аварійно-рятувальних заходів та робіт.

У той же час аварійно-рятувальні служби можуть бути держав­ними, комунальними, об'єктовими (підприємств, установ, ор­ганізацій).

Основні завдання аварійно-рятувальних служб передбачають проведення під час виникнення надзвичайних ситуацій на об'єктах, територіях аварійно-рятувальних робіт, ліквідації надзви­чайних ситуацій та окремих їх наслідків, виконання робіт із за­побігання виникнення та мінімізації наслідків надзвичайних ситу­ацій техногенного і природного характеру та захисту від них насе­лення і територій, захист навколишнього природного середовища та локалізацію зони впливу шкідливих і небезпечних факторів, що виникають під час аварій та катастроф.

Ці завдання зумовлюють здійснення аварійно-рятувальними службами системи функцій превентивного, пошуково-рятувально­го, підготовчо-ліквідаційного спрямування. Так,до превентивних функцій доцільно віднести:

а) участь у розробленні та погодженні планів реагування на над­звичайні ситуації на об'єктах і територіях, що ними обслуговуються;

б) участь у підготовці рішень з питань створення, розміщення, визначення обсягів матеріальних резервів для ліквідації надзвичай­них ситуацій;

в) участь у проведенні експертизи проектних рішень щодо поліпшення захисту об'єктів і територій на випадок виникнення надзвичайних ситуацій;

г) участь у роботі комісій з прийняття в експлуатацію об'єктів, які потребують аварійно-рятувального обслуговування;

д) пропаганда у сфері захисту населення і територій від надзви­чайних ситуацій та участь у підготовці працівників підприємств, установ, організацій і населення до дій в умовах надзвичайних си­туацій.

Функції пошуково-рятувального спостереження передбачають:

а) пошук і рятування людей на уражених об'єктах і територіях;

б) надання у можливих випадках невідкладної, у тому числі ме­дичної допомоги особам, які перебувають у небезпечному для жит­тя і здоров'я стані, на місці події та під час евакуації до лікуваль­них закладів.

Підготовчо-ліквідаційні функції обумовлюють:

а) забезпечення готовності своїх органів управління;

б) організацію ремонту та технічного обслуговування аварійно-рятувальних засобів, розробку та виробництво їх окремих зразків;

в) контроль за готовністю об'єктів і територій, що ними обслу­говуються, до проведення робіт з ліквідації надзвичайних ситуацій;

г) ліквідацію особливо небезпечних проявів надзвичайних ситу­ацій в умовах екстремальних температур, задимленості, загазова­ності, загрози вибухів, обвалів, зсувів, затоплень, радіаційного та бактеріального зараження, інших небезпечних проявів.

Конкретизація завдань і функцій аварійно-рятувальних служб може закріплюватися в їх статутах та положеннях, які підлягають погодженню з центральним органом виконавчої влади з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Діяльність аварійно-рятувальних служб має базуватися відповідно до принципів державної політики у цій сфері, які перед­бачають такі основні ідеї:

а) пріоритетність здійснення заходів щодо запобігання виник­ненню надзвичайних ситуацій;

б) раціональна дислокація аварійно-рятувальних служб та їх фор­мувань з урахуванням потенційної небезпеки об'єктів та територій;

в) постійна готовність аварійно-рятувальних служб до проведен­ня випробувальних робіт;

г) координація діяльності та державної підтримки аварійно-ря­тувальних служб усіх форм власності;

д) виправданий ризик та відповідальність керівників аварійно-рятувальних служб за забезпечення безпеки під час проведення аварійно-рятувальних робіт;

е) постійне підтримання високого рівня професіоналізму ряту­вальників, його відповідність міжнародним стандартам;

є) добір особового складу аварійно-рятувальних служб за станом здоров'я, постійне підтримання їх необхідного фізичного та психо­логічного рівнів підготовки;

ж) соціальна захищеність особового складу аварійно-рятуваль­них служб;

з) використання позитивного світового досвіду організації діяльності аварійно-рятувальних служб і проведення відповідних робіт;

й) використання економічних методів в управлінні діяльністю аварійно-рятувальних служб;

і) єдиноначальність та централізованістькерівництва державни­ми аварійно-рятувальними службами.

Аварійно-рятувальні служби обслуговують окремі території та підприємства, установи, організації, на яких існує небезпека виник­нення надзвичайних ситуацій природного та техногенного характе­ру, зокрема, металургійні, хімічні, радіаційне небезпечні, вибухово-і пожежонебезпечні та інші підприємства і організації зі шкідливи­ми і небезпечними умовами праці, які використовують у своєму ви­робництві сильнодіючі отруйні речовини з видобутку і переробки твердих, рідких і газоподібних корисних копалин, експлуатують продуктопроводи або будують, експлуатують і ліквідують підземні виробки; споруди транспортних підприємств, організацій з підви­щеними вимогами до рівня безпеки їх експлуатації (аеропорти, ае­родроми, порти, метрополітени тощо); райони відповідальності Ук­раїни за організацію обслуговування повітряного руху.

Ці служби зобов'язані також обслуговувати рекреаційні зони та інші території у період масового відпочинку людей або заняття промислом та місця туристичної активності, водні об'єкти України (басейни Чорного та Азовського морів, річок Дніпро та Дунай).

Для ефективного здійснення своєї діяльності Закон визначає повноваження державних та комунальних, а також інших аварійно-рятувальних служб, які залежно від виконуваної роботи можна поділити на дві групи:

1) повноваження щодо запобігання надзвичайним ситуаціям;

2) повноваження щодо реагування на надзвичайні ситуації. Перша група повноважень визначає можливості:

а) обстежувати з метою профілактики виникнення надзвичай­них ситуацій об'єкти та території, які підлягають обслуговуванню;

б) скасовувати власні погодження планів реагування на надзви­чайні ситуації або їх окремі позиції у разі невідповідності фактич­ному стану об'єкта чи території;

в) подавати власникам підприємств, установ та організацій, ор­ганам виконавчої влади, місцевого самоврядування пропозиції що­до поліпшення протиаварійного стану об'єктів і територій та усу­нення виявлених порушень вимог безпеки;

г) безоплатно і безперешкодно одержувати від підприємств, ус­танов та організацій, органів виконавчої влади, місцевого самовря­дування інформацію, необхідну для виконання покладенихна аварійно-рятувальну службу завдань.

Друга група повноважень аварійно-рятувальних служб передбачає:

а) безперешкодний доступ на об'єкти і території з метою вико­нання робіт, пов'язаних з ліквідацією надзвичайних ситуацій;

б) використання на договірних засадах засобів зв'язку, транспорту та інших матеріально-технічних ресурсів юридичних осіб для рятуван­ня людей та виконання термінових робіт або доставки у зони надзви­чайних ситуацій особового складу, спеціального оснащення і вантажів;

в) вимагання від усіх осіб, які перебувають у зоні надзвичайної ситуації, додержання правил, запроваджених встановленими захо­дами безпеки;

г) участь у роботі комісій з розслідування причин виникнення надзвичайних ситуацій на об'єктах і територіях, що ними обслуго­вуються.

При цьому аварійно-рятувальні служби громадських організацій реалізують повноваження, викладені у п. «г» першої групи та п.п. «б—г» другої групи.

Законом України від 14 грудня 1999 р. «Про аварійно-ряту­вальні служби» передбачаються також обов'язки зазначених служб під час ліквідації надзвичайних ситуацій оперативно-тактичного та власне рятувально-ліквідаційного характеру:

а) оперативне визначення обстановки, що склалася внаслідок надзвичайних ситуацій, зони ураження об'єкта чи території і основ­них напрямків дій, пов'язаних з ліквідацією надзвичайної ситуації;

б) визначення небезпечних факторів;

в) створення необхідних умов для підтримання працездатності особового складу;

г) вжиття термінових заходів для пошуку і рятування людей на уражених об'єктах і територіях, надання невідкладної медичної та іншої допомоги потерпілим;

д) координація дій своїх аварійно-рятувальних формувань;

е) додержання особовим складом вимог правил безпеки підчас проведення цих робіт;

є) оперативне усунення ускладнень,що виникають підчас ліквідації надзвичайних ситуацій;

'ж) зосередження в зоні надзвичайної ситуації необхідних сил, засобів, резервів і своєчасне введення їх у дію за призначенням;

з) ведення оперативно-технічної документації та підготовка звіту про діяльність аварійно-рятувальних служб, пов'язану з ліквідацією надзвичайних ситуацій, що є складовою частиною ма­теріалів з розслідування цієї події чи факту, за формою, яка вста­новлюється МНС України за погодженням з іншими зацікавлени­ми центральними органами виконавчої влади.

Організаційна структура аварійно-рятувальних служб включає органи управління та їх сили, тобто аварійно-рятувальні формуван­ня і допоміжні підрозділи, що забезпечують вирішення покладених на них завдань. До органів управління діяльністю аварійно-ряту­вальних служб належить Міністерство України з питань надзвичай­них ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорно­бильської катастрофи, міністерства та інші центральні органи вико­навчої влади, до сфери управління яких належать аварійно-ряту­вальні служби, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, органи місцевого самоврядування, гро­мадські організації, юридичні особи, що створюють такі служби.

Чинним законодавством визначаються також органи координу­вання діяльності аварійно-рятувальних служб та уповноважених керівників з ліквідації надзвичайної ситуації. До органів координуван­ня віднесено, зокрема, Кабінет Міністрів України та МНС України.

Уповноважені керівники з ліквідації надзвичайної ситуації при­значаються відповідними органами залежно від її рівня. У разі ви­никнення надзвичайної ситуації державного рівня Кабінет Міністрів України призначає уповноваженим керівником першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністра чи керівника одного з цен­тральних органів виконавчої влади або його першого заступника.

У разі виникнення надзвичайної ситуації регіонального рівня упов­новажений керівник призначається відповідно Радою міністрів Ав­тономної Республіки Крим, обласною. Київською і Севастопольсь­кою міськими адміністраціями в особі першого заступника, або за­ступника голови відповідного підпорядкування, або керівника те­риторіального органу з питань надзвичайних ситуацій та цивільно­го захисту населення.

У разі виникнення надзвичайної ситуації місцевого рівня уповнова­женим керівником призначається за рішенням районної державної адміністрації, виконавчого органу міської ради один із заступників керівника цього органу або керівник місцевого органу з питань надзвичайних ситуацій та цивільного захисту населення.

Виникнення надзвичайної ситуації об'єктного рівня є підставою для призначення уповноваженого керівника виконавчим органом сільської, селищної ради або керівником підприємства, установи, організації в особі одного з керівників відповідної ради або вка­заних юридичних осіб згідно із затвердженим розподілом обов'язків.

Уповноважений керівник з ліквідації надзвичайної ситуації ут­ворює відповідний робочий орган — штаб, який і підпорядковує усі аварійно-рятувальні служби та формування, які залучаються до ліквідації надзвичайної ситуації. Його розпорядження є обов'язко­вими для всіх суб'єктів, що беруть участь у ліквідації надзвичайної ситуації, а також громадян і організацій, які перебувають у цій зоні.

Такі рішення приймаються ним щодо проведення евакуаційних робіт, залучення до аварійно-рятувальних робіт необхідних транс­портних засобів, іншого майна підприємств, установ, організацій, що знаходяться у цій зоні, формувань аварійно-рятувальних служб громадських організацій та за згодою — щодо громадян, зупинен­ня діяльності об'єктів, розташованих у зоні, обмеження доступу людей у зону, зупинення аварійно-рятувальних робіт у разі виник­нення підвищеної загрози життю рятувальників та інших осіб, які беруть участь у ліквідації надзвичайної ситуації.

Після завершення ліквідаційних робіт він подає органу, що йо­го призначив, звіт щодо прийнятих рішень і перебігу подій під час ліквідації надзвичайної ситуації та інформує про це відповідні ор­гани виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

Особливим видом аварійно-рятувальних служб єДержавна служба медицини катастроф, основним завданням якої є надання громадянам та рятувальникам в екстремальних ситуаціях (стихійне лихо, катастрофи, аварії, масові отруєння, епідемії, епізоотії, радіаційне, бактеріологічне, хімічне забрудненнятощо) безкоштов­ної медичної допомоги.

Державна служба медицини катастроф утворена відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 343', яка діє на підставі Положення про Державну службу медицини ка­тастроф, затвердженого цією постановою.

Служба медицини катастроф складається з медичних сил і за­собів та лікувальних закладів центрального і територіального рівнів незалежно від виду діяльності та галузевої належності, визначених центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я за погодженням з центральними органами виконавчої влади з пи­тань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міноборони,МВС, Мінтрансом, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, облас­ною, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

На державному рівні Державна служба медицини катастроф ор­ганізовується в системі МОЗ України, а на територіальному -^ відповідно в системі МОЗ Автономної Республіки Крим, управлінь (відділів) охорони здоров'я обласних, Київської та Севастопольсь­кої міських державних адміністрацій.

Координацію роботи Служби медицини катастроф на держав­ному рівні здійснює Центральна координаційна комісія МОЗ Ук­раїни, а на територіальному — відповідно Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські територіальні координаційні комісії, які діють на підставі Положення про коор­динаційні комісії Державної служби медицини катастроф, затверд­женого постановою Кабінету Міністрів України від 14 квітня 1997 р. № 3432 .

До складу Служби медицини катастроф на державному рівні входять Український науково-практичний центр екстреної ме­дичної допомоги та медицини катастроф, медичні формування, лікувальні заклади, визначені МОЗ України за погодженням з МНС, Міноборони, МВС, Мінтрансом, Радою міністрів Авто­номної Республіки Крим, обласними. Київською та Севасто­польською міськими державними адміністраціями, а також ство­рені на базі цих закладів охорони здоров'я спеціальні бригади постійної готовності.

На територіальному рівні служба медицини катастроф об'єднує територіальні центри екстреної медичної допомоги, спеціалізовані бригади постійної готовності, медичні формування, лікувальні за­клади, віднесені МОЗ України до цього рівня за погодженням з МОЗ Автономної Республіки Крим, обласними. Київською та Се­вастопольською міськими державними адміністраціями, а також створені на базі цих закладів охорони здоров'я спеціалізовані тери­торіальні бригади постійної готовності.

Відповідно до покладених завдань ця Служба здійснює ком­плекс профілактичних, лікувальних та інших заходів запобігання та реагування на надзвичайні ситуації.

До заходів запобігання можна віднести:

а) організацію і проведення комплексу санітарно-гігієнічних та протиепідемічних заходів у районах екстремальних ситуацій;

б) координацію робіт, спрямованих на забезпечення готовності органів охорони здоров'я, визначених МОЗ України лікувальних за­кладів, системи зв'язку та оповіщення, медичних та спеціалізова­них формувань і закладів Служби, та дію в екстремальних ситу­аціях;

в) забезпечення створення та раціонального використання ре­зерву матеріально-технічних ресурсів для проведення заходів Служ­би на центральному та територіальному рівнях;

г) проведення підготовки медичних і немедичних працівників, на яких покладено надання медичної допомоги в екстремальних ситуаціях;

д) здійснення науково-дослідних робіт, пов'язаних з удоскона­ленням форм і методів організації надання медичної допомоги по-страждалим в екстремальних ситуаціях;

е) участь у міжнародному співробітництві з проблем медицини катастроф.

Заходи реагування на надзвичайні ситуації передбачають:

а) надання постраждалим в надзвичайних (екстремальних) ситу­аціях безоплатної екстреної медичної допомоги на догоспітальному та госпітальному етапах силами спеціалізованих бригад постійної готовності Служби;

б) забезпечення збереження здоров'я персоналу, який бере участь у ліквідації наслідків екстремальних ситуацій;

в) збір, аналіз, облік, надання інформації про медико-соціальні наслідки екстремальних ситуацій згідно з Тимчасовим регламен­том надання інформації органами державної влади в рамках уря­дової інформаційно-аналітичної системи з питань надзвичайних ситуацій.

Служба медицини катастроф здійснює свою діяльність за планами медико-санітарного забезпечення населення у разі ви­никнення екстремальних ситуацій. На державному рівні такий план розробляється МОЗ України, розглядається Центральною координаційною комісією і затверджується Кабінетом Міністрів України, а на територіальному — плани затверджуються відповідно МОЗ Автономної Республіки Крим, управліннями (відділами) охорони здоров'я обласних, Київської і Севасто­польської міських державних адміністрацій, розглядаються тери­торіальними координаційними комісіями і затверджуються ви­щезазначеними органами.

При цьому треба зазначити, що координаційні комісії є постійно діючими дорадчими (позаштатними) органами, утворени­ми з метою узгодження складу та порядку використання в екстре­мальних ситуаціях медичних сил і засобів, визначених МОЗ Ук­раїни за погодженням зі спеціалізованими органами центральної та місцевої виконавчої влади.

Для ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру відповідно до чинного законодавства можуть залучатися частини та підрозділи Збройних Сил України, інших військових формувань, легалізованих в Україні, з дотриманням умов, визначених Президентом України відповідно до Конституції України та чинних законів.

Деякі підходи щодо забезпечення екологічної безпеки на ор­ганізаційно-функціональному рівні було сформульовано в Концепції створення єдиної державної системи запобігання і реагування на аварії, катастрофи та інші надзвичайні ситуації, схваленій постано­вою Кабінету Міністрів України від 7 липня 1995 р. № 501'. Метою створення цієї єдиної державної системи є забезпечення безпеки на­селення, навколишнього природного середовища, об'єктів і споруд та уникнення або зменшення на цій основі можливих економічних, соціальних та інших втрат суспільства від аварій, катастроф і інших надзвичайних ситуацій техногенного і природного походження.

Досягнення цієї мети передбачається шляхом розробки ме­ханізму регулювання техногенно-екологічної безпеки та за допомо­гою системних заходів, що здійснюватимуться міністерствами, відомствами. Урядом Автономної Республіки Крим, місцевими ор­ганами державної виконавчої влади та виконавчими органами місцевих рад і спрямовуватимуться на запобігання надзвичайним ситуаціям, підвищення готовності до них та ефективне реагування у разі їх виникнення.

Концепцією визначено основні завдання єдиної системи за­побігання і реагування на надзвичайні ситуації, аналіз яких дозво­ляє розглядати їх як логічну систему дій та заходів:

а) розроблення перспективної політики у запобіганні і реагуван­ні на надзвичайні ситуації та прийняття відповідних рішень;

б) розвиток нормативної бази для забезпечення нормального рівня техногенно-екологічної безпеки та підвищення ефективності реагування на надзвичайні ситуації;

в) планування та регулювання процесів досягнення визначених показників техногенно-екологічної безпеки;

г) прогнозування і виявлення потенційних джерел виникнення надзвичайних ситуацій;

д) розроблення можливих сценаріїв розвитку подій та відповідних планів реагування на них;

е) своєчасне інформування належних органів центральної і місцевої державної виконавчої влади та виконавчих органів міських, районних у містах рад про загрозу виникнення надзвичай­них ситуацій;

є) створення, підтримка і забезпечення необхідного рівняготов­ності системи реагування на надзвичайні ситуації;

ж) здійснення заходів запобігання таким ситуаціямта поліпшення їх наслідків, забезпечення ефективності дій у надзви­чайних ситуаціях та організація ліквідації їх наслідків;

з) розвиток і координація міждержавних відносин з питань ре­гулювання техногенно-екологічної безпеки;

й) мінімізація ризику виникнення надзвичайних ситуацій, особ­ливо з транскордонним впливом;

і) узгодження з іншими державами заходів реагування і взаємо­допомоги у разі виникнення надзвичайних ситуацій;

ї) приведення системи екологічної безпеки в частині запобіган­ня і реагування на надзвичайні ситуації у відповідність з міжнарод­ними нормами і принципами.

Реалізація вищезазначених завдань передбачається на держав­ному, регіональному, місцевому і об'єктному рівнях у всіх сферах управління техногенно-екологічної безпеки.

Відповідно до цього встановлюється і організаційна структура єдиної системи запобігання, склад якої створюють окремо визна­чені органи державної виконавчої влади усіх рівнів, до компетенції яких належать питання, пов'язані з безпекою та захистом населен­ня, запобіганням, реагуванням на надзвичайні ситуації, а також Уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі органи міських, рай­онних у містах рад, сили та засоби цих органів, включаючи фінан­сові, продовольчі, медичні, матеріально-технічні, відомчі системи зв'язку, оповіщення та інформаційного забезпечення.

Єдина система запобігання та реагування на загальнодержавному рівні передбачає:

а) створення Урядового кризового центру на основі діючої постійної Державної комісії з питань техногенно-екологічної без­пеки та надзвичайних ситуацій;

б) створення Урядової інформаційно-аналітичної системи з пи­тань надзвичайних ситуацій у плані забезпечення техногенно-еко­логічної безпеки;

в) делегування функцій поточного управління єдиною систе­мою запобігання спеціально уповноваженому центральному органу державної виконавчої влади;

г) визначення структурних підрозділів міністерств і відомств,які виконують функції запобігання і реагування на надзвичайні ситу­ації;

д) створення системи повідомленьпро надзвичайні ситуації;

е) задіяння системи державного екологічного моніторингу по­тенційно небезпечних об'єктів;

є) створення системи взаємодії всіх ланок запобігання і реагу­вання (загальнодержавного, регіонального, місцевого, об'єктного рівнів);

ж) створення системи технічної інтеграції.

Регіональний рівень системи запобігання і реагування включає:

а) діяльність регіональних кризових центрів, що створюються на основі діючих постійних комісій з питань техногенно-еко­логічної безпеки та надзвичайних ситуацій;

б) функціонування регіональних інформаційно-аналітичних си­стем аналізу і прогнозу розвитку надзвичайних ситуацій;

в) діяльність Уряду Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій щодо забезпечення функціонування всієї інфраструктури єдиної системи;

г) виконання функцій запобігання та реагування на надзвичайні ситуації обласних підрозділів відповідних міністерств і відомств;

д) діяльність спеціалізованих формувань;

е) діяльність підсистем регіонального екологічного моніторингу потенційно небезпечних об'єктів, а також повідомлень про надзви­чайні ситуації;

є) взаємодію із системою загальнодержавного, місцевого та об'єктного рівнів щодо запобігання і реагування на надзвичайні ситуації.

Місцевий рівень системи запобігання і реагування на надзвичайні ситуації (районний, міський) передбачає:

а) діяльність місцевих кризових центрів, що створюються на ос­нові постійно діючих комісій з питань техногенно-екологічної без­пеки та надзвичайних ситуацій у технічно перевантажених районах і містах з підвищеним екологічним ризиком;

б) діяльність районних державних органів виконавчої влади, ви­конавчих органів міських рад щодо забезпечення всієї інфраструк­тури єдиної системи запобігання і реагування;

в) діяльність місцевих структурних підрозділів відповідних міністерств і відомств, що реалізують функції у цій сфері;

г) діяльність підсистем регіонального екологічного моніторингу потенційно небезпечних об'єктів та повідомлень про надзвичайні екологічні ситуації;

д) взаємодію з відповідними системами загальнодержавного, регіонального та об'єктного рівнів.

