Реферат: Административное право Германии
ВВЕДЕНИЕ
Возникновение и развитиеадминистративного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходитсяна первую половину XIX века. В настоящее время значение этой отрасли права вФРГ возросло настолько, что практически все социально-экономические«управленческие» отношения в этой стране регулируютсяадминистративным правом. Быстрый рост функций и полномочий исполнительныхорганов власти в Федеративной Республики. Германии, как, впрочем, и в другихзападноевропейских странах (как в количественном так и в качественномотношениях), поставил на повестку дня вопрос о придании деятельности по такназываемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Этуфункцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее время успешновыполняет административное право.
Для того чтобы понять значениеадминистративного права в современной Германии, необходимо рассмотреть егосистему и основные институты.
Глава 1. Система иосновные институты
В Федеративной республике Германиипонятие административного права связывается с понятием публичного управления,которое рассматривается как деятельность и функция организованной государствомсоциальной системы органов. Основоположник германской школы административногоправа Отто Мейер определял публичное управление «как деятельностьгосударства по осуществлению его целей, за исключением законодательства исудопроизводства». К понятию публичного управления тесно примыкает понятиепублично-правовой деятельности, которая выводится методом исключения,ограниченно по отношению к «частноправовой» (или фискальной) сфере,регулируемой нормами гражданского права, где граждане и юридические лицавыступают в их взаимоотношениях с органами управления в качестве равноправныхсубъектов. Примеры толкования понятия управления с помощью метода исключениянередко встречаются в немецкой правовой литературе. Так, словарьадминистративного права ФРГ выводит понятие административного права из задачуправления и характеризует его как «публичное право, которое не являетсягосударственным, конституционным или процессуальным». Висторическом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различатьтри этапа: а) управление периода абсолютизма в условиях полицейскогогосударства: б) управление периода либерального «правовогогосударства»; в) управление периода «общества потребления»,«государства планируемой экономики».
Поскольку административноеправо Германии до настоящего времени несет на себе отпечаток нормативизма,характерного для эпохи либерального правового государства, принципы социальногогосударства должны ставиться во главу угла в случае конфликтов, которые долженразрешать законодатель. В развитии принципов социального государства,составляющих краеугольный камень современного публичного управления ФРГ иадминистративного права, большую роль играет Социальный кодекс, который в своейОбщей части действует с 1976 г. Социальное законодательство ФРГ, отрасликоторого представляют собою отпочковавшиеся от административного права правовыесистемы, предусматривает, в частности, право граждан на получение юридическойпомощи и консультаций по вопросам, относящимся к социальным услугам,устанавливает перечень социальных услуг, порядок их предоставления, а такжеобязанности учреждений и ведомств, которые их предоставляют.
Конституцией ФРГ наряду спринципом социального государства также положен в основу публичного управленияпринцип правового государства, что не исключает выполнения административнымправом социальной функции. Напротив, по мнению юристов ФРГ, административноеправо традиционно выполняет социальную функцию первостепенного значения. Такоемногозначительное утверждение имеет в виду необходимость критического подхода красширению рамок научного подхода к изучению управления, прежде всего за счетметодов, разработанных в последние десятилетия американской наукой управления,в которой теория административного права не играла главенствующей роли.
В настоящее время государствоФРГ — правовое государство, устанавливающее совершенную защиту прав личности отвозможных нарушений со стороны публичного управления. При этом принятоссылаться на ст. 19 абз. 4 Основного закона (Конституция ФРГ), в соответствии скоторой в случае любого нарушения прав личности со стороны органов публичного управлениягражданин ФРГ вправе обжаловать эти действия администрации в установленномюридическом порядке, т. е. обращаться в судебные инстанции. С другой стороны,судебные органы, ссылаясь на конституционные положения, обязаны контролироватьдеятельность учреждений публичного управления, отменяя те решения,постановления и иные нормативные акты администрации, которые противоречат правуи существующим законам. В ФРГ законодательно урегулирована возможность любогогражданина добиваться в судебном порядке тех или иных действий в свою пользу состороны органов администрации.
