Реферат: Государственное управление природопользованием

Уважаемые студенты! Если Вас интересуютавторские работы по юриспруденции пишите по адресу sobakagreta@MAIL.ru мы поможем Вам решить эту проблему.

§1. Система государственных органов управленияприродопользованием и охраной окружающей природной среды.

Статьи 5 — 10 Закона РФ " Об охране окружающей природной среды"закрепляют компетенцию законодательной и исполнительной властей РоссийскойФедерации, специально уполномоченных органов в области охраны окружающейприродной среды, компетенцию субъектов России, а также органов местногосамоуправления.

 Для понимания экологической компетенции государственных органов иорганов самоуправления первостепенное значение имеют конституционные нормы. Согласност. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются вРоссийской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих насоответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной,муниципальной и иных формах собственности.[1]

В соответствии со ст. 36 Конституции граждане и их объединения вправеиметь в частной собственности землю. Владение, пользование и распоряжениеземлей и другими природными ресурсами осуществляются их собственникамисвободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав изаконных интересов иных лиц. Условия и порядок пользования землей определяютсяна основе федерального закона.

Согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся:

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в областигосударственного, экономического, экологического развития Российской Федерации;федеральный бюджет;

федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиесяматериалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь;деятельность в космосе;

производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок ихиспользования;

определение статуса и защита территориального моря, воздушногопространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфаРоссийской Федерации; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическаясистема и исчисление времени;

геодезия и картография; наименования географических объектов; официальныйстатистический учет.

В соответствии со ст. 72 Конституции в совместном ведении РоссийскойФедерации и ее субъектов находятся:

защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальныхменьшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности;режим пограничных зон;

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными идругими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологическойбезопасности; особо охраняемые природные территории;

осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями,эпидемиями, ликвидация их последствий;

установление общих принципов налогообложения и сборов в РоссийскойФедерации;

земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, обохране окружающей среды;

защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленныхэтнических общностей.

По ст. 73 Конституции вне пределов ведения и полномочий РоссийскойФедерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерациипоследние обладают всей полнотой государственной власти.

Согласно ст. 114 Конституции Правительство Российской Федерацииобеспечивает проведение в стране единой государственной политики в областикультуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения,экологии; осуществляет управление федеральной собственностью.[2]

Указ Президента России о федеральных природных ресурсах от 16 декабря1993 г. разграничивает государственную собственность на природные ресурсы,определяет в составе земель, вод, недр, ресурсов животного и растительного мирафедеральные природные ресурсы, исходя из принципа их общегосударственногозначения. Это в конечном счете является определяющим в разграничениикомпетенции Российской Федерации и ее субъектов, рассматриваемой в ст. 5 — 9комментируемого Закона. К федеральным ресурсам, в частности, относятся видырастений и животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, видыживотных, ценные в хозяйственном отношении и отнесенные к особо охраняемым,естественная миграция которых проходит по территории двух и более субъектовРоссийской Федерации, а также животные, отнесенные к видам, подпадающим поддействие международных договоров, водные объекты, расположенные на территориидвух и более субъектов Российской Федерации, а также пограничные итрансграничные водные объекты; иные природные ресурсы по взаимной договоренностифедеральных органов государственной власти России и органов государственнойвласти субъектов Федерации<13>. В ряде субъектов Российской Федерацииприняты законы об охране окружающей среды, о природопользовании (см.приложение), экологические, земельные, лесные и иные кодексы, что отчастиобъясняется недостаточным учетом в федеральном законодательстве реалийсегодняшнего дня.[3]

Согласно Указу Президента России от 11 декабря 1991 г. о полномочияхЯкутской Саха ССР в распоряжении природными ресурсами республики для повышенияроли государственных органов этой республики ее Совету Министров предоставленоправо устанавливать порядок и квоты на реализацию древесины, угля и другихполезных ископаемых на экспорт, определять порядок взимания и размер платы заприродные ресурсы, а также размер штрафов и компенсации за экономический ущербот загрязнения окружающей среды.

 На наш взгляд, охрана окружающей среды, отнесенная к совместнойкомпетенции России и ее субъектов, нуждается прежде всего в федеральномрегулировании (основанном на взаимодействии Федерации и ее субъектов),реализуемом с помощью комментируемого Закона: законодательные акты субъектовФедерации целесообразны и законны при неурегулированности экологическихвопросов Российской Федерацией, при необходимости конкретизации, детализациипредписаний федеральных законов или по вопросам самостоятельной компетенциисубъектов Российской Федерации.

