Реферат: Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации
Содержание
Введение
Введение
Глава 1. Бюджетное устройство и бюджетная система страны
1.1 Бюджетная система и принципы ее функционирования
1.2 Типы и модели бюджетных систем, их особенности
1.3 Консолидированный бюджет
Глава 2. Бюджетная политика государства
2.1 Содержание и основные концепции бюджетной политики
2.2 Бюджетная политика в области межбюджетных отношений
Глава 3. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения вРоссийской Федерации
3.1 Сущность и содержание бюджетного федерализма
3.3 Межбюджетные отношения и межбюджетные трансферты
3.4 Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений
Выводы и рекомендации
Библиографический список
Приложения
/>Введение
Взаимосвязи звеньев бюджетнойсистемы реализуются через механизм межбюджетных отношений, в основу которых вфедеративных государствах должны быть заложены принципы бюджетного федерализма.
Важнейшей составляющей бюджетнойреформы, проводимой в стране, является совершенствование межбюджетных отношенийна основе принципов бюджетного федерализма в их новом качестве применительно кспецифике экономического положения России в настоящее время. Обеспечениереальной финансовой стабилизации в России невозможно без решения проблемсбалансированности бюджетов разных уровней, выравнивания межрегиональныхразличий бюджетной обеспеченности, совершенствования регулирования региональныхи местных бюджетов.
Теоретическим и практическимвопросам функционирования бюджетов разных уровней, совершенствованиямежбюджетных отношений, бюджетного регулирования были посвящены работы А.М. Александрова,Н.В. Альвианской, М.И. Боголепова, М.В. Васильевой, О.В. Врублевской, Л.А. Дробозиной,В.П. Дьяченко, А.Г. Игудина, И.Х. Озерова, В.Г. Панскова, И.В. Подпориной, Л.П.Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, Я.Б. Хесина,М.И. Ходоровича, С.Н. Хурсевича, Н.А. Ширкевич, Д.Г. Черника и др. Однакосуществующие противоречия в сфере межбюджетных отношений, проблемы формированиярегиональных и местных бюджетов потребовали дальнейших научных разработок вэтой области, что и предопределило выбор темы, постановку ее целей, задач исодержания.
Целью данного исследованияявляется разработка конкретных мер по повышению эффективности регулированиярегиональных и местных бюджетов и на этой основе укрепление их доходной базы.
Для реализации поставленной целипотребовалось решение следующих задач:
определение степенисамостоятельности региональных и местных бюджетов в Российской Федерации;
выявление особенностейсоциально-экономического развития раз-личных регионов в условиях реформированиямежбюджетных отношений;
проведение анализа результатовисполнения местных бюджетов;
обоснование необходимостисовершенствования межбюджетных отношений и укрепление доходной базырегиональных и местных бюджетов;
разработка основных направленийрегулирования местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления.
Предметом исследования сталитеория и практика межбюджетных отношений в России и за рубежом, проблемыуправления бюджетным процессом и регулирования бюджетов разных уровней. Объектомисследования выступили бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Информационнойбазой послужили нормативно-законодательные акты, регламентирующие бюджетныйпроцесс и организацию межбюджетных отношений в Российской Федерации, вопросыформирования бюджетов разных уровней; статистические сборники Госкомстата РФ,областного управления статистики; данные Министерства финансов РФ; Министерствафинансов Ростовской области; Управления федерального Казначейства по Ростовскойобласти; данные финансовых органов муниципальных образований; материалыпериодических изданий по исследуемым вопросам. Методологической основойисследования явились труды отечественных и зарубежных ученых и практиков вобласти финансов, а также законодательные и нормативные акты, методические,проектные материалы, материалы научных конференций и семинаров.
Инструментами исследованияпослужили общенаучные методы исследования: анализ и синтез, диалектический,логический, системный и комплексный подходы, а также такие конкретно-научныеметоды экономического анализа, как структурный, динамический, группировки идругие.
/>/>/>Глава 1. Бюджетное устройство и бюджетная системастраны
1.1 Бюджетная системаи принципы ее функционирования
Бюджетное устройство определяеторганизацию государственного бюджета и бюджетной системы страны,взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюджетов,входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороныформирования и использования бюджетных средств и др.
Составляющей частью бюджетногоустройства является бюджетная система.
Бюджетная система — этосовокупность бюджетов государства, административно-территориальных образований,самостоятельных в бюджетном отношении государственных учреждений и фондов,основанная на экономических отношениях, государственном устройстве и правовыхнормах.
Основы бюджетного устройстваопределяются формой государственного устройства страны, действующими в нейосновными законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводствеи социальных процессах.
Все государства имеютспецифические (особенные) бюджетные системы, для которых характерна различнаяорганизация этих систем.
Основы бюджетного устройстваРоссийской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственнымустройством как федеративной республики, субъектами Федерации которой являютсяреспублики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.
Преобразования, произошедшие внашей стране в связи со становлением рыночных отношений, не могли не затронутьцентральное звено финансовой системы — бюджетную систему. Ее структурапретерпела серьезные изменения, скорректированы также принципы ееорганизационного построения. Начиная с 1924 г. и до 1991 г. бюджетная системаСССР «объединяла в государственном бюджете СССР союзный бюджет, бюджетсоциального страхования и государственные бюджеты 15 союзных республик, всостав которых входили республиканские бюджеты союзных республик,государственные бюджеты 20 автономных республик и более 53 тысяч местныхбюджетов (краев, областей, округов, городов, районов, сельских и поселковыхСоветов)» [33]. Бюджетная система этого периода основывалась на трехпринципах: демократического централизма, национальной политики и единства. Каждыйнижестоящий бюджет входил составной частью в бюджет вышестоящейадминистративно-территориальной единицы и находился в довольно жесткой зависимостиот него. Преобладание централизма заключалось в том, что основные бюджетныесредства были сконцентрированы в союзном бюджете, а у республиканских и местныхорганов власти были значительные ограничения в правах и отсутствоваласамостоятельность в вопросах налогообложения, распределения и использованиясвоих бюджетных средств. Удельный вес местных бюджетов в государственномбюджете СССР был в среднем на уровне 15-16%. «Доля местных бюджетов вобщем объеме государственного бюджета повысилась с 14,5% в 1955 г. до 20,8% в1965 г., в финансировании народного хозяйства — с 5,8 до 17,7%» [27]. Этобыло связано в основном с проведением политики жилищного строительства. В этотпериод времени наметилась тенденция роста доли областных бюджетов, черезкоторые осуществлялось финансирование местных отраслей народного хозяйства. Однакопосле 1965 г. наметилась устойчивая тенденция снижения удельного веса местныхбюджетов в общем объеме государственного бюджета СССР. «В 1975 году онсоставил 17,9%, а в 1980 году — 16,1%, в 1985-1988 годах — 15,9%. Рост долиместных бюджетов в 1990 году до 16,7% (на 0,8 пункта), а республиканских до33,8% против 31,8% в 1985 году, объясняется углублением перестроечных процессовв народном хозяйстве и в бюджетной сфере, децентрализацией отраслей, связанныхс удовлетворением нужд населения, нарастанием территориального подхода вуправлении экономикой и социальной сферой» [27].
Принципиальные изменения вбюджетной системе произошли в связи с распадом СССР, созданием Российскогогосударства, началом перехода к рыночным отношениям и т.д.
Закон «Об основахбюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», принятый в 1991 г.,положил начало новому этапу в формировании новой бюджетной системы России. Вэтом документе приводятся основные понятия в области бюджета, а такжеопределяются новые принципы бюджетного устройства страны.
Важной вехой в бюджетной сфереможно считать принятие в 1998 г. Бюджетного кодекса Российской Федерации (БК РФ).
Согласно ст.6 БК РФ, бюджетнаясистема РФ — основанная на экономических отношениях и государственномустройстве РФ, регулируемая законодательством РФ совокупность федеральногобюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетовгосударственных внебюджетных фондов.
В соответствии с Конституцией РФ(ст.71 и 132) и Бюджетным кодексом РФ (ст.10) бюджетная система РоссийскойФедерации состоит из трех уровней:
федеральный бюджет и бюджетыгосударственных внебюджетных фондов (Пенсионный фонд РФ, Фонд социальногострахования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования РФ);
бюджеты субъектов РоссийскойФедерации (региональные бюджеты) и бюджеты территориальных государственныхвнебюджетных фондов;
местные бюджеты, в том числе:
бюджеты муниципальных районов,городских округов, внутригородских муниципальных образований городовфедерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
бюджеты городских и сельскихпоселений.