В основу деятельностипубличной администрации ФРГ положен также принцип демократии. По мнениюгерманских юристов, в условиях решения «производительных задач»эффективная демократия возможна лишь в форме правового государства. В своюочередь решение производительных задач способствует развитию демократии, безкоторых она была бы неполной. Конституционные положения основаны на принципедемократии, означающей не только «безграничную юридизацию» процессаосуществления публичной власти, но и ограничение этой власти. Во-первых,действия публичной власти не могут выходить за пределы государственной власти.Во-вторых, публичное управление ограничено теми областями жизни, куда«недопустимо политическое проникновение», а именно наука, религия,всякого рода идеология, семья и др.
1.1. Система источников
Источники административногоправа ФРГ как в формальном, так и в материальном значении можно представить ввиде определенной системы, «вершину» которой образуют Основной закон(Конституция) и акты высших представительных органов (бундестага и бундесрата)и нормотворчество органов публичной администрации, включая правительственныеорганы управления. Особое место в системе источников права ФРГ занимают решенияФедерального административного суда по некоторым вопросам и нормы международныхсоглашений.
На основании Конституции ФРГадминистративная деятельность осуществляется на пяти ступенях. Выше былосказано о верхней ступени этой деятельности, являющейся источником права, т. е.органов федерации. Это — первая ступень, которая соответствует административнойдеятельности органов федерации; вторая ступень — деятельности земельныхадминистративных органов; третья ступень — деятельности администрации округов,находящихся под контролем правительства земель; четвертая ступень — деятельности администрации районов и городов на уровне районов; пятая ступень — деятельности администрации общин. Действия (акты) названных органов, имеющиеобщенормативное (но не индивидуальное) значение, представляют собой источникиправа.
Административная деятельностьна уровне первой ступени, т. е. деятельность органов федерации, выражается внормотворчестве федерального президента, правительства и федеральных учреждений.Президент ФРГ венчает вершину исполнительной власти в стране. Ему предоставленоправо назначать и увольнять в отставку федеральных министров, а такжепредлагать бундестагу кандидатуру канцлера. Кроме того, президент имеетвозможность участвовать в заседаниях правительства и, следовательно,участвовать в выработке решений, получающих форму нормативного акта, чтоусиливает роль президента. Все федеральные чиновники и офицеры назначаются иувольняются президентом по представлению соответствующих ведомств.
Федеральное правительство,объединяя и направляя разветвленную сеть исполнительных органов, имеетвозможность оказывать влияние на все стороны жизни страны. К компетенцииправительства ФРГ относится издание постановлений во исполнение законов, а поряду вопросов правительство (с согласия бундесрата) может издавать указы,имеющие силу закона. Кроме того, федеральное правительство по соглашению сбундестагом разрешает споры, касающиеся полномочий нижестоящих органов напринятие указов и актов управления. Свои акты управления правительство издает вцелях регулирования отношений в хозяйственной и социальной областях.
Федеральное правительствоимеет право требовать от всех учреждений, в том числе и от правительственныхучреждений земель, предоставления необходимых ему документов. Оно можетнаправлять во все учреждения своих уполномоченных для надзора за законностью. Внекоторых случаях бундестаг может делегировать правительству право издаватьакты по тем вопросам, которые отнесены к его компетенции (делегированноезаконодательство).
Федеральное правительство самоопределяет свой регламент, который нуждается в одобрении Федеральногопрезидента (ст. 65 Основного закона). Число членов правительства Основной законне устанавливает — он только определяет, что федеральное правительство состоитиз федерального канцлера и федеральных министров (ст. 62), и что федеральныйканцлер должен назначать одного из федеральных министров своим заместителем(ст. 69 абз. 1). Федеральный канцлер избирается без прений бундестагом попредложению Президента республики большинством его членов.
Важнейшее полномочиефедерального правительства — осуществление законодательной инициативы,возможность включать в бюджет новые расходы или допустить их в будущем.Федеральное правительство может с согласия бундестага издавать общиеадминистративные предписания, осуществлять наблюдения за выполнением землямифедеральных законов в соответствии с действующим правом. Для выполнения этойзадачи федеральное правительство может посылать своих уполномоченных в высшиеучреждения земель, а с их согласия — также и в подчиненные учреждения. Вотдельных случаях федеральное правительство может получить на основаниифедерального закона, издаваемого по этому поводу, право давать высшим органам управленияземель конкретные указания по выполнению федеральных законов.
