Реферат: Кризис фонда занятости

Введение

В настоящее время в России Фондзанятости (ФЗ) переживает глубокий кризис. К числу общих причин ухудшения егофинансового положения можно отнести:

— обострение экономического кризиса в стране ирасширение практики неплатежей во внебюджетные фонды (в том числе в Фондзанятости), результатом чего стал рост задолженности по пени и штрафам;

— распространение взаимозачетов и перечисленийстраховых сборов продуктами питания и промышленными товарами, что привело крезкому сокращению денежной массы в региональных фондах занятости и выплатепособий товарами и продуктами питания;

— уменьшение страховых отчислений работодателей врегиональные фонды занятости, абсолютное сокращение средств ФЗ и его централизованнойчасти;

— решение о снижении ставки страхового сбора с 1996 г.с 2 до 1,5%, обусловившее многомесячные задержки выплат пособий по безработицеи рост числа дотационных регионов.

Этапыразвития и особенности системы формирования Фонда занятости

За общими причинами, способствовавшимиувеличению дефицита средств Фонда занятости, кроется кризис самой системыформирования его средств, которая уже к середине 90-х годов перестала отвечатьпотребностям и реалиям складывающейся экономической ситуации. В развитии этойсистемы (ее основы были заложены в 1991 г. с принятием закона РФ «Озанятости населения в Российской Федерации» (далее — Закон о занятости) иофициального признания безработицы в России) можно выделить три этапа.

Первый этап(1991-1993 гг.):сформирована и быстро развивается региональная структура Государственнойслужбы занятости, сохраняется достаточно низкий уровень регистрируемойбезработицы, доходы Фонда занятости значительно превосходят его расходы, вфондах занятости многих регионов аккумулируются большие остатки на счетах. Вто же время к концу периода появляются очаги безработицы в отдельныхдепрессивных районах некоторых областей, имеющих ярко выраженную моноотраслевуюспецифику и высокую долю занятых на предприятиях легкой промышленности и ВПК.

Второй этап(1994-1995 гг.): уровеньрегистрируемой безработицы возрос более чем в три раза по сравнению с 1992 г.;регистрируемая безработица довольно быстро растет в кризисных регионах, локализуясьуже на уровне областей, которые приобретают отчетливо дотационный характер (12регионов). Но, поскольку среднероссийский показатель регистрируемой безработицысоставляет лишь 2,8%, формирование фондов занятости и централизованной части ФЗеще не представляет серьезной проблемы, и число регионов-доноров значительнопревосходит число дотационных регионов. В то же время к концу 1995 г. возникаютпервые задержки по выплатам пособий.

Третий этап(1996-1998 гг.): отчетливопроявляются все приметы кризиса, принимающего общероссийские масштабы. Числорегионов, нуждающихся в дополнительных средствах, увеличивается в десятки раз,а формирующих эти средства — сокращается до двух.

Однако не следует сводить причины возникших трудностейтолько к общеэкономическим. Корни проблемы лежат в особенностях системыформирования и перераспределения средств Фонда занятости.

Первая особенность— Фонд занятости формируется почти исключительно засчет страховых взносов работодателей.Несмотря на то что ст. 22 п. 1 Закона о занятости и п. 5 раздела II«Положения о Государственном фонде занятости населения Российской Федерации»определяют несколько источников формирования Фонда занятости (страховые взносыработодателей; обязательные страховые взносы с работающих; ассигнования изфедерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; добровольныевзносы юридических и физических лиц; средства, взыскиваемые с работодателейза нарушение требований, предусмотренных Законом о занятости), на практике в90-е годы основным источником были обязательные страховые взносы сработодателей, которые и сейчас более чем на 70% формируют средства Фондазанятости. Иные источники поступлений в Фонд различаются в зависимости отстепени экономического благополучия регионов: в регионах с относительно стабильнойситуацией могут быть значимы такие источники, как «добровольныевзносы», «поступления из местных бюджетов» и «возвратныесредства», в кризисных регионах — «перечисления из федеральнойчасти», то есть дотации. А такой важный и законодательно определенныйисточник, как обязательные страховые сборы с работающих, в действительностине используется.

Втораяособенность — нереалистичность планов по сбору средств в Фонд занятости. Методика планирования средств Фонда не изменилась посравнению с началом 90-х годов, когда финансовая нагрузка на него быланезначительной и отсутствовала разница между начисленной и выплаченнойзаработной платой. По-прежнему планы сбора средств в Фонд опираются на прогнозыМинистерства экономики и соответствующие данные о размере фонда оплаты труда напредстоящий год. Эти планы, как правило, завышены, поскольку исходят из того,что: все предприятия работают; все занятые работают в течение всегокалендарного года и в режиме полного рабочего времени; все работникисвоевременно получают заработную плату; все работодатели регулярно перечисляютналоги во внебюджетные фонды; в прогнозируемом периоде произойдет ростинвестиционной активности и увеличение (или неснижение) числа рабочих мест.Хорошо известно, что реальная ситуация весьма далека от вышеописанной. Если быв России существовал механизм кредитования или субсидирования Фонда занятостииз государственного бюджета, как в некоторых странах Восточной Европы, то небыло бы и проблемы дефицита средств в регионах, а за нереалистичность плановрасплачивалось бы само государство. Сейчас же никаких иных источников длясокращения дефицита, кроме снижения расходов и отказа от выполнения своихобязательств, у Фонда занятости нет. Вот почему в ряде регионов, характеризующихсякритической ситуацией на рынке труда, задолженность по выплатам пособий превышаетдва года, резко сокращены расходы на программы активной политики занятости, нетсредств на развитие и обновление материально-технической базы служб занятости ит.д.

