Реферат: Природно-ресурсная и экологическая политика, экономические механизмы ее осуществления в России
А.А. Винокуров, доцент кафедры «Экономика ирегиональное развитие»
Важнейшейдекларированной целью Министерства природных ресурсов (МПР) России, а такжевошедших в него федеральной службы и агентств становится совершенствованиемеханизма платности за пользование природными ресурсами и загрязнениеокружающей среды, результатом чего должно стать значительное увеличениепоступления в бюджет природно-ресурсных платежей, налогов и сборов.Главенствующая рентная составляющая таких поступлений может стать реальнымсредством для решения перспективных стратегических задач — удвоения ВВП иснижения уровня бедности в нашей стране.
Платежиза негативное воздействие на окружающую среду, практикуемые в настоящее время вРоссии, направлены на реализацию принципа «загрязнитель платит».Правовая основа этих платежей закреплена в 2002 г. Законом РФ «Об охранеокружающей природной среды».
Платаза загрязнение призвана выполнять две функции: во-первых, стимулироватьпредприятия к сокращению уровня негативного воздействия и, во-вторых, являтьсяисточником последующего аккумулирования денежных средств, направляемых наликвидацию негативных экологических последствий производства.
Современныйпорядок исчисления и взимания платы за загрязнение был установленпостановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. В его развитие былподготовлен и утвержден целый ряд нормативных документов, в том числе«Базовые нормативы платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ вокружающую природную среду и размещение отходов».
Вобщем виде формирование платы за загрязнение окружающей среды представлено наприводимой ниже схеме.
/>
Воснову исчисления платы за загрязнение положена система базовых нормативовплаты. Несомненно, что основной функцией платы за загрязнение должна являтьсяфункция стимулирования природоохранной деятельности. Однако в современныхэкономических условиях она не может быть реализована в полной мере, в связи с чемна данном этапе предпочтение отдается функции аккумулирования средств длявоспроизводства окружающей среды при ее нормальном, т.е. неизбежном при данныхусловиях и технологиях загрязнении.
Всилу этого при расчете нормативов платы за загрязнение принят затратный подход,который исходит из необходимости установить плату за загрязнение, позволяющуювозместить финансирование природоохранных мероприятий, необходимых дляликвидации ущерба или его предотвращения.
Внастоящее время имеются базовые нормативы платы на единицу массы (руб./т) болеечем по 200 наиболее распространенным веществам, загрязняющим атмосферныйвоздух, и примерно такому же количеству веществ, негативно воздействующих наводные объекты. Базовые нормативы платы установлены для выбросов, сбросовзагрязняющих веществ на двух уровнях: в границах предельно допустимыхнормативов и временно согласованных нормативов (лимитов). Соотношение междууказанными уровнями составляет 1:5.
Дифференциациябазовых нормативов платы за размещение отходов принята в зависимости от ихделения на два вида — нетоксичные и токсичные.
Базовыенормативы платы за загрязнение, установленные на федеральном уровне,составляются без учета региональных особенностей, связанных с неодинаковымиэкологическими и экономическими условиями. Эти особенности учитываются нарегиональном уровне коэффициентами экологической ситуации и значимостисостояния атмосферного воздуха и почвы территорий экономических районовРоссийской Федерации, водных объектов по бассейнам (участкам) основных рек.
Платаза загрязнение окружающей среды в пределах установленных предельно допустимыхнормативов относится на издержки (себестоимость) производства. Это означает,что в конечном итоге платежи частично возмещаются потребителями. Плата зазагрязнение сверх установленных нормативов относится на прибыль, котораяостается в распоряжении природопользователей, что позволяет отнести такиеплатежи к экономическим санкциям.
Полноеосвобождение от платы распространяется на природопользователей, деятельностькоторых финансируется из бюджета любого уровня. Частичное освобождение от платыза загрязнение распространяется на природопользователей, деятельность которыхсвязана с оказанием услуг населению по линии жилищно-коммунального хозяйства(теплоэнергетическое обеспечение, канализование бытовых стоков).
Вцелях стимулирования природоохранной деятельности применяется корректировка(снижение) платы за загрязнение с учетом освоения средств природопользователемна выполнение природоохранных мероприятий.
Обобщениеопыта первоначальных этапов применения платежей за негативное воздействиепоказало:
платаза загрязнение стала важным фактором оценки финансово-экономической иприродоохранной деятельности предприятий;
платаза загрязнение становится целевым и наиболее значимым источником финансированияохраны окружающей среды.
Развитиесистемы платы за загрязнение связано с включением в сферу ее действия новыхвидов негативного воздействия на окружающую среду (включая бактериальное,радиационное и др.). Ведутся научно-исследовательские работы по подготовкенормативно-методического обеспечения введения платы за радиационное,электромагнитное и шумовое воздействие на окружающую среду.
Одновременнос положительными тенденциями развития системы платежей за негативноевоздействие в последнее время происходили некие сдвиги, нарушающие механизмысистемы и ее базовый принцип — «загрязнитель платит».