Бюджетная система РоссийскойФедерации включает: федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетныхфондов; 88 бюджетов субъектов РФ (из них 21 республиканский бюджет, 55 краевыхи областных бюджетов, 9 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономнойЕврейской области, городские бюджеты Москвы и Санкт-Петер-бурга); бюджетытерриториальных государственных внебюджетных фондов и местные бюджеты.
Современную структуру бюджетнойсистемы Российской Федерации можно представить на рисунке 1.
/>
Рис.1. Структура бюджетнойсистемы РФ
Согласно действующей редакцииКодекса, бюджетная система РФ имеет 3 уровня, реально в большинстве субъектовРФ существует 4 уровня. В субъектах РФ в составе бюджетов районов имеются сметыпоселков и сельских администраций, в 24 субъектах созданы местные бюджеты двух уровней,в 15 — существуют местные бюджеты на уровне поселений и районные «государственные»бюджеты. Количество уровней бюджетной системы должно соответствовать количествууровней публичной власти (установленных иными законами). Местные бюджетыделятся на бюджеты двух типов (уровней) — бюджеты муниципальных районов ибюджеты поселений (бюджет городского округа по составу доходов и расходовпримерно равнозначны консолидированному бюджету района). В рамках реформыместного самоуправления с учетом формирования поселенческого уровня бюджетнойсистемы РФ число муниципальных бюджетов все время увеличивается. Например,только в Ростовской области в 2006 г. к уже имевшимся 55 муниципальнымобразованиям добавилось еще 408 поселковых.
В Приложении 1 приведенадинамика основных показателей бюджетной системы Российской Федерации.
Бюджетная система РоссийскойФедерации основана на принципах:
единства бюджетной системыРоссийской Федерации;
разграничения доходов, расходови источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетнойсистемы Российской Федерации;
самостоятельности бюджетов;
равенства бюджетных правсубъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
полноты отражения доходов,расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;
сбалансированности бюджета;
результативности и эффективностииспользования бюджетных средств;
общего (совокупного) покрытиярасходов бюджетов;
прозрачности (открытости);
достоверности бюджета;
адресности и целевого характерабюджетных средств;
подведомственности расходовбюджетов;
единства кассы.
Принцип единства бюджетнойсистемы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательстваРоссийской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетнойсистемы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетнойотчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации,санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единыйпорядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов иосуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведениябюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системыРоссийской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнениясудебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системыРоссийской Федерации.
Принцип разграничениядоходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов междубюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление всоответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов иисточников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системыРоссийской Федерации, а также определение полномочий органов государственнойвласти (органов местного самоуправления) и органов управления государственнымивнебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источниковфинансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходныхобязательств публично-правовых образований.
Органы государственной власти (органыместного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетнымифондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренныезаконодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства пообеспечению выполнения своих полномочий.
Принцип самостоятельностибюджетов означает:
право и обязанность органовгосударственной власти и органов местного самоуправления самостоятельнообеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективностьиспользования бюджетных средств;
право и обязанность органовгосударственной власти и органов местного самоуправления самостоятельноосуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренныхБюджетным кодексом;
право органов государственнойвласти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии сзаконодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы,доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетнойсистемы Российской Федерации;
право органов государственной властии органов местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексомсамостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (заисключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счетмежбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системыРоссийской Федерации);
недопустимость установлениярасходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источниковфинансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы РоссийскойФедерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременноза счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации,за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счетсредств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходныхобязательств;
право органов государственнойвласти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета наисполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органамигосударственной власти и органами местного самоуправления, исключительно вформе межбюджетных трансфертов;
недопустимость введения вдействие в течение текущего финансового года органами государственной власти иорганами местного самоуправления изменений бюджетного законодательстваРоссийской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах,законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличениюрасходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы РоссийскойФедерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах,предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;
недопустимость изъятиядополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результатеэффективного исполнения бюджетов.
Принцип равенства бюджетныхправ субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означаетопределение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектовРоссийской Федерации и органов местного самоуправления, установление иисполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходовбюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема,форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с единымипринципами и требованиями, установленными Бюджетным кодексом.
Договоры и соглашения междуорганами государственной власти Российской Федерации и органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти иорганами местного самоуправления, не соответствующие Бюджетному кодексу,являются недействительными.
Принцип полноты отражениядоходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает,что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов вобязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированностибюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов долженсоответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источниковфинансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанныхс источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетахпо учету средств бюджетов.
При составлении, утверждении иисполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизацииразмера дефицита бюджета.
Принцип результативности иэффективности использования бюджетных средств означает, что при составлениии исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных имбюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданныхрезультатов с использованием наименьшего объема средств или достижениянаилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытиярасходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны сопределенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета,если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:
субвенций и субсидий, полученныхиз других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
средств целевых иностранныхкредитов (заимствований);
добровольных взносов,пожертвований, средств самообложения граждан;
расходов бюджета, осуществляемыхв соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием РоссийскойФедерации;
расходов бюджета, осуществляемыхза пределами территории Российской Федерации;
отдельных видов неналоговыхдоходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередногофинансового года.
Принцип прозрачности (открытости)означает:
обязательное опубликование всредствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении,полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а такжедоступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных)органов государственной власти, представительных органов муниципальныхобразований;
обязательную открытость дляобщества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных взаконодательные (представительные) органы государственной власти (представительныеорганы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений попроектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутризаконодательного (представительного) органа государственной власти (представительногооргана муниципального образования), либо между законодательным (представительным)органом государственной власти (представительным органом муниципальногообразования) и исполнительным органом государственной власти (местнойадминистрацией);
стабильность и (или) преемственностьбюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечениесопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансовогогода (очередного финансового года и планового периода).
Секретные статьи могутутверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджетаозначает надежность показателей прогноза социально-экономического развитиясоответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевогохарактера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимитыбюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств суказанием цели их использования.
Принцип подведомственностирасходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправеполучать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только отглавного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которогоони находятся.
Главные распорядители (распорядители)бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимитыбюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, невключенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателейбюджетных средств в соответствии со ст.158 Бюджетного кодекса.
Распорядитель и получательбюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственныхраспорядителей и получателей бюджетных средств только одного главногораспорядителя бюджетных средств.
Подведомственность получателябюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средстввозникает в силу закона, нормативного правового акта Президента РоссийскойФедерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации.
Принцип единства кассы означаетзачисление всех кассовых поступ-лений и осуществление всех кассовых выплат сединого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов,осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органовгосударственной власти Российской Федерации, органов государственной властисубъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органовместного самоуправления за пределами территории, соответственно, РоссийскойФедерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а такжеопераций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РоссийскойФедерации [3].
Обобщая содержание принциповпостроения бюджетной системы, получивших отражение в Бюджетном кодексе, можносказать, что их реализация должна определяться необходимостью выполненияобщегосударственных экономических и социальных программ, а такжеперераспределении финансовых ресурсов для выравнивания развития регионов.
1.2 Типы и моделибюджетных систем, их особенностиВ настоящее время в мировойпрактике функционируют различные бюджетные системы, отличающиеся между собой потрем критериям:
Доля ВВП, централизуемая дляфинансирования государственных расходов (в ряде стран эта доля свыше 60%, нопрактикуется перераспределение ВВП на уровне около 30% от его объема).
Реализация за счет ассигнованийиз государственного бюджета социальных функций.
Воздействие (обратное) бюджетнойсистемы на реальный сектор экономики.
В настоящее время применяютсяразличные бюджетные системы, так или иначе тяготеющие к типичным — американскойи европейской; имеется также существенно отличающаяся от них японскаямодель. Другие модели сочетают признаки названных (австралийская,средиземноморская, китайская, арабская и др.) [26].
Для американской системыхарактерно жесткое исполнение законов, регулирующих государственные доходы ирасходы. Закон о бюджете не принимается. Разработка бюджета становитсяпроцедурой учета гарантированных законодательными актами обязательствгосударства и является заботой правительства. Административные региональныеобразования (штаты) имеют собственные бюджеты и с центральным бюджетомвзаимодействуют в гораздо более узких пределах, чем это принято в европейскихстранах. Слово «штаты» дословно означает «государства». ВСША бюджетная система предполагает значительную самостоятельность штатов. Существеннымиособенностями американской системы являются:
вмешательство государства вэкономику в форме финансирования программ развития отдельных секторов;
стимулирование развития предпринимательствапосредством предоставления различных налоговых льгот;
возложение социальной «нагрузки»на доходы граждан. Соответственно, и относительно высокий уровень заработнойплаты формировался с учетом необходимости оплаты большинства услугнепосредственно потребителем. Для такой системы характерна сравнительноневысокая доля государственных расходов в объеме ВВП (немного более трети),хотя при значительной массе ВВП объем государственных расходов являетсязначительным. Важно отметить, что названная доля за 90 лет (1913-2003 гг.) относительноВВП возросла с 7,5 до 35%.