Третья особенность — отсутствие жесткого контроля государства заформированием средств Фонда занятости и соблюдением финансовой дисциплины состороны работодателей. Расчетыпоказывают, что реальный уровень отчислений работодателей всегда был нижезаконодательно установленного. Это наблюдалось как в«беспроблемные» годы функционирования Фонда (в 1993 г. — 1,42%, в1995 г. — 1,51% вместо 2% по закону), так и в кризисные (в 1997 г. -0,99%, в1998 г. — 0,98% вместо установленного норматива в 1,5%). Если максимальновозможную сумму отчислений работодателей принять за 100%, то доля их реальныхотчислений составляла в среднем по России в 1993 г. 72%, в 1995 г. — 74, в 1997г. — 66 и в 1998 г. — 65%. Задолженность работодателей по платежам в Фондзанятости равнялась в 1993 г. 28,7% и в 1995 г. — 24,7% от суммы возможныхпоступлений. В последующий кризисный период она еще более увеличилась — до34-35% в 1997-1998 гг. (см. табл. 1).

Невыплаты или неполные выплаты в Фонд занятости«карались» государством начислением пени и штрафов, но только набумаге, при этом сохранялась надежда (и небезосновательная), что долги либопростят за давностью лет, либо реструктурируют. «Умные» директорапредприятий не только не спешили с платежами в Фонд занятости, но и находилипричины для получения финансовой поддержки (беспроцентной ссуды или кредита замизерный процент) из того же Фонда, используя их для пополнения оборотныхсредств.

Нельзя сказать, что в регионах не понималинеобходимости укрепления финансовой дисциплины. Так, в 1997 г., когдафинансовое положение Фонда кардинально изменилось, службы занятости быливынуждены усилить контроль за сбором средств от работодателей. Носформировавшееся ранее отношение последних к платежам в Фонд занятостисохранилось и по сей день.

Таблица 1

Уровеньналоговых отчислений в Фонд занятости и задолженность работодателей по уплатестраховых взносов*

Показатели

1993г.

1995 г.

1997 г.

1998 г.

Среднемесячная начисленная зарплата за 9 месяцев, тыс. руб. 43,0 421,6 988,0 1055,0

Среднемесячная численность занятых в экономике, млн.чел. 57,3 56,2 56,6 57,8

Среднемесячная сумма начисленной зарплаты, млрд. руб. 2389,3 23839,4 56915,9 60979,6

Возможная сумма отчислений в ФЗ за 9 месяцев исходя т установленного законом норматива отчислений ~ 2% (1993 г., 1995 г.), 1,5% (с1997г.), млрд. руб. 430.1 4291,1 7683,6 8232,2

Реальные поступления от работодателей за 9 месяцев, млрд. руб. 306,7 3231,5 5082,9 5366,7

Предполагаемая задолженность работодателей Фонду за 9 месяцев, млрд, руб. [4-5] 123,3 1661,6 2600,8 2865,5

Доля уплаченных работодателями страховых сборов в ФЗ по отношению к среднемесячной начисленной зарплате [(5:9 мес.)/3], % 1,42 1,51 0,99 0,98

Уровень собираемости страховых взносов [5/4],% 71,3 75,3 66,2 65,2

* Отсутствуют данные за 1993 г. по Москве, Татарстануи Башкортостану, которые с согласия центра не перечисляли финансовые средствав федеральную часть Фонда и потому не отчитывались за данные за 1997 г. пофонду занятости Башкортостана.формирование и распределение средств своихфондов; отсутствуют данные за 1995 г. по фонду занятости Татарстана и Башкортостана;отсутствуют

Проблема соблюдения финансовой дисциплины в первуюочередь была актуальной для тех регионов, в которых фонды занятости неиспытывали дефицита средств на реализацию активных программ занятости. К началу1995 г. в таких регионах существовали значительные переходящие остатки насчетах фондов занятости, составлявшие 30% общей суммы их средств. Однако кконцу года они сократились до 19%.

Можно предположить, что решение Государственной думыРФ о снижении ставки налоговых сборов во внебюджетный Фонд занятости с 2 до1,5% было вызвано: низким уровнем регистрируемой безработицы; реальнымполуторапроцентным уровнем поступлений страховых сборов от работодателей,фактически достаточным для финансирования текущих расходов Фонда занятости;наличием значительных переходящих остатков на счетах фондов занятости.

Однако при этом не был принят во внимание рядфакторов:

— уровень регистрируемой безработицы не отражаетреальную ситуацию на российском рынке труда;

- признакиэкономического «выздоровления» страны еще не проявились, более того,стали обостряться проблемы в сфере финансовой деятельности предприятий(неплатежи, расширение практики взаимозачетов);

— средства в Фонд занятости во многом собирались засчет регионов с низким уровнем безработицы и высокой численностью занятых.Так, среднее число занятых в регионах с уровнем регистрируемой безработицыменее У/о составляло 971 тыс. человек, а при уровне регистрируемойбезработицы свыше У/о - 475 тыс. человек;

— отсутствуют финансовая дисциплина и контроль центраза поступлениями средств в Фонд занятости (до сих пор не разработан такойнеобходимый финансовый документ, как инструкция о налогооблагаемой базеотчислений в Фонд занятости, поэтому регионы вынуждены пользоватьсяинструкцией Фонда обязательного медицинского страхования, что не толькозатрудняет сбор средств, но и приводит к их сокращению).