Вэтот период предприятия, по сути, получили законное, подтвержденное судебнымиисками основание не вносить плату за негативное воздействие, чем многие из нихи пользовались. Кроме того, средства от платы за негативное воздействие наокружающую среду утратили целевой характер и стали аккумулироваться вместе сдругими налогами на счетах Федерального казначейства, а не в органах охраныприроды.
В2002 г. произошло сокращение поступлений платы за загрязнение окружающей средыв консолидированный бюджет на 2 млрд. руб. — до уровня 5 млрд. руб*. Причинатакого сокращения заключалась во временном нарушении правовой основы длявзимания данного платежа, когда решением Верховного суда РФ было признанонезаконным постановление Правительства РФ №632 от 28 августа 1992 г. «Обутверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнениеокружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредноговоздействия»; в итоге в бюджете на 2003 г. не было запланированопоступлений средств от указанной платы.
Ихотя в дальнейшем Конституционный суд восстановил законность постановления№632, препятствием к возобновлению действия системы платы за негативноевоздействие явилось отсутствие обновленных ставок соответствующих платежей, начто указывало решение Верховного суда от 12.02.2003 г.
Длявосстановления в полном объеме платежей за негативное воздействие на окружающуюсреду Правительством РФ принимается постановление от 12 июня 2003 г. №344«О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществстационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ вповерхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства ипотребления». Реальный ожидаемый эффект от принятия данного постановленияоценивается в 10-11 млрд. руб. поступлений в бюджетную систему.
Вцелом же следует констатировать отсутствие в России сформировавшейсяэколого-ориентированной политики, за исключением льгот предприятиям,направляющим средства из прибыли на природоохранные мероприятия.
Специальныеэкологические налоги на выбросы-сбросы токсичных веществ, имеющие место вмировой практике, в нашей стране пока не применяются. В первой части новогоНалогового кодекса к экологическому налогу предусмотрено отнесение платежей зазагрязнение окружающей среды, что по ряду причин не вполне соответствуетпринципам рыночной экономики.
Реальноеформирование эффективного экономического механизма охраны окружающей среды вРоссии предполагает:
развитиеприродосберегающей экологической и налоговой политики;
улучшениефинансирования природоохранных мероприятий и программ, в том числе за счетцелевых экологических фондов;
развитиесистемы платежей, налогов и сборов за негативное воздействие на окружающуюсреду, что призвано стимулировать эколого-сбалансированные производства и видыдеятельности;
Развитиеэкономической теории и практики устойчивого природопользования
Достижениепрактики устойчивого природопользования, т.е. не приводящего к негативнымнеобратимым изменениям в окружающей среде, связывается с новыми экономическимиподходами к ассимиляционному потенциалу окружающей среды (АПОС) и кэкстернальным эффектам (издержкам) в природопользовании. АПОС означаетспособность биосферы или ее составляющих ассимилировать или усваивать различныенегативные антропогенные (да и стихийные природные) воздействия и загрязнения вопределенных пределах без существенного изменения своих основных свойств.
Ассимиляционныйпотенциал может рассматриваться как специфический природный ресурс, на которыймогут быть установлены права собственности. Величина АПОС условно определяетсяпредельными нормативами вредного воздействия на окружающую среду — ПДК(предельно допустимые концентрации), ПДВ и ПДС (предельно допустимые выбросы исбросы) и другими нормативами, которые постоянно уточняются научнымиисследованиями и контролируются системой наблюдения (мониторинга).
Внешние,или экстернальные, издержки — одна из основных категорий природопользования.Они являются внешними по отношению к предпринимателю-природопользователю,деятельность которого сопряжена с неизбежным загрязнением (нарушением)окружающей среды. Внешние для рассматриваемого предпринимателя экстерналиистановятся ущербом для общества, а также для других предпринимателей,вынужденных пользоваться загрязненными ресурсами.
Английскийученый Р. Коуз еще в середине минувшего века выдвинул идею рыночногораспределения прав на АПОС, при котором экстернальные издержки предпринимателейпереводятся во внутренние, а общество в целом выигрывает на улучшении состоянияокружающей среды.
ИдеяР. Коуза и сформулированной им теоремы внешне очень проста: как бы ни былипервоначально распределены между собственниками права на АПОС, в конце концовони будут перераспределены в интересах общества и всех предпринимателей,участвующих в рынке прав собственности на ассимиляционный потенциал. При этомуровень выбросов в атмосферу определяется правами (или квотами) на допустимоезагрязнение, а их недоиспользование (экономия) дает возможность биржевой илидоговорной торговли последними, также обеспечивая интерес предпринимателей киспользованию экологически чистых технологий.
Внастоящее время механизм рыночного перераспределения квот на выбросы междупредпринимателями реализуется в ряде североамериканских штатов черезуполномоченные экологические банки и биржи прав на загрязнение.