Иначе формируютсягосударственные расходы в большинстве стран Европы. Для европейскойбюджетной системы характерно предоставление гражданам социальных гарантийза счет бюджетных средств, активное вмешательство центра в решение финансовыхпроблем административно-территориальных образований, обеспечение определенного«выравнивания» экономических условий в регионах (в Германии — земель),несмотря на их определенную самостоятельность. Общей чертой всех бюджетныхсистем является их гибкость. В бюджетном процессе скрупулезно учитываютсяфинансовые обязательства государства, предусмотренные конституцией идействующими законами, часто имеющими «рамочный» характер, в связи счем многие конкретные вопросы решаются в рамках парламентских процедур.
Японская бюджетная системапо доле государственных расходов напоминает российскую и американскую — околотрети ВВП поступает в бюджетную систему, но значительную и растущую частьсоциальных расходов, связанных с оказанием социальных услуг работающим, берутна себя фирмы. Это делает ее похожей на советскую модель. Государственноевмешательство в экономику Японии на основе финансирования приоритетных расходовв то же время характерно и для американской модели. Японская модель постепеннотрансформируется, но до сих пор сохраняется в некоторых фирмах традицияпожизненного найма [26].
Бюджетные системы различаются постепени их централизации. По этому критерию в рамках названных системразличают три типа Моделей.
Модель децентрализованнойбюджетной системы характеризуется активной ролью регионов в обеспечениифинансирования развития их экономики за счет собственных доходов. По этомукритерию центральная власть берет на себя расходы, связанные с гарантиями,установленными законами государства. Это характерно, например, для Канады.
Умеренно централизованная,социально-ориентированная модель отличается тем, что расходы центра ирегионов как атрибут государственных финансов оптимально сбалансированы изакреплены за уровнями бюджетной системы в расчете на ответственность каждогоуровня за финансирование расходов, а значит, рост их доходов. Подобнымиявляются бюджетные модели Германии, Швейцарии.
Максимально централизованная,социально-ориентированная модель характерна для государств, у которыхпрактически нет проблемы реализации принципа бюджетного федерализма (шведскаямодель). В России в годы перестройки считался образцом шведский социализм,однако наша бюджетная система в годы реформ развивалась по пути сочетанияпризнаков европейской и американской систем, что имеет объективные основы: сформировавшаясяпрежде система оплаты различных социальных льгот за счет средств бюджета, откоторой сразу отказаться невозможно; деформация всей воспроизводственнойструктуры в годы рыночных преобразований; значительная дифференциацияэкономических условий в регионах; резкое снижение доли государственного секторав экономике и нерегулярные поступления в федеральный бюджет от предприятий государственногосектора. В связи с этим многие регионы не могут обойтись без финансовой помощииз федерального бюджета. Для бюджетной системы России характерны механизмы«американизации» социальных расходов (перекладывание многих расходовна семейные бюджеты), ограничение социальных функций предприятий при сниженииактивности государства в социальной политике, в связи с чем три четвертинаселения не в состоянии оплачивать социальные услуги за счет личных доходов.
Общей тенденцией развитиябюджетных систем в различных странах является рост доли ВВП, перераспределяемойчерез бюджеты для централизованного финансирования многочисленныхсоциально-экономических функций.
Европейская бюджетная системаотличается тем, что доля ВВП, централизуемая для государственных расходов,достаточно высока (45-60%). Весьма характерно то, что эта доля росла подвлиянием социализации общества в СССР после Второй мировой войны. Эта жетенденция (весьма сдержанная) характерна и для США, и для Японии, где, с однойстороны, ставка делалась на оплату социальных услуг гражданами (США), с другой — на развитие социальных функций бизнеса. Именно в Японии лежат истокиусиливающейся тенденции социализации бизнеса как фактора экономического роста иповышения качества жизни граждан. Наиболее высокой в Японии является и степеньсоциальной ответственности бизнеса. Именно с этим связан невиданный в другихстранах в 60-80-е гг. ХХ в. научно-технический прогресс в Японии [26].
Бюджетная система Россиисочетает не самые совершенные признаки японской, американской и европейскойсистем. Сходство с японской в ней было в том, что предприятия СССР также имелисоциальные фонды, обеспечивали на высоком уровне реализацию социальных функций.В годы реформ от этого осталось немногое.
Сходство бюджетной системы Россиис американской системой заключается в том, что при низкой средней заработнойплате гражданам навязывается американская модель оплаты многих социальныхуслуг, в том числе и коммунальных, за счет личного бюджета. Внедряется принципплатности всех услуг. Эта тенденция при низкой заработной плате делаетбюджетную систему России неудачным копированием опыта США.
Сходство бюджетной системыРоссии с европейской системой заключается в том, что в ней еще присутствуют«остатки» прежней социальной защиты граждан за счет средств бюджетоввсех уровней. Социальная направленность бюджетной политики России в последниегоды проявляется все более отчетливо в связи с реализацией национальныхпроектов [26].
Для всех моделей государств ссоциальной доминантой характерны следующие существенные признаки:
относительно высокая доля ВВП,перераспределяемого через бюджет на социальные цели. Через бюджетную систему вРоссии перераспределяется около трети ВВП, а на расходы бюджетной системынаправляется около четверти ВВП — вследствие ежегодно растущего профицита инакопления стабилизационного фонда;
развитие государственных ифирменных систем социальной поддержки граждан (в Японии в связи с доктринойпожизненного найма явно выражена фирменная поддержка, в Швеции — государственная, в других странах — смешанная плюс внебюджетные фонды);
высокая доля занятых в сферепроизводства нематериальных благ и услуг социального характера, незначительныемасштабы безработицы, высокий уровень социальной защиты безработных и другихкатегорий населения, не занятого трудом по объективным причинам. В нашей странедоля услуг в структуре ВВП росла прежде всего за счет развития посредническихуслуг;
в целом высокий уровеньпроизводства и потребления ВВП на душу населения, рост уровня оплаты труда помере роста ВВП и личного вклада каждого работника;
развитые формы массовогоудовлетворения социальных потребностей при некоторой дифференциации качествапредоставляемых социальных благ с оплатой потребителем (развитие культуры,искусства, просвещения, образования, здравоохранения, физической культуры испорта, информатики и т.п.);
приоритетное развитиенематериального производства как фактора усиления социально-реабилитационныхфункций общества, по значимости приравниваемых к функциям социальной экологии [26].
Бюджетные системы различаются взависимости от типов государств с учетом того, является ли оно федеративным илиунитарным. По степени распределения власти между центром и административно-территориальнымиобразованиями все государства подразделяются на унитарные, федеративные иконфедеративные.
Бюджетная система унитарногогосударства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.
Бюджетная системафедеративных государств трехзвенна и состоит из федеративного бюджета,бюджетов членов федерации (штатов в США, Бразилии, Индии; земель — в Германии) иместных бюджетов.
Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достиженияполитических или военных целей. Бюджет такого государства формируется из взносоввходящих в конфедерацию государств. У государств-членов конфедерации действуютсвои бюджетные и налоговые системы [1].
И в унитарных, и в федеративныхгосударствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящихуровней.
1.3 Консолидированныйбюджет
Консолидированный бюджет — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, формируемых на соответствующейтерритории.
Согласно ст.6 БК РФ, консолидированныйбюджет — это свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (заисключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учетамежбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Консолидированный бюджетРоссийской Федерации включает федеральный бюджет и консолидированные бюджетысубъектов Российской Федерации.
В свою очередь, консолидированныйбюджет субъекта Российской Федерации включает региональный бюджет, т.е. бюджетсубъекта Российской Федерации исвод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований.
Бюджет муниципального района (районныйбюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в составмуниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами),образуют консолидированный бюджет муниципального района [4].
Консолидированные бюджеты позволяютполучить полное представление обо всех доходах и расходах региона или страны вцелом.
Консолидированный бюджет обычносоставляется при разработке проекта федерального бюджета в виде прогноза, наоснове которого в процессе рассмотрения закона о бюджете уточняются пропорциибюджетов разных уровней бюджетной системы.