Четвертая особенность— несоответствие принципа формирования Фондазанятости (по месту работы) принципу расходования его средств (по местужительства). В результате в невыгодномположении оказываются регионы с относительно высоким уровнем безработицы исравнительно низкой средней региональной заработной платой, посколькупоступления в Фонд ограничены и постепенно сокращаются из-занеплатежеспособности предприятий, а расходы на все программы, особеннопассивной политики, объективно возрастают. Выигрывают в такой ситуации толькорегионы с низким уровнем регистрируемой безработицы, емким рынком труда,высокой средней заработной платой и практической невозможностью приобретенияжилья трудовыми мигрантами (высокая стоимость жилья и его аренды, ограниченияпри прописке/регистрации). Ярким примером здесь служит Москва, активноиспользующая рабочую силу из соседних регионов. Соответственно и фондзанятости Москвы в определенной мере складывается за счет временных мигрантовиз других регионов, а выплаты из него охватывают только безработных,проживающих (зарегистрированных) в городе. Таким образом, существующие в настоящеевремя принципы формирования Фонда занятости и система выплат пособий по безработицене учитывают фактор межрегиональной миграции. Более того, маятниковая миграцияотрицательно сказывается как на величине региональных фондов занятости, так ина работе служб занятости, у которых остается меньше средств на проведениедругих (в том числе активных) мероприятий на рынке труда.

Пятаяособенность — отсутствие жесткого контроля государства за формированием централизованнойчасти Фонда занятости, а также единой для всех регионов системы критериев еераспределения и перераспределения.

Последней особенности уделим особое внимание,поскольку она имеет принципиальное значение для оценки эффективностидействующего государственного механизма перераспределения средств междурегионами.

Формированиеи перераспределение централизованной части Фонда занятости

Известно, что федеральная часть Фондазанятости образуется за счет 20-процентных отчислений из территориальных фондовзанятости. Ее основное предназначение изначально состояло в перераспределениисредств между регионами и финансовой помощи регионам с напряженной ситуацией нарынке труда для реализации программ активной и пассивной политики.

Сложившаяся к концу 1993 г. система формированияфедеральной части Фонда занятости характеризовалась: низким уровнем отчисленийрегионов (10%); наличием единственного источника поступлений — отчисленийработодателей (в % к фонду оплаты труда);

отсутствием вклада государства в ее формирование;существованием единой для всех регионов меры финансового участия вне зависимостиот ситуации на региональном рынке труда.

Устойчивоефункционирование такой системы обеспечивалось:

наличием достаточных финансовых средств в региональныхфондах занятости; значительным превышением доходов над расходами в региональныхфондах; низким уровнем регистрируемой безработицы в среднем по России, слабойего дифференциацией по регионам и заметным превышением числа регионов-доноровнад числом регионов-реципиентов; изменением уровня безработицы под влияниемструктурных, а не кризисных колебаний спроса и предложения труда, естественныхв переходный период.

К 1995 г. проявились первые признаки несоответствиясложившейся системы формирования федеральной (или централизованной) частиФонда занятости изменившимся условиям. Во-первых, расходы региональных фондовпрактически сравнялись с доходами. Во-вторых, резко увеличилось числорегионов, перешагнувших 4-процентный уровень регистрируемой безработицы (поутверждениям руководителей региональных служб, переход в группу дотационныхрегионов начинается при превышении 3,5-процентного барьера безработицы).В-третьих, возросло число дотационных регионов, получающих не только прямые, нои косвенные дотации из федеральной части Фонда.

Практика финансовых взаимоотношений регионов сфедеральным центром свидетельствовала об отсутствии какой бы то ни былоответственности регионов за выполнение перед ним своих финансовыхобязательств. В 1995 г. центр «позволял» себе недополучать установленнуюзаконом норму и прежде всего с регионов-доноров. Доля такихрегионов-неплательщиков составляла 1/^ от числа последних. Например,Республика Саха (Якутия), Белгородская область и Агинский Бурятский автономныйокруг перечисляли в федеральную часть менее 5% вместо законодательноустановленных 20%.

Несформированность системы критериев выделения средстврегионам из федеральной части ФЗ нередко приводила к спонтанному инеобоснованному расходованию федеральных средств. Это выражалось:

— в дотировании регионов-доноров, перечислявших вфедеральную часть средства в размере менее законодательно установленногоуровня;

В 1995 г. более '/з потенциальных доноров получалидотации из федеральной части Фонда занятости. Например, дотации Белгородскойобласти (с уровнем регистрируемой безработицы 0,9% и при 5,3-процептном уровнеотчислений в центр) составили 14% расходов регионального фонда занятости,Агинскому Бурятскому АО (уровень безработицы — 1,7%, уровень отчислений в центр- 6,5%) — 84%.

— вдотировании регионов, значительная часть расходов которых шла на покупкуценных бумаг;

В 1995 г. Республика Марий Эл (уровеньбезработицы — 3,9%), расходуя 19,4% своего фонда на покупку ценных бумаг,получила из федеральной части ФЗ не только прямые финансовые«вливания», составившие 35,9% расходов ее регионального фонда, но икосвенные дотации, перечисляя на федеральный уровень в пять раз меньшесредств, чем было определено законом.