Об'єктний рівень системи запобігання і реагування на надзви­чайні екологічні ситуації передбачає:

а) функціонування кризових протиаварійних структур, зокрема об'єктів атомної енергетики;

б) діяльність структурних підрозділів і окремих фахівцівщодо реалізації вищезазначених функцій;

в) наявність системи вимог і регламентів з безпечної діяльності та функціонування екологічно небезпечних об'єктів;

г) задіяння підсистеми локального екологічного моніторингу потенційно небезпечних об'єктів та повідомлень про надзвичайні ситуації;

д) оцінку і регулювання екологічної безпеки об'єктів на базі впровадження автоматизованих інформаційних технологій;

е) взаємодію з іншими рівнями єдиної системи запобігання і ре­агування на надзвичайні екологічні ситуації.

З метою забезпечення ефективної діяльності єдиної системи за­побігання і реагування на надзвичайні екологічні ситуації запрова­джуються три режими її функціонування:

а) нормальної діяльності — функціонування у типових нормаль­них виробничих, санітарно-гігієнічних і екологічних умовах;

б) підвищеної готовності — функціонування системи у разі от­римання прогнозу можливості погіршення виробничих, санітарно-гігієнічних, екологічних умов, що створюють загрозу виникнення надзвичайних екологічних ситуацій;

в) надзвичайного режиму — функціонування в умовах надзви­чайних екологічних ситуацій.

Рішення про запровадження відповідного режиму функціону­вання єдиної системи запобігання і реагування залежно від мас­штабу екологічної загрози приймається керівниками міністерств і відомств, Урядом Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими, районними державни­ми адміністраціями, виконавчими органами міських рад за погод­женням з відповідними кризовими центрами на основі норматив­ного акта, що визначає основні завдання, критерії, порядок запро­вадження відповідного режиму функціонування і взаємодії органів державної виконавчої влади.

Водночас визначено, що Урядовий кризовий центр є ор­ганізаційною структурою, яка проводить роботу, пов'язану з ко­ординацією діяльності міністерств, відомств, Уряду Автономної Республіки Крим, обласних. Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій з питань запобігання і реагуван­ня на надзвичайні ситуації і наділення повноваженнями уп­равління всім необхідним комплексом дій під час запровадження надзвичайного режиму.

У разі створення Урядового, регіональних і місцевих кризових центрів їм передаються повноваження відповідних Комісій з пи­тань техногенно-екологічної безпеки і надзвичайних ситуацій, які діють на основі положення, що затверджується в установленому порядку: про Урядовий кризовий центр — Кабінетом Міністрів Ук­раїни, регіональні і місцеві — Урядом Автономної Республіки Крим, відповідними органами державної виконавчої влади.

Важливою ланкою єдиної системи запобігання і реагуванняна надзвичайні екологічні ситуації є співпраця її організаційних структур з об'єднаннями громадян, професійними спілками, релігійними організаціями та об'єднаннями спеціальних форму­вань. Така співпраця передбачає:

а) інформування населення про стан екологічно небезпечних об'єктів, можливий ризик виникнення надзвичайних екологічних ситуацій та відповідні дії на випадок створення загрози;

б) організацію навчання населення з питань запобігання та ре­агування на надзвичайні ситуації;

в) винесення на обговорення громадськості проектів розміщен­ня екологічно небезпечних об'єктів;

г) удосконалення механізму участі громадськості у плануванні системи попереджувальних заходів щодо виникнення надзвичай­них ситуацій;

д) організацію взаємодії у розробленні планів дій населення у разі виникнення цих ситуацій;

е) залучення населення та громадськості до безпосередньої участі у здійсненні державних цільових програм щодо запобігання надзвичайним ситуаціям та зменшення втрат під час їх виникнен­ня'і ліквідації;

є) надання допомоги у проведенні рятувальних та інших невідкладних робіт;

ж) організацію надання національними і міжнародними ор­ганізаціями технічної, фінансової та гуманітарної допомоги насе­ленню, яке потерпіло внаслідок надзвичайних екологічних ситу­ацій.

У системі попередження надзвичайних екологічних ситуацій чільне місце сьогодні відведено Національній системі сейсмічних спостережень та підвищення безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах, яка відповідно до Програми її функціонування і розвитку, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 р. № 699', є складовою час­тиною Урядової інформаційно-аналітичної системи з питань над­звичайних ситуацій, інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та Ситуаційного центру при Президентові Ук­раїни.

Основною метою Програми є досягнення якісно нового рівня безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах, зменшення людських жертв, матеріальних збитків та негативних наслідків для довкілля у разі природних та техногенних землетрусів.

Національна система сейсмічних спостережень та підвищен­ня безпеки проживання населення у сейсмонебезпечних регіонах утворена постановою Кабінету Міністрів України від 11 вересня 1995 р. № 728' і діє на підставі положення про неї, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 28 червня 1997 р. № 6992. Вона передбачає підвищення безпеки проживання населення та експлуатації виробничих фондів у сейсмонебезпечних районах країни, здійснення контролю за до­триманням вимог міжнародних договорів України про обмежен­ня та заборону випробувань ядерної зброї, вивчення сейсмічно­го і геогідродедифнаційного стану території України та сумісних держав, координацію діяльності органів виконавчої влади щодо забезпечення захисту населення, об'єктів і територій від земле­трусів.

Функціонування Системи спрямоване на:

а) складання прогнозів землетрусів на основі проведення сейсмічних спостережень та аналізу їх результатів;

б) інформаційне забезпечення робіт із сейсмічного районуван­ня території України, оцінки потенційної сейсмічної небезпеки, сейсмічного будівництва, здійснення фундаментальних і приклад­них досліджень стосовно вирішення проблем прогнозу землетрусів;

в) організацію Центрального банку геофізичних даних і забез­печення міжрегіонального та міжнародного обміну геофізичною інформацією;

г) оперативне визначення місця, часу, параметрів землетрусів, інших геофізичних явищ та ядерних вибухів, що сталися на інозем­них випробувальних полігонах;

д) оперативне забезпечення центральних і місцевих органів ви­конавчої влади, Уряду Автономної Республіки Крим, території яких розташовані у сейсмонебезпечних районах, інформацією про землетруси та їх можливі наслідки;

е) розроблення карт сейсмічного районування території Ук­раїни, нормативних актів щодо функціонування і розвитку Систе­ми захисту населення, об'єктів і територій України від впливу зем­летрусів.

В основу функціонування Системи покладено діяльність міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Національної академії наук та їх взаємодію на основі комплексно­го аналізу сейсмічних і геофізичних даних служб спостереження та охоронних мереж, спрямованих на здійснення оперативного кон­тролю за сейсмічним станом та іншими геофізичними явищами, і забезпечення органів виконавчої влади та інших зацікавлених ор­ганізацій інформацією про можливі землетруси та інші аналогічні геофізичні явища з оцінкою їх наслідків.

Постановою Кабінету Міністрів України від 11 вересня 1995 р. № 728 встановлено, що до Національної системи сейсмічних спо­стережень і підвищення безпеки проживання населення у сейсмо­небезпечних регіонах входять сили і засоби сейсмічних та сейсмо-прогностичних спостережень Національної академії наук, Міністерства оборони, Державного комітету у справах містобуду­вання і архітектури (нині — Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики), Державного комітету по геології і використанню надр. Головного управління геодезії, картографії і кадастру при Кабінеті Міністрів України, Державного комітету по гідрометеорології (нині на основі цих та інших органів центральної виконавчої влади утворено Міністерство екології та природних ре­сурсів України), Національного космічного агентства України.

Структурно Система включає діяльність Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Комісії прогнозу землет­русів та оцінки сейсмічної небезпеки, Національного центру даних Системи, Геофізичної служби Національної академії наук, Служби моніторингу геофізичного середовища, Служби геодезичних спос­тережень Мінекоресурсів України, Системи гідрометеорологічних і географічних спостережень Мінекоресурсів України, Національно­го космічного агентства України, Служби сейсмічних і геоди­намічних охоронних мереж спостереження Міністерства палива і енергетики України, Служби інженерно-сейсмометричних спосте­режень Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики та міжвідомчої наукової ради «Геодинаміка і прогноз зем­летрусів».

Зокрема, на Міністерство України з питань надзвичайних ситу­ацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи покладено:

а) координацію робіт, пов'язаних з ліквідацією наслідків вели­ких та масштабних аварій і катастроф техногенного характеру та інших надзвичайних ситуацій, і діяльності центральних органів ви­конавчої влади щодо проведення пошуку і рятування людей, аварійно-рятувальних робіт;

б) оперативне інформування Кабінету Міністрів України через Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та над­звичайних ситуацій на основі відомостей Національного центру да­них Системи про місце і час землетрусів з інтенсивністю 3 і більше балів на території України та 6 і більше балів за кордоном;

в) повідомлення населення про загрозу виникнення і виник­нення надзвичайних ситуацій, забезпечення належного функціону­вання територіальних і зональних систем оповіщення, організацію надання допомоги населенню України та інших держав, які по­терпіли внаслідок надзвичайних ситуацій;

г) проведення заходів щодо забезпечення готовності сил штатів цивільної оборони до дій за призначенням, визначення спільно з центральними органами виконавчої влади, Урядом Автономної Ре­спубліки Крим, місцевими державними адміністраціями складу, місця розміщення та оснащення сил і засобів, призначених для ліквідації наслідків надзвичайної ситуації;

д) участь у проведенні державної експертизи містобудівної доку­ментації та проектів будівництва техногенне небезпечних об'єктів.

Комісія прогнозу землетрусів та оцінки сейсмічної небезпеки ство­рює і супроводжує прогнози бази даних, надає висновки про ступінь небезпеки землетрусів, які прогнозуються, та оцінку сейсмічної ситуації на території України, проводить прогнозування землетрусів та оперативний науковий аналіз достовірності прогно­зу сильних землетрусів.

Національний центр даних Системи здійснює оперативне та ме­тодичне керівництво роботою сил і засобів спостереження і кон­тролю Системи, приймання, редагування і накопичення геофізич­них даних, які надходять від спостережувальних та охоронних ме­реж, обробку геофізичних даних і комплексний аналіз результатів обробки у реальному масштабі часу.

В той же час Центр забезпечує також накопичення отриманих геофізичних даних і результатів обробки, повторну комплексну об­робку та інтерпретацію геофізичних даних, їх узагальнення; розви­ток технічного, математичного і методичного оснащення Системи;

своєчасне подання Міністерству України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильсь­кої катастрофи відомостей про аномальні геофізичні явища, що сталися або прогнозуються, та інформаційно-технічну взаємодію з міжнародними центрами і банками геофізичних даних.

Національне космічне агентство України* відповідно до наданих повноважень періодично забезпечує за допомогою національних космічних засобів зйомку необхідної поверхні Землі, що викорис­товується для ідентифікації тектонічних порушень і їх розвитку у часі, та передачу Національному центру даних Системи інформації про результати постійних спостережень; створює і забезпечує функціонування мережі передачі даних об'єктів космічної інфра­структури; надає необхідний ресурс мережі для обміну інфор­мацією в межах Системи та з міжнародними центрами геофізич­них даних; створює і здійснює постійно діючий космічний ком­плекс для вивчення фундаментальних законів зв'язку процесів у літосфері, іоносфері та термосфері Землі для вирішення проблеми прогнозування землетрусів.

Поряд з цим Національне космічне агентство України су­проводжує Банк даних геофізичних спостережень та забезпе­чує його взаємодію з Національним центром Системи; забез* печує через нього Міністерство з надзвичайних ситуаційта Геофізичну службу Національного космічного агентства України інформацією про місце і час землетрусів з інтен­сивністю 3 і більше балів на території України та 6 і більше балів за кордоном; організовує і здійснює обмін геофізичною інформацією з Міжнародним центром даних Міжнародної системи моніторингу; бере участь спільно з Національним космічним агентством України у вирішенні завдань прогно­зування землетрусів, у розробленні та впровадженні мето­дичного забезпечення прогнозів землетрусів, функціонуван­ня і розвитку Системи, створення регіональних сейсмо­логічних мереж для забезпечення робіт щодо короткостроко­вих прогнозів землетрусів.

Важливим напрямом його діяльності є здійснення контролю за дотриманням вимог міжнародних договорів України щодо обме­ження та заборони випробовування ядерної зброї, випробовування ядерної зброї на іноземних випробувальних полігонах і проведення ядерних вибухів у мирних цілях, сейсмічною ситуацією, іншими геофізичними явищами у межах України та поза її межами, раціональною обстановкою у місцях розташування об'єктів спеціального контролю.

Міжвідомча наукова рада «Геодинаміка і прогноз землетрусів» визначає основні напрями та завдання наукових досліджень у сейс­моактивних регіонах, координує їх виконання у галузі глибинної побудови сейсмоактивних регіонів, сейсмології, сейсмологічного районування, прогнозу землетрусів, геодинаміки, варіації геофізич­них полів, розробляє методологічні основи їх здійснення та реко­мендації стосовно використання результатів наукових розробок.

Геофізична служба НАН України організовує і здійснює безпе­рервні регіональні та локальні сейсмічні спостереження на території України, а також експедиційні спостереження в регіонах сейсмічної небезпеки та епіцентральні вишукування в зонах земле­трусів, складає прогноз розвитку сейсмічних процесів у них; про­водить регулярні високоточні геодезичні, геофізичні спостережен­ня у сейсмоактивних регіонах для виявлення та аналізу аномальних деформацій земної кори, що передують землетрусам та їх супрово­джують; веде облік сейсмічних даних, а також геофізичних даних Національного центру Системи, забезпечує прямий доступ до інформації про характер сейсмічної активності і тенденції її роз­витку; видає сейсмографічні бюлетені та каталоги землетрусів, роз­робляє карти сейсмічного районування території України.

Важливим напрямком діяльності геофізичної служби є опера­тивне забезпечення через Національний центр даних Системи МНС і його регіональні центри, міністерства, інші центральні та місцеві органи виконавчої влади відомостей про місце, час земле­трусів з інтенсивністю 3 і більше балів на території України та 6 і більше балів — за кордоном, забезпечує інформацією про очікувані наслідки землетрусів, що сталися, та можливі наслідки прогнозова­них землетрусів.

Ця служба здійснює також науково-методичне забезпечення робіт щодо функціонування та розвитку Системи, в тому числі нормативними актами у сфері сейсмічного районування, проводить інструментальні спостереження, оцінку сейсмічного ризику та ідентифікацію провісників землетрусів, їх прогноз, бере участь у модернізації технічного оснащення Системи, створенні регіональ­них сейсмологічних мереж, прогностичних полігонів для забезпе­чення робіт з короткотермінових прогнозів землетрусів.

Служба моніторингу геологічного середовища забезпечує режимні спостереження за геофізичними полями і гідрогеологічними харак­теристиками у свердловинах гідрогеодеформаційної мережі, здійснює комплексне геологічне картування території для деталь­ного сейсмічного районування, проводить таке районування за сту­пенем геодинамічної активності для перспективного прогнозуван­ня та їх господарського освоєння, визначає особливості глибинної побудови сейсмонебезпечних районів шляхом проведення ком­плексу геофізичних, геологічних, геохімічних та інших досліджень, бере участь в оцінці сейсмічної небезпеки.

У той же час Служба створює і веде банки гідрогеодефор­маційної та геофізичної інформації, забезпечує їх взаємодію з Національним центром даних Системи, оперативно забезпечує Геофізичну службу НАН України інформацією щодо екзогеоди-намічної складової геологічного середовища для оцінки ступеня сейсмічної небезпеки у регіонах, у яких проводяться спостережен­ня, розробляє і впроваджує методи вивчення провісників земле­трусів на основі моніторингу геологічного середовища.

Служба геодезичних спостережень забезпечує проведення геоде­зичних та гравіметричних спостережень на геодинамічних поліго­нах, поповнення Національного центру даних Системи інфор­мацією про геодезичний стан полігонів України, бере участь спільно з НАН України у вирішенні питань прогнозування земле­трусів та створення глобальних і регіональних геодинамічних полігонів.

Система гідрометеорологічних і геофізичних спостережень здійснює приземні метеорологічні, озерні, морські, метеорологічні, авіаційні, агрометеорологічні, радіолокаційні, однометричні та інші спостереження і забезпечує гідрометеорологічною інформацією Національний центр даних Системи.

Служба інженерно-сейсмометричних спостережень забезпечує функціонування і розвиток Системи інженерно-сейсмометричних спостережень, проводить модернізацію їх технічного оснащення, забезпечує надання інформації про сейсмостійкість будинків і спо­руд, створює і супроводжує банк даних цих спостережень та забез­печує його взаємодію з Національним центром даних Системи, бе­ре участь у розробці нормативних актів з цих питань, забезпечує проведення інструментальних спостережень, оцінює сейсмічний ризик, проводить комплексне геологічне картування для створення карт сейсмічного мікрорайонування та забезпечує через Національ­ний центр даних Системи та Геофізичну службу прогностичною інформацією про ступінь руйнування будівельних конструкцій.

Служба сейсмічних і геодинамічних охоронних мереж спостере­ження організовує і забезпечує безперервні режимні спостереження за геодинамічними та сейсмічним станом в районах розташування радіаційне небезпечних об'єктів з метою оцінки реальної сейс­мостійкості цих об'єктів та реагування їх на сейсмічні та інші гео­динамічні впливи, створює банк даних про такі впливи на радіаційне небезпечні об'єкти і забезпечує його взаємодію з Національним центром даних Системи.

Зазначена служба розробляє рекомендації і пропозиції щодо підвищення ефективності її функціонування у складі Системи, не­допущення та зменшення збитків від аварій, катастроф на енерге­тичних об'єктах, пов'язаних з землетрусами і катастрофічними ге­одинамічними явищами, а також оперативно забезпечує через Національний центр даних Системи Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та Геофізичну службу НАН України інформацією про катастрофічні зміни сейсмічного та геоди­намічного стану в районах розташування радіаційне небезпечних об'єктів і наслідки їх впливу на ці об'єкти.

З метою об'єднання, поширення та використання міжнародно­го досвіду у сфері прогнозування та експертної оцінки рівня ризи­ку виникнення надзвичайних ситуацій, запобігання їм на по­тенційно небезпечних підприємствах, а також сприяння виконан­ню Україною зобов'язань за міжнародними договорами і угодами в галузі техногенно-екологічної безпеки постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 1996 р. № 1259' схвалено Кон­цепцію створення і діяльності Європейського центру техногенної безпеки (ТЕ8ЕС)*.

Метою створення Центру є об'єднання і концентрація зусиль та наукового потенціалу світових науково-дослідних технологічних центрів і лабораторій для розроблення технічних засобів і техно­логій (у тому числі конверсійних), визначення підходів щодо оцінки промислового ризику потенційно небезпечних видів діяль­ності та здійснення відповідних заходів запобігання і ефективного подолання наслідків надзвичайних екологічних ситуацій техноген­ного походження.

Створення Центру передбачає також впровадження надійного механізму залучення світового наукового потенціалу до проведен­ня науково-технологічних досліджень на об'єктах підвищеного промислового ризику, координацію методологічної, технічної, фінансової допомоги, використання в Україні світового досвіду у вирішенні проблем техногенної безпеки, налагодження партнерсь­ких і ділових зв'язків між українськими вченими і науково-дослідними установами та провідними світовими науково-дослідними центрами і лабораторіями в цій сфері, а також створен­ня ефективного механізму інтеграції у світове наукове співтовари­ство української прикладної науки в сфері техногенної безпеки.

Центр створюється шляхом укладання міжнародного установчо­го договору, що визначає зобов'язання сторін. Його вищим орга­ном є Рада засновників, що проводить свою діяльність у формі засідань, періодичність проведення яких визначається Статутом Центру, який затверджується Радою засновників.

Поточне управління діяльністю Центру покладається на Раду директорів, яку очолює виконавчий директор. Склад Ради дирек­торів та кандидатура виконавчого директора затверджуються Радою засновників.

Засновники Центру сплачують фінансові внески на спеціальний рахунок, які використовуються на цільову реалізацію його завдань. Розмір і порядок сплати внесків визначається установчим догово­ром.

Учасниками Центру можуть бути держави, організації, устано­ви, окремі особи, які сплачують вступні та регулярні внески до йо­го бюджету. Вклад України може полягати у наданні приміщень, відведенні земельних ділянок, полігонів, об'єктів досліджень, ство­рення належних умов для його функціонування, проживаннята відпочинку персоналу Центру.

Діяльність Центру спрямовується на виконання наступних за­вдань:

а) визначення пріоритетів розроблення законодавства у сфері техногенної безпеки і промислового ризику;

б) аналіз стану небезпечних підприємств, оцінка їх промислово­го ризику з використанням різноманітних методів, які застосову­ються у світовій практиці;

в) створення бази даних міжнародних експертів у сферіоцінки промислового ризику за напрямками спеціалізації;

г) систематизацію та класифікацію промислових аварій, що ста­лися, аналіз проблем страхування та компенсації збитків;

д) розроблення та удосконалення моделей підготовки фахівців у сфері ризикології.

Основними напрямами діяльності Центру техногенної безпеки є визначення пріоритетних проблем у сфері розроблення практич­них технічних засобів, технологій, підходів для запобігання, пом'якшення і ефективного подолання наслідків надзвичайних си­туацій; проведення аналізу техногенної безпеки виробництв, об'єктів, установок, які проектуються, будуються або вже функціонують; розробка, доробка, адаптація технічних засобів і технологій для використання в небезпечних умовах; оцінка про­мислового ризику потенційно небезпечних видів діяльності.

Складовою частиною діяльності Центру є пошук шляхів засто­сування конверсійних технологій і обладнання для вирішення про­блем протидії аваріям та катастрофам; випробування систем і еле­ментів обладнання, конструкцій в штучних аварійних умовах для опрацювання рекомендацій щодо підвищення безпеки діючих об'єктів та тих, що проектуються.

Важливою сферою його діяльності є накопичення та поширен­ня досвіду оцінки промислового ризику у тісній співпраці з відповідними світовими науково-дослідними центрами і лабора­торіями, участь в міжнародних програмах підготовки спеціалістів'у зазначеній сфері.

Новаційною організаційно-правовою формою вирішення пи­тань екологічної безпеки є структурно-функціональна діяльність Регіонального екологічного центру «РЕЦ-Київ»*, утвореного відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 24 квітня 2000 р. № 689 на виконання Угоди між Україною та Сполученими Штатами Америки, укладеної у м. Вашингтоні 8 грудня 1999 р.

Регіональний екологічний центр відповідно до свого Статуту, затвердженого тією ж постановою Кабінету Міністрів України, є незалежною, самоврядною, неприбутковою і неполітичною устано­вою, діяльність якої у сфері екологічних відносин має міжнародний характер, діє на правах юридичної особи. Його мета — сприяння вирішенню екологічних проблем в Україні та суміжних державах, досягнення безпечного стану довкілля, забезпечення екологічних прав громадян, підтримка розвитку в Україні та інших державах демократичного громадянського суспільства.

Діяльність РЕЦ має спрямовуватися на підтримку ініціатив, які передбачають вирішення конкретних екологічних проблем, зокре­ма з питань безпеки довкілля, організації, фінансування та прове­дення досліджень актуальних екологічних проблем, організації відкритих слухань та обговорень актуальних екологічних проблем і екологічної політики, сприяння участі громадськості у процесі підготовки рішень з питань екологічної безпеки, заходів щодо освіти, розвитку потенціалу зацікавлених юридичних і фізичних осіб.