Консолидированные бюджетыРоссийской Федерации и субъектов Российской Федерации не рассматриваются и неутверждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней.Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетныхпоказателей, характеризующим агрегированные данные по доходам и расходам,источникам поступления средств и направлениям их использования по территории вцелом Российской Федерации, отдельных субъектов Российской Федерации имуниципальных образований.
В таблице 1 представленыпропорции консолидированного бюджета РФ на 2007 г.
Таблица 1. Основныепропорции консолидированного бюджета Российской Федерации на 2007 г. *
Показатели Федеральный бюджетБюджеты
территорий
Консолидированный
бюджет
млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП Всего доходов 6188,1 19,8 4335,5 13,9 10523,8 33,7 Всего расходов 4686,3 14,9 4257,4 13,6 8943,7 28,5 Профицит 1501,8 4,8 78,1 0,26 1579,9 5,06* Источник: основные направления бюджетной и налоговой политики Российской Федерации на 2007 г.
Показатели консолидированныхбюджетов используются в бюджетном планировании и в сводном бюджетномпланировании. В частности, при определении размеров дотаций в расчет принимаютсяобъемы консолидированных бюджетов административно-территориальных образований. Безрасчета показателей консолидированных бюджетов невозможно сводное финансовоепланирование, так как многие показатели сводного финансового балансагосударства и территориальных сводных финансовых балансов берутся изконсолидированных бюджетов.
Важна роль показателейконсолидированных бюджетов и при анализе формирования и использованияцентрализованного финансового фонда страны, т.е. суммы всех финансовыхресурсов, поступающих в бюджетную систему. Так, используя показательконсолидированного бюджета Российской Федерации, определяют степеньцентрализации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводномфинансовом балансе государства.
При разработке прогнозовэкономического и социального развития государства, территорий используютсяфинансовые показатели, в основе которых — показатели консолидированных бюджетов.
Разработкаэкономико-математических моделей прогнозирования бюджетов также основана наданных консолидированных бюджетов.
Для расчета финансовых ресурсовна перспективу исследуются корреляционные связи между объемами доходовконсолидированных бюджетов и такими переменными, как ВВП, национальный доход,объем валовой продукции промышленности, сельского хозяйства [10].
Показатели консолидированныхбюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные видыобеспеченности жителей страны, территорий, например, бюджетные расходы наодного жителя на медицинское обслуживание, образование и другие среднедушевыебюджетные доходы. В свою очередь среднебюджетные показатели являются критериямидля сравнительного анализа состояния отдельных территорий. Показателиконсолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичнымипоказателями других государств.
Свод консолидированного бюджетаи бюджетов государственных внебюджетных фондов дает представление о ресурсах,которыми располагают органы власти в центре и на местах. Такой свод получилназвание бюджета расширенного правительства — «расширенного» втом смысле, что он по доходам и расходам больше бюджета консолидированного ивключает средства бюджетов государственных внебюджетных фондов, управлениекоторыми осуществляется правительством. Этот бюджет тоже не утверждается.
Сводная информация по сумме названныхбюджетов имеет существенное значение для определения перспективы развития всехзвеньев бюджетной системы. В настоящее время доля бюджета расширенного в объемеВВП достигает по доходам около 38%, по расходам — 34% ВВП [26].
/>/>Глава 2. Бюджетнаяполитика государства2.1 Содержание иосновные концепции бюджетной политики
Бюджетная политика государства — главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия ипринципы организации финансовых отношений при формировании доходной базыбюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетныхотношений. Бюджетная политика непосредственно влияет на размеры и пропорциицентрализуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущуюструктуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средствдля развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политикапредопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствованияи государством в ходе осуществления налоговой политики, проведениягосударственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики вотношении приоритетных отраслей и видов деятельности [2].
Бюджетная политика — этосовокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной)и исполнительной власти, связанных с определением основных направлений развитиябюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересахграждан, общества и государства.
Содержание бюджетной политикимногогранно и охватывает не только последовательность этапов ее разработки, нои детальную проработку ее функционального и временного аспектов.
Разработка бюджетной политики начинаетсяс определения концептуальных основ развития бюджета, установления его роли вобщественном воспроизводстве на соответствующем временном этапе. Затемформируются цели и задачи бюджетной политики, определяемые исходя из основныхнаправлений использования бюджетных отношений в интересах граждан, общества игосударства. На завершающем этапе бюджетной политики должны вырабатыватьсяконкретные пути решения поставленных целей и задач, позволяющие реализоватьосновные направления использования бюджетных отношений на том или ином отрезкевремени.
Содержание бюджетной политикиможно представить в двух аспектах.
Функциональный аспект бюджетнойполитики включает политику:
в области доходов бюджета (фискальную);
в области расходов бюджета;
в области обеспечения сбалансированностибюджета;
эффективного управлениягосударственным, муниципальным долгом;
в области межбюджетных отношений.
Временной аспект бюджетнойполитики состоит из бюджетной стратегии, рассчитанной на перспективу, ибюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретномфинансовом периоде. При этом совокупность бюджетных мер тактического характерадолжна укладываться в рамки принятой бюджетной стратегии и ни в коем случае непротиворечить ей во избежание отрицательных последствий как в бюджетной сфере,так и в целом в экономике.
Бюджетная политикаосуществляется как на государственном, так и на субфедеральном (региональном) имуниципальном уровнях.
Основу бюджетной политикисоставляют стратегические направления экономической и социальной политикигосударства; именно они определяют размеры и пропорции централизуемыхгосударством финансовых ресурсов, перспективы использования бюджетных средств винтересах решения главных социальных и экономических задач государства. Вусловиях рынка бюджетная политика — главный рычаг определения основныхнаправлений экономического воздействия государства на общественное производство.
Для обеспечения эффективностибюджетной политики при ее разработке должны соблюдаться определенные требования.Главное из них — научный подход к ее разработке, учитывающий реальное состояниеэкономики, финансов и бюджетной системы страны.
Под бюджетной политикойгосударства понимаются также мероприятия государства по управлению доходами ирасходами бюджета, а также бюджетным дефицитом.
В экономической теориисуществует несколько концепций сбалансированности бюджета:
теория ежегодно балансируемогобюджета;
теория циклическогобалансирования бюджета;
теория автоматическистабилизирующейся экономической политики;
теория компенсирующегося бюджета;
теория функциональных финансов.
Концепция ежегоднобалансируемого бюджета базируется на том, что бюджет должен быть ежегодносбалансирован. Однако такое состояние бюджета исключает или в значительнойстепени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющуюантициклическую, стабилизирующую направленность. Например, экономикасталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. Притаких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясьнепременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставкиналогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетаниеэтих двух мер. Однако следствием этих мероприятий будет еще большее сокращениесовокупного спроса. Другой пример, показывающий, как стремление ежегоднобалансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, приповышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Дляпредотвращения возможного профицита правительство должно принять следующие меры:либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либоиспользовать сочетание этих двух мер. Следствием этого будет усиление инфляции[34].
Концепция циклическогобалансирования основывается на том, что бюджет должен быть сбалансирован входе экономического цикла, а не ежегодно. Данная концепция предполагает, чтоправительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремитсясбалансировать бюджет. Для того чтобы противостоять спаду производства,правительство снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т.е. сознательноидет на временный дефицит бюджета. В ходе последующего подъема правительствоповышает налоги и снижает государственные расходы. Возникающее положительноесальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникшего впериод спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическуюполитику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно. Проблема,возникающая при реализации данной концепции, заключается в том, что спады иподъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине ипродолжительности. Например, длительный и глубокий спад может сменитьсякоротким периодом подъема. Кроме того, на экономические действия государства входе экономического цикла влияют политические факторы, когда общая цельстабилизации экономики подчинена срочным задачам политической конъюнктуры,решение которых ведет к увеличению государственных расходов, а значит, и кросту государственного долга и бюджетного дефицита [34].
Теория автоматическистабилизирующейся экономической политики также предполагает балансированиебюджета в рамках экономического цикла. Но особенность этой теории в том, чтоона делает попытку сгладить один из недостатков предыдущей теории — учестьполитический фактор.