— в неэффективном по своим последствиямрасходовании средств на программы финансовой поддержки предприятий в отдельныхрегионах.

Проанализировав расходы фондов занятоститрех регионов, которым в 1995 г. были выделены крупные дотации из центра(Орловская, Новгородская области и Республика Северная Осетия-Алания), мывыяснили, что в этих регионах осуществлялись колоссальные проекты пофинансовой поддержке предприятий, на финансирование которых было направлено от24 до 56,6% всех расходов региональных фондов. Можно предположить, что дотациииз центра были если не полностью, то в значительной мере связаны сосуществлением этих проектов. Поскольку показатели регистрируемой безработицы вназванных регионах различались, последствия финансовых «вливаний»должны были привести к изменению уровня безработицы и финансового положениярегиональных фондов занятости. Однако два года спустя все три региона, сохранивотносительно низкий уровень регистрируемой безработицы, уменьшили до нулевойотметки перечисления в федеральную часть Фонда и перешли в разряд либокосвенных (Орловская область), либо полных реципиентов (Новгородская область иРеспублика Северная Осетия-Алания).

В связи с ростом числа дотационных регионов иусилением нагрузки на федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. возниклаобъективная потребность в изменении основного принципа ее формирования ипоэтапном повышении удельного веса централизованной части Фонда. В том же годубыло принято решение о двукратном увеличении размера отчислений в федеральнуючасть Фонда занятости. Попытка повысить долю централизуемых средств до 50%провалилась, поскольку при обсуждении данного вопроса в Федеральном собраниипротив выступили руководители ряда благополучных регионов, прежде всегоМосквы, привыкшие рассматривать фонд занятости своих регионов как составнуючасть региональных бюджетов. Другой причиной крайне осторожного отношениямногих руководителей служб занятости в регионах к идее централизации Фондабыло отсутствие законодательно установленного механизма перераспределениясредств, единого для всех регионов, исключающего возможностьраспределения ресурсов из федеральной части по приказам министерства, тоесть субъективизм при выделении ресурсов регионам, а также неэффективностьиспользования дотационных средств.

В 1997-1998 гг. возникла принципиально иная ситуация,по сути, поставившая под сомнение само существование федеральной части Фондазанятости. Средний уровень отчислений в федеральную часть снизился с 12% в 1995г. (за 9 месяцев) до 6,8% в 1997 г. и до 5,6% в 1998 г. В результатефедеральная часть Фонда уменьшилась более чем в два раза. Возможности центраманеврировать средствами сократились и его влияние на ситуацию в регионахупало. Средства, реально перераспределенные центром в регионы-реципиенты,уменьшились с 365 млрд. руб. в 1995 г. до 132 млрд. в 1997 г. и 130 млрд руб. в1998 г. без учета зачета 20-процентной части между регионами и центром (см.табл. 2). Как следствие по 46 регионам суммы выделенных дотаций значительносократились в абсолютном выражении. Задолженность регионов-доноров в 1997-1998гг. составляла около половины планируемого объема федеральной части Фонда.Таким образом, в эти годы центр фактически не контролировал ее формирование.

Таблица 2

Реальноперечисленные и распределенные средства централизованной части ФЗ за 9 месяцев1995, 1997 и 1998 гг.

1995 г. 1997 г.* 1998г. Собрано отчислений от работодателей, млрд. руб. 3262 5511 5366 Реально перечислено в федеральную часть ФЗ, млрд. руб. 483 230 298 Перечисления в федеральную часть ФЗ по отношению к 20% собранных средств от работодателей, % 74 21 28 Перечислено из 'центра в регионы в виде прямых дотаций, млрд. руб. 365 132 130 Прямые дотации из центра по отношению к 20%, собранных средств от работодателей, % 56 12 12

— Данныеприведены без учета инфляции Уровень инфляции за период с сентября 1995 гпо сентябрь 1997 г составил 150%

Однако несмотря на неуклонное ухудшениефинансового состояния Фонда занятости, система формирования и расходования егосредств не изменилась и по сей день:

— подавляющая часть регионов по-прежнемуне выполняет финансовые обязательства по перечислениям в федеральную часть,

В 1998 г полностью перечислили средстватолько два региона — Москва и Оренбургская область (соответственно 23,7 и21,1%). В результаты федеральная часть ФЗ за 9 месяцев 1998 г. на 68%формировалась за счет названных регионов (наC'i% -засчет Москвы и на 4% — Оренбургской области)

— отсутствуют четко выраженные критериирегулирования финансовых взаимоотношений центра и регионов, в связи с чемдотирование ряда регионов представляется необоснованным или неэффективным(см. табл. 3 и 4).

Таблица 3содержит данные о регионах, которые в соответствии с распоряжениямиМинистерства труда РФ получили дотации из центра в 1997 г в двух формах прямыедотации и зачет 20% отчислений в федеральную часть ФЗ Это было бы обоснованным,если бы в данных регионах наблюдался высокий уровень безработи цы или он резкоповысился Но названным критериям удовлетворяют регионы, вклю ченныс в таблицу4, которые не только осуществляли платежи в центр, но и не

Таблица 3

Регионыс относительно низким уровнем безработицы, получавшие прямые и косвенныедотации из центра в 1997 г.

Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95 Уровень, регистрируе- мой безработи-цы на 1.10.97 Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г. Перечис-ления из центра в% к расходам за 9месяцев 1997 г. Карачаево-Черкесская обл. 3,8 1,7 0,0 6,56 Усть-Ордынский Бурятский АО 1.7 1,8 0,0 16,97 Калужская область 2,5 2,0 0,0 2,58 Республика Тьхва 2,5 2,2 0,0 18,98 Кабардино-балкарская Республика 2,8 2,5 0,0 9,25 Еврейская АО 2,9 1.5 0,0 8,36

Таблица 4

Регионы суровнем безработицы, намного превосходящем среднероссийский показатель, неполучавшие дотации из центра в 1997 г.

Уровень регигистриру-емой безрабо-тицы на 1.10.95 Уровень, регистрируемой безработицы на 1.10.97 Доля отчислений в центральную часть ФЗ в % к поступлениям от работодателей за 9 месяцев 1997г. Перечис-ления из центра в% к расходам за 9месяцев 1997 г. Самарская область 1,6 3,9 1,17 0,00 Эвенкийский АО 1,4 5,6 0,00 0,00 Читинская область 2,2 6,1 2,80 0,00 Вологодская область 2.4 4.4 3,57 0,00 Красноярский край 2,4 3,7 0,85 0,00 Пермская область 4,0 3,8 0,73 0,00 Корякский АО 4,2 6,5 2,52 0,00

получали дотации от него. Исключение здесь составляетКарачаево-черкесская Республика, где, по всей видимости, произошлоискусственное снижение уровня регистрируемой безработицы и дотации пошли навыплату задолженности по пособиям.

Таким образом, складывавшаяся напротяжении последних пяти лет «свободная» практика финансовыхвзаимоотношений центра и регионов привела к фактической самоликвидациимеханизма формирования и перераспределения федеральной части Фонда занятости.Если в 1995 г. можно было говорить о поэтапном переходе к централизациисредств фонда занятости, то в настоящее время — о его полной одномоментнойцентрализации, разумеется, при условии разработки единых для всех регионовкритериев распределения средств из централизованного Фонда занятости.

Однако возникший хронический дефицитрегиональных фондов занятости заставил центр (Министерство труда РФ)предпринять определенные шаги по изменению сложившейся ситуации. В конце 1997г. было принято «Положение о распределении средств Государственного фондазанятости населения Российской Федерации, централизуемых на федеральном уровне', в котором содержится уточняющая формулировка,касающаяся использования федеральной части Фонда. В соответствии с п. 2.2.Положения эти средства могут использоваться на:

— восполнение дефицита бюджетарегиональных фондов занятости (не менее 80%), предполагающее выделениедотаций регионам для:

— денежных выплат безработным (текущиевыплаты пособий по безработице, включая погашение задолженности; возмещениеПенсионному фонду расходов в связи с оплатой досрочных пенсий безработным;выплата стипендий безработным, проходящим обучение по направлению службзанятости; финансирование доплат к заработку безработным в период их участия вобщественных работах);

— оплаты труда основного штата службзанятости (специалистов и профконсультантов) в регионах;

— образование резерва (до 20%),который расходуется на:

— погашение задолженности по пособиям натерриториях, характеризующихся критической ситуацией на рынке труда;

— аудит фондов занятости;

— повышение квалификации работниковфедерального органа исполнительной власти (то есть Минтруда РФ)2 иорганов федеральной государственной службы занятости;

— осуществление научно-исследовательскойи информационно-издательской деятельности, развитие автоматизированной информационнойсистемы „Занятость“. Правда, Положение не уточняет, на каком уровне — федеральном или региональном. Однако данные о региональных расходах Фондазанятости позволяют предположить, что речь в данном случае идет о федеральномуровне, то есть о Министерстве труда. Целесообразность финансирования этой программыиз средств работодателей регионов (а не федерального бюджета) вызывает большиесомнения.

'Постановление Минтруда РФ от 25 ноября 1997 г. № 59. 2 Вызываетудивление расходование средств Фонда занятости на повышение квалификациисотрудников Министерства труда РФ, которые должны финансироваться из средствфедерального бюджета, а не за счет отчислений работодателей в регионах.Целесообразно перераспределять эти средства на повышение квалификациисотрудников районных служб занятости, которые работают непосредственно снаселением на местах и действительно нуждаются в повышении квалификации.

Таким образом, принятое положение практически сводитна нет возможности реализации активных программ занятости в регионах скритической ситуацией на рынке труда, поскольку выделяемые из резервной частисредства предназначены только для погашения задолженности по выплатам пособий,а направляемые на восполнение дефицита -для материальных выплат безработным,включая пособия по безработице.

Минтруд РФ определил следующие условия предоставлениядотаций из центра:

- повышение уровня сбора страховых взносов с работодателей. Вместо тогочтобы усилить через финансовые органы (например, налоговую службу), ввестижесткие административные санкции за неисполнение финансовой дисциплины,ответственность за сбор средств перекладывается Положением на службы занятости(что, по определению, не входит в их компетенцию) и в отношении последних устанавливаютсякарательные санкции за недобор средств (»если не повысите сбор, не дадимдотации");

— «реализацию мероприятий повозврату, включая реструктуризацию задолженности..., средств Фонда занятости,выделенных им на создание дополнительных рабочих мест» (п. 3.2.Положения);

— сокращение, а в случае необходимости ипрекращение оказания финансовой помощи работодателям;

— централизацию средств на региональномуровне. То есть к идее централизации Министерство труда пока пришло толькоприменительно к регионам, нуждающимся в дотациях из центра. Отметим, чтопрактически во всех регионах России фонды занятости уже несколько лет централизованы,а принятое Положение лишь утвердило имеющуюся практику;

— сокращение расходов на содержание органовфедеральной службы занятости, в первую очередь на приобретение оборудования.Другими словами, те регионы, где безработица растет и потребность в персоналеслужб занятости и их оснащении оборудованием намного превосходитсоответствующую потребность регионов с относительно благополучной ситуацией нарынке труда, вынуждены пользоваться устаревшей и часто выходящей из строятехникой, приобретенной в начале 90-х годов, что неизбежно снижаетэффективность работы и ведет к увеличению нагрузки на персонал. По данным нашихобследований, в районах с высоким уровнем безработицы в среднем на одногосотрудника службы занятости приходится от 40 до 70 клиентов в день, то естькаждому из них специалист может уделить не более 3-5 минут.