Важливим напрямом діяльності РЕЦ є вдосконалення еко­логічного інформування, зокрема поширення інформації з питань екологічної безпеки та сталого розвитку, результатів наукових досліджень у цій сфері; сприяння розширенню форм доступу до існуючих національних і міжнародних баз даних; створення нових баз даних; видання відповідних бюлетенів та іншої друкованої інформації; зміцнення регіонального співробітництва на урядовому та неурядовому рівнях; надання грантів та участь з іншими аналітичними центрами у розробці грантових програм для регіональних і транскордонних: проектів; надання допомоги у справі участі України в міжнародному екологічному співробітництві та ін.

Вищим органом управління РЕЦ є Правління, члени першого складу якого визначаються на засадах консенсусу за участю пред­ставників сторін Угоди. До Правління входять представники Профільного комітету Верховної Ради України, Адміністрації Пре­зидента України, Кабінету Міністрів України, органів місцевого са­моврядування та їх об'єднань, уповноважені органи сторін Угоди, які є донорами.

Правління обирає зі своїх членів Голову на один рік, але не більше ніж на 2 строки підряд. Голова репрезентує РЕЦ у відноси­нах з іншими органами, установами, підприємствами, ор­ганізаціями в Україні та за її межами, підписує прийняті Правлінням рішення, скликає його засідання тощо. Рішення Правління приймаються більшістю від його складу за умови, що у засіданні бере участь не менше половини складу Правління.

Поточне керівництво діяльністю РЕЦ здійснює його Виконав­чий директор, який призначається Правлінням на три роки з мож­ливістю продовження його повноважень на той же термін. На ньо­го покладається організація виконання рішень Правління, довгост­рокове та поточне планування діяльності, звітність, включаючи інформацію про надані гранти, що отримані на використані кош­ти; розроблення для затвердження Правлінням бюджету, підготов­ка пропозицій щодо форм та обсягів матеріального забезпечення проектів і програм, вирішення інших організаційних питань, укла­дання контрактів про надання грантів, розпорядження коштами та інші повноваження відповідно до законодавства і установчих доку­ментів.

Дорадчим органом Правління є Форум, який утворюється з ме­тою сприяння у питаннях формування його політики, визначення основних напрямів діяльності, розвитку зв'язків з природоохорон­ною та науковою діяльністю, органами державної влади, місцевого самоврядування, іншими підприємствами, установами, ор­ганізаціями, та для популяризації діяльності РЕЦ, виконання його завдань.

Форум утворюється на паритетних конкурсних засадах у складі ЗО найвідоміших діячів громадських екологічних організацій, на­уковців, підприємців, державних діячів з урахуванням їхніх знань, досвіду, що можуть бути використані на потреби РЕЦ та його діяльності у сфері збереження довкілля.

Форум з метою підготовки пропозицій щодо розвитку діяль­ності РЕЦ може утворювати відповідні комісії. Висновки та реко­мендації Форуму є обов'язковими для розгляду Правлінням. Його засідання проводяться один раз на рік для обговорення річного звіту та розробки пропозицій до перспективних планів РЕЦ.

Фінансова діяльність РЕЦ здійснюється за рахунок грантів та іншої допомоги державних фондів, міжнародних організацій, добровільних пожертвувань фізичних та юридичних осіб, інших дер­жав та міжнародних організацій, коштів державного та місцевих бюджетів, які можуть надаватися РЕЦ в установленому порядку за договорами з їх розпорядниками для виконання загальнодержав­них, регіональних і місцевих екологічних програм і проектів, інших не заборонених законом джерел, які мають спрямовуватися на ви­конання завдань РЕЦ у сфері забезпечення екологічної безпеки.

Викладене дозволяє констатувати, що на сьогодні в Україні створені юридичні засади різноманітних організаційно-правових форм попередження настання екологічної небезпеки внаслідок дії стихійних сил природи або техногенного негативного екологічного впливу, які здатні створювати надзвичайні екологічні ситуації. Їх сукупність створює Систему запобігання і реагування на надзви­чайні екологічні ситуації.

Проте, як системне утворення, правова організація поперед­ження екологічної небезпеки потребує суттєвого нормативно-пра­вового вдосконалення, інтеграції та комплексного підходу без роз­порошення діяльності організаційних структур на виконання ними вимог забезпечення екологічної безпеки незалежно від джерела по­ходження екологічної небезпеки та створення надзвичайних еко­логічних ситуацій.

Йдеться, насамперед, про доцільність уніфікації понять «еко­логічна небезпека», «природна небезпека», «сейсмічна небезпека», «техногенно-екологічна небезпека», «техногенна небезпека», «про­мислова небезпека», різноманітність найменувань яких відображає поліфонію теоретичних підходів, закладених у зміст регулювання однорідних або близьких правовідносин, точки суміжного перети­ну яких не визначені у чинному законодавстві, і механізм дії яких спрямований на створення безпечних умов існування людини, се­редовища її життєдіяльності та якісного довкілля, унеможливлення створення загрози для самого довкілля, здоров'я і життя громадян залежно від джерел походження небезпеки та правових зв'язків, в яких вони перебувають із володільцями джерел підвищеної еко­логічної небезпеки чи суб'єктами здійснення екологічно небезпеч­ної діяльності.

У чинному законодавстві, переважно на рівні підзаконно-нор-мативно-правового регулювання, й досі простежується дифе­ренційований підхід щодо забезпечення екологічної безпеки сто­совно створення загрози від природної стихії та окремо від дій тех­ногенних чинників, а тому пропонуються і відповідні ор­ганізаційно-правові форми забезпечення екологічної безпеки.

Незважаючи на різноманітні організаційно-правові форми упе­редження екологічної загрози, наявні засоби та способи запобіган­ня реально не забезпечують відвернення екологічної загрози як від природної стихії, так і від техногенного впливу, а тому говорити про високий рівень ефективності організаційно-правового забезпе­чення немає підстав. Також не вдається за допомогою наявних ор­ганізаційно-правових форм унеможливити настаннянадзвичайних екологічних ситуацій внаслідок природної стихії.

Певною мірою це зумовлено тим, що зазначена сфера функціональної діяльності органів держави є простим доповнен­ням до їх правового становища, її здійснення ще не забезпечено науково, технічно, технологічно, фінансове.

Дається взнаки й та обставина, що правова організація попере­дження надзвичайних екологічних ситуацій перебуває на стадії сво­го становлення й формування, вироблення стратегії і тактики, за­провадження новаційних форм та методів діяльності.

У цьому зв'язку вважаю за доцільне на законодавчому рівні виз­нати діяльність шодо запобігання та реагування на надзвичайні си­туації пріоритетною діяльністю органів центральної та місцевої ви­конавчої влади, спеціально уповноважених міністерств у цій сфері, такою, що спрямована на забезпечення національної (в тому числі екологічної) безпеки та права громадян на таку безпеку, життя та здоров'я населення.

Це, в свою чергу, має обумовити встановлення абсолютної відповідальності цих органів за зволікання в реалізації вимог зако­нодавства та порушення відповідних суб'єктивних прав громадян України, включаючи й компенсацію відповідної шкоди (моральної та матеріальної), що заподіюється внаслідок невиконання функціональної діяльності відповідними структурами.

Глава 4

Правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій та гарантії прав потерпілих громадян

Питання до теми:

1. Поняття зон надзвичайних екологічних ситуацій та його юри­дичне значення.

2. Підстави, порядок оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації та її правовий режим.

3. Особливості правового режиму зон, встановлених на радіоак­тивне забруднених територіях.

4. Правовий статус і соціальний захист громадян,які постраж­дали від надзвичайних екологічних ситуацій.

§ 1. Поняття зон надзвичайних екологічних ситуацій та його юридичне значення

Згідно із Законом України від 13 липня 2000 р. «Про зону над­звичайної екологічної ситуації»' зона надзвичайної екологічної си-туадії — це окрема місцевість України, на якій виникла надзвичай­на екологічна ситуація.

Згідно зі ст. 1 зазначеного Закону надзвичайна екологічна ситу­ація — це надзвичайна ситуація, при якій на окремій місцевості сталися негативні зміни в навколишньому природному середовищі, що потребують застосування надзвичайних заходів з боку держави. Під негативними змінами в навколишньому природному середо­вищі розуміється втрата, виснаження чи знищення окремих при­родних комплексів та ресурсів внаслідок надмірного забруднення навколишнього природного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природи та інших факторів, що обмежують або ви­ключають можливість життєдіяльності людини та провадження господарської діяльності в цих умовах.

Законодавство про зону надзвичайної екологічної ситуації ба­зується на Конституції України і складається із законів України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про аварійно-рятувальні служби», «Про правовий режим надзвичайно­го стану», «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та інших законів, а також прийнятих відповідно до них підзаконних норма­тивно-правових актів.

Визначення зон надзвичайних екологічних ситуацій міститься в законодавстві України. Так, згідно зі ст. 65 Закону України«Про охорону навколишнього природного середовища» рішенням Вер­ховної Ради України окремі території держави можуть оголошува­тись зонами екологічної катастрофи, зонами підвищеної еко­логічної небезпеки чи відноситись до інших категорій зон надзви­чайних екологічних ситуацій.

Зонами екологічної катастрофи оголошуються території, де внаслідок діяльності людини чи руйнівного впливу стихійних сил природи виникли стійкі або необоротні негативні зміни в навко­лишньому природному середовищі, що призвели до неможли­вості проживання на них населення і ведення господарської діяльності.

Зонами підвищеної екологічної небезпеки оголошуються території, де внаслідок діяльності людини або руйнівного впливу стихійних сил природи в навколишньому природному середовищі на трива­лий час виникли негативні зміни, що ставлять під загрозу здоров'я людини, збереження природних об'єктів і обмежують ведення гос­подарської діяльності.

До інших категорій зон надзвичайних екологічних ситуацій прийнято, зокрема, відносити зони екологічного лиха.

Зонами екологічного лиха оголошуються території, де в результаті господарської чи іншої діяльності відбулися глибокі необоротні не­гативні зміни в навколишньому природному середовищі, що загро­жують здоров'ю населення, стану природних екологічних систем, генетичних фондів рослинного і тваринного світу.

Зони екологічного лиха і зони надзвичайних екологічних ситу­ацій — явища одного порядку. І ті й інші входять до категорії еко­логічних катастроф', які становлять собою стрибкоподібні зміни, що виникають як раптова відповідь системи на повільні (плавні) зміни зовнішніх умов2. У рамках теорії усталеності під екологічною катастрофою розуміється перехід з одного квазіусталеного стану до іншого.

Прийнято вважати, що зони надзвичайних екологічних ситуацій відрізняються від зон екологічного лиха за швидкістю переходу: у першому випадку зміни відбуваються швидше, у другому — повільніше; перші — переважно техногенні, а другі — мають при­родне або антропогенно-природне походження. Однак ці відмінності не є принциповими. Відомі зони екологічного лиха, в яких зміни відбувалися швидко і мали техногенне походження (на­приклад, в результаті аварії на Чорнобильській АЕС 1986 р. — про­тягом кількох днів). Є також зони екологічного лиха, які формува­лися протягом багатьох років і мають антропогенно-природне по­ходження.

Однак існує думка, що з правової точки зору виділення зон над­звичайних ситуацій, окрім зон екологічного лиха, є • непра­вомірним'.

Крім того, існують певні труднощі в ідентифікації зон еко­логічного лиха в природних, з одного боку, і в міських та індустріальних системах, з іншого. На думку окремих учених, не­обхідно застосовувати різну термінологію при кваліфікації зон крайнього неблагополуччя в природних системах, де вони розгля­даються біоцентрично, та в міських й індустріальних, де підхід до їх виділення антропоцентричний.

Визначення зон екологічного неблагополуччя в природних сис­темах ієрархічне, ідентифікації допомагає виділення різних рівнів екологічного неблагополуччя2 .

Зона екологічного лиха — територія з повною втратою продук­тивності відновлювальних ресурсів, необоротним порушенням еко­систем, де проживання населення неможливе. Територія повністю виключається з господарського використання і вимагає докорінно­го поліпшення і реабілітації.

Зони екологічної кризи — територія з сильним (різким) знижен­ням продуктивності і втратою усталеності, важко зворотними по­рушеннями екосистеми, що загрожують здоров'ю місцевого насе­лення і передбачають лише вибіркове їх господарське використан­ня і планування глибокого покращання.

Зона екологічного ризику — територія з помітним зниженням продуктивності і усталеності екосистем, максимумом не­стабільності, що веде в подальшому до спонтанної деградації еко­систем, але ще з оборотним поліпшенням, що передбачають ско­рочення господарського використання і планування поверхового покращання.

Визначення зон екологічного неблагополуччя в міських й індустріальних системах складніше і менш розроблене. Правомірно го­ворити в них про зони високого і дуже високого екологічного ризику.

Зони дуже високого екологічного ризику — населені й індустріальні системи та прилеглі до них території, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися глибокі й не­оборотні зміни навколишнього середовища, які викликали масове погіршення здоров'я населення, ризиковане проживання людей, падіння економічного потенціалу території, небезпечне функціону­вання виробництва і транспорту, що вимагають радикальних змін структури виробництва і екологічної реабілітації середовища про­живання населення. Такі території за необхідності можуть бути оголошені зонами надзвичайних екологічних ситуацій.

Зона високого екологічного ризику — населені й індустріальні си­стеми та прилеглі до них території, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися стійкі негативні важкозворотні зміни навколишнього середовища, що становлять загрозу здоров'ю населення, утруднюють безпечне функціонування виробництва і транспорту, вимагають суттєвого покращення структури вироб­ництва і середовища проживання.

Зони підвищеного екологічного ризику — населені, індустріальні й природні системи, де в результаті господарської чи іншої діяльності людини відбулися помітні негативні, але ще зворотні (оборотні) зміни навколишнього середовища, які вимагають поверхового по­кращання структури виробництва і середовища проживання насе­лення, що зводиться лише до дотримання дисципліни вироб­ництва, охорони праці і дотримання норм екологічних вимог щодо навколишнього середовища.

Критерії зон екологічного ризику, кризи і лиха. При оцінці еко­логічного неблагополуччя населених й індустріальних систем в першу чергу використовують медико-біологічні критерії, такі, як погіршення здоров'я населення, збільшення дитячої смертності й смертності новонароджених, збільшення вроджених вад і різно­манітних видів захворювання, перевищення в біосубстратах люди­ни токсичних хімічних речовин тощо. Однак такі показники не завжди об'єктивні і залежать від соціально-економічних умов, етнічної структури населення, якості медичного обслуговування і медичної статистики. Тому для класифікації зон екологічного не­благополуччя міських й індустріальних систем велике значення має оцінка забруднення атмосферного повітря, питної води, грунтів, селітебних і прилеглих до них територій, які визначаються більш об'єктивними і незалежними методами.

При оцінці екологічного неблагополуччя природних систем ви­користовуються біотичні показники найбільш чутливих компо­нентів екосистеми: рослинності, тваринного світу і грунтів. Це більше 60 показників з різною поширеністю, достовірністю і зна­чущістю. Поєднання біотичних критеріїв із показниками забруд­нення повітряного простору, вод, виснаження ресурсів, деградації водних систем і геоекологічних порушень дозволяє проводити кла­сифікацію зон екологічного неблагополуччя.

Зони екологічного лиха, зони високого екологічного ризику ви­никали в Україні, як правило, не з вини населення і не з вини при­роди, а в результаті варварського використання ресурсів, нерозум­ного планування, дефектів будівництва та ін.

Як показує досвід екологічних експертиз, регулярне спостере­ження за екологічною ситуацією, упорядкування господарського використання природних ресурсів, розвиток соціальне орієнтова­ної структури виробництва дає суттєвий екологічний ефект і при­зводить у зонах надзвичайних екологічних ситуацій до помітного покращення екологічного стану і до переведення зон екологічного лиха і дуже високого екологічного ризику в зони екологічної кри­зи і зони підвищеного екологічного ризику, а потім останніх — у зони помірного ризику.

Особливої актуальності в зв'язку з зазначеним набувають вимо­ги ст. 66 Закону України «Про охорону навколишнього природно­го середовища», що стосуються запобігання аваріям і ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків.

При проектуванні й експлуатації господарських та інших об'єктів, діяльність яких може шкідливо вплинути на навколишнє природне середовище, розробляються і вживаються заходи щодо запобігання аваріям, а також ліквідації їх шкідливих екологічних наслідків.

Державні органи з нагляду за безпечним веденням робіт у про­мисловості, ядерній енергетиці разом із спеціально уповноваженими державними органами управління в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів систе­матично проводять перевірку стану екологічно небезпечних об'єктів та виконання заходів і вимог щодо їх безпечної експлуатації.

Перелік екологічно небезпечних об'єктів визначається Міністерством екології та природних ресурсів України.

У разі аварії, що спричинила забруднення навколишнього при­родного середовища, підприємства, установи, організації зо­бов'язані негайно приступити до ліквідації її наслідків. Одночасно посадові особи або власники підприємств, керівники установ і ор­ганізацій зобов'язані повідомляти про аварії і заходи, вжиті для ліквідації їх наслідків, органам державної виконавчої влади, орга­нам охорони здоров'я, спеціально уповноваженим державним ор­ганам управління в галузі охорони навколишнього природного се­редовища і використання природних ресурсів.

Позитивним кроком, спрямованим на вирішення проблем, ви­никнення яких пов'язане з надзвичайними екологічними ситу­аціями, є прийняття Закону України від 8 червня 2000 р. «Про за­хист населення і території від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру»', який містить визначення таких важли­вих термінів, як:

— надзвичайна ситуація техногенного та природного характе­ру — порушення нормальних умов життя і діяльності людей на ок­ремій території чи об'єкті на ній або на водному об'єкті, спричи­нене аварією, катастрофою, стихійним лихом або іншою небезпеч­ною подією, в тому числі епідемією, епізоотією, епіфітотією, поже­жею, яке призвело (може призвести) до неможливості проживання населення на території чи об'єкті, ведення там господарської діяль­ності, загибелі людей та/або значних матеріальних втрат;

— зона надзвичайної ситуації — окрема територія, де склалася надзвичайна ситуація техногенного та природного характеру;

— аварія — небезпечна подія техногенного характеру, що спри­чинила загибель людей або створює на об'єкті чи окремій території загрозу життю та здоров'ю людей і призводить до руйнування будівель, споруд, транспортних засобів, порушення виробничого або транспортного процесу чи завдає шкоди довкіллю;

— катастрофа — велика за масштабами аварія чи інша подія,що призводить до тяжких наслідків;

— об'єкт підвищеної небезпеки — об'єкт, який згідно іззако­ном вважається таким, на якому є реальна загроза виникнення аварій та/або надзвичайної ситуації техногенного та природного характеру.

Надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру класифікуються за характером походження, ступенем поширення, розміром людських втрат та матеріальних збитків.

Залежно від характеру походження подій, що можуть зумовити виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру на території України, визначаються такі види надзвичай­них ситуацій:

— надзвичайні ситуації техногенного характеру — транспортні аварії (катастрофи), пожежі, неспровоковані вибухи чи їх загроза, аварії з викидом (загрозою викиду) небезпечних хімічних, радіоак­тивних, біологічних речовин, раптове руйнування споруд та будівель, аварії на інженерних мережах і спорудах життєзабезпе­чення, гідродинамічні аварії на греблях, дамбах тощо;

— надзвичайні ситуації природного характеру — небезпечні гео­логічні, метеорологічні, гідрологічні морські та прісноводні явища, деградація грунтів чи надр, природні пожежі, зміна стану повітря­ного басейну, інфекційна захворюваність людей, сільськогоспо­дарських тварин, масове ураження сільськогосподарських рослин хворобами чи шкідниками, зміна стану водних ресурсів та біосфе­ри тощо;

— надзвичайні ситуації соціально-політичного характеру — пов'язані з протиправними діями терористичного і антиконсти-туційного спрямування: здійснення або реальна загроза терорис­тичного акту (збройний напад, захоплення і затримання важливих об'єктів, ядерних установок і матеріалів, системи зв'язку та телеко-мунікацій, напад чи замах на екіпаж повітряного або морського судна), викрадення (спроба викрадення) чи знищення суден, за­хоплення заручників, встановлення вибухових пристроїв у гро­мадських місцях, викрадення або захоплення зброї, виявлення за­старілих боєприпасів тощо;

— надзвичайні ситуації воєнного характеру, пов'язані з наслідка­ми застосування зброї масового ураження або засобів ураження, під час яких виникають вторинні фактори ураження населення внаслідок зруйнування атомних і гідроелектричних станцій, складів і сховищ радіоактивних і токсичних речовин та відходів, нафтопро­дуктів, вибухівки, транспортних та інженерних комунікацій тощо.

За нормами Положення про класифікацію надзвичайних ситу­ацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1998 р. № 1099', у процесі визначення рівня надзвичайної ситуації послідовно розглядаються три групи факторів: територіаль­не поширення; розмір заподіяних (очікуваних) економічних збитків та людських втрат; класифікаційні ознаки надзвичайних ситуацій.

За територіальним поширенням, обсягами заподіянихабо очікуваних збитків, кількості людей, які загинули, за кла­сифікаційними ознаками визначаються чотири рівні надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру — державний, регіональний, місцевий та об'єктний.

Залежно від територіального поширення та обсягів технічних і матеріальних ресурсів, що необхідні для ліквідації наслідків над­звичайної ситуації:

— до державного рівня відноситься надзвичайна ситуація, яка розвивається на території двох або більше областей (Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя) або загрожує транс­кордонним перенесенням, а також у разі, коли для її ліквідації не­обхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості окремої області (Автономної Республіки Крим, міст Києва та Севастополя), але не менше одного відсотка обсягу видатків відповідного бюджету;

— до регіонального рівня відноситься надзвичайна ситуація, що розгортається на території двох або більше адміністративних рай­онів (міст обласного значення), Автономної Республіки Крим, об­ластей, міст Києва та Севастополя або загрожує перенесенням на територію суміжної області України, а також у разі, коли дляїї ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що пе­ревищують власні можливості окремого району, але не менше од­ного відсотка від обсягу видатків відповідного бюджету;

— до місцевого рівня відноситься надзвичайна ситуація, яка ви­ходить за межі потенційно небезпечного об'єкта, загрожує поши­ренням самої ситуації або її вторинних наслідків на довкілля, сусідні населені пункти, інженерні споруди, а також у разі, коли для її ліквідації необхідні матеріальні і технічні ресурси в обсягах, що перевищують власні можливості потенційно небезпечного об'єкта, але не менше одного відсотка від обсягу видатків відповідного бюджету. До місцевого рівня також належать всі над­звичайні ситуації, які виникають на об'єктах житлово-комунальної сфери та інших, що не входять до затверджених переліків по­тенційно небезпечних об'єктів;

— до об'єктного рівня відносяться всі надзвичайніситуації, які не визначаються вищезазначеними дефініціями.

У разі, коли наслідки аварії (катастрофи) можутьбути віднесені до різних галузей або конкретних, видів надзвичайнихситуацій, ос­ таточне рішення щодо її класифікації приймає комісія з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій на тому рівні, до якого відноситься ця ситуація.

Особливості оцінки та реагування на надзвичайні ситуації воєнного характеру визначаються законодавством, окремими нор­мативними і відповідними оперативними та мобілізаційними пла­нами.