С политической точки зрения, длямнения избирателей государству выгоднее увеличивать государственные расходы,чем проводить жесткую налоговую политику ради увеличения доходов бюджета. Результатомтаких действий государства может стать прогрессирующий дефицит бюджета ирастущая государственная задолженность. Поэтому особое внимание уделяетсяавтоматическим стабилизаторам бюджета — налогам, расходам по страхованию,различным трансфертам и субвенциям. Так, в период подъема встроенный механизмпрогрессивного налогообложения должен обеспечить дополнительный доход бюджета. Аво время кризиса страховые выплаты и трансфертные платежи призваны сглаживатьпоследствия кризисных процессов. Встроенные стабилизаторы увеличивают (в периодкризиса) или уменьшают (в период подъема) дефицит государственного бюджета безнеобходимости принятия каких-либо специальных законов и актов. Однаковстроенные стабилизаторы лишь ограничивают размах или глубину циклическихколебаний. К тому же экономика нуждается в дополнительных кредитно-бюджетныхмероприятиях.
Теория компенсирующегосябюджета полностью отходит от понятия балансирования бюджета и не ставит этосвоей целью экономической политики. Для такого понимания государственногобюджета кредитное финансирование перестает быть мерой чрезвычайного характера. Заемныесредства оцениваются как вполне легитимный источник доходной части бюджеталюбого развитого государства. Однако здесь существует опасность «раздувания»государственного долга до размеров, когда он будет оказывать не стимулирующее,а сдерживающее воздействие на экономику [25].
Теория функциональныхфинансов во многом пересекается с идеей о компенсирующемся бюджете, так какполностью оправдывает растущий государственный долг как инструмент стабилизацииэкономики.
Для этой теории вопрос осбалансированности бюджета является второстепенным. Первоначальная задачагосударственных финансов — это обеспечение не инфляционной полной занятости, т.е.балансирование экономики, а не бюджета. Государственный бюджет является, преждевсего, инструментом достижения и поддержания экономической стабильности. Поэтомуправительство не должно сомневаться, идя на введение дефицита бюджета игосударственного долга. Растущую государственную задолженность сторонникитеории функциональных финансов аргументируют следующими положениями. Во-первых,налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения ростаэкономики, в результате чего дефицит бюджета будет отчасти самоликвидироваться.Во-вторых, права государства по установлению налогов и способности создаватьденьги дают для него практически безграничную возможность финансировать дефицитбюджета. В-третьих, проблемы, порождаемые большим государственным долгом, наделе менее обременительны, чем разбалансированность экономики [25].
Критериальное значение дляоценки качества бюджетной политики имеют следующие показатели:
стабильность доходов отреального сектора экономики;
пропорциональность роста доходови расходов;
динамика доли текущих икапитальных расходов в структуре расходов бюджета;
соотношение процентных инепроцентных расходов в бюджете;
наличие сфер (отраслей),финансирование которых улучшается или ухудшается;
доля расходов бюджета нафинансирование реального сектора экономики. При ее значительности (в настоящеевремя она не превышает 9% в структуре расходов федерального бюджета) государственныйсектор экономики отстает в развитии [26].
2.2 Бюджетнаяполитика в области межбюджетных отношенийВажнейшей составной частьюбюджетной политики страны выступает концепция межбюджетных отношений. На ееоснове разрабатываются подходы к разграничению доходных и расходных полномочиймежду уровнями власти, определению критериев и методов предоставленияфинансовой помощи на базе условий функционирования бюджетной системы [2].
В Бюджетном послании ПрезидентаРоссийской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетнойполитике в 2008-2010 гг. были определены стратегические ориентиры насреднесрочную перспективу — содействие социальному и экономическому развитиюРоссийской Федерации при безусловном учете критериев эффективности ирезультативности бюджетных расходов.
Следование этим стратегическимориентирам в 2007 г. позволило существенно продвинуться в достижении определенныхна среднесрочную перспективу целей бюджетной политики — улучшения качестважизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурныхизменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономическойсбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управленияобщественными финансами.
В результате внесениякомплексных поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации была созданазаконодательная основа для эффективного функционирования и развития бюджетнойсистемы страны, повышения результативности бюджетных расходов иреструктуризации бюджетного сектора.
Законодательно определен новыймеханизм использования нефтегазовых доходов федерального бюджета, установленыпараметры формирования нефтегазового трансферта и ограничения на размердефицита федерального бюджета.
Действовавший в 2004-2007 гг. Стабилизационныйфонд Российской Федерации выполнил возложенные на него задачи поддержаниямакроэкономической стабильности, защиты экономики и бюджетной системы отколебаний внешнеэкономической конъюнктуры, снижения долговой нагрузки.
Сформированы Резервный фонд,призванный обеспечить сбалансированность федерального бюджета и исполнениепринятых расходных обязательств в случае недостаточности нефтегазовых доходов,и Фонд национального благосостояния, ориентированный прежде всего на накоплениефинансовых средств для обеспечения долгосрочной устойчивости пенсионной системы.
В целях обеспеченияпреемственности и предсказуемости бюджетных проектировок, создания правовойосновы для заключения многолетних государственных контрактов, формированиясреднесрочных ориентиров для бизнеса осуществляется переход всех бюджетовбюджетной системы Российской Федерации к среднесрочному финансовомупланированию; федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондовРоссийской Федерации формируются и утверждаются на трехлетний период.
В 2007 г. федеральный бюджет ибюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации впервые былиприняты на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг., что позволило заложитьоснову для формирования в текущем году бюджетных проектировок на 2009-2011 гг. вформате «скользящей трехлетки». Многие субъекты Российской Федерациии муниципальные образования также утвердили свои первые трехлетние бюджеты.
Принятые в 2007 г. поправки вБюджетный кодекс Российской Федерации завершили закрепление на долгосрочнойоснове доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальнымиобразованиями. Наряду с заложенными в методиках выравнивания бюджетнойобеспеченности регионов стимулами, это стало одним из факторов устойчивогороста налоговых и неналоговых доходов консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации.
В целом, оправдывает себя имеханизм делегирования субъектам Российской Федерации исполнения федеральныхполномочий, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций изфедерального бюджета.
Изменены подходы к порядкуобеспечения федеральной поддержки осуществления инвестиций в объекты,находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальныхобразований, предполагающие отказ от утверждения детализированного перечня этихобъектов на федеральном уровне и переход к заключению между федеральными ирегиональными органами власти соглашений, предусматривающих взаимные обязательствапо осуществлению инвестиций в такие проекты.
Начиная с 2008 г. впервые назаконодательном уровне созданы стимулы для сокращения дотационности бюджетовсубъектов Российской Федерации и местных бюджетов за счет расширения бюджетныхполномочий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований с высокойстепенью бюджетной самообеспеченности. В то же время предоставление бюджетамсубъектов Российской Федерации субсидий из федерального бюджета не увязываетсяс эффективностью деятельности субъектов Российской Федерации, что снижаетстимулирующую роль таких субсидий.
Серьезную озабоченность вызываети тот факт, что ряд субъектов Российской Федерации отложили до 2009 г. завершениереформы местного самоуправления и формирование связанных с ней инструментов иметодов межбюджетных отношений. Далеко не всегда органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации соблюдаются установленные Бюджетнымкодексом Российской Федерации принципы финансовых взаимоотношений смуниципальными образованиями, в том числе — закрепление за местными бюджетамина долгосрочной основе отчислений от налогов, подлежащих зачислению в бюджетысубъектов Российской Федерации. С трудом преодолеваются традиции «централизованногорегулирования» доходов и расходов местных бюджетов [16].
В целом, по словам ПрезидентаРоссийской Федерации, сформированные к настоящему времени принципы и механизмыбюджетного федерализма и финансовых основ местного самоуправления обеспечиваютнеобходимые предпосылки для повышения эффективности деятельности органовпубличной власти всех уровней, проведения ими ответственной бюджетной политикии совершенствования управления общественными финансами. Исходя из этогополитика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильностизаконодательно закрепленного разграничения расходных полномочий, доходныхисточников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.
Ее основной целью должно статьповышение качества бюджетного процесса и финансового менеджмента в субъектахРоссийской Федерации, в том числе за счет расширения практики учетарезультативности работы органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации при принятии решений о предоставлении финансовой поддержки изфедерального бюджета.
В бюджетном послании указываетсятакже на необходимость консолидировать отдельные узконаправленные виды субсидийв рамках формируемых долгосрочных целевых программ или приоритетных направленийгосударственной политики. Одновременно должны быть установлены индикаторыэффективности их использования и общие требования к региональным илимуниципальным программам в соответствующих сферах деятельности.
В связи с высокой степеньюдифференциации налогового потенциала и стоимости оказания бюджетных услуг врегионах Российской Федерации при распределении субсидий следует учитыватьуровень бюджетной обеспеченности регионов.
