Лекция: Делопроизводство государственных учреждений

Определяющую роль в создании и сохранении делопроизводственных документов государственных учреждений XIX – начала XX вв. играла их ведомственная принадлежность. Под ведомством понимается система учреждений в центре и на местах, обслуживающих определенную область государственного управления. Ведомства оформились в Российской империи в процессе реформ начала XIX в. В состав ведомств вошли министерства и подчиненные им учреждения в губерниях и уездах (местные [273]учреждения ведомства министерства иностранных дел – посольства, консульства и т.п. – находились за границей). Каждое ведомство имело свой бюджет, свой штат чиновников, свои административные порядки, а нередко и собственные делопроизводственные правила.

Законом 1811 г. «Общее учреждение министерств» определялось единообразие организации и делопроизводства центрального аппарата ведомств. Каждое министерство должно было иметь следующую структуру: во главе – министр с товарищем (заместителем), при министре – канцелярия и совет (совещательный орган «для рассмотрения дел, требующих по важности их общего соображения»). Рабочий аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на отделения, а последние, в свою очередь, подразделялись на столы. В основу организации деятельности министерств был положен принцип единоначалия: директора департаментов подчинялись непосредственно министру, начальники отделений – директорам департаментов, столоначальники – начальникам отделений. Министры назначались императором и были ответственны только перед ним.

Регламентация делопроизводства министерств предусматривала единые формы и правила: регистрации входящих документов, движения документов внутри министерства, отправки документов, проверки исполнения дел («ревизии») и составления отчетности. Несмотря на позднейшие изменения в структуре, организации деятельности и делопроизводстве центральных учреждений отдельных ведомств, «Общее учреждение министерств» оставалось для них основным нормативным актом вплоть до октября 1917 г.

Центральный аппарат министерств осуществлял руководство подведомственными местными учреждениями посредством циркуляров и распоряжений (в военном и военно-морском ведомствах – приказов), направлявшихся для исполнения. Делопроизводство в местных учреждениях, наряду с общими правилами, определялось ведомственными инструкциями. Во многих присутственных местах сложились собственные обычаи письменного оформления дел и были выработаны формы письмоводительства, отличные от принятых в других канцеляриях.

По общему закону в каждом департаменте министерства на правах отделения должен был действовать «текущий архив» для хранения документов, утративших оперативное значение, но необходимых при наведении справок. На практике, однако, в большинстве министерств возникли не департаментские, а общеминистерские архивы. По образцу министерских были созданы архивы местных учреждений ведомств.

Быстрота, с которой эти архивы стали заполняться документами, побудила руководителей ведомств учредить в министерствах еще один общий архив – для хранения «старых дел», которые за давностью лет уже редко запрашивались чиновниками при наведении [274] справок. Делопроизводство, «текущий архив» и архив «старых дел» представляли собой как бы систему сит, отсеивающих документы, содержавшие информацию трех уровней: 1) оперативную; 2) определенного срока хранения и 3) постоянного срока хранения.

Собственность ведомств на документы, создававшиеся в государственных учреждениях Российской империи и находившиеся в ведомственных архивах, изначально определила неодинаковую сохранность материалов официального делопроизводства. Последняя зависела не только от ведомственных правил, но нередко также от личного усмотрения главы учреждения. Например, бумаги, признанные ненужными, могли быть проданы купцам на обертку товара. Педантичнейший чиновник МИД граф В.Н.Ламздорф зафиксировал в дневнике весьма примечательный эпизод: однажды, зайдя в министерскую кухню, он заметил, что слуга принес с рынка рыбу, завернутую в бумагу с грифом «родного» министерства. Крайне встревоженный, он вчитался в нее внимательнее, но быстро понял, что бумага – из другого департамента и лично он за нее ответственности не несет. Чиновник успокоился. Дело было обычное.

В РСФСР, а затем в СССР была законодательно закреплена общенародная собственность на документы, созданные в делопроизводстве ведомств. Декрет СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. «О реорганизации и централизации архивного дела» установил, что «все архивы правительственных учреждений ликвидируются, как ведомственные учреждения, и хранящиеся в них дела и документы отныне образуют единый Государственный архивный фонд… Все дела и переписка правительственных учреждений, законченные к 25 октября 1917 г., поступают в Государственный архивный фонд...» Декретом СНК РСФСР от 31 марта 1919 г. эти положения были распространены на «все архивы и делопроизводства, находящиеся в губернских городах и уездах». Они должны были составить «по каждой губернии особый единый губернский архивный фонд». Со временем понятием «Государственный архивный фонд» (ГАФ) стали объединять совокупность документальных материалов, принадлежащих государству.