По Закону Российской Федерации о Совете Министров — ПравительствеРоссийской Федерации от 22 декабря 1992 г. к его полномочиям относитсякоординация работы органов государственного управления по совместномупроведению природоохранных мероприятий и реализации крупных экологическихпрограмм межреспубликанского (федерального) и международного значения, принятиемер по ликвидации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихийныхбедствий (п. 4 ст. 20 Закона)<15>.

Согласно Указу Президента о государственных надзорных органах от 12ноября 1992 г. к организационно-правовым формам центральных органов федеральнойисполнительной власти относятся федеральные надзоры России, которые в пределахсвоей компетенции осуществляют государственное нормативное регулированиевопросов безопасности, а также специальные разрешительные, надзорные иконтрольные функции<16>. Такими органами можно считать Федеральныйсанитарно-эпидемиологический надзор (Госсанэпиднадзор), Федеральный надзорРоссии по ядерной и радиационной безопасности (Госатомнадзор России) и др.[4]

 Правительство Российской Федерации утвердило ряд положений о полномочияхотраслевых органов управления в области использования природных ресурсов иохраны окружающей среды. Это положения о горном и промышленном надзоре России;о Комитете Российской Федерации по рыболовству; о Комитете по водномухозяйству; о Комитете по земельным ресурсам и землеустройству; оПравительственной комиссии по окружающей среде и природопользованию и др.

Особо следует остановиться на Указе Президента Российской Федерации«О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа1996 года N 1177в соответствии со статьей 112 Конституции, которым Президент РФпостановил:

а) в целях формирования указанной структуры образовать:

Министерство природных ресурсов Российской Федерации и Государственныйкомитет Российской Федерации по охране окружающей среды на базе упраздняемыхМинистерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации,Комитета Российской Федерации по водному хозяйству и Комитета РоссийскойФедерации по геологии и использованию недр;

б) упразднить:

Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РоссийскойФедерации;

Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РоссийскойФедерации, передав его функции Министерству здравоохранения РоссийскойФедерации;

Комитет Российской Федерации по водному хозяйству;

Комитет Российской Федерации по геологии и использованию недр.

в) Правительству Российской Федерации:

обеспечить упорядочение состава территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти. Особое внимание при этом уделить исключениюдублирования и параллелизма в деятельности территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектовРоссийской Федерации, более четкому разграничению их функций и полномочий;

установить функции и полномочия преобразованных и вновь созданныхфедеральных органов исполнительной власти, а также уточнить положения одействующих органах в целях обеспечения ими реализации государственной политикив установленных сферах ведения в условиях углубления экономических реформ, переходак рыночным методам управления.

В соответствии с Указом Президента РФ «О системе федеральных органовисполнительной власти» от 14 августа 1996 г. N 1176 Президент РФ в целяхопределения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти ив соответствии со статьей 112 Конституции РФ установил, что в системуфедеральных органов исполнительной власти РФ входят министерства РФ(федеральные министерства) и иные федеральные органы исполнительной власти:государственные комитеты РФ, федеральные службы России, российские агентства,федеральные надзоры России.

Министерство Российской Федерации — федеральный орган исполнительнойвласти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление вустановленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этойсфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляетвходящий в состав Правительства Российской Федерации министр РоссийскойФедерации (федеральный министр).[5]

Государственный комитет Российской Федерации — федеральный органисполнительной власти, осуществляющий на коллегиальной основе межотраслевуюкоординацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональноерегулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РоссийскойФедерации возглавляет председатель государственного комитета РоссийскойФедерации.

Установлено, что территориальные органы федеральных органовисполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти сразрешения Правительства Российской Федерации для осуществления полномочийуказанных органов в регионах.

Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение отдолжности их руководителей осуществляются соответствующим федеральным органомисполнительной власти после консультаций с органами исполнительной властисубъектов Российской Федерации.

Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительнойвласти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемыхна государственное управление, кроме территориальных органов федеральныхорганов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.

 Экологическая компетенция местных образований уточнена Федеральным закономоб общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации,принятым Государственной Думой 12 августа 1995 г. К ведению муниципальныхобразований отнесены вопросы местного значения, в частности владение,пользование и распоряжение муниципальной собственностью (землей, водами,другими природными ресурсами), комплексное социально-экономическое развитиемуниципального образования, регулирование планировки и застройки территорий,контроль за использованием земель, благоустройство и озеленение муниципальногообразования, регулирование использования местных водных объектов, месторожденийобщераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительстваместных подземных сооружений (ст. 6 Закона).

Вместе с тем действуют нормы Закона РСФСР о местном самоуправлении вРСФСР от 6 июля 1991 г. в части, не противоречащей Конституции РоссийскойФедерации и Федеральному закону от 12 августа 1995 г.