1.2 Правительство ФРГ
В ФРГ в настоящее времясозданы следующие министерства — иностранных дел, внутренних дел, юстиции,финансов, обороны, по делам семьи и престарелых, по делам женщин и молодежи,здравоохранения, транспорта, экологии, почты и телекоммуникаций,административно-архитектурного планирования и городского строительства,исследований и технологий, образования и науки.
Все федеральные министрыназначаются и увольняются федеральным президентом по представлению федеральногоканцлера. Их полномочия начинаются с момента принесения присяги и заканчиваютсяпосле созыва нового бундестага. Как федеральные министры, так и федеральныйканцлер не вправе занимать какую-либо другую оплачиваемую должность,осуществлять коммерческую или профессиональную деятельность. Законом прямо неоговорено, какие акты может издавать министр, но Основной закон устанавливает,что «закон может уполномочить… федерального министра… издавать постановления»(ст. 80). Министр не может быть депутатом бундестага.
Федеральное правительстворешает имеющиеся внутриполитические и социальные вопросы. Широкие полномочияправительство получает в области финансов. Оно, в частности, участвует всоставлении бюджета, а в процессе его исполнения наделяется инициативой по егоизменению. Так, правительство имеет право дать согласие бундестагу наувеличение бюджетных расходов, предложить уменьшить бюджетные поступления внастоящее время или предложить сократить их в будущем. В случае если бюджет неутвержден законом на следующий год, оно вправе производить расходы,необходимые: а) на проведение мероприятий, предусмотренных ранее изданнымизаконами; б) на выполнение юридически обоснованных обязательств федерации; в)на завершение строительства и строительных работ.
В том случае, если федеральноеправительство принимает решение по вопросу, относящемуся к финансовойдеятельности, без участия федерального министра финансов или же принимаетрешение без учета его мнения, последний может заявить протест. Протоколзаседаний федерального правительства направляется федеральному президенту,который может высказать возражение против его содержания или редакции. В случаеразногласий протокол возвращается правительству, которое обязано высказать своемнение по спорному вопросу.
Постановления федеральногоправительства — нормативные акты, контрассигнуемые компетентными отраслевымиминистрами. Постановления регистрируются ведомством федерального канцлера,после чего вступают в силу.
Земельные правительствасостоят из премьер-министров и министров. Земельные министры назначаютсяпремьер-министром земли, о чем сообщается ландтагам. Министры земли вступают вдолжность после принятия присяги перед премьер-министром и депутатами ландтага.Существование наряду с федеральными земельных органов в ранге правительств иминистерств земель, обусловливаемое федеральной формой государственногоустройства ФРГ, служит важной особенностью, определяющей систему местнойадминистрации страны. В стране в настоящее время насчитывается 16 земель, азначит и 16 премьер-министров и правительств, возглавляющих систему управления,т. е. систему органов публичной администрации. В связи с монопольным положениемфедерации в сфере управления иностранными делами и обороной в землях ФРГ нетсоответствующих министерств. В остальном система министерств в землях, с учетомместных нужд и особенностей, примерно повторяет систему федеральныхминистерств, что обеспечивает тесные контакты центра и земель и практическоеруководство местными делами из центра. Кроме того, согласно ст. 84 Основногозакона федеральное правительство для надзора за выполнением федеральных законовземлями может направлять своих уполномоченных в ведомства земель; привыполнении федеральных законов по поручению федерации руководители ведомствсреднего звена должны назначаться с согласия федерального правительства (ст.85).
Земли страны делятся натерриториальные правительственные округа (бецирк). Общая численность округов — около 50, причем во главе каждого округа стоит уполномоченный правительстваземли (правительственный президент). Его основная задача — следить за тем,чтобы на территории округа соблюдались правительственные акты. Такое правоуполномоченный правительства получает благодаря тому, что он назначаетсяправительством земли. Уполномоченные земель (правительственные президенты)обладают широкими правами в области управления, включая контрольные и надзорныефункции за органами коммунального управления.
Административно-территориальнойединицей являются районы (крайс или дандкрайс), общая численность которых более460, и города-районы, наделенные соответствующим правовым статусом районов — ихоколо 180 (крайсштадты).