Для кожного виду надзвичайних ситуацій міністерства та інші центральні органи виконавчої влади розробляють конкретні кла­сифікаційні ознаки (фізичні, хімічні, технічні, статистичні та інші) і спеціальні ознаки, що характеризують загрозу або виникнення надзвичайної ситуації, а також три значення кожної ознаки, що визначають:

— порогове значення ознаки, перевищення якої відносить си­туацію до рангу надзвичайних і вимагає від оперативного чергово­го персоналу потенційно небезпечного об'єкта або диспетчерської служби населеного пункту чи адміністративного району повідоми­ти про це (без зупинки робіт з ліквідації наслідків надзвичайної си­туації, що виникла) оперативних чергових і штаби Цивільної обо­рони району та області для прийняття першого рішення щодо віднесення ситуації до відповідного рівня;

— порогове значення ознаки, у разі досягнення чи перевищен­ня якої регіональні органи повинні негайно повідомити про факт надзвичайної ситуації галузеві міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, на об'єкті яких виникла ця ситуація, а також оперативного чергового Міністерства України з питань надзвичай­них ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорно­бильської катастрофи (МНС), терміново залучити до ліквідації надзвичайної ситуації необхідні сили та засоби, в тому числі аварійно-рятувальні формування з інших адміністративних районів (міст);

— порогове значення ознаки, у разі досягнення чи перевищен­ня якої вимагається термінове залучення до реагування на надзви­чайну ситуацію необхідних сил та засобів, матеріальних та технічних ресурсів або резервів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, на об'єктах яких виникла ця ситуація, включаючи аварійно-рятувальні формування з інших районів та підприємств, а також МНС, яке у разі потреби залучає до ліквідації надзвичайної ситуації необхідні сили та засоби військ і спеціалізо­ваних формувань цивільної оборони, координує зусилля всіх залу­чених організацій, несе відповідальність за своєчасне, повне і адек­ватне реагування на надзвичайну ситуацію.

Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастро­фи несе відповідальність за своєчасність затвердження кла­сифікаційних ознак і карт окремих видів надзвичайних ситуацій, узагальнення матеріалів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, видання Державного класифікатора надзвичай­них ситуацій, забезпечення ним всіх міністерств та інших цент­ральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій, своєчасне його доповнення і періодичне, не рідше одного разу на два роки, коригування.

§ 2. Підстави, порядок оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації та її правовий режим

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації»' підставами для оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації є:

— значне перевищення гранично допустимих норм показників якості навколишнього природного середовища, визначених зако­нодавством;

— виникнення реальної загрози життю та здоров'ю великої кількості людей або заподіяння значної матеріальної шкоди юри­дичним, фізичним особам чи навколишньому природному середо­вищу внаслідок надмірного забруднення навколишнього природ­ного середовища, руйнівного впливу стихійних сил природичи інших факторів;

— негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі на значній території, які неможливо усунути без засто­сування надзвичайних заходів з боку держави;

— негативні зміни, що сталися в навколишньому природному середовищі, які суттєво обмежують або виключають можливість проживання населення і провадження господарської діяльності на відповідній території;

— значне збільшення рівня захворюваності населення внаслідок негативних змін в навколишньому природному середовищі.

Окрема місцевість України оголошується зоною надзвичайної екологічної ситуації Президентом України за пропозицією Ради національної безпеки і оборони України або за поданням Кабінету Міністрів України. Указ Президента України про оголошення ок­ремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації затверд­жується Верховною Радою України протягом двох днів з дня звер­нення Президента України.

Згідно з законодавством Кабінет Міністрів України вносить по­дання про оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації на підставі пропозицій центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання екологічної безпеки, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування або за власною ініціативою.

Крім того, оголошення окремої місцевості Автономної Рес­публіки Крим зоною надзвичайної екологічної ситуації або окре­мих її місцевостей може ініціювати Верховна Рада Автономної Ре­спубліки Крим.

В Указі Президента України про оголошення окремої місцевості

зоною надзвичайної екологічної ситуації зазначаються:

— обставини, що стали причиною оголошення окремої місце­вості зоною надзвичайної екологічної ситуації;

— обгрунтування необхідності оголошення окремої місцевості

зоною надзвичайної екологічної ситуації;

— межі території, на якій оголошується зона надзвичайної еко­логічної ситуації;

— заходи щодо організаційного, фінансового та матеріально-технічного забезпечення життєдіяльності населення в зоні надзви­чайної екологічної ситуації;

— основні заходи, що запроваджуються для подолання наслідків

надзвичайної екологічної ситуації;

— обмеження на певні види діяльності в зоні надзвичайної еко­логічної ситуації;

— час, з якого окрема місцевість оголошується зоною надзви­чайної екологічної ситуації, і строк, на який ця територія оголо­шується такою зоною.

Указ Президента України про оголошення окремої місцевості

зоною надзвичайної екологічної ситуації негайно доводиться до відома населення через засоби масової інформації та систему

оповіщення цивільної оборони.

В межах зони надзвичайної екологічної ситуації встановлюється особливий правовий режим, який може тимчасово запроваджува­тися в окремих місцевостях у разі виникнення надзвичайних еко­логічних ситуацій і спрямовується для попередження людських і матеріальних втрат, відвернення загрози життю і здоров'ю грома­дян, а також усунення негативних наслідків надзвичайної еко­логічної ситуації.

Запровадження відповідного правового режиму зони надзвичай­ної екологічної ситуації передбачає виділення державою та/або ор­ганами місцевого самоврядування додаткових фінансових та інших матеріальних ресурсів, достатніх для нормалізації екологічного ста­ну та відшкодування завданих збитків, запровадження спеціально­го режиму поставок продукції для державних потреб, реалізацію комплексних та цільових програм громадських робіт.

Статтею 8 Закону України «Про зону надзвичайної екологічної си­туації» передбачено, що за наявності достатніх підстав у межах зони надзвичайної екологічної ситуації може бути введено правовий режим надзвичайного стану в порядку, встановленому Законом України від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану»'.

Законодавством передбачено, що органи виконавчої влади. Верхов­на Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Рес­публіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого са­моврядування, підприємства, установи і організації здійснюють повно­важення, надані їм Конституцією України та законами України, і забез­печують додержання правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації та виконання заходів, які передбачені Законом України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та актами Президента України.

Дія правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації може бути достроково припинена Президентом України за пропо­зицією Ради національної безпеки і оборони України або за подан­ням Кабінету Міністрів України у разі усунення обставин, що ста­ли причиною оголошення окремої місцевості зоною надзвичайної екологічної ситуації, виконання заходів, яких необхідно було вжи­ти для нормалізації екологічного стану на території зони надзви­чайної екологічної ситуації.

Що ж стосується Автономної Республіки Крим, то припинення дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації на те­риторії Автономної Республіки Крим або в окремих її місцевостях може ініціювати Верховна Рада Автономної Республіки Крим.

Подання Кабінету Міністрів України про дострокове припинен­ня дії правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації го­туються з урахуванням пропозицій органів місцевого самовряду­вання та місцевих органів виконавчої влади.

Ї достроковим припиненням дії правового режиму зони надзви­чайної екологічної ситуації така територія не вважається зоною надзвичайної екологічної ситуації.

Зміна правового режиму зони надзвичайної екологічної ситуації проводиться з дотриманням вимог, встановлених ст. 6 Закону Ук­раїни «Про зону надзвичайної екологічної ситуації».

Зазначений Закон, зокрема ст. 10, визначає заходи, що можуть здійснюватися в зоні надзвичайної екологічної ситуації.

Запровадження правового режиму зони надзвичайної еко­логічної ситуації передбачає обов'язкове виділення коштів з дер­жавного та місцевого бюджетів, резервного фонду Кабінету Міністрів України чи інших джерел, не заборонених вищезазначе­ним Законом. За недостатністю цих коштів Кабінет Міністрів Ук­раїни подає Президенту України законопроект про зміни до Дер­жавного бюджету України, який подається до Верховної Ради Ук­раїни для позачергового розгляду як невідкладний.

У межах видатків, передбачених місцевими бюджетами на відповідні цілі, органи місцевого самоврядування виділяють фінан­сові та інші матеріальні ресурси, а за необхідністю — додаткові ко­шти з дотриманням вимог, встановлених ст. 67 Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місцеве самоврядування в Україні»'.

У разі запровадження в межах зони надзвичайної екологічної ситуації правового режиму надзвичайного стану відповідно до За­кону України «Про правовий режим надзвичайного стану» можуть вживатися, зокрема, такі заходи: встановлення особливого режиму виїзду і в'їзду; посилення охорони громадського порядку та об'єктів, що забезпечують життєдіяльність населення; запровад­ження особливого порядку розподілення продуктів харчування і предметів першої необхідності серед населення; примусове відчу­ження об'єктів права приватної власності з обов'язковим наступ­ним повним відшкодуванням їх вартості; відселення людей з місць, небезпечних для їх проживання, з обов'язковим наданням їм жи­лих приміщень для постійного або тимчасового проживання; вста­новлення тимчасової заборони на будівництво нових і розширення діючих підприємств та об'єктів, діяльність яких не пов'язана з ліквідацією надзвичайної екологічної ситуації або із забезпеченням життєдіяльності населення, тощо.

У разі необхідності для виконання невідкладних аварійно-ряту­вальних та відновлювальних робіт у зоні надзвичайної екологічної ситуації в установленому законом порядкуможуть залучатися на добровільній основі працездатне населення, транспортні засоби громадян за умови обов'язкового забезпечення безпеки їх праці.

Президент України у разі виникненняпотреби в терміновому виконанні в зоні надзвичайної екологічноїситуації великих об­сягів аварійно-рятувальних та відновлювальнихробіт може прий­няти рішення про залучення до виконаннятаких робіт військових частин Збройних Сил України та іншихутворених відповідно до законодавства України військових формувань.

Одночасно з зазначеними заходами Законом України «Про зо­ну надзвичайної екологічної ситуації» (ст. 12) передбачені заходи, спрямовані на екологічне оздоровлення в зоні надзвичайної еко­логічної ситуації. Так, рішенням про встановлення правового ре­жиму зони надзвичайної екологічної ситуації, з метою здійснення заходів для нормалізації екологічного стану, можуть встановлюва­тися обмеження на провадження певних видів діяльності шляхом встановлення тимчасової заборони на: будівництво та функціону­вання об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку;

застосування в господарській та іншій діяльності особливо небез­печних речовин (хімічних, радіоактивних, токсичних, вибухових, окислювальних, біологічних агентів тощо), засобів захисту рос­лин, сукупність властивостей яких і/або особливості їх стану мо­жуть погіршувати екологічну ситуацію в цій зоні; функціонуван­ня санаторно-курортних закладів; провадження будь-якої іншої діяльності, що становить підвищену екологічну небезпеку, для людей, рослинного, тваринного світу та інших природних об'єктів.

Згідно зі ст. 13 Закону України «Про зону надзвичайної еко­логічної ситуації» забезпечення громадського порядку в зазначеній зоні здійснюється силами та засобами підрозділів Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України.

§ 3. Особливості правового режиму зон, встановлених на радіоактивне забруднених територіях

Чорнобильська катастрофа створила на значній території Ук­раїни надзвичайно небезпечну для здоров'я людей і навколишньо­го природного середовища радіаційну ситуацію. Україну оголоше­но зоною екологічної катастрофи. Усунення, пом'якшення наслідків цієї катастрофи залежить від законодавчого визначення правового режиму різних за ступенем радіоактивного забруднення територій і заходів щодо його забезпечення.

Закон України від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим тери­торії, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильсь­кої катастрофи»' регулює питання поділу території на відповідні зони, режим 'їх використання та охорони, умови проживання та роботи на­селення, господарську, науково-дослідну та іншу діяльність у цих зо­нах. Закон закріплює і гарантує забезпечення режиму використання та охорони вказаних територій з метою зменшення впливу радіоак­тивного опромінення на здоров'я людини та на екологічні системи.

До територій, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, в межах України належать території, на яких виникло стійке забруднення навколишнього се­редовища радіоактивними речовинами внаслідок Чорнобильської катастрофи понад доаварійний рівень, що з урахуванням природ­но-кліматичної та комплексної екологічної характеристики кон­кретних територій може призвести до опромінення населення по­над 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік, і яке потребує вжиття заходів щодо радіаційного захисту населення та інших спеціальних втручань, спрямованих на необхідність обмеження додаткового опромінення населення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпе­чення його нормальної господарської діяльності.

Залежно від ландшафтних та геохімічних особливостей грунтів, величини перевищення природного доаварійного рівня накопичен­ня радіонуклідів у навколишньому середовищі, пов'язаних з ними ступенів можливого негативного впливу на здоров'я населення, ви­мог щодо здійснення радіаційного захисту населення та інших спеціальних заходів, з урахуванням загальних виробничих та соціально-побутових відносин, територія, що зазнала радіоактив­ного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, поділяється на зони. Такими зонами є:

1) зона відчуження — це територія, з якої проведено евакуацію населення в 1986 р.;

2) зона безумовного (обов'язкового) відселення — це територія, що зазнала інтенсивного забруднення довгоживучими радіонуклідами, з щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопа­ми цезію від 15,0 Кі/км2 та вище, або стронцію від 3,0 Кі/км2 та ви­ще, або плутонію від 0,1 Кі/км2 та вище, де розрахункова ефектив­на еквівалентна доза опромінення людини з урахуванням ко­ефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів мо­же перевищити 5,0 мЗв (0,5 бер) за рік понад дозу, яку вона одер­жувала в доаварійний період;

3) зона гарантованого добровільного відселення — це територія з щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 5,0 до 15,0 Кі/км2, або стронцію від 0,15 до 3,0 Кі/км2, або плутонію від 0,01 до 0,1 Кі/км2, де розрахункова ефективна еквіва­лентна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів може переви­щити 1,0 мЗв (0,1 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала в до­аварійний період;

4) зона посиленого радіоекологічного контролю — це територія з щільністю забруднення грунту понад доаварійний рівень ізотопами цезію від 1,0 до 5,0 Кі/км2, або стронцію від 0,02 до 0,15 Кі/км2, або плутонію від 0,005 до 0,01 Кі/км2 за умови, що розрахункова ефек­тивна доза опромінення людини з урахуванням коефіцієнтів міграції радіонуклідів у рослини та інших факторів перевищує 0,5 мЗв (0,05 бер) за рік понад дозу, яку вона одержувала у до­аварійний період.

Додаткові критерії забрудненості грунту радіонуклідами можуть встановлюватись Національною комісією з радіаційного захисту населення України.

Критерії, за якими проводиться розмежування категорії зон, встановлюються Національною комісією з радіаційного захисту на­селення України'.

Межі вищезазначених зон встановлюються та переглядають­ся Кабінетом Міністрів України на основі експертних вис­новків Національної комісії з радіаційного захисту населення України, Національної академії наук України, Міністерства охорони здоров'я України, Міністерства України з питань над­звичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи. Міністерства аграрної політики України, Міністерства екології та природних ресурсів України за поданням обласних рад.

Карти зазначених зон, перелік населених пунктів, віднесених до цих зон, публікуються в центральній та місцевій пресі для загально­го відома і зберігаються у центральних та місцевих органах влади.

ЗаконУкраїни «Про правовий режим території,що зазнала радіоактивного, забруднення внаслідок Чорнобильської катастро­фи» містить визначення понять «радіаційне небезпечні землі» та «радіоактивне забруднених земель».

Радіаційненебезпечні землі — це землі, на яких неможливе по­дальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають національним та міжнародним допустимим рівням вмісту радіоак­тивних речовин або які недоцільно використовувати за еко­логічними умовами.

До радіаційне небезпечних земель належать території, які відне­сені до зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відсе-лення.

Радіоактивне забруднені землі — це землі, які потребують вжит­тя заходів радіаційного захисту та інших спеціальних втручань, спрямованих на обмеження додаткового опромінення та забезпе­чення нормальної господарської діяльності.

До радіоактивне забруднених земель належать території, відне­сені до зони гарантованого добровільного контролю.

Україна визначає правовий режим зон, що зазнали радіоактив­ного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, укладає договори на проведення робіт з іншими державами, міжнародними організаціями.Всю міжнародну господарську діяльність у зоні відчуження визначає Кабінет Міністрів України.

Координаціюробіт у зонах здійснює Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Управліннязоною відчуження, а також зоною безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів з на­селених пунктів, віднесених до цієї зони, та припинення в зв'язку із цим у зазначених пунктах діяльності рад здійснює спеціальний підрозділ Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катаст­рофи — Адміністрація зони, яка має статус юридичної особи.

Адміністрація зони організовує та координує проведення всіх заходів на територіях зони відчуження, а також зони безумовного (обов'язкового) відселення, вирішує питання їх фінансування, охо­рони громадського порядку, захисту наукових і економічних інте­ресів держави, вживає заходів зі створення безпечних умов праці та зменшення рівня опромінення персоналу, який працює на цих те­риторіях, з метою охорони його здоров'я, забезпечує додержання норм радіаційної безпеки, порядку поводження з радіоактивними відходами, а також несе відповідальність за оперативне, повне й об'єктивне інформування населення про екологічний стан у цих

зонах.

Для більш ефективного проведення всіх заходів на території зо­ни безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселен­ня жителів з населених пунктів, віднесених до цієї зони, Адміністрація зони в разі необхідності може створювати свої підрозділи на місцях. Рішення Адміністрації зони є обов'язковими для виконання всіма підприємствами, установами і організаціями, розташованими або залученими до робіт у зазначених зонах неза­лежно від форм власності та організаційно-правових форм.

Управління зоною безумовного (обов'язкового) відселення до повного відселення жителів з населених пунктів, віднесених до цієї зони, та управління зоною гарантованого добровільного відселен­ня здійснюється відповідними обласними радами.

Правовий режим зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення. Землі зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення виводяться з господарського обороту, відмежовуються від суміжних територій і переводяться до категорії радіаційне не­безпечних земель.

У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення забороняється: постійне проживання населення; здійснення діяль­ності з метою одержання товарної продукції без спеціального доз­волу Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастро­фи (МНС); перебування осіб, які не мають на це спеціального доз­волу, а також залучення до роботи осіб віком до 35 років без їх зго­ди; вивезення за межі зон без спеціального дозволу МНС землі, глини, піску, торфу, деревини, а також заготівля і вивезення рос­линних кормів, лікарських рослин, грибів, ягід та інших продуктів побічного лісокористування, за винятком зразків для наукових цілей; винесення або вивезення із зон будівельних матеріалів і кон­струкцій, машин і устаткування, домашніх речей тощо без спеціального дозволу МНС України і дозиметричного контролю;

ведення сільськогосподарської, лісогосподарської, виробничої та іншої діяльності, а також будівництво без спеціального дозволу МНС України; випасання худоби, порушення середовища перебу­вання диких тварин, спортивне та промислове полювання та ри­бальство; перегін тварин, сплав лісу; перебування осіб, які мають медичні протипоказання для роботи в контакті з джерелами іонізу­ючого випромінювання або щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з роботами по ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС.

В'їзд на територію зазначених зон і виїзд з них здійснюється тільки за спеціальними перепустками з обов'язковим дозиметрич­ним контролем людей та транспортних засобів. Транзитний проїзд усіх видів транспорту здійснюється за спеціальними перепустками, що видаються Адміністрацією зони.

У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення спеціалізованими підрозділами здійснюються обов'язкові заходи щодо:

запобігання винесенню радіонуклідів з території зон і радіоак­тивному забрудненню навколишнього середовища; моніторингу стану природного середовища та медико-біологічного моніторингу; утримання території в належному санітарному і пожежнобезпечно-му стані; застосування методів фіксації радіонуклідів на місцевості.

Закон вимагає, щоб усі види вищезазначеної діяльності прово­дились з обмеженням загальної колективної дози радіоактивного опромінення, а також з обмеженням кількості залучених осіб.

У зонах відчуження та безумовного (обов'язкового) відселеним повинен бути забезпечений суворий природоохоронний режим, охорона територій, природних, історичних та етнокультурних пам'яток відповідно до чинного законодавства.

Охорону громадського порядку, протипожежну безпеку на тери­торіях зон відчуження та безумовного (обов'язкового) відселення, контрольно-пропускний режим при в'їзді та виїзді з таких зон за­безпечують спеціалізовані органи Міністерства внутрішніх справ України.

Контроль за виконанням усіх вищезазначених заходів здійснюється на території зони відчуження Адміністрацією зони, на території зони безумовного (обов'язкового) відселення — відповідними обласними радами.

Правовий режим зони гарантованого добровільного відселення. Зе­мельні ділянки, розташовані у зоні гарантованого добровільного відселення, належать до радіоактивне забруднених і використову­ються в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

'Якщо за економічними та екологічними умовами подальше ви­користання цих земель неможливе, вони переводяться до категорії радіаційне небезпечних.

У зоні гарантованого добровільного відселення забороняється:

будівництво нових, розширення діючих підприємств безпосередньо не пов'язаних із забезпеченням радіоекологічного, соціального за­хисту населення, а також умов його життя та праці; будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію; природокорис­тування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки; вне­сення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального доз­волу відповідних органів; залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан здоров'я.

З метою зниження ризику захворюваності населення та змен­шення доз радіоактивного опромінення у зоні гарантованого доб­ровільного відселення державою гарантується: добровільне пересе­лення людей із зони; перепрофілювання виробництв на випуск екологічно чистої продукції; постійний дозиметричний контроль радіоактивного забруднення грунтів, води, повітря, продуктів хар­чування, сировини, жилих і виробничих приміщень, а також меди-ко-біологічний та радіоекологічний моніторинг; проведення суспільної щорічної медичної диспансеризації населення та забез­печення ранньої профілактики -захворювань; забезпечення насе­лення в необхідній кількості та асортименті медичними препарата­ми, питною водою, чистими продуктами харчування, у тому числі такими, які мають радіопротекторні властивості, сприяють виве­денню з організму радіонуклідів; у разі доцільності — дезактивація території спеціалізованими підрозділами; проведення суцільної га­зифікації населених пунктів і будівництво доріг з асфальтовим та бетонним покриттям; надання громадянам, які проживають у за­значеній зоні, пільг та компенсацій, передбачених Законом Ук­раїни в редакції від 19 грудня 1991 р. «Про статус і соціальний за­хист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катаст­рофи»' та іншими актами чинного законодавства.

Правовий режим зони посиленого радіоекологічного контролю. Згідно зі ст. 18 Закону України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» у зоні посиленого радіоекологічного контролю забо­роняється: будівництво санаторіїв, піонерських таборів, баз і бу­динків відпочинку, а також будівництво нових підприємств, які шкідливо впливають на здоров'я населення і навколишнє середо­вище; будь-яка діяльність, що погіршує радіоекологічну ситуацію;

природокористування, яке не відповідає вимогам норм радіаційної безпеки; внесення пестицидів, гербіцидів, отрутохімікатів без спеціального дозволу відповідних органів; залучення школярів, учнів і студентів до робіт, які можуть негативно вплинути на стан їх здоров'я.

З метою зниження ризику захворюваності населення та змен­шення доз радіоактивного опромінення у зоні посиленого радіоекологічного контролю державою гарантується: перепрофілю­вання виробництв на випуск екологічно чистої продукції;

постійний дозиметричний контроль радіоактивного забруднення грунтів, води, повітря, продуктів харчування, сировини, жилих і виробничих приміщень, а також медико-біологічний та радіоеко­логічний моніторинг; проведення суцільної щорічної медичної диспансеризації населення та забезпечення ранньої профілактики захворювань; забезпечення населення в необхідній кількості та асортименті медичними препаратами, питною водою, чистими продуктами харчування, в тому числі такими, які мають радіопро­текторні властивості, сприяють виведенню з організму радіонуклідів; в разі доцільності — дезактивація території спеціалізованими підрозділами; поетапне проведення суцільної га­зифікації населених пунктів і будівництво доріг з асфальтовимта бетонним покриттям; надання громадянам, які проживають у за­значеній зоні, пільг і компенсацій, передбачених Законом України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та іншими актами чинного законодавства.