Таким образом, предусматривается компетенция городов, районов, поселков,станиц, сельских округов в области охраны окружающей среды, которые:

осуществляют управление и контроль в области использования и охраны вод,лесов, недр, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, другихприродных ресурсов на территории; обеспечивают проведение мероприятий по охранеокружающей среды, соблюдение природоохранительного законодательства, соблюдениеправил охоты, рыбной ловли, сбора дикорастущих растений, плодов, ягод;

информируют население об экологической обстановке, сообщают всоответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций,представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство оприродопользовании, принимают в соответствии с законодательством решения оналожении штрафов за ущерб, причиненный природной среде (ст. 51 Закона).Полномочия районной администрации в области охраны природы излагаются в ст. 60того же Закона, городской администрации — в ст. 71.[6]

В соответствии с Конституцией практика вырабатывает различные формыреализации требований Закона об охране окружающей природной среды: принимаютсязаконы субъектов Российской Федерации о природопользовании, заключаютсядоговоры о передаче и разграничении экологических функций, о порядкевзаимодействия специально уполномоченных государственных органов (см.приложения).[7]

Вопросы экологиизанимают большое место в уставах местного самоуправления, в законах субъектовРоссийской Федерации о местных референдумах, о местном самоуправлении, иныхнормативных правовых актах, составляющих правовую систему Российской Федерации.

§2. Мониторинг окружающей среды

Мониторингокружающей среды может характеризоваться как одна из мер охраны окружающейсреды, функция государственно­го управления и правовой институт. Мониторинг —это система долгосрочных наблюдений, оценки и прогноза состояния окру­жающейсреды и его изменений.

Основныеположения о мониторинге сформулированы в Законе РСФСР «Об охране окружающейприродной среды». Кроме того, положения о мониторинге имеются во всехприродоресурсных и иных нормативных правовых актах. К примеру, органысанэпид-надзора обязаны проводить социально-гигиенический монито­ринг,регулируемый Положением о санитарно-гигиеническом мо­ниторинге, утвержденнымпостановлением Правительства РФ от 6 октября 1994 г.

В соответствии с Законом «Обохране окружающей природной среды» государственная служба наблюдения засостоянием окру­жающей среды организуется с целью наблюдения за происходящи­мив ней физическими, химическими и биологическими процесса­ми, за уровнемзагрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями еговлияния на растительный и живот­ный мир, обеспечения заинтересованныхорганизаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях вокружающей среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния. На Прави­тельствоРФ возложена задача определения порядка организации и деятельностигосударственной службы наблюдения.

•Годударственныи комитет РФ_ по охране акружающен-ереды (общее руководство икоординация деятельности минис­терств и ведомств, предприятий и организаций вобласти эко­логического мониторинга; организация мониторинга источ­никовантропогенного воздействия на окружающую среду и зон их прямого воздействия;организация мониторинга жи­вотного и растительного мира; обеспечение создания ифунк­ционирования экологических информационных систем; ве­дение сзаинтересованными министерствами и ведомствами банка данных об окружающейприродной среде, природных ресурсах и их использовании);

• Федеральнаяслужба^Россшшо гид^ометеородоащ&ДМОаиЗ'0-рйнгу окружающей среды(организация мониторинга состо­яния атмосферы, поверхностных вод суши, морскойсреды, почв, околоземного пространства, комплексного фонового и космическогомониторинга состояния окружающей среды;

ведениегосударственного фонда данных о загрязнении окру­жающей среды);

• Государственный Комитет РФ поземельным ресурсам и зем­леустройству (мониторинг земель);

• Министерство природных ресурсовРФ (наблюдение за состо­янием недр и мониторинг водных объектов);

• Министерство сельскогохозяйства и продовольствия РФ (мо­ниторинг охотничьих ресурсов, рыб, другихводных живот­ных и растений);

• Федеральная служба лесногохозяйства России (мониторинг лесов);

• Федеральная служба геодезии икартографии России (осу­ществление топографо-геодезического и картографическогообеспечения Единой государственной системы экологическо­го мониторинга);

• Федеральный горный ипромышленный надзор России (коор­динация развития и функционирования подсистеммонито­ринга геологической среды, мониторинг обеспечения про­мышленнойбезопасности);

• Министерствоздравоохранения РФ (мониторинг воздейст­вия факторов среды обитания насостояние здоровья населе­ния).

Кроме того, в Единой системеэкологического мониторинга уча­ствуют: Министерство обороны РФ; Государственныйкомитет РФ по вопросам развития Севера; Министерство РФ по атомной энер­гии идр.