Районы являются низшимиорганами собственно государственной администрации. Представительный органрайона — крейстаг или крейсрат (районное собрание). Глава района — ландрат — избирается либо непосредственно населением, либо районным собранием. В составрайона могут входить небольшие общины (небольшие города и поселки). Общины,включенные в систему управленческой деятельности района, являются носителямиопределенных управленческих функций: содержание коммунальных реальных школ,профессиональных учебных заведений, гимназий, а также коммунально-хозяйственныхслужб, предназначенных для населения и жителей примыкающих мелких общин.
Община (гемейнде) являетсяследующей после районов административно-территориальной единицей. Общаячисленность населения общины редко превышает 30 тыс. жителей. Главами администрациив общинах, также как и в районах, являются ландраты и бургомистры, которыеполучают свои должности в различных землях на разных основаниях, что взначительной мере предопределено сложившимися традициями. Часть из названныхдолжностных лиц избирается непосредственно населением (например, в земляхБаден-Вюртемберг, Бавария), а часть — избирается представительными органами(например, избирается муниципальными органами в землях Гессен, СевернаяРейн-Вестфалия). Тем самым они приобретают статус должностных лиц.
Община на территории своейдеятельности является исключительным и самостоятельным носителем публичногоуправления. Согласно ст. 28 Основного закона общинам и их объединениямобеспечивается право регулировать все дела местного сообщества в рамках законовпод свою ответственность.
Главным органом общиныявляется муниципальный совет. Он определяет основные принципы управленияобщиной и полномочен решать все проблемы общины, если проблемы не отнесенызаконодательством к компетенции бургомистра или если муниципальный совет непередал свою компетенцию бургомистру.
Представительства общин — общинные муниципальные советы. Избранные населением члены общинногопредставительства осуществляют свою деятельность на общественных началах.Бургомистр, возглавляющий общинный муниципальный совет, избираетсянепосредственно населением (например земля Баден-Вюртемберг, Бавария) илимуниципальным советом (например Гессен, Северная Рейн-Вестфалия). В общинах снаселением свыше 50 тыс. человек бургомистр именуется обер-бургомистром. Поважнейшим вопросам общины решение правомочен принимать только муниципальныйсовет (прием на работу, назначение на должность и увольнение муниципальныхсотрудников и др.).
В качестве примера организацииместного самоуправления в ФРГ можно привести такую организацию на территорииземли Баден-Вюртемберг.
Положение об общинах землиБаден-Вюртемберг в редакции от 30 октября 1983 г., измененное законом от 23июня 1984 г. в соответствии со ст. 2 Основного закона ФРГ, гарантирует общинамправо на самоуправление. В Конституции этой земли говорится, что «общинамдолжно предоставляться право самостоятельно регулировать все вопросы местногоуровня в рамках законов. Объединения общин также имеют в рамках своей законодательнойкомпетенции и при условии соблюдения законов право на самоуправление».Конституция земли Баден-Вюртемберг в ст. 71 содержит положения, которыерасширяют и конкретизируют положения Основного закона ФРГ. В частности, в ст.73 Конституции земли Баден-Вюртемберг содержится положение о том, что землядолжна заботиться, чтобы община и объединения могли выполнять свои задачи, атакже фиксируется их право взимать собственные налоги и сборы в соответствии сзаконом. Кроме того, статья закрепляет право общин на часть налоговыхпоступлений земли. Эти финансовые возможности служат предпосылкой того, чтоправо на самоуправление является пустой фразой.
Бургомистр, возглавляющиймуниципальный совет, избирается на 8 лет, руководит муниципальнойадминистрацией и представляет общину. Если число жителей общины более 2 тыс.человек, он является штатным чиновником, а если менее 2 тыс. — чиновником наобщественных началах, назначаемым на определенный срок. В качестве руководителяадминистрации бургомистр ответственен за управление общиной в целом, т. е.осуществляет все функции текущего управления и выполняет все распорядительныеобязанности.
В общинах с числом жителейболее 100 тыс. могут быть образованы отдельные районы и созданы районныесоветы. Районный совет вправе высказывать свое мнение в муниципальном совете повсем важным вопросам, касающимся его района.
Ведущее положение в коммунальнойсистеме ФРГ занимают районы, которые являются сложными территориальнымиобъединениями. Пункт 1 статьи 21 Конституции ФРГ предусматривает созданиепредставительных органов в землях, районах и общинах.