Державний контроль за додержанням правового режиму в зо­нах, що зазнали радіоактивного забруднення, здійснюється обласними радами, їх виконавчо-розпорядчими органами, а також уповноваженими на те державними органами в порядку, встанов­леному законодавством України.

Органом, відповідальним за здійснення державного контролю за додержанням правового режиму зони відчуження, є Міністерст­во України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Законом також визначаються органи, які здійснюють радіаційний контроль в зонах, що зазнали радіоактивного забруд­нення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Прогнозні оцінки сумарної дози опромінення людей, а також контроль за додержанням норм радіаційної безпеки здійснюється Міністерством охорони здоров'я України.

Загальна оцінка радіаційної обстановки на території зон, що за­знали радіоактивного забруднення, радіоекологічний моніторинг території, методичне керівництво та координація робіт по визна­ченню радіаційної обстановки здійснюються МНС України.

Радіаційний контроль за рівнем забруднення сільськогоспо­дарських угідь здійснюється Міністерством аграрної політики Ук­раїни; водних ресурсів — центральним органом виконавчої влади з питань водного господарства; підземних вод та корисних копалин — спеціальним підрозділом з питань геології та використання надр Міністерства екології та природних ресурсів України; атмосферно­го повітря на території населених пунктів — спеціальним підрозділом з питань гідрометеорології Міністерства екології та природних ресурсів України.

Радіаційний контроль за рівнем забруднення сільськогоспо­дарської продукції і продуктів харчування здійснюється Міністер­ством аграрної політики України та Міністерством охорони здо­ров'я України.

Радіаційний контроль за рівнями радіоактивного забруднення залізничного, водного, авіаційного та автомобільного транспорту, їх складових частин, вирішення питань про надання дозволу на йо­го переміщення за межі зон відчуження та безумовного (обов'язко­вого) відселення здійснюється міністерствами і відомствами, яким належать вказані транспортні засоби, за участю в необхідних ви­падках відповідних служб Міністерства внутрішніх справ України.

Радіаційний контроль за вивезенням домашніх і побутових ре­чей, знарядь праці та будівельних матеріалів за межі радіоактивне забрудненої території, з якої передбачається відселення людей, здійснюється органами державного санітарного нагляду та штаба­ми Цивільної оборони, а домашніх тварин — органами державно­го ветеринарного нагляду.

Контроль за достовірністю і об'єктивністю даних відомчих служб, що здійснюють радіаційний контроль, незалежно від їх підпорядкування покладено на Державний санітарний нагляд Міністерства охорони здоров'я України, а метрологічний контроль

— на Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України.

Відомчий радіаційний контроль за рівнем радіоактивного за­бруднення продукції здійснюється підприємствами, об'єднаннями і організаціями, які її виготовляють.

§ 4. Правовий статус і соціальний захист громадян, які постраждали від надзвичайних екологічних ситуацій

Законодавство України у сфері захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, зокрема від надзвичайних екологічних ситуацій, базується на Кон­ституції України та складається із законів України: від 8 червня 2000 р. «Про захист населення і територій від надзвичайних ситу­ацій техногенного та природного характеру», від 16 березня 2000 р. «Про правовий режим надзвичайного стану», від 13 липня 2000 р. «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» та інших норматив­но-правових актів.

Організаційні та правові основи захисту громадян України, іно­земців та осіб без громадянства, які перебувають на території Ук­раїни, від надзвичайних ситуацій техногенного та природного ха­рактеру закріплені в Законі України «Про захист населення і тери­торій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного ха­рактеру».

Згідно зі ст. 1 зазначеного Закону захист населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру

— це система організаційних, технічних, медико-біологічних, фінансово-економічних та інших заходів щодо запобігання та реа­гування на надзвичайні ситуації техногенного та природного харак­теру і ліквідації їх наслідків, що реалізуються центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого само­врядування, відповідними силами та засобами підприємств, уста­нов та організацій незалежно від форм власності і господарювання, добровільними формуваннями і спрямовані на захист населення і територій, а також матеріальних і культурних цінностей та довкілля.

Основними принципами у сфері захисту населення від надзви­чайних ситуацій техногенного та природного характеру є: пріори­тетність завдань, спрямованих на рятування життя та збереження здоров'я людей і довкілля; безумовне надання переваги раціональній та превентивній безпеці; вільний доступ населення до інформації щодо захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру; особиста відповідальність і піклування громадян про власну безпеку, не­ухильне дотримання ними правил поведінки та дій у надзвичайних ситуаціях техногенного та природного характеру; відповідальність у межах своїх повноважень посадових осіб за дотримання вимог законодавства; обов'язковість завчасної реалізації заходів, спрямова­них на запобігання виникненню надзвичайних ситуацій техноген­ного та природного характеру та мінімізацію їх негативних психо-соціальних наслідків; урахування економічних, природних та інших особливостей територій і ступеня реальної небезпеки виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру;

максимально можливе, ефективне і комплексне використання на­явних сил і засобів, які призначені для запобігання надзвичайним ситуаціям техногенного та природного характеру і реагування на них.

Згідно зі ст. 5 Закону України «Про захист населення і тери­торій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного ха­рактеру» громадяни України у зазначеній сфері мають право на:

— отримання інформації про надзвичайні ситуації техногенно­го та природного характеру, що виникли або можуть виникнути,та про заходи необхідної безпеки;

— забезпечення та використання засобів колективного і індивідуального захисту, які призначені для захисту населення від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру у разі їх виникнення;

— звернення до місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування з питань захисту від надзвичайних ситу­ацій техногенного та природного характеру;

т- відшкодування згідно із законом шкоди, заподіяної їх здо­ров'ю та майну внаслідок надзвичайних ситуацій техногенногота природного характеру;

— компенсацію за роботу у зонах надзвичайних ситуацій техно­генного та природного характеру;

— соціально-психологічну підтримку та медичну допомогу, в тому числі за висновками Державної служби медицини катастроф та/або лікарсько-трудової комісії, на медико-реабілітаційне віднов­лення у разі отримання важких фізичних та психологічних травм;

— інші права у сфері захисту населення і територій надзвичай­них ситуацій техногенного та природного характеру відповіднодо законів України.

Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, у разі виникнення надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, користуються тими самими правами, а також несуть такі самі обов'язки, як і громадяни Ук­раїни, за винятками, встановленими Конституцією, законамичи міжнародними договорами України.

Закон України «Про зону надзвичайної екологічної ситуації» містить положення щодо визнання юридичних та фізичних осіб потерпілими від надзвичайної екологічної ситуації та відшкодуван­ня заподіяної їм шкоди.

Так, потерпілими від надзвичайної екологічної ситуації відповідно до закону визнаються юридичні та фізичні особи, яким заподіяно шкоду внаслідок виникнення цієї ситуації або проведен­ня робіт з ліквідації її наслідків (ст. 14).

Особам, які постраждали від надзвичайної екологічної ситуації, відшкодовується заподіяна матеріальна шкода та надається інша необхідна допомога на умовах і в порядку, встановлених законом.

Відшкодування шкоди особам, які постраждали від надзвичай­ної екологічної ситуації, та громадянам, залученим до виконання заходів з ліквідації її наслідків, здійснюється за рахунок коштів дер­жавного та місцевих бюджетів, передбачених на зазначені цілі, ре­зервного фонду Кабінету Міністрів України, а також інших, не за­боронених законом джерел.

На сьогодні в Україні законодавче чітко визначено статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи. Чорнобильська катастрофа торкнулася долі мільйонів людей. У багатьох регіонах, на величезних територіях ви­никли нові соціальні та економічні умови. Україну було оголоше­но зоною екологічного лиха. На порядку денному постало питання про створення надійного захисту людей від наслідків Чорнобильсь­кої катастрофи.

Закон України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» спрямований на захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської ка­тастрофи та на вирішення проблем медичного і соціального харак­теру, що виникли внаслідок радіоактивного забруднення території.

Цей Закон визначає основні положення щодо реалізації консти­туційного права громадян, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи, на охорону їх життя і здоров'я та створює єдиний порядок визначення категорій зон радіоактивного забруд­нення територій, умов проживання і трудової діяльності на них, соціального захисту потерпілого населення.

Державна політика в галузі соціального захисту потерпілих від Чорнобильської катастрофи та умов проживання і праці на за­бруднених територіях базується на принципах: пріоритету життя та здоров'я людей, які потерпіли від Чорнобильської катастрофи, повної відповідальності держави за створення безпечних і нешкідливих умов праці, комплексного розв'язання завдань охо­рони здоров'я, соціальної політики і використання забруднених територій на основі національних програм з цих питань та ураху­вання інших напрямів економічної та соціальної політики, досяг­нень у галузі науки та охорони навколишнього середовища;

соціального захисту людей, повного відшкодування шкоди осо­бам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; ви­користання економічних методів поліпшення життя шляхом про­ведення політики пільгового оподаткування громадян, які пост­раждали від Чорнобильської катастрофи, та їх об'єднань;

здійснення заходів щодо професійної переорієнтації та підвищен­ня кваліфікації постраждалого населення; забезпечення координації діяльності державних органів, установ, організацій та об'єднань громадян, що вирішують різні проблеми соціального захисту постраждалого населення, а також співробітництва і про­ведення консультацій між державними органами і постраждалими (їх представниками), між усіма соціальними групами під час прийняття рішень з соціального захисту на місцевому та держав­ному рівнях; міжнародного співробітництва в галузях охорони здоров'я, соціального захисту, охорони праці, використання світового досвіду роботи з цих питань.

Згідно зі ст. 9 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», особами, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, є:

1) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС — громадяни, які брали безпосередню участь у ліквідації аварії та її наслідків; 2) потерпілі від Чорнобильської катастрофи — громадя­ни, в тому числі діти, які зазнали впливу радіоактивного оп­ромінення внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Учасниками ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС вважаються громадяни, які безпосередньо брали участь у будь-яких роботах, пов'язаних з усуненням самої аварії, її наслідків у зоні відчуження у 1986—1987 рр. незалежно від кількості робочих днів, в тому числі проведенні евакуації людей і майна з цієї зони, а та­кож тимчасово направлені або відряджені у зазначені строки для виконання робіт у зоні відчуження, включаючи військовослуж­бовців, працівники державних, громадських, інших підприємств, установ і організацій незалежно від їх відомчої підпорядкованості, а також ті, хто працював не менше 14 календарних днів у 1986 р. на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезактивації техніки або їх будівництві. Перелік цих пунктів визначається Кабінетом Міністрів України.

До потерпілих від Чорнобильської катастрофи згідно зі ст. 11 зазначеного Закону належать:

1) евакуйовані із зони відчуження (в тому числі і особи, які на момент евакуації перебували у стані внутріутробного розвитку, після досягнення ними повноліття), а також відселені із зон безу­мовного (обов'язкового) і гарантованого добровільного відселення;

2) особи, які постійно проживали на територіях зон безумовно­го (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії або прожили станом на 1 січня 1993 р. на території зо­ни безумовного (обов'язкового) відселення не менше двох років, а на території зони гарантованого добровільного відселення — не менше трьох років та відселені або самостійно переселилися з цих територій;

3) особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються у зонах безумовного (обов'язкового) та гаран­тованого добровільного відселення за умови, що вони станом на 1 січня 1993 р. прожили або відпрацювали чи постійно навчалися в зоні безумовного (обов'язкового) відселенняне менше двох років, а в зоні гарантованого добровільного відселення — не менше трьох років;

4) особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоеко­логічного контролю, за умови, що вони станом на 1 січня 1993 р. прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у цій зоні не менше чотирьох років;

5) особи, які працювали з моменту аварії до 1 липня 1986 р. не менше 14 календарних днів або не менше 3 місяців протягом 1986—1987 рр. за межами зони відчуження на роботах з особливо шкідливими умовами праці (за радіаційним фактором), пов'язани­ми з ліквідацією наслідків Чорнобильської катастрофи, що викону­валися за урядовими завданнями. Перелік видів робіт і місць, де виконувалися зазначені роботи, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Крім осіб, зазначених у ч. 1 ст. 11 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорно­бильської катастрофи», до потерпілих від Чорнобильської катаст­рофи належать неповнолітні діти, зазначені у ст. 27 цього Закону.

До дітей, потерпілих внаслідок Чорнобильської катастрофи, на­лежать неповнолітні діти, які:

1) евакуйовані із зони відчуження, у томучислі діти, які на мо­мент евакуації знаходились у стані внутріутробного розвитку;

2) проживали на момент аварії чи прожилиабо постійно навча­лися після аварії не менше одного року узоні безумовного (обов'язкового) відселення;

3) проживали на момент аварії чи прожилиабо постійно навча­лися після аварії не менше 2-х років у зоні гарантованого доб­ровільного відселення;

4) проживали на момент аварії чи прожилиабо постійно навча­лися після аварії не менше 3-х років у зоні посиленого радіоеко­логічного контролю;

5) народилися після 26 квітня 1986 р. від батька, який на час на­стання вагітності матері має підстави належати до категорії 1, 2 або З постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи, або народ­жені матір'ю, яка на час настання вагітностіабо під час вагітності мала підстави належати до категорії 1, 2 або 3 постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи;

6) хворі на рак щитовидної залози незалежно від дозиметричних показників, а також хворі на променеву хворобу;

7) одержали дозу опромінення щитовидної залози внаслідок Чорнобильської катастрофи, яка перевищує рівні, встановлені Міністерством охорони здоров'я України.

Після досягнення повноліття (в разі одруження або влаштуван­ня на роботу в передбачених чинним законодавством випадках до досягнення повноліття — за їх бажанням відповідно з часу одруження або влаштування на роботу) визначення статусу потерпілих від Чорнобильської катастрофи проводиться на умовах, визначених у ч. 1 ст. 11 Закону України «Про статус і соціальний захист гро­мадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Законодавством України визначено порядок встановлення при­чинного зв'язку між захворюванням, пов'язаним з Чорнобильсь­кою катастрофою, частковою або повною втратою працездатності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, і Чорнобильською катастрофою (ст. 12).

Причинний зв'язок між захворюванням, пов'язаним з Чорно­бильською катастрофою, частковою або повною втратою працез­датності громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської ка­тастрофи, і Чорнобильською катастрофою визнається встановле­ним (незалежно від наявності дозиметричних показників чи їх відсутності), якщо його підтверджено під час стаціонарного обсте­ження постраждалих внаслідок Чорнобильської катастрофи упов­новаженою медичною комісією не нижче обласного рівня або спеціалізованими медичними установами Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, які мають ліцензію Міністерства охорони здоров'я Ук­раїни.

Важливе значення у справі соціального захисту громадян, які постраждали від Чорнобильської катастрофи, мають положення ст. 13 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи». Держава бере на себе відповідальність за заподіяну шкоду громадянам та зо­бов'язується відшкодувати її за:

1) пошкодження здоров'я або втрату працездатності громадяна­ми та їх дітьми, які постраждали внаслідок Чорнобильської катаст­рофи;

2) втрату годувальника, якщо його смерть Пов'язана з Чорно­бильською катастрофою;

3) матеріальні втрати, що їх зазнали громадяни та їх сім'ї в зв'язку із Чорнобильською катастрофою, відповідно до Закону Ук­раїни «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» та інших актів законодавст­ва України.

На державу покладаються також зобов'язання щодо своєчасно­го медичного обстеження, лікування і визначення доз опромінен­ня учасників ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи.

Для встановлення пільг і компенсацій законодавством України визначено категорії осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильсь­кої катастрофи, а саме:

1) інваліди з числа учасників ліквідації наслідків аварії на Чор­нобильській АЕС та потерпілих від Чорнобильської катастрофи, щодо яких встановлено причинний зв'язок інвалідності з Чорно­бильською катастрофою, хворі внаслідок Чорнобильської катастро­фи на променеву хворобу, — категорія 1;

2) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які працювали у зоні відчуження:

— з моменту аварії до 1 липня 1986 р. — незалежно від кількості робочих днів;

— з липня 1986 р. по 31 грудня 1986 р. — не менше 5 календар­них днів;

— у 1987 р. — не менше 4 календарних днів, а також потерпілі від Чорнобильської катастрофи;

— евакуйовані у 1986 р. із зони відчуження (в тому числі особи, які на момент евакуації перебували у стані внутріутробного розвит­ку, після досягнення ними повноліття);

— особи, які постійно проживали у зоні безумовного (обов'яз­кового) відселення з моменту аварії до прийняття постанови про відселення, — категорія 2;

3) учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, які працювали:

— у зоні відчуження з липня 1986 р. по 31 грудня 1986 р. — від 1 до 5 календарних днів;

— у зоні відчуженні в 1987 р. — від 1 до 14 календарних днів;

— у зоні відчуження в 1988—1990 рр. — не менше ЗО календар­них днів;

— на діючих пунктах санітарної обробки населення і дезакти­вації техніки або їх будівництві — не менше 14 календарних днів у 1986 р., а також потерпілі від Чорнобильської катастрофи (не віднесені до категорії 2), які:

— постійно проживали на територіях зон безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення на день аварії або які станом на 1 січня 1993 р. прожили у зоні бе­зумовного (обов'язкового) відселення не менше двох років, а на території зони гарантованого добровільного відселення — не менше трьох років та відселені або самостійно переселилися з цих територій;

— постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються у зонах безумовного (обов'язкового) та гарантованого добровільного відселення за умови, що вони станом на 1 січня 1993 р. прожили або відпрацювали чи постійно навчалися у зоні безу­мовного (обов'язкового) відселення не менше двох років, а у зоні гарантованого добровільного відселення — не менше трьох років, — категорія 3;

4) особи, які постійно проживають або постійно працюють чи постійно навчаються на території зони посиленого радіоеко­логічного контролю, за умови, що вони станом на 1 січня 1993 р. прожили або відпрацювали чи постійно навчалися в цій зоні не менше чотирьох років, — категорія 4.

Крім встановлених ст. 14 Закону України «Про статус і соціаль­ний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» категорій осіб, право на пільги та компенсації, перед­бачені цим Законом, мають також особи, які працювали з моменту аварії до 1 липня 1986 р. не менше 14 календарних днів або не мен­ше трьох місяців протягом 1986—1987 рр. за межами зони відчужен­ня на роботах з особливо шкідливими умовами праці (за радіаційним фактором), пов'язаними з ліквідацією наслідків Чорно­бильської катастрофи, що виконувалися за урядовими завданнями.

Підставами для визначення статусу учасника ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС є період роботи (служби) в зоні відчуження, що підтверджено відповідними документами.

Підставами для визначення статусу евакуйованих із зони відчу­ження, відселених і самостійно переселених є довідка про еваку­ацію, відселення, самостійне переселення.

Підставами для визначення статусу потерпілих від Чорно­бильської катастрофи, які проживають або працюють на забрудне­них територіях, є довідка про період проживання, роботи на цих територіях.

Видача довідки про період роботи (служби) із ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС, а також на територіях радіоактивного забруднення, про заробітну плату за цей період здійснюється підприємствами та організаціями (військкоматами), а про період проживання на територіях радіоактивного забруднення, евакуацію, відселення, самостійне переселення — місцевими рада­ми на цих територіях.

Визначення рівнів забруднення, доз опромінення, відновлення їх шляхом розрахунку здійснюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідних державних органів та обласних державних адміністрацій.

Контрольні питання:

1. Дайте визначення зон надзвичайних екологічних ситуацій, зокрема зон екологічної катастрофи, зон підвищеної екологічної небезпеки, зон екологічного лиха.

2. Дайте загальну характеристику законодавства України, яке визначає правовий режим зон надзвичайних екологічних ситуацій.

3. Які критерії визначення зон екологічного ризику, кризи і лиха?

4. Проаналізуйте Положення про класифікацію надзвичайним ситуацій, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 15 липня 1998 р. № 1099.

5. Які надзвичайні ситуації відповідно до причин походження подій розрізняються на території України?

6. Скільки рівнів надзвичайних ситуацій визначається в Україні відповідно до територіального поширення, обсягів технічних та ма­теріальних ресурсів тощо, що необхідні для ліквідації їх наслідків?

7. Які особливості правового режиму зон, встановлених на радіоактивне забруднених територіях, зокрема зон відчуження, зон безумовного (обов'язкового) відселення, зон гарантованого доб­ровільного відселення, зони посиленого радіоекологічного контро­лю?

8. Які органи здійснюють радіаційний контроль на території Ук­раїни?

9. Дайте загальну характеристику законодавства України, яке визначає правовий статус і соціальний захист громадян, які пост­раждали від надзвичайних екологічних ситуацій.

10. Хто за законодавством України визнається учасником ліквідації наслідків катастрофи на Чорнобильській АЕС?

11. Які громадяни визнаються потерпілими від Чорнобильської катастрофи?

Розділ II Природноресурсове право

Глава 1

Правовий режим використання, відновлення та охорони земель

Питання до теми:

1. Земля як об'єкт інтеграційного та диференційованого право­вого регулювання.

2. Правове регулювання здійснення земельної реформи.

3. Поняття та правові моделі приватизації земель в Україні.

4. Правові засади набуття прав на землю.

5. Правовий режим земель сільськогосподарського призначення.

6. Правовий режим земель несільськогосподарського призна­чення:

а) особливості правового режиму земель населених пунктів;

б) особливості правового режиму земель промисловості, транс­порту, зв'язку, оборони, іншого спеціального призначення;

в) особливості правового режиму земель природоохоронного, рекреаційно-оздоровчого та історико-культурного призначення;

г) особливості правового режиму земель водного фонду;

д) особливості правового режиму земель лісового фонду.

§ 1. Земля як об'єкт інтеграційного та диференційованого правового регулювання

Земельний кодекс (ЗК) України (в редакції від 13 березня 1992 р.) не дає визначення землі як об'єкта законодавчого регу­лювання. Водночас він визначає, що завданням земельного зако­нодавства є регулювання земельних відносин з метою створення умов для раціонального використання й охорони земель, рівно­правного розвитку всіх форм власності на землю й господарюван­ня, збереження родючості грунтів, поліпшення природного сере­довища, охорона прав громадян, підприємств, установ і ор­ганізацій на землі.

Не дуже щедрою щодо цього питання є навчальна та спеціаль­на юридична література попереднього періоду,

Наприклад, у підручнику «Земельное право» за редакцією Н.Д. Казанцева і А.А. Рускола переважає думка, згідно з якою земля є всезагальною умовою праці, операційним базисом та ос­новним засобом виробництва в деяких галузях народного госпо­дарства'. Схожі погляди домінували й у інших навчальних та на­укових виданнях2 .

У цьому плані заслуговуєна увагу визначення поняття «земля», яке наведене у Державному стандарті «Земля. Терміни і визначен­ня»3. Земля — це найважливіша частина навколишнього природно­го середовища, яка характеризується простором, рельєфом, ґрунто­вим покривом, рослинністю, надрами, водами, є головним засобом виробництва в сільському господарстві, а також просторовою ба­зою для розміщення галузей народного господарства.