Однако, как показывают данные Министерства труда РФ за1998 г., объективные критерии выделения дотаций еще не разработаны. Например,в прошлом году дотации выделялись девяти регионам с низким уровнембезработицы, причем в трех из них (Орловская и Саратовская области иКарачаево-черкесская Республика) данный показатель был в два раза нижесреднероссийского, а перечисления в федеральную часть составляли 0%. Но еслиОрловской области была выделена косвенная дотация (в форме зачета 20%отчислений в федеральную часть ФЗ), то две другие получили прямые финансовые«вливания».

В то же время десяти регионам, где уровень безработицыв полтора-два раза превосходил среднероссийский показатель, прямая финансоваяпомощь не оказывалась вообще, хотя четыре из них осуществляли, пусть внебольшом объеме, платежи в федеральную часть Фонда занятости. По всейвидимости, эти регионы не выполняли условия, разработанные Минтрудом, вотличие от вышеназванных девяти регионов.

Вызывает недоумение и размер финансовых«вливаний». Почему, например, самые большие дотации (послеРеспублики Ингушетия) были выделены Республике Марий Эл (33% от расходов еефонда занятости), где уровень безработицы был на 0,2% ниже среднероссийскогопоказателя, а Удмуртская Республика получила средства в два раза меньше, хотявходит в группу регионов с самым высоким уровнем регистрируемой безработицы?Или почему из года в год прямые финансовые «вливания» (хотя инебольшие) получает Калужская область? В ней безработица никогда не превышаласредний уровень, но при этом она не перечисляла ни копейки в федеральную частьФонда на протяжении последних трех лет.

Приведенные примеры наглядно показывают,что несмотря на принятие Положения, ситуация с распределением средств федеральнойчасти Фонда занятости практически не изменилась. Разработанный Минтрудомдокумент — лишь камуфляж, прикрывающий бездеятельность центра и создающийвидимость объективного распределения средств ФЗ между регионами.

Динамикагрупп регионов-доноров и регионов-реципиентов

Для того чтобы оценить реальнуюзначимость дотаций, выделяемых из центра, с точки зрения потребности регионовс критической ситуацией на рынке труда необходимо сопоставить данные об источникахформирования средств на федеральном уровне и потребности регионов в дотациях изцентра. Официальные данные позволяют выявить несколько критериев дляопределения «донорства».

Если следовать логике, то к числудоноров нужно относить регионы, которые в полном объеме выполняют своиобязательства по перечислениям в центр, соблюдают установленный законом норматив(с 1995 г. составляющий 20%) и формируют централизованную часть Фондазанятости. Логично также предположить, что донорами могут быть регионы сотносительно благополучной экономической ситуацией, низким уровнембезработицы, где большинство предприятий работает и соответственноосуществляет платежи, в том числе и во внебюджетные фонды. Таким образом, признакдонорства может быть определен с помощью двух показателей: уровня безработицы(в данном случае мы используем показатели регистрируемой безработицы) врегионе и доли перечислений в федеральную часть Фонда занятости (рассчитываемойкак отношение средств, перечисленных регионом в центр, к сумме поступленийстраховых сборов с работодателей в фонд занятости того же региона засоответствующий период).

Однако сформировать группурегионов-доноров по этим двум показателям не удалось даже в относительно«чистом» 1995 году. По показателю уровня безработицы численностьгруппы доноров составила 384, а по показателю уровня платежей вфедеральную часть ФЗ — 40. На первый взгляд разница образовалась за счет техрегионов, где уровень безработицы незначительно превосходил среднероссийскийпоказатель. В действительности ситуация оказалась намного сложнее.

Во-первых, в группе регионов-доноров по показателю уровнябезработицы в 1995 г. было семь регионов, перечислявших в федеральнуючасть Фонда занятости в 2-6 раз меньше законодательно установленного уровня в20%.

По сути, эти регионы-доноры с позволенияцентра произвели себя в разряд косвенных реципиентов, получая дотации вформе «недоперечислений» в федеральную часть Фонда занятости. Крометого, в нее входили четыре региона, не выполнявшие свои обязательства поплатежам в централизованную часть Фонда занятости и получавшие дотации изцентра, иногда в значительном объеме. Самые большие дотации из центра получилиАгинский Бурятский АО (уровень безработицы — 1,7%) и Орловская область (уровеньбезработицы — 2,4%) — они составили соответственно 85 и 27% средств их фондовзанятости. При этом перечисления в центр обоих регионов не превысили 6,5%. Этирегионы-доноры благодаря центру были произведены в разряд регионов-реципиентов,

Во-вторых, в группе регионов-доноров по показателю уровня перечисленийв федеральную часть Фонда занятости в 1995 г. оказалось восемь регионов суровнем безработицы, превышающем средне-российский показатель, полностью выполнявшихсвои обязательства перед центром, а также четыре региона с уровнем безработицы,превышающем среднероссийский показатель, полностью выполнявших своиобязательства перед центром и при этом получавших дотации.