Одновременно следует поэтапносокращать долю средств, предусматриваемых в составе дотаций на выравниваниеуровня бюджетной обеспеченности на компенсационные меры. В условиях существенногороста налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации сохранениесуществующей доли таких средств на неопределенный срок по сути означаетснижение финансовой поддержки регионов с объективно низким уровнем бюджетнойобеспеченности.
Задача внедрения передовыхпринципов организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации имуниципальных образованиях должна решаться органами исполнительной властисубъектов Российской Федерации совместно с федеральными органами исполнительнойвласти, осуществляющими государственную политику в соответствующей сфере. Приоценке качества управления региональными финансами должна учитываться долярасходов бюджета субъекта Российской Федерации, формируемая в соответствии спринципами бюджетирования, ориентированного на результат.
Должны быть сформированы стимулык повышению качества управления региональными и муниципальными финансами. Условиями,обеспечивающими надлежащее качество финансового менеджмента, могут бытьрасширение бюджетных возможностей для субъектов Российской Федерации имуниципальных образований, проводящих ответственную финансовую политику, и мерывоздействия на субъекты Российской Федерации и муниципальные образования, вкоторых качество финансового управления не обеспечивает реализацию прав гражданна услуги и гарантии, предоставляемые органами государственной власти.
Необходимо ежегодно осуществлятьмониторинг и составлять рейтинг качества финансового управления в субъектахРоссийской Федерации.
Для муниципальных образований всубъектах Российской Федерации должны быть установлены стимулы к повышениюэффективности использования бюджетных средств и формированию заинтересованностиорганов местного самоуправления в увеличении доходов местных бюджетов. Помнению Правительства, в этих целях необходимо продолжить проведение федеральныхконкурсов в сфере реформирования муниципальных финансов в рамках конкурсов пореформированию региональных финансов и разработать рекомендации по проведениюаналогичной работы в субъектах Российской Федерации.
Глава 3. Бюджетныйфедерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации3.1 Сущность исодержание бюджетного федерализма
Бюджетный федерализм — система налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящего и нижестоящих органоввласти и управления на всех ступенях бюджетного процеcca.
Бюджетный федерализм — чрезвычайно сложное и многогранное явление, охватывающее различные аспектыобщественной жизни: политический, правовой, экономический, финансовый. Бюджетныйфедерализм предполагает формирование и развитие системы бюджетного устройства,соответствующей федеративному государству и позволяющей органам властисубъектов федерации и местного самоуправления проводить самостоятельнуюналогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленногоразграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней[28].
Система бюджетного устройствадолжна обеспечивать:
экономическую эффективность — создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местногосамоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду,благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать ростудоходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий;
бюджетную ответственность — управление общественными финансами от имени и в интересах населения примаксимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующихтерриторий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности иподотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадийбюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимнойответственности органов власти разных уровней при выработке и проведениибюджетной политики;
социальную справедливость — выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основнымобщественным услугам и социальным гарантиям;
политическую консолидацию — достижение общественного согласия по вопросам распределения между властямиразных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективноговыполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций,содействие развитию гражданского общества;
территориальную интеграцию — обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления исмягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальнойцелостности страны.
Сочетание принципов централизмаи децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду стенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических началорганизации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиямиявляются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общихобщественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственноеуправление, оборона и некоторые другие), в отличии от таких общественныхпотребностей, которые могут быть частично платными (образование,здравоохранение и др.). Это предопределяет соблюдение приоритета федеральногобюджета, выражающего общие интересы всех членов федерации.
Понятие "бюджетныйфедерализм" можно определить как отношения между федеральными органамивласти и органами власти субъектов федерации на основе сочетания принциповцентрализма и децентрализма по поводу формирования и реализации бюджетнойполитики государствa, разграничения налогово-бюджетныхполномочий, расходов и доходов, их распределения и перераспределения вбюджетной системе при высокой степени самостоятельности бюджетов иответственности за результаты проводимой региональными и местными властямисамостоятельной налогово-бюджетной политики исходя из единстваобщегосударственных интересов и интересов населения, включая интересы народовмногонациональной федерации, проживающих на территории субъектов федерации, и входящихв них местных территориальных образований [5].
Имеется несколько моделейбюджетного федерализма. Классическая модель децентрализованногобюджетного федерализма ("конкурентный федерализм") ориентированана конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся»налоги по принципу «один налог — один бюджет». Данная модельхарактеризуется более высокой степенью децентрализации управленияналогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. Приэтом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетногозаконодательства, гарантирующего соблюдение общественных интересов ивозможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовуюподдержку территориальным образованиям. Эта модель реализуется в США.
Другая модель в мировойпрактике носит название кооперативного бюджетного федерализма («одинналог — три бюджета»). Она ориентирована в большей степени на партнерствои активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниваниюбюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некоегосреднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельностьрегиональных и местных властей в области налогообложения (например, в Германии)[26].
Вместе с тем, имеются исмешанные формы (например, в Канаде, Швейцарии).
Российский бюджетный федерализмможно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной моделибюджетного федерализма. Суть российской модели бюджетного федерализма в том,что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром исубъектами федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем, федеральноезаконодательство имеет приоритет над законодательством субъектов РФ, так каконо отражает их общие интересы и прежде всего заинтересованность в обеспечениицелостности и единства федеративного государства.
Специфика российского бюджетногофедерализма состоит в том, что при наличии 88 территориальных систем управлениябюджетными ресурсами вследствие значительного разрыва между уровнями бюджетнойобеспеченности регионов функционируют принципиально разные схемы управлениябюджетами регионов-доноров и регионов-реципиентов, хотя экономический потенциаллюбого региона создавался и создается на протяжении десятилетий усилиями всейстраны. В подлинной федерации неприемлемо закрепление статуса «доноров»и «реципиентов», поскольку юридически они равноправны, а если имеютразличную бюджетную обеспеченность и различный финансовый потенциал, то, какправило, в результате места и роли соответствующих субъектов в экономической исоциальной системе страны в зависимости от всей совокупности обстоятельств ифакторов.
Для экономики федеративногогосударства неприемлема излишняя концентрация бюджетных средств как нафедеральном уровне, так и на уровнях субъектов Федерации и местногосамоуправления. В первом случае неизбежно нарастание социальной напряженности вобществе, поскольку большая часть конституционных прав граждан реализуется засчет средств бюджетов республик, краев и областей, районов и городов, экономикаи социальная сфера которых развиты не в одинаковой степени по ряду объективныхпричин, включая естественные (географический, природно-климатический и прочие) факторы.Во втором случае может произойти ослабление реализации государственных функций,что неизбежно ведет к спаду производства, снижению доходов консолидированногобюджета, иным негативным социальным последствиям.
Экономическая политика вфедеративном государстве является результатом согласованных усилий,взаимодействия всех уровней власти в решении как федеральных, так и региональныхзадач социально-экономического развития страны. Основной вопрос федеративныхотношений — разграничение полномочий по предметам совместного ведения иусиление компетенции и ответственности местных и региональных властей вобеспечении функций социальной сферы. В соответствии с принципом субсидиарностиорганы местного самоуправления, субъекты РФ передают центру только теполномочия, которые не в состоянии реализовать собственными силами.
Доходы территориальных бюджетов(региональных и местных) формируют основу территориальных финансовых ресурсов, обеспечиваютматериальную базу для выполнения возложенных на соответствующие органыгосударственной власти функций. Воздействие местных властей на процессы социально-экономическогоразвития на территории соответствующих административных образованийнепосредственно зависит от устойчивости доходной базы региональных и местныхбюджетов.
Разграничение бюджетных доходовв Российской Федерации в настоящее время предусматривает использование каксобственных, так и передаваемых на постоянной или долговременной основе долевыхотчислений от собственных доходов более высокого уровня бюджетной системы. Иначеговоря, в системе межбюджетных трансфертов ключевую роль играют формы перераспределениясредств из бюджета одного уровня на другой.
В процессе исполнения утвержденныхбюджетов не исключено увеличение или уменьшение доходов или расходов понезависящим от соответствующего органа власти причинам, например в результатесовершенствования налогового и бюджетного законодательства, перераспределенияполномочий по финансированию определенных расходов и т.п.
Операции по передаче средств из однихбюджетов в другие, связанные с возникновением указанных условий, также относятк взаимным расчетам, а сами средства называют бюджетными компенсациями. Это суммы,утверждаемые и перераспределяемые в бюджеты другого уровня для возмещениянедостаточных доходов и покрытия возрастающих расходов, вызванных решениямиорганов власти другого уровня.