Согласно основам законодательства «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах», утвержденных Верховным советом РФ 7 июля 1993 г., Архивный фонд (АФ) состоит из двух частей: государственной и негосударственной. Государственную часть образуют документы, находящиеся в федеральной собственности, в собственности субъектов федерации и в собственности муниципальной. Документация делопроизводства высших и центральных государственных учреждений Российской империи и Временного правительства входит в состав федеральной собственности и хранится в архивах федерального уровня подчинения, расположенных в Санкт-Петербурге и в Москве. Документация делопроизводства местных государственных учреждений за этот период хранится в архивах субъектов РФ.[275]

В связи с тем, что делопроизводственные материалы головных учреждений ведомств оказались рассредоточены по нескольким архивохранилищам федерального уровня, приведем сведения об их местонахождении на основании справочника-обозрения «Архивы России. Москва и Санкт-Петербург» (М., 1997). Более подробную информацию о документах, хранящихся в указанных архивах, содержат опубликованные справочники-путеводители по каждому из них.

Таблица 1.

Архивы, хранящие документы высших и центральных государственных учреждений Российской империи и Временного правительства

[276]

В октябре 1917 г. Второй Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов провозгласил создание в России Советского государства. Вплоть до принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ, прекратившей действие Конституции РСФСР 1978 г., Советы составляли основу государственного строя страны и осуществляли от имени народа делегированную им власть. Соединяя законодательные и исполнительные функции, Советы образовывали единую систему органов власти и управления в центре и на местах. Все другие государственные органы утверждались Советами, были подконтрольны и подотчетны им.

Особенности становления и развития государственности в этот период, формирования нового аппарата управления оказали влияние на состав, организацию ведения и условия сохранности документов официального делопроизводства. Например, отпала необходимость в документах, связанных с функционированием институтов самодержавной монархии. Национализация частных кредитных учреждений, предприятий промышленности, транспорта, торговли и необходимость наладить управление ими породили в советском делопроизводстве массивы материалов планирования. Возникнув как производственные программы отраслей, эта категория делопроизводственной документации со временем аккумулировала информацию об основных направлениях экономической и социальной политики государства.

В документации Советов получили отражение: практика коллективного принятия решений; участие в повседневной работе Советов миллионов трудящихся; регулярные отчеты перед избирателями, производственными коллективами и общественными организациями исполнительных и распорядительных органов, создаваемых Советами. Депутаты Советов всех уровней обязаны были учитывать в своей работе наказы избирателей и регулярно информировать последних о выполнении поручений. Депутат, не оправдавший доверия избирателей, мог быть в любое время переизбран. Демократизация управления способствовала упрощению стиля делопроизводства.

Рост масштабов управленческой деятельности государства выдвинул задачу унификации и стандартизации документов в число приоритетных. Для осуществления функций контроля в управлении был создан специальный наркомат рабоче-крестьянской инспекции. Институт техники управления (ИТУ) при этом наркомате разработал и в 1931 г. опубликовал проект «Общих правил документации и документооборота». В документе формулировались" общегосударственные нормы постановки делопроизводства во всех Учреждениях, организациях и предприятиях СССР. «Общие правила» унифицировали названия и функции делопроизводственных подразделений, определяли круг их задач и должностные обязанности сотрудников, разрабатывали вопросы составления документов в учреждениях и исполнения поступивших документов, [277] описывали порядок группировки исполненных документов в дела подготовки сформированных в делопроизводстве дел к сдаче в архив учреждения и хранения их в архиве. Проект был разослан на отзыв в ряд учреждений, однако в связи с ликвидацией в 1932 г. ИТУ окончательный вариант его подготовить не успели.

В 1930-е годы разработка вопросов рациональной постановки делопроизводства сосредоточилась в ведомствах, каждое из которых решало их применительно к своей системе. Результаты этой работы кристаллизовались в инструкциях по делопроизводству отдельных ведомств (например, АН СССР).

Одновременно составлялись типовые инструкции для однородных организаций, в частности, для финансовых отделов – районных и городских (1936), краевых и областных (1938). Постановлением СНК СССР от 5 сентября 1938 г. утвержден типовой устав высшего учебного заведения, которым устанавливался общий порядок документирования учебного процесса, в том числе вводились единые формы студенческих билетов, зачетных книжек, дипломов об окончании ВУЗов. В 1943 г. Главное архивное управление СССР издало «Перечень типовых документов, образующихся в деятельности учреждений, организаций и предприятий СССР» с указанием сроков их хранения. В 1957 г. вышло новое издание «Перечня» с необходимыми изменениями и дополнениями.

С 1960-х годов в СССР был развернут комплекс работ по рационализации делопроизводства, предусматривающих: создание общегосударственных нормативов по унификации и стандартизации документов; механизацию делопроизводственных работ, внедрение автоматизированных систем управления.