Первым шагом при формировании группы доноровстало выделение регионов по следующим основным признакам:

— низкий уровень регистрируемойбезработицы по сравнению со среднероссийским показателем или незначительное егопревышение;

— наличие перечислений в федеральнуючасть Фонда занятости;

— отсутствие дотаций из централизованнойчасти ФЗ. Затем мы сгруппировали регионы по признаку выполнения своихобязательств перед центром, то есть по уровню отчислений в федеральную частьФонда занятости. В итоге сформировалась следующая структура группы регионов-доноровпо состоянию на 1995 г.:

— полные доноры (34 региона) — регионы, полностью перечислявшие законодательно установленную норму в 20% (сучетом незавершенности отчетного финансового года доля реальных отчисленийсоставляла от 15 до 23% поступлений от работодателей);

— частичные доноры. (7 регионов)- регионы, перечислявшие в центр менее законодательно установленной нормы (от10 до 14% вместо 20%);

— потенциальные доноры (7 регионов), перечислявшие в центр менее 5% собранных сработодателей средств.

Таким образом, в 1995 г. группарегионов-доноров насчитывала 41 регион за исключением потенциальных доноров (поформальным признакам они полностью соответствовали донорам), которых центробъединил в группу косвенных реципиентов, многократно понизив им нормуотчислений в федеральную часть Фонда занятости.

Основными характеристиками большойгруппы регионов-реципиентов в 1995 г. являлись: относительно высокийуровень регистрируемой безработицы по сравнению со среднероссийским показателем;наличие прямых или косвенных дотаций из федеральной части Фонда занятости. Но издесь состав группы оказался неоднородным как по степени нуждаемости вдотациях из центра, так и по размерам выделенных дотаций. Поэтому мы включили вгруппу реципиентов следующие регионы:

— полностью выполнявшие своиобязательства перед центром и получавшие от него дотации. При этом размеротчислений в федеральную часть превосходил размер дотаций. Таких регионов было4;

— производившие отчисления в федеральнуючасть Фонда занятости в небольшом объеме и получавшие дотации из центра.Однако размер полученных дотаций превосходил размер отчислений в федеральнуючасть ФЗ. Таких регионов в 1995 г. насчитывалось 225;

— не производившие платежи в центр и получавшиезначительные дотации из федеральной части Фонда занятости, то есть «чистые»реципиенты. В эту группу вошли 12 регионов.

В 1997 г. в соотношении регионов-доноров ирегионов-реципиентов произошли кардинальные изменения.

Во-первых,практически перестала существовать группа доноров. По показателю регистрируемойбезработицы численный состав группы уменьшился почти в два раза (с 41 до 23регионов), а по показателю уровня отчислений в центр — в 20 (!) раз (с 40 до 2регионов). Полными донорами в 1997 г. остались только Москва и Оренбургская область.Численность регионов-полных реципиентов увеличилась более чем в три раза (с 12до 43 регионов).

Во-вторых,32 региона лишь формально сохранили донорские признаки, а фактически перешли вгруппу дотационных регионов. При этом большая их часть (24 региона) перечислялав центр значительно меньше 20%: максимальный уровень отчислений в этой группесоставил 8,7% (Ханты-Мансийский АО), а минимальный не превысил 2%(Ставропольский край, С.-Петербург, Московская область и др.). Восемь регионов,сохранивших донорские признаки по уровню безработицы (который либо неизменился, либо несколько увеличился, не превысив среднероссийский показатель),полностью прекратили платежи в федеральную часть Фонда занятости, то есть такжеперешли в состав группы косвенных реципиентов. Это — Смоленская область,Республика Адыгея, Орловская область и др.

В-третьих, 5регионов, бывших в 1995 г. донорами по уровню отчислений в федеральную частьФЗ, перешли в группу полных реципиетов, прекратив платежи в центр и получая отнего дотации (Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Тыва, Нижегородскаяобласть и др.). При этом первые два региона в 1995 г. относились к группеполных доноров по двум вышеназванным признакам, а в 1997 г. остались таковымитолько по уровню безработицы, который не превысил 2,2%.

Совершенствование механизма распределения средств ФЗ всоответствии с новым Положением заключалось, во-первых, в том, что финансоваяпомощь рассматривается как целевая дотация (п.1.2.). Во-вторых, такая дотацияможет осуществляться (п.1.3.) в виде: прямых финансовых отчислений изцентрализуемых на федеральном уровне средств Фонда занятости; взаимозачетасредств, подлежащих перечислению в центр; одновременно в той и другой форме.