Потребность в регулировании бюджетовв пределах финансового года порождает необходимость предоставления не толькомежбюджетных компенсаций, но и выделения внутрибюджетных кредитов. Будучисоставной частью механизма внутрибюджетных заимствований, данная форма обеспечениябюджетных поступлений также базируется на перераспределении средств междубюджетами и, безусловно, приводит к появлению конкретных бюджетных взаимосвязей.Но это уже возмездные отношения, отличные от межбюджетного субсидирования.
В рамках бюджетногорегулирования особое значение уделяется бюджетному выравниванию.
3.2 Цели и формы бюджетноговыравнивания
Бюджетное выравниваниепредставляет собой выравнивание бюджетной обеспеченности региональных и местныхбюджетов с целью обеспечения конституционных прав граждан на получениебюджетных услуг гарантированного государством объема и качества вне зависимостиот территории проживания.
Бюджетное регулирование — выравнивание финансовых возможностей территорий. Потребность в такомрегулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящеготерриториального уровня при формировании бюджетов не хватает по объективнымпричинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основеполностью или частично (по разделённым налоговым ставкам или в процентных долях),для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложеннымина них функциями и полномочиями [10].
Межбюджетное регулированиеосуществляется, как правило, органами власти вышестоящего уровня путемвертикального (между разными звеньями бюджетной системы) и горизонтального (вразрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравниваниябюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых она нижеминимально необходимого уровня.
Вертикальное выравниваниесвязано с наделением региональных и муниципальных органов управленияфинансовыми ресурсами соразмерно их собственным полномочиям, закрепленным заними федеральным законодательством, а также с предоставлением финансированиядля реализации делегированных государственных полномочий.
Горизонтальное выравнивание — это предоставление региональным и муниципальным органам власти финансовойпомощи в случае невозможности ими самостоятельно формировать необходимыйбюджетный фонд из-за отсталости социально-экономического территориальногоразвития и низкого уровня финансового и налогового потенциала территории.
Горизонтальное выравнивание внекоторых странах (например, в Германии) происходит и в порядкецентрализованного изъятия (через соответствующий расчетный (клиринговый) центрпри министерстве финансов ФРГ, минуя федеральный бюджет) по прогрессивной шкалев форме отдельных трансфертов средств из бюджетов, где такая обеспеченностьвыше среднего уровня, в пользу бюджетов, где она меньше этого уровня.
Межбюджетное регулирование неограничивается выравниванием бюджетной обеспеченности территориальныхобразований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функциивходят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов,вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможноедолевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов,имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позициивышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.
Инструментами бюджетноговыравнивания являются:
нормативные отчисления отрегулирующих доходов;
дотации — межбюджетныетрансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе безустановления направлений и (или) условий их использования;
субвенции — бюджетныесредства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ илиюридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществлениеопределенных целевых расходов;
субсидии — бюджетные средства,предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому илиюридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов;
бюджетный кредит — формафинансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставлениесредств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе;
взаимные расчеты — межбюджетные перечисления, связанные с изменением бюджетного и налоговогозаконодательства;
"отрицательныетрансферты" — субвенции из нижестоящего бюджета с высокой бюджетнойобеспеченностью в вышестоящий бюджет с целью перераспределения данных средств вформе дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для экономически слабыхтерриторий [26].
В федеративном государстверазличают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы. Соответственномеханизм распределения средств между бюджетами разных уровней в Россиипосредством бюджетного регионального выравнивания должен быть ориентирован нарешение двуединой задачи вертикальной и горизонтальной сбалансированностибюджетов. Иначе говоря, этот механизм, с одной стороны, должен быть настроен накорректирование вертикальных диспропорций, т.е. устранение несоответствий междурасходными функциями региональных бюджетов и теми поступлениями, которыезакреплены за данным бюджетным уровнем, а с другой — на выравнивание уровняпотребления государственных услуг в различных регионах.
Корректирование вертикальныхдиспропорций нацелено на устранение несоответствий между расходными функциямирегиональных бюджетов и теми поступлениями, которые закреплены за даннымбюджетным уровнем, ибо центральное правительство, обладая гораздо болееширокими возможностями макроэкономического регулирования и получения налоговыхпоступлений по сравнению с нижестоящими уровнями власти, может и обязанопосредством оказания финансовой помощи за счет средств, аккумулированных вфедеральном бюджете, устранять дисбаланс региональных бюджетов.
Вертикальнаянесбалансированность потенциально заложена в лю-бой модели бюджетной системывследствие различия функций, выполняемых разными уровнями власти.
Система бюджетного федерализмаможет нормально работать только при условии достаточности финансовых ресурсоворганов власти каждого уровня для осуществления их полномочий. Достижение такогосоответст-вия обеспечивается методами вертикального выравнивания бюджетов,основанного на следующем принципе: финансовые запросы (расходная часть бюджетовтерриторий) должны исходить из фактического финансового потенциала (доходнойчасти бюджета).
Горизонтальнаянесбалансированность бюджетной системы объективно обусловлена различнымположением территориальных единиц, составляющих государство, вследствиеисторических, географических, экономических, природных и прочих особенностей. Горизонтальнаянесбалансированность проявляется, с одной стороны, в разной потребности, а сдругой — в разной стоимости предоставляемых государственных услуг. При этомодин и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходитьсяналогоплательщику в зависимости от финансового положения его территориальныхвластей. Выравнивание острых горизонтальных различий важно само по себе каквыражение требования социальной справедливости. В то же время оно имеетобщеэкономический эффект, так как предотвращает экономические потери, связанныес миграцией населения и капитала. Бюджетное выравнивание при этомосуществляется в общенациональных интересах и способствует укреплениюгосударства.
Механизм вертикальногобюджетного выравнивания. Проблема вертикальной сбалансированности бюджетоврешается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансированностьпредполагает разумное распределение и законодательное закрепление бюджетныхполномочий за соответствующим уровнем власти, т.е. выравнивание финансовыхпотребностей властей соответствующего уровня для оказания закрепленного за ниминабора обязательных государственных услуг (видов общественного товара), а сдругой — выравнивание финансовых возможностей соответствующих уровней властипутем долевого участия разных уровней власти в общенациональных налогах прираспределении налогового потенциала страны.
Соответственно, цельювертикального бюджетного выравнивания является обеспечение финансовой базы дляреализации бюджетных полномочий различных уровней власти и в первую очередьрасходных функций.
Основой механизма вертикальноговыравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждымбюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующихразграничению предметов ведения и полномочий между федеральным центром ирегионами (территориями), а также разграничению бюджетной ответственности междуфедеральным и региональным органами власти и управления.
Механизм горизонтальногобюджетного выравнивания. Целью горизонтального бюджетного выравниванияявляется обеспечение единого стандартного уровня потребления государственныхуслуг жителями различных регионов страны посредством применения единыхформализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящимбюджетам.
Соответственно, механизм горизонтальногобюджетного выравнивания также ориентирован на решение двуединой задачи. С однойстороны — это выравнивание уровня потребления государственных услуг потерриториям, а с другой — выравнивание стоимости государственных услуг длякаждого уровня власти.
3.3 Межбюджетныеотношения и межбюджетные трансферты
Межбюджетные отношения — финансовые отношения между органами государственной власти РФ, органамигосударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления поповоду перераспределения между уровнями бюджетной системы доходных источников,расходных полномочий и объемов финансовой помощи для сбалансированностибюджетной системы.
Реализация межбюджетныхотношений связана с формированием и исполнением бюджетов различного уровнябюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования.
Межбюджетные отношения могутбыть и непосредственно между бюджетами одного и того же уровня, например, дляобъединения финансовых ресурсов в целях решения задач, имеющих взаимный интерес.В России они пока не получили широкого применения. В редких случаях финансоваяпомощь оказывается из нижестоящих в вышестоящие бюджеты.
Межбюджетные отношения вфедеративных государствах имеют особенности, которые диктуются бюджетнымустройством страны и степенью развития бюджетного федерализма. Исходя изпринципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципымежбюджетных отношений:
сочетание интересов всехучастников межбюджетных отношений;
четкое законодательноеразграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней исоответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью иличастично) между звеньями бюджетной системы;
максимально возможноеразграничение на постоянной (без ограничения срока) основе видов доходов (полностьюили частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;
сокращение дотационности иколичества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовыхпотоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;
равенство прав в межбюджетныхотношениях субъектов РФ с федеральным центром и муниципальных образований сорганами власти субъектов РФ;
применение в межбюджетномрегулировании для всех субъектов РФ, а внутри каждого из них — для всех муниципальныхобразований единой методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные игрупповые особенности;
обязательность компенсациинедостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов,явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;
недопустимость принудительнойцентрализации или изъятия в бюджеты другого уровня собственных доходов,закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленныхбюджетных средств;
недопустимость изменения ранжировкитерриториальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условияхпри передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетногорегулирования;
взаимная ответственность органоввласти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;
наличие достоверной информации офинансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовойподдержке из бюджета другого уровня;
относительная стабильностьпринятого к реализации механизма межбюджетных отношений;
ясность (прозрачность) игласность межбюджетных отношений, простота расчетов.