В 1961 г. Совет министров РСФСР утвердил «Примерную инструкцию о делопроизводстве для учреждений и организаций РСФСР» с приложением образцов бланков документов. Эта инструкция стала основой для разработки соответствующих нормативов ведомствами. В 1966 г. был создан Всесоюзный (ныне – Всероссийский) научно-исследовательский институт документалистики и архивного дела (ВНИИДАД), на который возложена разработка вопросов рационализации систем документации и сохранения документов.

В сентябре 1973 г. Государственный комитет Совета министров СССР по науке и технике утвердил основные положения Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД). В государственных учреждениях, организациях и предприятиях СССР устанавливался единый порядок подготовки, оформления и прохождения служебных документов, их регистрации, справочно-информационного поиска, контроля за исполнением, а также группировки исполненных документов в дела и организации хранения последних в делопроизводстве, в ведомственных и в государственных архивах. Таким образом реализовывалось сложившееся в практике делопроизводства разделение документов, содержащих [278]информацию: 1) оперативную; 2) длительного срока хранения; 3) постоянного срока хранения.

Были разработаны и утверждены государственные стандарты, предусматривавшие унифицированные формы документов, единые правила их составления, создание трафаретных текстов. Мощным ускорителем унификации и стандартизации документов стала возможность их подготовки, хранения, передачи в машиночитаемой форме. Определились два направления, неразрывно связанные между собой: создание информационно-поисковых систем, позволяющих быстро найти нужный документ в массе других, и создание автоматизированных систем обработки данных документов.

Характерной особенностью организации делопроизводства советских учреждений был общегосударственный контроль за сохранностью создававшихся в них документов. Уже в декрете СНК РСФСР от 1 июня 1918 г. содержалась законодательная регламентация новых взаимоотношений создателей и хранителей документов: «Все ныне производящиеся дела и переписка правительственных учреждений остаются при них в течение срока, устанавливаемого для каждого ведомства особым положением. После указанного срока все оконченные дела передаются в Государственный архивный фонд». Особо указывалось, что «правительственные учреждения не имеют права уничтожать какие бы то ни было дела и переписку или отдельные бумаги без письменного разрешения Главного управления архивным делом», на которое возлагалось «заведывание Государственным архивным фондом».

В 1920 г. «для хранения важнейших документов РСФСР, а также наиболее ценных исторических материалов предшествующих режимов» был образован Государственный архив РСФСР. Здесь удалось сосредоточить документы значительного числа ликвидированных к этому времени первых советских учреждений. Нередко такие учреждения не имели непосредственных правопреемников в системе позднее созданных органов государственного управления. Оказавшиеся бесхозными документы расхищались, гибли. Сотрудники архива в результате целенаправленного поиска, включавшего осмотр даже чердаков и подвалов зданий, где когда-то размещались учреждения, сумели спасти от гибели ценные источники.

Окончание гражданской войны сделало возможным переход от поиска и спасения отдельных документов к практике систематического комплектования государственных архивов материалами делопроизводства советских учреждений, организаций и предприятий. В 1922 г. архивы, ранее подведомственные Народному комиссариату просвещения, были подчинены ВЦИК РСФСР. Президиум В ЦИК возложил на Управление Центральным архивом (унаследовавшее функции прежнего Главного управления архивным делом) и его губернские отделы заведование уже находившимся[279] в хранилищах материалами и «общее руководство постановкой архивной части текущего делопроизводства».

Впоследствии ведомственная подчиненность архивов неоднократно изменялась.

Таблица 2.

Общегосударственные органы управления архивным делом, в РСФСР, СССР, РФ

(июль 1918 – настоящее время)

К середине 1920-х годов советские архивисты выработали принципы распределения материалов Государственного архивного фонда по сети хранилищ. Было установлено, что документы дореволюционной и советской эпох должны находиться в разных архивах, либо в разных структурных подразделениях одного архива. В зависимости от масштаба деятельности фондообразователя (т.е. учреждения, предприятия, организации или лица, в деятельности которого образовались документальные материалы) его архивный фонд должен был находиться в центральном, либо местном хранилище.[280]

В настоящее время документы высших и центральных органов управления советской эпохи хранятся в нескольких федеральных государственных архивах РФ. Для того чтобы целенаправленно вести их поиск, историк должен знать местонахождение архивных фондов интересующих его учреждений.

Таблица 3.

Архивы, хранящие документы высших и центральных государственных учреждений

РСФСР, СССР, РФ

Документы государственного делопроизводства местных учреждений хранятся в архивах субъектов Федерации и в муниципальных архивах.

Создание и сохранение делопроизводственной документации государственных учреждений, организаций и предприятий РФ происходит в русле тенденций, сформировавшихся в советский период отечественной истории.