Предложенияпо глобальному рыночному перераспределению квот на выбросы в атмосферу быливыдвинуты по итогам Киотского протокола, подписанного в 1997 г. рядом ключевыхстран, ответственных за эмиссию парниковых газов — прежде всего углекислогогаза. Эти страны принимали на себя обязательства по сокращению выбросовуглекислого газа минимум на 5% от уровня 1990 г. примерно за десятилетие.
ВыполнениеКиотского протокола позволило бы помимо сокращения вредных выбросовустанавливать для всех стран предельные квоты выбросов углекислого газа, свозможностью получения компенсаций от международных уполномоченных организацийза недоиспользование таких квот. Предполагалось также установить правила ирасценки торговли соответствующими квотами между заинтересованнымигосударствами.
Ввыгодных условиях в этом случае оказывались страны, располагающие наибольшимассимиляционным потенциалом биосферы, а следовательно и наибольшими квотами навыбросы углекислого газа, — такие как Россия, Бразилия, а также страны,вступающие в эпоху постиндустриальных экологически чистых технологий, — Япония,Малайзия, страны, развивающие преимущественно туризм, — Мальта, духовнуюкультуру — Бутан, а также страны с преобладанием натурального хозяйства.
Всилу различных причин — политических и экономических — Киотский протокол не былратифицирован Соединенными Штатами, ответственными за выбросы трети углекислогогаза, а кроме того Россией и Китаем, доля которых в таких выбросах составляет13% и 17% соответственно, т.е. вместе примерно еще одну треть.
Такимобразом, торговля квотами на загрязнение атмосферы пока«пробуксовывает» в глобальном масштабе. Перед Россией при этом встаетвопрос соизмерения возможностей получения доходов от выделенных квот споследствиями наращивания производственных мощностей, что при определенныхусловиях может превратить страну из продавца в покупателя прав на выбросы углекислогогаза (при сохранении сырьевой направленности нашей экономики это вполневозможно).
Темне менее эксперимент с торговлей квотами развивается на региональном уровне.
Так,Чехия обеспечила снижение эмиссии парниковых газов на 25% вместо обязательных попротоколу 8% и получила право торговать своими квотами в пределах ЕС.Министерство охраны окружающей среды Чехии уже начало подготовку системыразрешений на торговлю предотвращенными выбросами углекислого газа по цене 5евро за тонну.
Потенциальнымипокупателями в объеме до 500 тыс. тонн углекислого газа выступают голландскиекомпании, опасающиеся штрафов за возможное превышение квот (штрафы достигают 40евро за тонну).
Приэтом необходимо обратить внимание на серьезные изъяны намечающейся торговликвотами на загрязнение окружающей среды. Они связаны не только с научной,технической и политической непроработанностью вопроса, но и с ограниченностьюсферы такой торговли перераспределением квот всего по нескольким видам широкораспространяемых в воздушной среде газов.
Чтоже касается нарушенной хозяйственной деятельностью водной среды, прежде всегоповерхностных вод, то здесь загрязнения остаются в пределах изолированныхречных бассейнов и никоим образом не могут быть перераспределены вмежбассейновом пространстве.
Ещесложнее вопрос с радиационным загрязнением, поскольку природа практически нерасполагает по отношению к нему естественным «противоядием» — соответствующим ассимиляционным потенциалом. Такое загрязнениепротивоестественно биосфере, а его ликвидация без помощи человека можетрастянуться на тысячелетия. Выделение же квот на радиацию, превышающуюбезопасные для жизни уровни, и тем более торговля ими абсурдны по своей сути.
Такимобразом, полноценный механизм устойчивого развития природопользования еще неразработан и его обоснование нуждается в фундаментальных исследованиях как вобласти эволюции биосферы при участии человека, так и в области собственноэкономики природопользования, главной парадигмой которой должно стать ресурсо-и природосбережение.
Вчисле перспективных практических задач, по нашему мнению, можно рассматриватьглобальную перепись и паспортизацию отдельных ландшафтов (специфическихприродных комплексов). Помимо традиционных физико-географических сведений в нихдолжны содержаться расчетные данные по биосферному ассимиляционному потенциалу,в том числе нарушенному хозяйственной деятельностью и градостроительством.
Приэтом страны, заботящиеся о сохранении такого потенциала, должны иметьопределенные преимущества в международных рейтинговых эколого-экономическихоценках.
Целесообразнойможет быть признана также периодически обновляемая международная сертификацияландшафтов по признакам их экологического благополучия либо неблагополучия.
Втеоретическом плане представляется неизбежным расширение предмета экологии оттрадиционных взаимоотношений живых организмов и общих закономерностейвзаимодействия природы и общества (на современном этапе) до реализуемого вперспективе устойчивого природопользования как сложной эколого-экономическойноосферной системы, объединяющей заложенные в обществе природные ипроизводительные начала.
Список литературы
Дляподготовки данной работы были использованы материалы с сайта www.vestnik.fa.ru/