Общины, включенные в единуюсистему управленческой деятельности района, являются носителями определенныхуправленческих функций, к которым относится содержание коммунальных реальныхшкол, профессиональных учебных заведений, гимназий, а такжекоммунально-хозяйственных служб, предназначенных для населения самого города ижителей примыкающих мелких общин.
1.3 Предмет ведения
В ФРГ, в отличие от США и'Великобритании, отсутствует прямое перечисление в законах прав, обязанностей ипредметов деятельности коммунальных органов. К области деятельности отнесенывопросы, связанные главным образом с обслуживанием населения. Все задачимуниципального управления могут быть разделены на три группы: добровольные,обязательные и порученные. К добровольным относятся все дела, которыемуниципалитеты решают по собственному усмотрению. Например, по собственномуусмотрению они вправе создавать такие объекты социально-культурного назначения,как библиотеки, музеи, спортплощадки, дома престарелых и решать ихадминистративные вопросы. Это — самая большая категория дел. К обязательнымотносятся задачи, устанавливаемые законодательством земель. Это так называемая«делегированная сфера влияния»: санитарный надзор, дорожноестроительство, пожарная охрана. Коммунальные органы, в первую очередь общины исредние города, выступают как органы управления, которые дают общинамобязывающие поручения, а последние их выполняют. К порученным делам обычноотносятся полицейские функции, служба уличного движения, строительный ипромысловый надзор, надзор за бездомными, учет численности населения и т. д.Эти функции в том или ином объеме выполняют все местные органы самоуправления,начиная от общин и кончая районами и городами в ранге района.
Административное регулированиеотношений осуществляется в форме издания актов как нормативного, так ииндивидуального значения. Этими же актами регулируется иадминистративно-полицейская деятельность, которая играет не последнюю роль вдеятельности коммунальных органов, хотя согласно Основному закону полицейскаядеятельность в ФРГ входит в компетенцию земель. На практике выполнениезначительной части полицейских функций ложится на муниципальные органы. Это,например, применение запретительных и разрешительных мер, относящихся кмитингам и демонстрациям, массовым собраниям, организации сбора подписей, разнымформам политических торжеств, ярмарок, фестивалей и т. д.
1.4 Правовой надзор
Общины, как и любые другиеюридические лица публичного права, т. е. как любая муниципальная корпорацияподлежат контролю со стороны государства. Государственные учреждения имеютзаконодательно закрепленные полномочия по контролю муниципальных органов.Различаются правовой и профессиональный надзор.
Правовой надзор осуществляетсяв случаях, когда органы местного самоуправления выполняют задачи, отнесенные ккругу собственных полномочий. Он ограничивается тем, что обеспечиваетсявыполнение законодательно предусмотренных и взятых на себя органами местногосамоуправления публично-правовых задач и обязательств, а также законность ихуправленческой деятельности. В случае, если органами местного самоуправления недопускается противоправных действий, совершаемых по их собственному свободномуусмотрению, государство не вправе вмешиваться в управленческую деятельностьмуниципальных органов.
Профессиональный надзор за муниципальнымиорганами осуществляется с целью обеспечения надлежащего исполненияделегированных им полномочий. В этом случае надзор государства предусматриваетне только правомерность решения поставленных перед муниципальными органамизадач, но включает также вопросы, решаемые по усмотрению общины. В любом случаенадзорные решения контролируются в судебном порядке.
По законодательству ФРГ высшиморганом правового надзора за деятельностью муниципальных органов являетсяминистерство внутренних дел ФРГ. Органами правового надзора среднего звена длявсех общин является окружное управление. Районная администрация — пандратсамткак нижнее звено управления является органом правового надзора первичногопорядка. Органы правового надзора за муниципальными органами средних и высшихинстанций не вправе напрямую использовать средства правового надзора, извозможности воздействия ограничиваются тем, что они дают указания подчиняющимсяим органам правового надзора.
Органы правового надзоравправе опротестовать решения и постановления общины, нарушающие закон,потребовать, чтобы они были отменены в течение определенного срока. Они могуттакже потребовать, чтобы действия, предпринимаемые на основе подобныхпостановлений и решений, были прекращены. Протесты имеют приостанавливающеедействие.
Решение общины, котороесогласно закону должно быть представлено органам правового надзора, можетвыполняться только тогда, когда органы правового надзора подтвердят егозаконность или не опротестуют его в течение месяца.