Очевидно, що у наведеному визначенні фіксуються переважно біологічні й економічні ознаки землі та її призначення. Проте, на мій погляд, цих ознак недостатньо для об'єктивного розуміння по­няття «земля» в юридичному значенні, а деякі з них потребують суттєвого уточнення, оскільки чинне екологічне та земельне зако­нодавство передбачає особливості землі у складі довкілля та фор­мування його якості.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 82 ЗК України охорона земель здійснюється на основі комплексного підходу до угідь як до склад­них природних утворень (екосистем) з урахуванням цілей і харак­теру їх використання, зональних і регіональних особливостей. Це повністю відповідає положенням Закону України від 25 червня 1991 р. «Про охорону навколишнього природного середовища», зо­крема ч. 1 ст. 5, згідно з якою державній охороні і регулюванню ви­користання на території України підлягає навколишнє природне середовище, природні ресурси, як залучені в господарський обіг, так і не використовувані в народному господарстві в даний період, зокрема земля, ландшафти та інші природні комплекси.

Отже, земля, з однієї сторони, виступає як самостійний об'єкт господарського використання, а з іншої — є складовою довкілля, яка сприяє формуванню складних природних утворень, тобто еко­логічних систем, справляє біологічний вплив на створення ланд­шафтів та інших природних комплексів — заповідників, заказ­ників, пам'яток природи, заповідних урочищ, штучно створених систем — дендропарків, ботанічних садів, зоопарків, парків-пам'ятників садово-паркового мистецтва, рекреаційних, лікуваль­них, оздоровчих зон тощо.

У цьому аспекті йдеться про особливості землі як певної тери­торії, що акумулює в собі інші природні утворення, використання властивостей яких спрямовується на задоволення матеріальних, ду­ховних, пізнавальних, рекреаційних, оздоровчих, лікувальних, спортивних, туристичних та інших потреб людини і суспільства.Це свідчить про чітке юридичне закріплення викладених вище особли­востей землі як складової просторової частини довкілля.

Викладене дає підставу стверджувати, що земля в життєдіяль­ності людини виконує й інші, зокрема соціально-екологічні, функції. Так, вона становить матеріальну основу для існування і функціонування багатьох інших природних компонентів, які за своїми природними властивостями формують біосферу, тобто сферу життя для людини та інших живих організмів. Таким чи­ном, земля є незаперечною умовою, засобом, джерелом та місцем життєдіяльності людини, існування інших живих біологічно активних організмів та об'єктів неживої природи (надр та ін.).

Наявність на землі унікальних природних лікувальних, оздоров­чих факторів розширює можливості її використання для задоволен­ня лікувально-оздоровчих, рекреаційних та інших потреб людини (пізнавальних, естетичних, туристичних тощо).

Маю звернути увагу й на те, що земля виконує роль головного (основного) засобу виробництва не тільки в сільському госпо­дарстві, тобто аграрному секторі економіки, але й не меншою мірою в лісовому господарстві.

^Використання земель в аграрно-промисловому виробництві зу­мовлюється пріоритетом земель сільськогосподарського призна­чення. Адже, як зазначено у ст. 20 ЗК України, землі, придатні для потреб сільського господарства, повинні надаватися насамперед для сільськогосподарських цілей, а 'їх визначення провадиться на підставі даних державного земельного кадастру.

При цьому вилучення вказаних земель, зокрема ріллі, земель­них ділянок, зайнятих багаторічними насадженнями, для несільськогосподарських потреб допускається як виняток за межа­ми населених пунктів за рішенням Верховної Ради України, а ви­лучення особливо цінних продуктивних земель не допускається взагалі.

Аналогічними є вимоги щодо вилучення земельних ділянок, зайнятих лісами першої групи та лісами з особливим режимом лісокористування для цілей, не пов'язаних із веденням лісового господарства. Це допускається, як виняток, також за рішенням Верховної Ради України.

Такий режим обумовлюється тим, що землі лісового фонду, тобто земельні ділянки, вкриті лісом, а також не вкриті лісом, але надані для потреб лісового господарства, мають використовуватися за цільовим призначенням саме для ведення лісового господарства. При цьому верхній шар ґрунтового покриву є біологічною основою для продуктивності лісових ресурсів та важливою ознакою поняття лісу (ст.ст. 1, 3 Лісового кодексу України).

Тож не випадково, що правове регулювання використання, відтворення і охорони земель лісового фонду переважно здійснюється нормами Лісового кодексу, що надають пріоритет ор­ганізації ведення лісового господарства виключно на землях лісо­вого фонду з обов'язковим дотриманням ефективного використан­ня, відтворення та охорони лісових угідь і природних властивостей лісових ресурсів для забезпечення життєдіяльності людини та суспільства.

Важливою ознакою поняття «землі», як зазначалося вище, є її просторове поширення для розміщення галузей народного госпо­дарства. У чинному ЗК України це знайшло своє закріплення у главі 9, яка передбачає сукупність норм, які встановлюють право­вий режим земель промисловості (ст. 68), транспорту, зв'язку, ко­мунікаційного та іншого призначення (ст. 69), а також для потреб оборони (ст. 70).

Проте вказаний стандарт не враховує тієї важливої ознаки, що земля виступає просторово-територіальною базою, тобто опе­раційною основою для розміщення і функціонування населених пунктів, зокрема сільських населених пунктів, селищ та міст, хоча це чітко простежується з аналізу чинного земельного законодавст­ва. ЗК України містить спеціальний розділ «Землі населених пунктів», у якому, зокрема, містяться норми про землі міст (ст. 63);

землі селищ міського типу (ст. 64); землі сільських населених пунктів (ст. 65).

Не брати до уваги цієї юридичної обставини не можна, оскільки земельні ділянки у цьому аспекті сприяють розвитку системи роз­селення в Україні, упорядкуванню демографічних процесів і лише частково виконують операційну функцію для розміщення окремих об'єктів галузей народного господарства, переважно на землях міст та селищ міського типу.

Проте цією констатацією не обійтись, оскільки значна частина об'єктів на землях населених пунктів призначена для обслуговуван­ня житлового фонду, соціальної інфраструктури, розвитку різних форм самоврядування, комунально-побутового обслуговування на­селення.

Отже, земля є операційною базою не тільки для розміщення га­лузей народного господарства, а й для системи розселення в країні шляхом створення сільських та міських поселень (міст і селищ міського типу). В такому плані зростає соціальна роль землі. І са­ме ця ознака є основою правового регулювання земельних пра­вовідносин з точки зору його диференціації за цільовим призна­ченням.

Не потребує особливого доведення й та обставина, що земля виступає як операційний простір (територія) для розміщення шляхів сполучення, місць відпочинку та розваг, рекреації, лікуван­ня тощо, що обумовлює особливості відповідного режиму її вико­ристання, відтворення й охорони. Відповідні нормативно-правові положення містяться також у нормах ЗК України, зокрема в ч. 4 ст. 4 йдеться про неможливість приватизації земель загального ко­ристування, у ст. 73 — земель оздоровчого призначення, в ст. 74 — земель рекреаційного призначення; інших актів чинного законо­давства, наприклад у гл. 11 Лісового кодексу України (ст.ст. 74, 75, 78 та ін.).

Водночас для глибшого розуміння вказаного поняття надзви­чайно важливо окреслити і юридичні ознаки, що є притаманними для будь-якого правового поняття та системи юридичних категорій:

а) насамперед, земля має державно-територіальне значення у межах кордонів України як матеріальна основа територіальної цілісності, суверенітету та національної безпеки держави;

б) земля, залежно від функціонального призначення, перебуває на праві власності українського народу або уповноваженої на це за­коном — держави та її органів, або ж належить іншим суб'єктам, відповідно, на праві колективної та приватної власності;

в) особливістю для визначення земель є виділення окремихїї частин для задоволення загального публічного, соціального інтере­су і встановлення режиму права загального і спеціального землеко­ристування.

Однак земля не тільки інтегрує в своїй основі різні корисні вла­стивості, що спрямовуються на забезпечення економічних, соціальних, екологічних інтересів суспільства і громадянина, а й характеризується відповідним диференційованим режимом залеж­но від функціонального її використання і цільового призначення.

Саме з цих позицій ЗК України поділяє всі її земліза відповідними категоріями:

1) землі сільськогосподарського призначення — землі, що надають­ся для потреб сільського господарства або призначені для цієї ме­ти;

2) землі населених пунктів — земельні ділянки, розташовані відповідно в межах міста, селища міського типу та сільського насе­леного пункту, визначені в порядку землевпорядкування;

3) землі промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншого призначення — землі, надані в установленому порядку підприємствам промисловості, транспорту, зв'язку, оборони та іншим організаціям, установам для розміщення на них об'єктів ви­робничого, комунального, культурно-побутового та іншого несільськогосподарського призначення і здійснення ними завдань спеціального призначення;

4) землі природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного та істори-ко-культурного призначення — земельні ділянки, на яких розташо­вані об'єкти природно-заповідного фонду, або які мають природні лікувальні фактори, сприятливі для організації профілактики та лікування, чи призначені для організованого масового відпочинку населення і туризму, або на яких розташовані історико-культурні заповідники, меморіальніпарки, інші об'єкти і пам'ятки історико-культурного призначення;

5) землі лісового фонду — землі, вкриті лісом, а також не вкриті лісом, але надані для потреб лісового господарства;

6) землі водного фонду — землі, зайняті водними об'єктами, бо­лотами й водогосподарськими спорудами, та виділені по берегах водойм ділянки під смуги відведення, прибережні смуги та інші зо­ни охорони;

7) землі запасу — землі, не передані у власність або не надані в постійне чи тимчасове користування, або використання яких на вказаних юридичних титулах припинено у встановленому законом порядку.

Разом з тим ЗК України містить норму, яка вказує на наявність земель гірничодобувної промисловості, єдиної енергетичної, космічної системи (ст. 4), і в той же час не виділяє їх у складі са­мостійної категорії земель України (ст. 2). Подібний анахронізм стосується і земель загального користування населених пунктів, зо­крема майданів, вулиць, проїздів, шляхів, пасовищ, сінокосів, на­бережних, парків, міських лісів, скверів, бульварів, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів, а також земель, наданих для розміщення будинків органів державної влади та державної ви­конавчої влади (ст. 4), про які навіть згадки немає у спеціальному розділі, що визначає правовий режим земель населених пунктів (ст.ст. 63—67 ЗК України).

У той же час викликають професійне здивування мотиви відне­сення до земель загального користування земель для розташування місць знешкодження та утилізації відходів, кладовищ, територій розміщення будинків різних органів державної влади, беручи до ува­ги те, що використання наведених земель може здійснюватися пере­важно на праві спеціального користування, тобто на підставі спеціальних дозволів з урахуванням специфіки їх правового режиму.

Варто відзначити, що деякі категорії земель, що реально існую-ють у межах території України, але про які зовсім не згадується у чинному ЗК України, мають важливе значення для виявлення особливостей та ознак юридичного поняття «землі». Йдеться, зок­рема, про землі, що знаходяться у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що складають матеріальну осно­ву місцевого самоврядування відповідно до ст. 142 Конституції Ук­раїни, п. З ст. 16 Закону України від 21 травня 1997 р. «Про місце­ве самоврядування в Україні»' з уточненням, що такі землі перебу­вають у комунальній власності відповідних територіальних громад.

Згідно із Законом України від 4 листопада 1991 р. «Про держав­ний кордон України»2 останній визначається як лінія і вертикаль­на поверхня, що проходить по цій лінії, які визначають території України — суші, вод, надр, повітряного простору. Державний кор­дон України, якщо інше не передбачено міжнародними договора­ми, встановлюється, зокрема, на суші — по характерних точках і лініях рельєфу або ясно видимих орієнтирах, який на місцевості позначається чітко видимими прикордонними знаками, форма, розмір і порядок встановлення яких визначається законодавством України та міжнародними договорами.

З метою забезпечення на державному кордоні України належ­ного порядку Кабінетом Міністрів України встановлюється при­кордонна смуга та можуть встановлюватися контрольовані прикор­донні райони. Прикордонна смуга встановлюється безпосередньо вздовж державного кордону України на його сухопутних ділянках або вздовж берегів прикордонних річок, озер та інших водойм з урахуванням особливостей місцевості і умов, що визначаються Кабінетом Міністрів України. До цієї смуги не включаються насе­лені пункти і місця масового відпочинку населення.

Контрольовані прикордонні райони встановлюються, як прави­ло, в межах території району, міста, селища, споруди, прилеглої до державного кордону України або до узбережжя моря, що охороня­ються відповідними військами України.

У прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, встановлюється прикордонний режим, який регламентує відповідно до чинного законодавства правила в'їзду, тимчасового перебування, проживання, пересування громадян України та інших осіб, ведення робіт, обліку та тримання на пристанях, причалах і в пунктах базування самохідних та несамохідних суден, їх плавання у внутрішніх водах України.

Отже, використання і охорона державного кордону тісно пов'язується не тільки з забезпеченням територіальної цілісності, суверенітету та національної безпеки України шляхом визначення відповідних ліній кордону, прикордонних смуг і контрольованих районів, встановлення відповідного посиленого режиму їх викори­стання й охорони, але й земельно-правовою регламентацією по­рядку користування та охорони таких земель, що меншою мірою знайшло відображення у вищенаведеному законі і зовсім не регла­ментується ЗК України, що навряд чи є вірним. Адже правовий ре­жим цих земель має підпорядковуватися пріоритетним вимогам цільового використання відповідних територій як спеціально виз­начених земельних ділянок у місцях встановлення кордону, при­кордонних земель та земельних ділянок контрольованих прикор­донних районів.

З огляду на це ЗК України має закріпити особливості правово­го режиму земель кордону та прикордонних земель як визначеної в установленому порядку смуги земель уздовж межі та прилеглих територій, яка відокремлює територію України від території інших держав та на які поширюється особливий порядок і посилена охо­рона, встановлюються певні обмеження щодо проживання, перебу­вання, пересування населення, обмеження щодо здійснення госпо­дарської та іншої діяльності.

У складі земель України за чинним ЗК України необгрунтоване не виділяються й землі державного матеріального резерву, які ма­ють значення для диференційованого правового регулювання та режим яких визначено Законом України від 24 січня 1997 р. «Про державний матеріальний резерв»'.

Відповідно до вказаного Закону земельні ділянки, на яких розміщені запаси державного матеріального резерву незалежно від їх місцезнаходження, а також підприємства, установи, організації та інші об'єкти, що входять до системи державного резерву, є дер­жавною власністю і не підлягають приватизації.

Отже це є земельні ділянки, що належать державі на праві влас­ності як територіальна основа для розміщення запасів державного матеріального резерву та відповідних об'єктів і підприємств, уста­нов і організацій, які входять до цієї системи для виконання виз­начених законодавством завдань, зокрема, забезпечення потреб держави в особливий період, надання державної підтримки окре­мим галузям народного господарства та юридичним особам з ме­тою стабілізації економіки в разі тимчасових порушень термінів постачання важливих видів сировини і паливно-енергетичних ре­сурсів, продовольства тощо, надання гуманітарної допомоги, а та­кож забезпечення першочергових робіт під час ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій.

Важливо, що вказані земельні ділянки, враховуючи їх надзви­чайне цільове використання, не підлягають відчуженню у держави у процесі реформування земельних правовідносин, що і слід закріпити у законодавчому акті про землю в Україні.

Маю відзначити й те, що в Україні на базі законодавства про кооперацію формально-юридичне і фактично у складі земель насе­лених пунктів утворилася самостійна категорія земель як су­купність земельних ділянок колективних та індивідуальних са­дівницьких поселень, які займають значні території в передмісті та інших зонах. Такі земельні ділянки мають своє цільове призначен­ня, що визначається проектами організації садівницьких товариств, затверджених у встановленому порядку, юридичне легалізовані стосовно конкретних фізичних і юридичних осіб, мають наявну інженерну та комунальну інфраструктуру та визначені у правовста-новлюючих документах, виконують важливі життєзабезпечувальні, соціальні та інші функції, що обумовлює доцільність їх правової регламентації, юридичного опосередкування системи земельних правовідносин, які виникають на різних етапах функціонування са­дівницьких товариств, їх колективних та індивідуальних членівяк землевласників та землекористувачів.

Варто додати, що склалася й відповідна судова практика з вирішення земельних спорів за участю вищезазначених суб'єктів, що є додатковим аргументом доцільності законодавчої регламен­тації земель садівницьких поселень.

Особливу увагу слід звернути на землі культового призначення, про які не йдеться у чинному ЗК України. Юридичні титули на вказані землі змінювалися залежно від їх приналежності до відповідних церков, монастирів та соціально-політичного устрою держави. У попередній період утвердилося виключне право держав­ної власності на ці землі з монопольним розпорядженням ними ор­ганами виконавчої влади. Невизначеність правового режиму зазна­чених земель періодично створює напруженість між різними церк­вами та релігійними об'єднаннями громадян. З метою врегулюван­ня цих відносин та відновлення історичної справедливості бажано закріпити механізм регулювання і визнання права власності на зе­мельні ділянки, на яких розміщені культові споруди, пам'ятки та пантеони, і право довгострокової оренди земель, пов'язаних із за­безпеченням функціонування церковних об'єднань. Важливо, щоб це стало складовою частиною здійснюваної в Україні земельної ре­форми, приватизації та демонополізації права державної власності на землю.

Очевидно, що сьогодні актуальним є вирішення питання щодо встановлення правового режиму цієї категорії земель з тим, щоб нейтралізувати причини виникнення земельних конфліктів (колізій), зокрема земель культового призначення (церковних, мо­настирських тощо).

Потребує свого вирішення і питання правового режиму земель родовищ корисних копалин, торф'яного фонду і водно-болотних угідь, мисливського фонду та особливо деградованих земель.

У ЗК України (ст. 49) передбачається, що земельні ділянки, які зазнали радіоактивного і хімічного забруднення, на яких не забез­печується одержання чистої продукції, підлягають вилученню з сільськогосподарського обороту. Виробництво сільськогосподарсь­кої продукції на цих землях забороняється.

Видається, що такою ж мірою ці землі непридатні й для здійснення інших видів діяльності, проживання тощо, беручи до уваги те, що фактично вони є екологічно небезпечними.

Правовий режим цієї категорії земель чинним ЗК України не визначений. Певні юридичні засади, що характеризують їх право­вий режим, містяться у нормах Закону України від 27 лютого 1991 р. «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивно­го забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи»', який пе­редбачає, що до земель, які зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, належать території, на яких виникло стійке забруднення навколишнього середовища радіоак­ тивними речовинами понад доаварійний рівень, що з урахуванням природно-кліматичної та комплексної екологічної характеристики конкретних територій може призвести до опромінення населення понад 1.0 мЗв (0,1 бер) за рік, і яке потребує вжиття заходів щодо радіаційного захисту населення та інших спеціальних втручань,

спрямованих на необхідність обмеження додаткового опромінення, населення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, і забезпе­чення його нормальної господарської діяльності.

У той же час цей Закон передбачає відповідне зонування вказа­них територій та визначає, зокрема, радіаційне небезпечні і радіаційне забруднені землі. Так, радіаційне небезпечними визна­ються землі, на яких неможливе подальше проживання населення, одержання сільськогосподарської та іншої продукції, продуктів харчування, що відповідають державним та міжнародним допусти­мим рівням вмісту радіоактивних речовин, або які недоцільно ви­користовувати за екологічними умовами. До цих земель належать, зокрема, території, на яких встановлений режим зони відчуження та зони безумовного (обов'язкового) відселення.

Відповідно, радіоактивне забрудненими слід вважати землі, які потребують проведення заходів радіаційного захисту та інших спеціальних втручань, спрямованих на обмеження додаткового оп­ромінення, зумовленого Чорнобильською катастрофою, та забезпе­чення нормальної господарської діяльності. До цих земель нале­жать території з правовим режимом зони гарантованого доб­ровільного відселення та зони посиленого радіоекологічного кон­тролю.

Проте це не єдині землі, що потребують встановлення особли­вого правового режиму, оскільки значну небезпеку створюють і зе­мельні ділянки, які деградовані внаслідок дії природних явищ стихії (землетрусів, повеней тощо), а також небезпечного техноген­ного впливу на стан навколишнього природного середовища (сис­тематичних викидів забруднюючих хімічних речовин, інших фізич­них, біологічних, тонізуючих впливів).

Тому встановлення спеціального режиму екологічно деградова­них земель у ЗК України бажано здійснити з урахуванням вищезаз­начених особливостей та вимог Закону України від 13 липня 2000 р. «Про зону надзвичайної екологічної ситуації»', що повинно братися до уваги при визначенні землі як об'єкта диференційова­ного правового регулювання. При цьому доцільно передбачити по­рядок передачі та виключення земель із вказаних категорій у разі їх реабілітації та відновлення якості.

Чинне земельне законодавство України використовує узагаль­нену категорію «земельні ділянки» як найбільш деталізовану час­тину різних категорій земель, які з точки зору конкретних земель­них правовідносин є об'єктами, на які спрямовуються інтереси відповідної фізичної та юридичної особи тастосовно яких вста­новлюється їх земельна правосуб'єктність і оформляється відповідний юридичний титул — право власностічи право земле­користування.

ЗК України диференціює земельні ділянки як за формами пра­ва власності на них, так і за суб'єктним складом із зазначеннямїх цільового використання або фіксує їх назву з точки зору їх місця в складі відповідних категорій земель.

Зважаючи на це, можна виділити земельні ділянки, які можуть належати на праві власності громадянам та юридичним особам, зо­крема: селянських (фермерських) господарств; особистих підсоб­них господарств; присадибні; садівницькі; гаражні; дачні;

прибудинкові; територіальних громад; колективних сільськогоспо­дарських підприємств; кооперативів; садівницьких товариств;

сільськогосподарських акціонерних товариств, на яких розміщені об'єкти незавершеного будівництва; автозаправні станції, що ре­алізують пально-мастильні матеріали виключно населенню; для зайняття підприємницькою діяльністю тощо.

Досить розгалуженою є система земельних ділянок, які викори­стовуються на юридичному титулі права землекористування, ок­ремі назви яких відображають характер та особливості їх правово­го режиму: земельні ділянки для зайняття традиційними народни­ми промислами, сінокоси, пасовища, городи, орендні земельні ділянки, земельні ділянки житлових та інших кооперативів, смуги відводу, смуги земель, зелені зони, лісові угіддя, берегові смуги, прибережні смуги, земельні ділянки загального користування та ін.

Кожній з перелічених земельних ділянок притаманний свій пра­вовий режим, тобто встановлений законодавством порядок, що визначає правосуб'єктність різних осіб щодо їх використання як об'єкта права власності, землекористування, в тому числі оренди, відновлення й охорони.

Земельна ділянка вказує на її належність до більш загальної ка­тегорії — землі, здатної ділитись на частини (ділянки) і виконува­ти відповідну функцію.

Тому термін «земельна ділянка» має важливе значення для ха­рактеристики категорії «земля», оскільки є її складовою частинок» як частка цілого, що відбиває особливості її цільового використан­ня, об'єкта конкретних життєвих правовідносин і юридичне закріплену «персоніфікацію», тобто приналежність її конкретному носію прав і обов'язків, а також реалізації правомочностей щодо володіння і користування (право землекористування) або во­лодіння, користування і розпорядження (право власності).