С точки зрения предшествующего опыта взаимоотношений центраи регионов Положение не внесло ничего нового. Если же предположить, что цельюего принятия были упорядочение их взаимоотношений и отработка на практике некихкритериев финансовых «вливаний» в те или иные регионы, то достичь ееМинтруду не удалось. Об этом наглядно свидетельствуют данные о формированиицентрализованной части Фонда занятости и выделенных дотациях регионам в 1998г.:

— централизованная часть Фонда занятостина 87,3% формировалась за счет поступлений из 10 регионов, при этом в большей степени-за счет Москвы. Еще 10 регионов перечисляли в центр символические суммы, долякоторых не превышала 2% (см. табл. 5);

— уровень безработицы по-прежнему неимел значения с точки зрения выполнения регионом своих финансовых обязательствперед

Таблица 5

Формированиефедеральной части Фонда занятости в 1998 г. (в %)

Доля отчисленийв сумме поступлений от работодателей отчислений Доля средств, перечисленныхрегионом в сумме федеральной части ФЗ Уровень безработицы в 1998г. Россия в целом 5,6 100,0 2,6 Москва 23,7 64,1 0,7 Оренбургская область 21,1 4,7 0,8 Липецкая область 15,9 1,8 1,0 С.-Петербург 11,1 8,6 1,3 Республика Бурятия 9,1 0,7 2,9 Рязанская область 7,4 0,5 1,8 Тверская область 5,4 0,7 1,3 Курская область 4,5 0,4 1,5 Другие регионы не более 2% 12,3 от 1,2 до 4,7

центром. Например, перечисления Корякского АО, уровеньбезработицы в котором — один из самых высоких в России, составили 7,1%собранных в регионе средств, а Республики Саха (Якутия) сократились до нуля.Отметим, что уровень безработицы в последней всегда был одним из самых низкихв стране, но она никогда не «баловала» центр своими ресурсами,перечисляя в несколько раз меньше установленной законом нормы;

— полными донорами (по критериюисполнения законодательной нормы отчислений) по-прежнему оставались дварегиона, с известной долей условности к ним можно отнести еще один — Липецкуюобласть;

— шесть регионов полностью прекратилисвои отчисления в центр (Ростовская, Пермская, Челябинская, Иркутская области.Алтайский край и Республика Саха (Якутия)) и перешли в разряд косвенныхреципиентов,

— пятьрегионов перешли из группы косвенных реципиентов в группу полных реципиентов,то есть, помимо взаимозачета 20-процентных отчислений, стали получать прямыефинансовые «вливания», при этом в трех из них уровень безработицы былзначительно ниже сред-нероссийского показателя

Здесь представляет интерес политика центра с точкизрения разработанного им же Положения. Например, Саратовская область и РеспубликаХакасия не различаются по доле финансовых «вливаний», хотя по уровнюбезработицы разрыв между ними достигает почти трехкратной величины, при этом впервой этот показатель по сравнению с 1997 г. снизился, а во второй — возрос.Аналогичная ситуация наблюдается и при сопоставлении Смоленской и Магаданскойобластей.

Особо остановимся на избирательном отношении центра крегионам-реципиентам. Если руководствоваться справкой, подготовленнойМинистерством труда РФ, о дотациях, выделенных из централизованных средствГосударственного фонда занятости населения регионам за 9 месяцев 1998 г. и за1998 г в целом, то официально к дотационным Минтруд отнес 62 региона, 55 изкоторых получали прямые финансовые «вливания», а 7 регионов — дотации в форме взаимозачета 20%. Последние, согласно данным справки, можноотнести к косвенным реципиентам. Однако расчеты, проведенные на основаниидругого документа того же министерства «Формирование и расходованиеГосударственного фонда занятости», показывают, что численность регионов-косвенныхреципиентов составляет 27.

Несмотря на низкий уровень безработицына протяжении последних лет, ряду регионов (Ростовская область, РеспубликаСаха (Якутия), Краснодарский и Ставропольский края, Курская область, РеспубликаТатарстан и др.) разрешается не выполнять свои обязательства по перечислениям вфедеральную часть Фонда. Подобное положение, скорее всего, связано среализацией специальных программ занятости. Но если бы единая системакритериев перераспределения федеральной части Фонда занятости быларазработана, это автоматически исключило бы названные регионы из числакосвенных реципиентов, так как по всем объективным показателям они должны бытьдонорами и нести административную и финансовую ответственность за невыполнениесвоих обязательств.

Заключение

Изменение принципов и источниковформирования средств на выплату пособий по безработице является, на нашвзгляд, одной из важнейших задач ближайшего будущего. Для ее решениянеобходимо:

— во-первых, централизовать Фондзанятости на федеральном уровне с одновременной разработкой единой системыкритериев распределения средств между регионами;

— во-вторых, увеличить страховые взносыс работодателей и ввести обязательные страховые взносы с работающихграждан (то есть реализовать на практике положение, зафиксированное в Законе озанятости);

— в-третьих, освободить Фонд занятостиот дополнительной финансовой нагрузки, которую нужно возложить насоответствующие внебюджетные фонды: оплата больничных листов безработных должнапроизводиться из Фонда социального страхования (в настоящее время расходы Фондазанятости на оплату больничных листов составляют 1-2% его расходов); досрочныепенсии целесообразно выплачивать из Пенсионного фонда без последующейкомпенсации из Фонда занятости; выплату детских пособий нельзя осуществлять изсредств Фонда занятости (на эти цели направляется в среднем по стране 7% общихрасходов Фонда занятости);

— в-четвертых, разработать действеннуюсистему страхования от безработицы, предполагающую соответствующие измененияЗакона о занятости.

Содержание.

Введение

Этапы развития фонда занятости

Формирование и перераспределениецентрализованной части фонда занятости

Динамика групп регионов-доноров ирегионов-реципиентов

Заключение

Литература

Источник данных таблиц:

-данные госслужбы занятости

-«Российский статистический ежегодник», 1998г.

-«Вопросы экономики» 11 // Фонд занятости в России