Иногда в литературе ФРГ всистеме местного самоуправления рассматриваются и округа. Ведущее место вуправлении округом занимает правительственный президент, который назначаетсяисполнительной властью земли. Правительственный президент обладает широкимиполномочиями в области управления, включая контрольные и надзорные функции заорганами коммунального управления.
Глава 2Государственная служба в ФРГ
Одним из признаков органауправления, по законодательству ФРГ, является обладание чиновничеством, котороеслужит составной частью государственного механизма. Чиновничество наделяетсяширокими административными полномочиями, государственными, илипублично-правовыми функциями. Чиновником в современной правовой литературе ФРГименуется тот, «кто находится в государственно-служебных отношениях наосновании присяги верности с юридическим лицом публичного управления ивыполняет по поручению последнего публично-правовые функции».
Чиновник определяется каклицо, выполняющее действия по поручению государства, в том числе хозяйственныеи научно-технические. Однако право государственной службы, или чиновничьеправо, как и прежде считается отраслью административного, а не трудового права;чиновники по своему правовому положению отличаются от служащих, работающих понайму. Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в ФРГнеидентичны. Прекращение служебных отношений между чиновником и государствомможет иметь место лишь на основаниях, указанных в законе, после чего чиновниквыходит в отставку (если он не уволен по дискредитирующим его обстоятельствам).
Для чиновничества ФРГ, как идругих западноевропейских стран, свойственны архаичные организационныепринципы. Корпус чиновничества организуется на началах иерархическойсоподчиненности. Чиновничество в ФРГ представляет собой замкнутую касту,находящуюся под постоянным политическим, профессиональным и юридическимконтролем вышестоящей администрации. Попытки изменить существующее положение,предпринятые в последние годы, пока мало что изменили, настолько сильны въевшиесятрадиции. Так, до последнего времени не удалось ликвидировать самостоятельнуююрисдикцию при нарушении чиновниками служебной дисциплины. Все это, попризнанию немецких юристов, ведет к формализму в деятельности чиновничьегоаппарата, к отсутствию в ряде случаев инициативы, принятию решений главнымобразом по указанию сверху. На чиновниках «ведущих министерских постовлежит классическая печать бюрократизма»(tm). Немецкое законодательствоособо подчеркивает, что «чиновничьи» отношения являются видом публично-правовыхотношений, где одной стороной выступает чиновник, а другой — государство,федерация, земля, община и другие учреждения публичного характера, заисключением религиозных объединений и их учреждений. Кроме того, в качествесубъекта отношений могут выступать также межгосударственные учреждения, вкоторые ФРГ направляет своих чиновников, коммунальные исполнительные органы,негосударственные учреждения системы просвещения, транспорта, телевидения и др.
2.1 Правовоезакрепление статуса государственных служащих
Наличие чиновничества в ФРГкак особой группы людей, связанных с государственной службой, основывается наположениях пп. 4 и 5 ст. 33 Основного закона ФРГ, в которой говорится осуществовании на государственной службе лиц, связанных «узамипублично-правовых отношений службы и верности». Им, в отличие от обычныхслужащих, поручается «осуществление властных полномочий». «Правогосударственной службы должно регулироваться с учетом традиционных принципов,касающихся статуса профессиональных чиновников». Эти конституционныеположения более развернуто сформулированы в законах о чиновниках. Важнейший изних — это Федеральный закон о чиновниках, принятый в 1953 г. и действующийсейчас в редакции 1985 г. Этот закон дает общее определение статуса чиновников,в нем сформулированы принципы их назначения, продвижения по службе, определеныправа и обязанности, условия, которым должен соответствовать чиновник.
На территории земель действуютсвои законы о чиновниках. Для унификации правового положения земельныхчиновников в 1957 г. был принят Федеральный закон об унификации права,регулирующего статус земельного чиновника. В настоящее время он действует вредакции 1985 г. Большинство норм этого закона носят рекомендательный характер.В 1986 г. был издан Закон «О жаловании чиновников», в 1987 г. Закон«Об оплате ежегодных отпусков», в 1973 г. Закон «О возмещениидорожных расходов федеральных чиновников, судей и военнослужащих». Кромеэтих законов в ФРГ изданы правительственные распоряжения по поводу защитыинтересов персонала госучреждений, о рабочем времени федеральных чиновников, оботпусках федеральных чиновников и по некоторым другим вопросам. Перечень этихвопросов свидетельствует о значении, которое государство придает публичнойслужбе.