Таким чином, земельна ділянка — це індивідуально визначена і юридичне відособлена частина відповідної категорії земель, яка на­лежить на певному юридичному.титулі (праві власності чи праві користування) конкретній особі і використовується (експлуа­тується) відповідно до цільового призначення, та межі якої визна­ чені на місцевості відповідно до затвердженої в установленому по­рядку земельно-впорядної документації*.

Отже, земля може розглядатися як інтегрований та дифе­ренційований об'єкт, що обумовлює необхідність її правової регла­ментації.

З огляду на викладене можна виокремити такі узагальнені озна­ки поняття «земля»:

1) головна матеріальна основа (база) навколишнього природно­го середовища (довкілля);

2) територіальне розгалужений простір, що визначається особ­ливістю природної структури (рельєфу);

3) частина довкілля з наявним різноманітним ґрунтовим по­кривом (грунтом), що формує природні та антропогенні ланд­шафти;

4) база для формування, розвитку і поширення рослинності, водних об'єктів, корисних копалин, інших природних компо­нентів, які за своїми природними властивостями створюють сферу життя (біосферу) і використовуються на праві загального землеко­ристування громадян;

5) матеріальна основа територіальної цілісності, суверенітету і національної безпеки держави у межах її кордону та адміністратив­но-територіального поділу;

6) об'єкт, диференційований на окремі категорії за цільовим ви­користанням, та земельні ділянки, які перебувають на праві влас­ності українського народу або уповноваженого ним органу — дер­жави для задоволення суспільних інтересів, і праві колективної та приватної власності в частині задоволення корпоративних, культо­вих та різних індивідуальних потреб;

7) матеріальна основа місцевого самоврядування та об'єкт ко­мунальної власності різних територіальних громад;

8) частина біосфери, яка:

а) є основним засобом виробництва в сільському, лісовому гос­подарстві та в інших галузях господарювання;

б) є операційною основою для системи розселення, в тому числі садівницьких поселень, розміщення галузей народного господарст­ва, державного матеріального резерву і шляхів сполучення;

в) виконує рольмісця, джерела, засобу й умови існування жи­вих організмів, життєдіяльності людини, забезпечення її духовних і матеріальних потреб;

9) стан поверхневого покриву, що потребує в разі деградації здійснення заходів щодо відвернення небезпечного впливу на на­селення та якість довкілля.

Таким чином, «земля» (в юридичному значенні) — головна те­риторіально-просторова частина довкілля (навколишнього природ­ного середовища) у межах території України, матеріальна основа її територіальної цілісності, суверенітету й національної безпеки, що характеризується особливістю природної структури — ґрунтового покриву, розміщення, поширення рослинності, водних об'єктів, корисних копалин та інших ресурсів, які формують сферу життя для людини та інших живих організмів, природні властивості якої використовуються на праві загального землекористування, дифе­ренціюється на окремі земельні ділянки (частини), які перебувають у власності українського народу або уповноваженого ним органу — держави для задоволення загальнолюдських інтересів або на праві колективної і приватної власності з метою забезпечення корпора­тивних і особистих прав людини та права комунальної власності територіальних громад як матеріальної основи місцевого самовря­дування, виступає основним засобом виробництва у сільському господарстві та інших галузях господарювання, операційною базою для системи розселення, в тому числі садівницьких поселень, розміщення галузей народного господарства, державного ма­теріального резерву та шляхів сполучення, є невід'ємною умовою, місцем, засобом і джерелом існування живих організмів, життєдіяльності людини, забезпечення її духовних і матеріальних потреб і вимагає у разі деградації здійснення заходів щодо відвер­нення небезпечного впливу на населення та якість довкілля.

§ 2. Правове регулювання здійснення земельної реформи

Земельна реформа є різновидом реформування економічних, соціальних та інших правовідносин. Термін «реформа» походить від латинського слова геГогте — перетворювати, змінювати що-небудь'.

Відповідно до постанови Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. «Про земельну реформу»2 остання є складовою частиною економічної реформи, яка здійснюється в Україні у зв'язку з пере­ходом економіки держави до ринкових відносин.

На мій погляд, це спрощене розуміння земельної реформи, оскільки будь-які зміни у використанні земель зачіпають низку інтересів людини і суспільствав цілому. А тому доцільно враховувати те, що земля виконує у життілюдини не лише економічні, а й інші, не менш важливі функції— біологічні, екологічні, соціальні, життєзабезпечувальні.

Як зазначалося вище, земля — не тільки важливий елемент

довкілля, але й загальносоціальна цінність, оскільки вона є:

а) необхідною умовою, джерелом, засобом і місцем забезпечен­ня життєдіяльності людини;

б) матеріальною і біологічною основою формування сфери жит­тя для людини та інших живих організмів;

в) частиною довкілля, що задовольняє пізнавальні, естетичні, освітні, наукові, рекреаційні, оздоровчі, лікувальні, спортивні (зо­крема альпінізм, спелеологія тощо), туристичні та інші потреби

людини;

г) матеріальною базою територіальної цілісності, суверенітету і

національної безпеки держави;

д) засобом, який зачіпає правові інтереси та можливості люди­ни і громадянина.

З огляду на викладене, земельну реформу доцільно розглядати як складову економічних, екологічних, соціальних, науково-технічних, організаційних, державно-правових перетворень у суспільстві, державному устрої, політиці та ідеології.

Особливо зростає роль державно-правового забезпечення зе­мельної реформи, оскільки право:

1) створює належні юридичні засади кардинальних змін і пере­творень земельних правовідносин;

2) закріплює мету, завдання, принципи та межі реформування земельних правовідносин у просторі й часі (у межах держави, регіону, населеного пункту, тимчасово, постійно тощо);

3) визначає повноваження і зобов'язання органів держави щодо організації, координації, контролю за здійсненням земельної ре­форми та дотриманням встановлених нормативно-правових вимог;

4) окреслює напрями, шляхи та способи здійснення земельної реформи і форми діяльності органів держави;

5) регламентує права і обов'язки різних суб'єктів (фізичних і юри­дичних осіб), в інтересах яких впроваджуються відповідні новації;

6) передбачає відповідні юридичні процедури здійснення зе­мельної реформи, процесуально-правові можливості суб'єктів цих

правовідносин;

7) фіксує форми і методи реалізації та захисту прав суб'єктів ре­формування земельних правовідносин;

8) встановлює систему гарантій її здійснення.

а) підстави визначення легітимності заходів щодо перерозподілу земель у визначених організаційно-правових формах;

6) правові форми реформування земельних правовідносин;

в) порядок проведення відповідних заходів органами держави та діяльності інших суб'єктів реформування земельних правовідносин;

г) особливості виникнення та набуття різних титулів суб'єктив­них прав на землю (права власності, права на пай, права землеко­ристування тощо);

д) юридичну відповідальність за порушення вимог законодавст­ва у сфері реформування земельних правовідносин.

З урахуванням викладеного постають питання: чи є земельна реформа здійсненням революційних перетворень, визначених у часі і засобах реалізації кардинальних змін правових засад і прин­ципів правового регулювання та радикального коригування розвит­ку земельних правовідносин? Чи це еволюційний процес у формі поступового, логічного й послідовного реформування земельних правовідносин, запровадження нових правових ідей та інститутів, їх психологічного і нормативного сприйняття й усвідомлення доцільності досягнення поставленої мети та відповідного юридич­но-регулятивного й охоронювального забезпечення? Особливо це важливо для вирішення таких питань:

а) запровадження, розвитку і вдосконалення інституту права приватної та права комунальної власності на землю;

б) формування юридичних засад спільної (колективної) форми права власності;

в) доцільності правового регулювання плати за землю новими власниками;

г) подолання розуміння земельної реформи виключно як зміни форм права власності в інтересах селянина;

д) індивідуального та масового усвідомлення необхідності здійснення реальної, а не утопічної «націоналізації» землі в кон­кретно визначених правових формах;

е) визначення допустимих меж законодавчого та іншого норма­тивно-правового регулювання реформаційних правовідносин.

Очевидно, що земельна реформа має акумулювати деякі еле­менти «революційних» і, переважно, «еволюційних» перетворень земельних правовідносин, виключаючи однобокість їх змістової сторони і спростовуючи ідеологічне гасло, згідно з яким реформу­вання — це лише створення нових економічних умов для нового «середнього» власника.

Маю зазначити, ЩО еволюційність реформування земельних правовідносин — найбільш логічний, послідовний, безболісний і соціальне виправданий процес удосконалення правового регулю­вання у сфері земельної реформи. Забезпечуючи шляхом ефектив­ного, ощадливого і безпечного використання земель економічні, екологічні та інші нагальні життєві інтереси наших громадян, та­кий процес здатний гарантувати прогрес суспільства і держави.

З аналізу чинного законодавства в цій сфері також випливає, що земельна реформа є не тільки чинником, що продукує форму­вання нових економічних умов для нового власника, як це інколи обмежено подається в спеціальній літературі. Адже нормативно-правовим порядком визначено, що земельна реформа спрямована на перерозподіл земель одночасно з передачею їх у приватну і ко­лективну власність, надання у користування юридичним і фізич­ним особам з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання, формування багатоукладної еко­номіки, раціонального використання і охорони земель.

Водночас земельна реформа — це процес створення ор­ганізаційно-правових, процедурних, економічних, наукових та інших соціальне орієнтованих засад для здійснення різних форм господарювання на землі, спрямованих на:

а) найбільш ефективне, економне й ощадливе використання, відтворення та захист грунтів;

б) підвищення продуктивності праці на землі;

в) захист грунтів, особливо на землях сільськогосподарського призначення;

г) охорону земель як специфічних екосистем, природних і ант­ропогенних ландшафтів;

д) отримання оптимального економічного зиску від їх викорис­тання;

е) територіальне планування і просторове зонування з урахуван­ням розміщення на землях різних об'єктів, техногенних систем і природних комплексів;

є) захист прав суб'єктів земельних правовідносин;

ж) задоволення пізнавальних, естетичних, оздоровчих, лікуваль­них, духовних та інших життєво необхідних потреб людини шля­хом реалізації права загального використання земель.

Нарешті, доцільно врахувати також, що земельна реформа —це процесуально-правова форма опосередкування земельних пра­вовідносин, у яких:

а) реалізуються організаційні, координаційні, консультативні, аудиторські, експертні, виконавчі, розпорядчі та санкціонуючі функції;

б) здійснюється спеціальна земельна правосуб'єктність юридич­них, фізичних осіб та держави щодо здійснення уповноважуючих обов'язків;

в) відбувається зміна (трансформація), тобто виникнення, зміна земельних прав у одних суб'єктів та припинення цих прав у інших суб'єктів;

г) відбувається наповнення новим змістом земельних пра­вовідносин;

д) задовольняються матеріальні, духовні, естетичні, виховні, пізна­вальні, рекреаційні, оздоровчі та інші інтереси уповноважених осіб;

е) фіксується правовий режим різних категорій земель та зе­мельних ділянок у земельно-кадастрових та інших земельно-право­вих документах;

є) легалізуються юридичні титули прав на земельні ділянки кон­кретних осіб, які посвідчуються визначеними законодавством пра-вовстановлюючими документами.

Отже, земельна реформа може розглядатися як врегульована спеціальним земельним законодавством система дій різних суб'єктів та сукупність організаційних, економічних, екологічних, науково-технічних, землевпорядних та державно-правових засобів, спрямованих на докорінне перетворення (зміну) та вдосконалення земельних правовідносин відповідно до сучасних потреб розвитку суспільства і держави, забезпечення земельних інтересів і прав лю­дини і громадянина України, держави та юридичних осіб.

Очевидно, що земельна реформа в Україні здійснюється в ме­жах правового механізму, який включає сукупність державно-пра­вових, інституційних та забезпечувальних засобів, які сприяють ре­формуванню земельних правовідносин.

Основними блоками правового механізму земельної реформи виступають:

а) правові норми, які спрямовані на регулювання і забезпечен­ня земельних перетворень в Україні;

б) земельні реформаційні правовідносини як особливий різно­вид земельно-правових зв'язків різних уповноважених і зо­бов'язальних суб'єктів, у яких реалізується їх спеціальне право та дієздатність (правосуб'єктність);

в) юридичні гарантії, тобто правові регулятори, засоби, спрямо­вані на вдосконалення земельних правовідносин, реалізацію та за­хист земельних прав уповноважених осіб.

.Правові засади (підстави) здійснення земельної реформи скла­дають нормативні акти, прийняті з метою запровадження земель­ної реформи та спрямовані на її здійснення.

Правові норми таких нормативних актів виступають як юри­дичні підстави виникнення земельних правовідносин у цій сфері, їх зміни та припинення.

До них, зокрема, доцільно віднести:

1. Норми Конституції України (ст.ст. 13, 14), які передбачають особливості виникнення прав на землю та їх гарантованість.

2. Норми Земельного кодексу України, які визначають законо­давчі засади приватизації як процесу безоплатної передачі земель­них ділянок громадянам та їх об'єднанням із земель держави.

3. Закон України від 14 вересня 2000 р. «Про особливості приватизації об'єктів незавершеного будівництва»'.

4. Постанову Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. «Про земельну реформу»2 — базовий нормативно-правовий акт, який визначає вихідні організаційно-правові та інституційні заходи здійснення земельної реформи в Україні.

5. Постанову Верховної Ради України від 13 березня 1992 р. «Про прискорення земельної реформи та приватизацію землі»3, яка передбачає додаткові заходи щодоефективного реформування земельних правовідносин.

6. Концепцію роздержавлення і приватизації підприємств, землі і житлового фонду, схвалена Верховною Радою України 31 жовтня; 1991 р.', що визначає основні принципи і напрями реформування | земельних правовідносин шляхом приватизації та відчуження зе-; мель у держави в комплексі демонополізації майна державних ' підприємств та об'єктів житлового фонду.

7. Декрет Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 р. «Про приватизацію земельних ділянок»2, який передбачає форми безоплат­ної передачі земельних ділянок у приватну власність громадян.

8. Укази Президента України:

а) «Про приватизацію автозаправних станцій, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населенню» від 29 грудня 1993 р.';

б) «Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної рефор­ми у сфері сільськогосподарського виробництва» від 10 листопада

1994 р.4 ;

в) «Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям» від 8 серпня 1995 р.5 ;

г) «Про приватизацію та оренду земельних ділянок несільсько-господарського призначення для здійснення підприємницької діяльності» від 12 липня 1995 р.";

| д) «Про захист прав власників земельних часток (паїв)» від 21: квітня 1998 р.7 ;

е) «Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування '• аграрного сектора економіки» від 3 грудня 1999 р.8, яким передба-г чено подальше реформування колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю;

є) «Про продаж земельних ділянок несільськогосподарського І призначення» від 19 січня 1999 р.9 ;

ж) «Про заходи щодо розвитку та регулювання ринку земель на-; селених пунктів, інших земель несільськогосподарського призна­чення» від 4 лютого 2000 р.'" та ін.

9. Інші підзаконні акти, спрямовані на реформування земельних правовідносин:

а) постанова Кабінету Міністрів України від 12 жовтня 1995 р. «Про затвердження форми сертифіката на право на земельну част­ку (пай) і зразка Книги реєстрації сертифікатів на право на земель­ну частку (пай)»';

б) Порядок передачі земельних ділянок у приватну власність громадянам України, затверджений наказом Держкомзему України від 15 лютого 1993 р. № 102 ;

в) Тимчасовий порядок проведення робіт по видачі державних актів колективним сільськогосподарським підприємствам, сільськогосподарським кооперативам, сільськогосподарським акціонерним товариствам, у тому числі створеним на базі радгоспів та інших сільськогосподарських підприємств на право колективної власності на землю, затверджений наказом Держкомзему України від 15 березня 1995 р.3 ;

г) Порядок відмічення в паспорті громадян України факту пе­редачі безоплатно у приватну власність земельних ділянок, затвер­джений наказом МВС України та Держкомзему України від 12 липня 1993 р.4 ;

д) Положення про порядок встановлення та закріплення меж прибудинкових територій існуючого житлового фонду та надання у спільне користування або спільну сумісну власність земельних ділянок для спорудження житлових будинків, затверджене наказом Держкомзему, Держкоммістобудування, Держкомжитлокомунгос-пу, ФДМУ від 5 квітня 1996 р.5 та інші.

'Аналіз наведених нормативно-правових актів дозволяє конста­тувати:

а) наявність значної низки різних за юридичною силою норма­тивних актів свідчить про підвищений інтерес різноманітних про­шарків населення, органів держави і юридичних осіб до питань зе­мельної реформи;

б) у чинному ЗК України відсутній концептуально завершений блок правових норм щодо регулювання відносин у сфері земельної реформи і передбачені лише окремі норми щодо регулювання цих відносин;

в) земельна реформа за своїм характером і строками правового забезпечення передбачається лише як чергова економічна кам­панія. Тож не випадково, що терміни її завершення періодично змінюються;

г) не досить чітко визначені напрями приватизації й відповідальність органів держави за її проведення;

д) наявність значної сукупності норм фіксує реальне існування специфічних правовідносин щодо реформування земельного уст­рою та особливого стану розвитку земельних правовідносин у сфері земельної реформи;

е) практика нормотворчої діяльності в цій сфері свідчить про доцільність прийняття спеціального закону про земельну реформу в Україні з урахуванням потреб суспільства та кожного громадяни­на України на землю.

І Земельні реформаційні правовідносини відзначаються особли-; вим предметним, об'єктним, суб'єктним складом, змістом та ха-' рактеризуються такими рисами:

1) за своїм походженням носять абсолютний характер;

2) підставою їх запровадження є норми земельно-правового ха­рактеру;

3) мають переважно процесуально-(процедурно-)правовий ха­рактер;

4) реалізуються у формі перерозподілу земель шляхом:

а) передачі земельних ділянок у приватну власність громадян;

б) передачі земельних ділянок у колективну власність;

в) передачі земельних ділянок прибудинкових територій у спільну сумісну власність (або користування);

г) надання земельних ділянок у користування, в т.ч. на умовах оренди;

д) інші форми набуття права власності або права користування земельними ділянками;

5) планувалися як тимчасово перманентні правовідносини, що не виправдало себе практикою;

6) обов'язковою стороною у них є органи держави (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, місцеві ради, Держком-зем тощо), в яких вони мають переважно односторонній зо­бов'язальний характер щодо здійснення конкретних дій у процесі реформування земельних правовідносин;

7) уповноваженими сторонами земельних правовідносин визнані громадяни, їх об'єднання та визначені нормативно-правовим по­рядком юридичні особи стосовно конкретних земельних ділянок.

Земельні реформаційні правовідносини характеризуються також особливим предметом, який відповідно до чинного законодавства передбачає:

І. Формування земельно-правових засад з метою прогресивного господарювання на землі, зокрема:

1) зміну та створення нових форм права власності на землю відповідно до Закону України від ЗО січня 1992 р. «Про форми власності на землю»' і господарювання; згідно із цим Законом поряд із державною формою запроваджено колективну та приватну форми власності на землю, які є рівноправними*;

2) проведення перерозподілу земель відповідно до порядку, виз­наченому законом (тобто ЗК України), іншими словами, демоно­полізацію державної власності на землю шляхом її поділу на відповідні частки, що передаються іншим фізичним та юридичним особам;

3) реалізацію принципу — «земля передається тому, хто її об­робляє», тобто політико-соціального гасла, за яким здійснюється вже не перша земельна реформа;

4) створення дієвих організаційно-правових форм (виробничих структур) на землях сільськогосподарського призначення:

а) сільськогосподарських кооперативів;

б) сільськогосподарських колективних підприємств;

в) сільськогосподарських акціонерних товариств, у т.ч. створе­них на базі радгоспів, різних державних установ та інших інсти-туційних форм господарювання на землі;

5) передачу вищезазначеним землевласникам та садівницьким товариствам належних їм земель, що знаходилися раніше в них у користуванні на праві колективної власності;

6) паювання земель колективної власності, тобто їх виділення в умовних гектарах і кадастровій оціночній вартості — ідеальній ча­стині (сертифікація у формі права на земельну частку (пай);

7) подальшу ресертифікацію (розпаювання) земель як можливу організаційно-правову форму переходу до формування права при­ватної власності на землі пайовиків, що виділилися з різних колек­тивних форм права власності;

8) передачу громадянам земель для ведення селянського (фер­мерського) господарства та юридичне оформлення цих госпо­дарств з:

а) передачею їм земельних ділянок у власність;

б) наданням земель у користування;

в) наданням земельних ділянок в оренду у формі права тимча­сового землекористування (за рахунок земель запасу, резервного фонду та земель, виявлених у процесі інвентаризації).

II. Створення правових засад для ефективного використання зе­мель громадянами та їх юридичне оформлення у таких формах:

1) передача земель громадянам у власність:

а) для заняття особистим підсобним господарством;

б) для ведення присадибної ділянки;

в) для ведення садівництва;

г) для гаражного будівництва;

д) для дачного будівництва;

2) надання земель громадянам укористування:

а) для ведення городництва;

б) для сінокісних угідь;

в) для пасовищ;

г) для заняття традиційними народними промислами. III. Надання «перерозподільних» земель у користування,в тому числі на умовах оренди, та їх юридична легалізація:

1) різним юридичним особам України;

2) іншим державам;

3) сумісним(спільним) підприємствам;

4) дипломатичнимпредставництвам (на умовах довгострокової оренди);

5) міжнародниморганізаціям.

IV. Передачу земельних ділянок та їх юридичне оформлення:

1) у спільну,сумісну власність прибудинкових територій (зе­мельних ділянок):

а) власникамприватизованих квартир;

б) громадянамдля будівництва житлових будинків;

2) надання у спільне користування (або оренду) цих земель мешканцям квартир, що використовують їх на умовах майнового найму.

V. Зміну та набуття права власності та права користування, в тому числі оренди, на землю на інших юридичних засадах, не передбачених постановою Верховної Ради України «Про зе­мельну реформу» та актами, прийнятими на розвиток цієї по­станови.

Важливе значеннямають об'єкти земельної реформи, які мож­на поділитина загальні та спеціальні.

Загальними об'єктами земельної реформи є усі землі України, які оголошені такими з 15 березня 1991 р. відповідно до постанови Верховної Ради України від 18 грудня 1990 р. «Про земельну ре­форму».

Спеціальними об'єктами земельної реформи варто вважати ок­ремі категорії земель та їх частини, зокрема:

а) землі сільськогосподарського призначення;

б) землінаселених пунктів (міст, селищ, сільських населених пунктів);

в) частковоземлі промисловості, транспорту, зв'язку, ко­мунікаційногота іншого спеціального призначення;

г) деякі земельні ділянки земель природоохоронного, рекре­аційного, оздоровчого та історико-культурного значення;

д) земліводного фонду;

е) землілісового фонду;

є) землізапасу;

ж) землірезервного фонду.

Певні особливості мають землі резервного фонду (ст. 5 ЗК Ук­раїни). Ці земельні ділянки знаходяться в державній власності і призначаються для подальшого перерозподілу і використанняза цільовим призначенням (тобто з метою реформування).

Резервний фонд земель створюється сільськими і селищними радами за погодженням із землекористувачами в обсязі 15% від усіх сільськогосподарських угідь, в тому числі земель населених пунктів.

Спеціальними об'єктами земельної реформи визнаються також окремі земельні ділянки, що знаходяться в користуванні фізичних і юридичних осіб та підлягають передачі цим особам у власність або користування (присадибні земельні ділянки, призначені для особистого підсобного господарства, та ін.)