Наиболее солидной базоймониторинга обладает Росгидромет1. Так, наблюдения за состояниематмосферы в 1995 г. проводились регулярно на 664 стационарных постах в 234городах и поселках России. В системе Росгидромета действует 150 химическихлабора­торий. Как видим, такие лаборатории существуют не во всех горо­дах, гдепроводится регулярный мониторинг. Причем имеет место тенденция свертыванияпрограммы мониторинга атмосферного воздуха.[8]

Отбор проб почвы производится в268 хозяйствах, расположен­ных в 160 районах РФ на площади более 40 тыс. га.Количество отобранных проб составило 4400 шт.

Наблюдениями за загрязнениемповерхностных вод суши по гидрохимическим показателям охвачены 1175 водотоков и151 во­доем. Отбор проб ведется на 1892 пунктах по химическим и физи­ческимпоказателям. Наблюдениями за загрязнением поверхност­ных вод суши погидробиологическим показателям охвачено 190 водных объектов.

Получает развитие производственный экологический монито­ринг,т.е. мониторинг, осуществляемый предприятиями. Так, с октября 1995 г. создаетсясистема мониторинга в АО «Газпром». При ее проектировании предусматриваетсямониторинг источни­ков загрязнения, объемов выбросов загрязняющих веществ ватмо­сферу и сброса сточных вод; информационное взаимодействие стерриториальными службами Росгидромета, Минприроды и дру­гими органами.[9]

Данные мониторинга природной среды служат основой для ве­дениякадастров природных ресурсов, а также для принятия эко­логически значимыххозяйственных и иных решений.

Постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. «О по­вышенииэффективности использования в народном хозяйстве гидрометеорологическойинформации и данных о загрязнении ок­ружающей природной среды»1предусмотрено, в частности, предо­ставление предприятиями и организациямиРосгидромета и Мин­природы России специализированной гидрометеорологическойинформации и данных о загрязнении окружающей природной среды коммерческимструктурам, предприятиям и организациям гражданской авиации, морского ижелезнодорожного транспорта на договорной основе за плату.[10]

За счет централизованных ассигнований из республиканскогобюджета РФ Росгидромет и Минприроды России осуществляют:

• обеспечениенаселения и хозяйственно-экономических структур предупреждениями (оповещениями)о возникнове­нии стихийных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений,информацией о фоновом состоянии загрязне­ния окружающей природной среды,прогнозами погоды об­щего пользования на период до трех суток;

• ведениегосударственных банков (архивов) данных в области гидрометеорологии имониторинга загрязнения окружаю­щей природной среды;

• выполнениемеждународных обязательств РФ по передаче (обмену) гидрометеорологическойинформации и данных по загрязнению окружающей природной среды.

Условия пользования информационными ресурсами, формиру­емымив процессе проведения мониторинга окружающей среды, регулируются Положением обинформационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязненияокружающей при­родной среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 15ноября 1997 г. В соответствии с Положением к информацион­ным услугам в областимониторинга загрязнения окружающей среды относится предоставление организациямиРосгидромета оперативно-прогностической, аналитической, режимно-справоч-нойинформации общего назначения и специализированной ин­формации.

Информация в области мониторинга загрязнения окружающейсреды общего назначения предоставляется пользователям (потре­бителям) бесплатноили за плату, не возмещающую в полном раз­мере расходы на эти услуги. Такиерасходы компенсируются из средств федерального бюджета. Бесплатно названнаяинформация предоставляется органам государственной власти РФ, органам еди­нойгосударственной системы предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуаций.

Другим пользователям (потребителям) информация в областимониторинга окружающей среды общего назначения предоставля­ется за плату вразмерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетямэлектрической и почтовой связи.

Специализированная информация в области мониторинга за­грязненияокружающей среды предоставляется пользователям (потребителям) в рамкахсовместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги поинформационному обеспечению.

1.   ЗаконРоссийской Федерации «Об охране окружающей природной среды» М 1997

2.   Бринчук М.М.Введение в экологическое право М 1996

3.   Вайнер Дуглас.Экология в Советской России. Архипелаг свободы: заповедники и охрана природы.М.: Прогресс, 1991.

4.   Емельянова В.Г.Всероссийское общество охраны природы М 1987

5.   Комментарий кЗакону РФ «Об охране окружающей природной среды»М 1997

6.   Колбасов О.С.Международно-правовая охрана окружающей среды М 1982

7.   Круглов В.В.Проблемы охраны окружающей среды Екатеринбург 1993

8.   Петров В.В.Экологическое право России М 1995

9.   Петров В.В.Экология и право М 1981

10.      Экологическое право России под ред Ермакова В.Д. М 1997

11.      Экологическое право России под ред Бринчука М.М. М 1998