В § 7 Закона о федеральныхчиновниках названы те условия, которым они должны соответствовать. Чиновникдолжен быть психически и физически здоровым, должен иметь необходимые дляадминистративного работника черты характера, устойчивое материальное положение;должен быть немцем по национальности; должен присягнуть, что всегда будетзащищать свободный демократический строй, опираясь на Основной закон.
В §§ 15-25 Федерального законао чиновниках определены основы деления чиновников на четыре ранга — низший,средний, повышенный и высокий. Критерии деления на ранги следующие:
— в зависимости от отнесениячиновника к одному из рангов к нему предъявляются определенные требования всвязи с первоначальным образованием;
— систематическая,многосторонняя подготовка, завершающаяся успешной сдачей государственногоэкзамена;
— прохождение испытательногосрока перед окончательным назначением;
— сдача нового экзамена длятех, кто переходит в категорию чиновников более высокого ранга;
— создание в исключительныхслучаях возможностей зачисления на служб) тех, кто, не соответствуя всемнеобходимым формальным условиям, доказал свою пригодность для административнойработы.
Особую категорию чиновниковсоставляют те из них, кто отнесен к должностным лицам. Основным источникомправа по этому вопросу является Уголовный кодекс ФРГ. Первоначально принятый в1871 г. Уголовный кодекс Германии в настоящее время действует в редакции 1987г. Должностным преступлениям Особенная часть УК ФРГ посвящает последний — 28раздел. В этот раздел включены статьи и параграфы, устанавливающиеответственность за телесные повреждения, причиненные должностными лицами приотправлении службы, ответственность за нарушение служебной тайны, тайныслужебного разбирательства, тайны почтовых и телесообщений (т. е. телефонных,телеграфных и проч.).
Должностным лицом УК ФРГпризнает того, «кто, согласно германскому праву: а) является чиновникомили судьей; б) состоит в иных публично-правовых отношениях или в) иным образомпризван к тому, чтобы осуществлять задачи публичного управления при каком-либооргане власти или другом учреждении или по его поручению». Раздел 28 УКФРГ допускает возможность привлечения к уголовной ответственности какдолжностного лица того, кто «непосредственно призван к несению публичнойслужбы», но, не будучи собственно должностным лицом, «осуществляетзадачи публичного управления при каком-либо органе власти или занят вучреждении или объединении, осуществляющем такие задачи». Это, таким образом,должностные лица де-факто, ставшие ими постольку, поскольку они выполняютпубличные обязанности.
Персонал публичных учрежденийФРГ комплектуется на конкурсной основе. Ответственность за проведение конкурсана замещение вакантной должности возложена на высшую судебную инстанцию.Например, министр образования отвечает за проведение конкурса на замещениедолжности в сфере образования. В его обязанности входит изменение в случаенеобходимости требований к кандидатам на занимаемую должность с учетомспецифических для каждой земли особенностей. Изменения и уточнения могут бытьвнесены министром внутренних дел, министром финансов и другими высшимидолжностными лицами". До окончательного зачисления на должность чиновникобязан пройти испытательный срок. Продолжительность испытательного сроказависит от ранга чиновников. Для чиновников низшего ранга она составляет одингод, среднего ранга — два года, повышенного ранга — три года, высшего ранга — четыре года. Это минимальный испытательный срок, сокращение которого не допускается.
Зачисление в первые две группыне требует специального образования; достаточно окончить общеобразовательнуюили профессиональную школу.
Связи чиновников сгосударством рассматриваются как «публично-правовые, а служащих и рабочих- как частно-правовые». Чиновники назначаются, а с рабочими и служащимизаключается трудовое соглашение. Трудовой договор может быть расторгнут, ачиновники назначаются пожизненно. Оплата труда чиновников — это установленноеденежное содержание, а труд служащих и рабочих оплачивается в соответствии старифным соглашением. Чиновники получают государственную пенсию; служащие ирабочие получают пенсию на основе договора о социальном страховании.
Согласно Федеральному закону очиновниках «чиновник служит не отдельной партии, а всему народу». Онобязан исполнять свои о