Невід'ємним елементом відносин у сфері земельної реформи є суб'єктний склад, який включає такі групи суб'єктів:

а) суб'єкти щодо організації здійснення земельної реформи таїї забезпечення;

б) суб'єкти щодо здійснення контролю за проведенням земель­ної реформи;

в) суб'єкти, які забезпечують періодичне звітування про здійснення земельної реформи;

г) суб'єкти, в інтересах яких проводиться земельна реформа в Україні;

д) суб'єкти, уповноважені на прийняття нормативно-правових документів і роз'яснень з питань реформування земельних відно­син, які не суперечать земельному законодавству України;

е) суб'єкти, уповноважені на прийняття рішень щодо відчужен­ня земель для зайняття підприємницькою діяльністю та земельних ділянок, на яких знаходяться різні об'єкти незавершеного будівництва, автозаправні станції, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населенню.

До першої групи суб'єктів у сфері земельної реформи відносяться:

а) Кабінет Міністрів України;

б) Уряд Автономної Республіки Крим;

в) місцеві ради (обласні, районні, міські, селищні, сільські). Здійснення контролю за проведенням земельної реформи в Ук­раїні покладається на Верховну Раду України та її профільні комітети, зокрема, з питань агропромислового комплексу, земель­ної реформи, з питань відродження і соціального розвитку села та з питань економічної реформи, які відповідно створюють суб'єктний склад другої групи.

Третю групу суб'єктів земельної реформи складають:

а) Верховна Рада Автономної Республіки Крим;

б) обласні ради;

в) Київська та Севастопольська міські ради.

Чинне законодавство визначає найбільш поляризоване коло суб'єктів тих осіб, в інтересах яких запроваджена та проводиться земельна реформа:

1. Різні категорії громадян:

а) громадяни, які виявили бажання організувати селянське (фермерське) господарство;

б) громадяни, які використовують земельні ділянки для веден­ня особистого підсобного господарства;

в) громадяни, що використовують земельні ділянки для садівництва;

г) громадяни, що використовують земельні ділянки для дачного та гаражного будівництва;

д) громадяни, які набувають права на землі несільськогоспо-дарського призначення, зокрема для заняття підприємницькою діяльністю, та ін.

2. Об'єднання громадян:

а) садівницькі товариства;

б) об'єднання власників багатоквартирних жилих та нежилих приміщень.

3. Сільськогосподарські товаровиробники:

а) сільськогосподарські колективні підприємства;

б) сільськогосподарські кооперативи;

в) сільськогосподарські акціонерні товариства.

4. Значну частину суб'єктів складають підприємства, установи. організації, що набувають прав на земельні ділянки, на яких зна­ходяться об'єкти незавершеного будівництва, автозаправні станції, що реалізують пально-мастильні матеріали виключно населенню, на землі несільськогосподарського призначення, в тому числі для зайняття підприємницькою діяльністю, використовують земельні ділянки на умовах оренди тощо.

Уповноваженим суб'єктом на видання та тлумачення норматив­них актів з питань земельної реформи офіційно визнано Держком-зем України, який, реалізуючи надані повноваження, розробив та прийняв ряд нормативно-правових актів щодо здійснення земель­ної реформи, зокрема. Порядок передачі земельних ділянок у при­ватну власність громадян, затверджений наказом від 15 лютого 1993 р.'; Інструкцію про порядок складання, видачі, реєстрації і зберігання державних актів на право приватної власності на землю, право колективної власності на землю і право постійного користу­вання землею, договорів на право тимчасового користування зем­лею (в тому числі на умовах оренди) та договорів оренди землі, за­тверджену наказом від 4 травня 1999 р.2

Суб'єктами, уповноваженими на прийняття рішень щодо відчу­ження земель несільськогосподарського призначення для різних потреб, є:

а) сільські, селищні, міські ради або уповноважені ними органи — щодо земель комунальної власності;

б) районні, обласні. Київська і Севастопольська міські державні адміністрації. Рада міністрів Автономної Республіки Крим — щодо земель державної власності;

в) Фонд державного майна України, його регіональні відділен­ня та органи приватизації Автономної Республіки Крим спільно з Держкомземом України та його органами на місцях — щодо зе­мель, на яких знаходяться об'єкти незавершеного будівництва, ав­тозаправні станції, що реалізують пально-мастильні матеріали ви­ключно населенню.

Зміст реформування земельних правовідносин складають права та обов'язки різних суб'єктів щодо здійснення конкретних дій або виконання спеціально покладених функцій та доручень.

Чинне законодавство узагальнено закріплює права та обов'яз­ки вищезазначених суб'єктів земельних відносин у сфері земель­ної реформи, конкретизуючи переважно повноваження щодо здійснення конкретних дій, що дозволяє розкрити зміст цих пра­вовідносин шляхом виділення особливостей правосуб'єктності основних суб'єктів, задіяних у процесі здійснення земельної ре­форми.

Так, громадяни, підприємства, установи, організації, в інтересах яких запроваджено здійснення земельної реформи,мають право:

а) бути учасниками земельних перетворень в державі;

о) ініціювати перед уповноваженими органами вирішення пи­тань про зміну юридичного титулу на відповідні земельні ділянки в порядку, встановленому чинним законодавством України;

в) заявляти клопотання, звертатися до уповноважених органів про винесення рішень у встановлені терміни щодо набуття, зміни та припинення прав на відповідні земельні ділянки;

г) оскаржувати в установленому порядку до судових органів не­законні дії уповноважених осіб та третіх осіб, які порушують зе­мельно-правові інтереси, надані законодавством України, угодами сторін та іншими незабороненими правовстановлюючими доку­ментами;

д) на збереження наданих правомочностей щодо постійного во­лодіння та пожиттєвого успадкування (для громадян) відповідних земельних ділянок до оформлення права власності або права зем­лекористування;

е) вільного виходу з різних об'єднань громадян з виділенням відповідної частки землі в натурі і юридичним оформленням пра­вомочностей на вказану земельну ділянку;

є) набувати прав на земельні ділянки, що передаються безоплат­но визначеним у законодавстві категоріям громадян та фізичним особам;

ж) набувати прав на земельні ділянки, що відчужуються у дер­жави на компенсаційних засадах;

з) володіти, користуватися, а в передбачених законом випадках і розпоряджатися земельними ділянками, які відповідно перебува­ють у них на титулі права користування та права власності;

й) на першочергову пролонгацію угод щодо користування,в то­му числі й на умовах оренди, землями в порядку, визначеному за­конодавством України;

і) вимагати через відповідні юрисдикційні органи відновлення та захисту порушених прав, встановлених законодавством у сфері земельної реформи.

Виходячи з аналізу чинного законодавства в цій сфері, можна сформулювати йобов'язки вищезазначених суб'єктів:

а) дотримуватися встановлених організаційно-правових форм участі в процесі реформування правовідносин у сфері земельної ре­форми;

б) оформляти у встановлені терміни право власності чи право користування земельними ділянками, які знаходилися у користу­ванні громадян та юридичних осіб;

в) дотримуватися офіційно легалізованих процедур щодо набут­тя прав на земельні ділянки залежно від їх цільового призначення та правового режиму;

г) використовувати приватизовані та набуті іншим легальним способом земельні ділянки у межах граничних розмірів загальної площі, встановлених нормами Земельного кодексу України;

д) не порушувати у процесі реформування земельних пра­вовідносин прав та законних інтересів інших осіб та держави;

е) дотримуватися законодавства в сфері земельної реформи та умов договорів, пов'язаних з використанням, відтворенням і охо­роною земельних ділянок як об'єктів земельної реформи;

є) відшкодовувати збитки, завдані незаконними діями під час проведення земельної реформи і реалізації спеціальної право­суб'єктності в цій сфері.

і У той же час законодавством у сфері земельної реформи визна-I чаються повноваження та конкретні зобов'язання суб'єктів, на які І покладено функції організації, координації, контролю та забезпе-•• чення реформування земельних правовідносин. у Зокрема, на першому етапі здійснення земельної реформи місцеві ради та Кабінет Міністрів України зобов'язувалися:

а) провести інвентаризацію земель усіх категорій, визначивши:

— використання земельних ділянок не за цільовим призначен­ням;

— нераціональне використання земель;

— використання їх небезпечними способами, що призводить до зниження родючості грунтів, хімічного, радіоактивного забруднен­ня, погіршення екологічної обстановки;

б) здійснити реєстрацію громадян, які бажають вести відповідне господарство та займатися відповідною діяльністю:

— організувати селянське (фермерське) господарство;

— розширити особисте підсобне господарство;

— займатися індивідуальним садівництвом;

— одержати в користування земельні ділянки для городництва, сінокосіння, пасовищ;

в) провести облік і аналіз клопотань підприємств, установ, ор­ганізацій щодо використання їх земель для:

— ведення підсобного сільського господарства;

— колективного садівництва;

— колективного городництва;

г) розглянути у встановлений термін обгрунтування потреб підприємств, установ, організацій, які використовували земельні ділянки для сільськогосподарських та несільськогосподарських цілей.

Кабінет Міністрів України, крім того, зобов'язувався:

а) вирішити питання про створення відповідного органу для здійснення земельної реформи;

б) виділити відповідні кошти і матеріально-технічні ресурси, не­обхідні для проведення земельної реформи;

в) забезпечити підготовку у вищих навчальних закладах не­обхідної кількості фахівців-землевпорядників з метою задоволення потреб у них місцевих рад, землевпорядних та природоохоронних органів.

Відповідні зобов'язання було покладено й на місцеві ради, зок­рема:

д) вирішення питань на підставі матеріалів інвентаризації зе­мель про припинення права користування земельними ділянка­ми, які:

— використовувалися не за цільовим призначенням з порушен­ням встановлених вимог;

— використовувалися нераціонально;

б) здійснення передачі вказаних земельних ділянок до складу земель запасу для першочергового надання громадянам:

— для організації селянських (фермерських) господарств;

— для ведення особистого підсобного господарства;

— для зайняття садівництвом і городництвом;

в) розробку пропозицій щодо перерозподілу земель у встановле­ному законом порядку з урахуванням потреб у земельних ділянках фізичних і юридичних осіб;

г) розгляд узагальнених пропозицій щодо перерозподілу земель на засіданнях постійних депутатських комісій та на сесіях рад.

Звісно, зобов'язання та відповідні права вказаних та інших ор­ганів періодично змінюються залежно від рівня досягнення мети і завдань земельної реформи.

У подальшому для Кабінету Міністрів України, Уряду Автоном­ної Республіки Крим, обласних. Київської та Севастопольської міських рад було передбачено такі зобов'язання:

а) розробити і затвердити відповідно державну, республіканську, обласні (міські) програми земельної реформи на відповідний період;

б) передбачити у цих програмах на кожний рік заходи щодо ор­ганізаційно-правового, кадрового, наукового, матеріально-технічного забезпечення земельної реформи, а також необхідний обсяг фінансування і джерела відповідних фінансових коштів;

в) визначити перелік сільськогосподарських підприємств та ор­ганізацій, землі яких підлягають передачі в колективну та приват­ну власність на рік. На наступні роки — визначати такі переліки не пізніше як за один місяць до початку наступного року з дотриман­ням вимог Земельного кодексу України щодо земель, які не підля­гають приватизації.

Кабінет Міністрів, крім того, зобов'язувався розробити у вста­новлений термін рекомендації про складання проектів щодо роз­державлення і приватизації земель сільськогосподарських підприємств і організацій, а також пропозиції щодо змін і допов­нень, які випливають з положень ЗК України.

Обласні ради зобов'язувалися вирішити при необхідності пи­тання про передачу земель, а районні ради, відповідно, в установ­лений термін — питання щодо надання юридичним особам земель­них ділянок для колективного городництва за рахунок існуючих зе­мель запасу.

На Верховну Раду Автономної Республіки Крим, обласні, Київську і Севастопольську міські ради покладаються обов'язки щодо:

а) визначення конкретних термінів закінчення передачі у при­ватну власність громадянам земельних ділянок, якими вони кори­стувалися до 15 квітня 1992 р.;

б) інформування Верховної Ради України щоквартально до 5 числа наступного за кварталом місяця про хід виконання вище­названих обов'язків.

Селищні і міські ради, відповідно, зобов'язувалися:

а) визначити потребу жителів міст і селищ міського типу в зе­мельних ділянках для індивідуального житлового будівництва, садівництва і городництва;

б) подавати пропозиції з цих питань до обласних державних адміністрацій для розробки схем розміщення ділянок для вказаних потреб, враховуючи резервні території міст і селищ міського типу.

На наступному етапі здійснення земельної реформи Кабінет Міністрів України зобов'язувався:

а) розробити низку законопроектів щодо ставки державного ми­та, яке стягується при здійсненні купівлі-продажу земельних діля­нок; внести зміни та доповнення до актів земельного, цивільного законодавства, зокрема, щодо частини реалізації права на земель­ну частку (пай), передачі земельних часток у спадщину, дарування, міни, купівлі-продажу, застави (іпотеки) земельних ділянок та їх оренди;

б) підготувати низку указів Президента України з питань здійснення державного контролю за використанням і охороною земель,створення єдиної державної землевпорядної служби, зону­вання земельного банку;

в) розробити та затвердити нормативні акти про паювання зе­мель, що перебувають у колективній власності, виходу громадян із відповідних об'єднань, у тому числі створених на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств;

г) забезпечити розробку методики грошової оцінки землі;

д) виділити кошти на здійснення робіт щодо паювання земель, придбання комп'ютерної техніки, геодезичних інструментів, транс­портних засобів, які б забезпечили проведення земельної реформи.

Відповідно місцевим радам за участю Держкомзему України бу­ло доручено спрямувати свою діяльність на прискорення передачі безоплатно у колективну власність земель колективним сільського­сподарським підприємствам, кооперативам та відповідно акціонер­ним товариствам, у тому числі, створеним на базі радгоспів та інших державних сільськогосподарських підприємств, трудові ко­лективи яких виявили бажання одержати землі у власність.

Надалі зміст правовідносин у сфері земельної реформи суттєво уточнювався, оскільки Кабінету Міністрів України, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним. Київській та Севасто­польській міським державним адміністраціям було поставлено за­вдання подальшого реформування колективних сільськогоспо­дарських підприємств на засадах приватної власності на землю і виконання таких організаційних зобов'язань:

а) забезпечення всім членам колективних сільськогосподарсь­ких підприємств права вільного виходу з них із земельними част­ками (паями) і майновими паями та створення на їх основі приват­них (приватно-орендних) підприємств, селянських (фермерських) господарств, інших суб'єктів господарювання, заснованих на при­ватній власності, яке не може бути обмеженим будь-якими рішен­нями;

б) запровадження обов'язкового укладання підприємствами, ус­тановами, організаціями, які використовують землю для сільсько­господарських потреб, договорів оренди земельної частки (паю), майнового паю з власниками цих часток, паїв з виплатою орендної плати у натуральній або грошовій формах;

в) забезпечення встановлення сторонами договору оренди зе­мельної частки (паю), розміру плати за її оренду на рівні не менше' одного відсотка визначеної відповідно до законодавства вартості орендованої земельної ділянки;

г) збереження, за можливістю, цілісності господарського вико­ристання приватними формуваннями землі та майна колишніх ко­лективних сільськогосподарських підприємств на основі оренди зе­мельних часток (паїв) і майнових паїв;

д) запровадження спрощеного порядку реєстрації договорів оренди земельної частки (паю) та майнового паю органами місце­вого самоврядування;

е) виділення єдиним масивом земельних ділянок групі влас­ників земельних часток (паїв), яка звернулася із заявами про відве­дення земельних ділянок в натурі з метою спільного використання або надання в оренду цих ділянок;

є) забезпечення суворого додержання встановленого порядку відведення в натурі земельних ділянок власникам земельних часток (паїв) у разі їх виходу із колективних сільськогосподарських підприємств;

ж) зменшення вартості виготовлення документів, необхідних для одержання державного акта на право приватної власностіна землю, для осіб, що виявили бажання одержати такий акт за пла­ту, до п'яти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Інша група організаційних заходів спрямовується на підтримку розвитку особистих підсобних господарств громадян та селянських (фермерських) господарств, зокрема:

а) надання громадянам, яким із земель колективного сільсько­господарського підприємства відведено земельні ділянки в натурі на основі земельної частки (паю), можливості розширювати осо­бисті підсобні господарства без створення юридичної особи за ра­хунок цих ділянок та одержаних при виході з зазначених підприємств майнових паїв;

б) реалізації громадянами та селянськими (фермерськими) гос­подарствами права вільного викупу земельних ділянок, що надані їм у користування (понад норму, яка приватизується безкоштовно), за ціною не нижчою визначеної в установленому порядку грошової оцінки землі;

в) створення поблизу населених пунктів із земель запасу та ре­зервного фонду громадських пасовищ для випасання худоби;

г) забезпечення порядку видачі в установлені терміни дер­жавних актів на право приватної власності на землю усім бажа­ючим власникам сертифікатів на право на земельну частку (пай) та ін.'.

Наступна група зобов'язань суб'єктів реформаційних пра­вовідносин спрямована на здійснення заходів щодо розвитку та ре­гулювання ринку земель населених пунктів, інших земель несільськогосподарського призначення2 .

Так, Кабінету Міністрів України доручено, зокрема:

а) передбачити у Програмі його діяльності розроблення у відповідні терміни нормативно-правових актів у цій сфері;

б) розробити у встановлений термін механізм залучення коштів громадян та юридичних осіб України з метою придбання земель­них ділянок несільськогосподарського призначення для здійснення підприємницької діяльності та розрахунків за їх придбання і перед­бачити:

— використання прав на земельні ділянкияк предмет застави, яким забезпечуються вимоги за договорами позики, кредитними договорами;

— використання важелів фондового ринку для проведення роз­рахунків за придбані земельні ділянки;

— залучення цільових позик на розвиток соціальної інфрас­труктури населених пунктів під гарантії продажу земельних діля­нок;

— внесення земельних ділянок та прав на них до статутних фондів підприємств та використання акціонерними товариствами коштів від емісій акцій для придбання земельних ділянок та прав на них;

— поширення дії законодавства про лізинг на відносини в сфері реалізації прав власності на земельні ділянки;

в) запровадити порядок відображення суб'єктами під­приємницької діяльності в системі обліку їх господарювання вар­тості придбаних земельних ділянок та прав на них;

г) забезпечити додержання конкуренції, визначення на ринко­вих засадах ціни продажу цих ділянок, прозорість ціни, надходжен­ня коштів до бюджету від їх продажу, справляння державного ми­та за нотаріальне посвідчення договорів, їх відчуження і за прове­дення прилюдних торгів;

' д) визначати при підготовці проекту Державної програми при­ватизації переліки об'єктів, які доцільно приватизувати разом із земельними ділянками, та перелік земельних ділянок, на яких розташовані приватизовані об'єкти, і подавати їх місцевим дер­жавним адміністраціям та органам місцевого самоврядування тощо.

Відповідні обов'язки покладаються і на Раду міністрів Автоном­ної Республіки Крим, обласні, Київську та Севастопольську міські державні адміністрації щодо розвитку та регулювання ринку земель несільськогосподарського призначення'.

У той же час земельне законодавство в сфері земельної рефор­ми передбачає певні юридичні гарантії, тобто заходи юридичного забезпечення реалізації та захисту прав суб'єктів цих правовідно­син.

По-перше, у разі виникнення юридичних колізій (спорів) відповідні сторони мають право на судовий захист та вирішення зе­мельних спорів у судах.

По-друге, чинне законодавство передбачає можливість та проце­дури припинення права власності на землю та права землекористу­вання в судовому порядку у разі:

а) використання земельної ділянки не за цільовим призначенням;

б) невикористання земельної ділянки, наданої для сільськогос­подарського виробництва, протягом одного року, або використан­ня її для несільськогосподарських потреб — протягом двох років;

в) систематичного невнесення земельного податку в установлені законодавством України строки та орендної плати в строки, визна­чені договором оренди;

г) використання земельної ділянки способами, що призводять до зниження родючості грунтів, їх хімічного і радіоактивного за­бруднення, погіршення екологічної обстановки.

Право землекористування, крім вищенаведених випадків, може бути припинене в судовому порядку у разі:

а) нераціонального використання земельної ділянки;

б) вилучення або викупу земель для державних і громадських потреб.

По-третє, земельне законодавство передбачає комплекс заходів щодо відшкодування збитків власникам землі та землекористува­чам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського вироб­ництва (ст.ст. 88—93 ЗК України) та відшкодування збитків, завда­них порушенням земельного законодавства (ст. 117 ЗК України).

По-четверте, встановлено юридичну відповідальність за інші порушення земельного законодавства, за які може наступати цивільна, адміністративна, кримінальна та земельно-правова відповідальність (ст.ст. 114—116 ЗК України). Проте варто зазначи­ти, що досі в чинному земельному законодавстві та, зокрема, у за­конодавстві про земельну реформу немає норм, які б передбачали перелік порушень у цій сфері та прямої відповідальності за неви­конання вимог земельного реформаційного законодавства.

Викладене свідчить про те, що правове регулювання відносин у сфері земельної реформи ще не повністю відповідає соціально-еко­номічним потребам різних суб'єктів та не повною мірою забезпе­чує реалізацію правосуб'єктності і захист прав громадян, інтересів держави, юридичних осіб.

Беручи до уваги, що земельна реформа — постійно оновлюва­ний та змістовно змінюваний земельно-правовий процес, вважаю за доцільне на підставі існуючих наукових концепцій і моделей, чинного законодавства в цій сфері та існуючої практики його за­стосування розробити і прийняти спеціальний законодавчий акт — закон про земельну реформу в Україні, який б завершив та упоряд­кував регулювання реально існуючих правовідносин у сфері зе­мельної реформи в Україні.

§ 3. Поняття та правові моделі приватизації земель в Україні

Сьогодні термін «приватизація» заволодів розумом політиків, вчених, практиків, працівників органів управління. Дивно, що тільки та частина населення, на долю якої закинуто зашморг «приватизації», в більшості індиферентна до нього і тільки найбільш свідома частина підприємців-практиків активно реалізує відповідні можливості чинного законодавства.

На «приватизації» позбивали собі «носки черевиків» сотні «рад­ників» закордонних агентств, які вчать, як це треба робити, щоби досягти рівня світової і європейської цивілізованості, витрачено «купу» грошей (доларів, марок, франків, євро, купонів, гривень то­що) на презентації, конференції, конгреси, консиліуми щодо шляхів приватизації в Україні. А життя йде своїм, частенько не тим вимощеним «словесами» шляхом.

Що воно таке «приватизація»? Задаюся я цим питанням, як і мої колеги, які теж не «стоять» осторонь цієї важливої соціально-економічної, політичної і суто юридичної проблеми.

В етимологічному значенні категорія «приватизація» походить від слова «приватний», з російської «частньїй» — окремий або «ча-стньїй» — приватний, окремий'.

Загальна категорія «приватизація» розглядається як відчуження майна, що перебуває у загальнодержавній, республіканській (Авто­номної Республіки Крим) і комунальній власності на користь фізичних і недержавних юридичних осіб. Об'єктом приватизації є також земельний фонд2. Відповідно, приватизація земель — це пе­редача земельних ділянок із власності держави у власність фізич­них і юридичних осіб3, яка може здійснюватися безоплатно та за плату.

Водночас, приватизація державн