Основными функциямимежбюджетных отношений являются:
выравнивание бюджетнойобеспеченности территориальных образований, где она меньше минимальнонеобходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и другихгосударственных социальных гарантий на всей территории страны);
стимулирование наращиванияналогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет наподведомственной территории, а также рационального и эффективного ихрасходования.
Обе эти функции подлежатреализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающаяфункция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующейфункцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетныхотношений.
Государственность многих странмира развивается в рамках концептуальной модели федеративного государства сопределенной самостоятельностью его административно-территориальных образований.Известны федеративные системы государств с разным уровнем социально-экономическогоразвития — наиболее развитых (США, Канада, ФРГ, Россия, Австралия, Австрия,Швейцария, Бельгия) и в меньшей степени развитых (Аргентина, Мексика, Бразилия,Индия, Пакистан, Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморскиеострова). По Конституции Россия — федеративное государство с централизациейосновных функций государственного управления на федеральном уровне, но и приопределенной самостоятельности (в том числе финансовой) регионов (субъектовФедерации).
Принцип бюджетного федерализма (ответственностьрегионов за обеспечение поступления доходов в федеральный бюджет для решенияобщих проблем и ответственность центра за реализацию его полномочий на местах) осуществляетсяпосредством разработки и реализации политики доходов и расходов, а также наоснове межбюджетных трансфертов.
Трансферты — осуществляемые на безвозмездной основе финансовые потоки из федеральногобюджета в бюджеты субъектов Федерации, а также из бюджетов субъектов Федерациив местные бюджеты. Из этого общего правила есть исключения. Ряд субъектовФедерации (Пермская область, Архангельская область и др.) не былимоносубъектами и включали автономные образования. В Пермской области былКоми-Пермяцкий округ, в Архангельской — Ненецкий округ. Эти округа имелисамостоятельные бюджеты. Но в связи с созданием с начала 2006 г. Пермского краяокруг был упразднен. Аналогично решен вопрос и о статусе Архангельской области,и Ненецкого округа. Богатые разрабатываемыми месторождениями полезныхископаемых такие округа (в том числе и входившие в состав Красноярского краяТаймырский и Эвенкийский национально-автономные округа, а также пока входящие всостав Тюменской области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкийнационально-автономные округа) оказались образующими основу доходной базы всейобласти или края. В подобных случаях складываются ситуации, когда округ посоглашению с областью направляет финансовые потоки «вверх». Так былов 2006 г. и в начале 2007 г., когда Ненецкий округ по основному идополнительному соглашениям с администрацией области направлял в бюджет области650 и 700 млн руб. соответственно двумя траншами. Подобные факты (стремлениеликвидировать национально-автономные образования и сформировать единый бюджетобласти или края) свидетельствуют о концептуальной незрелости российской моделибюджетного федерализма. В действующих бюджетных законодательных актах этивопросы не имеют адекватного ответа.
Правовой основой практикуемыхсегодня межбюджетных трансфертов является конституционное и законодательноезакрепление определенных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы, атакже финансирование их реализации каждым уровнем государственного управления. Экономическойосновой межбюджетных трансфертов является экономическое единство страны,государственная собственность на недра и другие природные богатства, а также наинфраструктуру, а в связи с этим — наличие бюджетного сектора в экономике исоциальной сфере.
Поскольку действуютисторические, природно-климатические и другие факторы, например размещениепроизводства, то естественным было и остается наличие условий, предопределяющихзначительную и, вместе с тем, объективно обусловленную дифференциациюпроизводства ВВП на душу населения по регионам страны. В 2006 г. валовойрегиональный продукт на душу населения составлял от 17 до 500 тыс. руб. в год. Поэтой причине существует объективная необходимость выравнивания обеспеченностирегионов средствами для их социально-экономического развития [26].
В российской практикемежбюджетные трансферты осуществляются в основном по вертикали (т.е. сверхувниз), в связи с чем в федеральном бюджете ежегодно предусматривается выделениесредств субъектам Федерации по разделу функциональной структуры расходовбюджета «Межбюджетные трансферты». До 2004 г. включительно этотраздел назывался «Межбюджетные отношения», а в бюджетнойклассификации — «Финансовая помощь бюджетам других уровней». В новойредакции Бюджетного кодекса РФ понятие «межбюджетные отношения» замененопонятием «межбюджетные трансферты». В связи с этим из данного разделамежбюджетные кредиты исключены, поскольку предоставляются на возвратной основе,т.е. не являются трансфертами. Это более точно отражает суть отношений центра ирегионов. В действительности в понятии «трансферты» подчеркивается нефакт самых различных отношений центра и регионов, а факт финансовых потоков«сверху вниз». Между бюджетами (это всего лишь финансовые планы) отношенийбыть не может, финансовые отношения могут быть между органами властифедерального, субфедерального и муниципального уровней [26].
В таблицах 2 и 3 представленыданные о размерах соответствующих финансовых потоков.
Таблица 2. Объемфинансовой помощи бюджетам субъектов Федерации из федерального бюджета в 1998-2005гг. [26]
Показатели 1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. Расходы федерального бюджета, млрд руб. 472,05 575,4 855,1 1193,4 1771,8 2345,6 2659,45 3047,9 в том числе финансовая помощь регионам: млрд руб. 38,5 39,9 69,1 208,7 245,3 711,4 810,6 938,9 в% к расходам 8,16 6,93 8,08 17,49 13,84 30,33 30,48 30,80Таблица 3. Межбюджетныетрансферты в сравнении с доходами и расходами консолидированного бюджетаРоссийской Федерации в 2006-2007 гг., млрд руб. [26]
ПоказателиФедеральный
бюджет
Бюджеты
территорий
Консолидированный бюджет 2006 г. 2007 г. 2006 г. 2007 г. 2006 г. 2007 г. Всего доходов 4525,6 6188,1 3172,2 4335,5 7697,8 10523,5 Налоговые доходы 3167,8 4242,9 2432,4 3289,2 5600,5 7532,1 Неналоговые доходы 1878,2 2721,8 219,3 269,1 2097,5 2990,9 Всего расходов 3749,6 4686,2 3102,6 4257,4 6852,2 8943,6В том числе:
межбюджетные
трансферты
906,6 1064,0 906,6 1064,0 Профицит 776,0 1501,8 69,6 78,0 845,6 1579,8Межбюджетные трансферты включаюттакже трансферты из Федерального бюджета в бюджеты государственных внебюджетныхфондов, что связано и с недостатком средств единого социального налога дляфинансирования потребностей этих фондов, и с необходимостью передачи средствфедерального бюджета и других бюджетов в бюджеты внебюджетных фондов (например,из местных бюджетов в бюджет медицинского страхования средства поступают длястрахования неработающего населения).
Роль межбюджетных отношений вреализации принципа федерализма определяется качеством этих отношений, ихобоснованностью, учетом особенностей государственного устройства России ирегиональных особенностей развития ее экономики. В настоящее времяпредпринимается немало усилий по обоснованию различных моделей бюджетногофедерализма, однако модели, параметры которой удовлетворяли бы и федеральныйцентр, и субъекты РФ, и муниципальные образования, пока не создано. Это связанос чрезвычайной сложностью механизма экономического выравнивания условий жизни врегионах.
Важнейшим признаком федеративногогосударства является равноправие его субъектов, которое имеет два аспекта:
1. Субъекты Федерации — равноправная сторона взаимоотношений, в том числе бюджетных, с Федерацией. Вотличие от унитарных государств в Федерации отсутствует административноесоподчинение региональных властей центральным: те и другие наделены властнымиполномочиями непосредственно населением и потому в рамках своей компетенциисамостоятельно выполняют возложенные на них функции.
2. Субъекты Федерацииравноправны по отношению друг к другу. Это предполагает использование единыхпринципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий вналогово-бюджетной сфере. Недопустимы как предоставление на индивидуальнойоснове льгот и привилегий отдельным субъектам Федерации, так и дискриминациятех или иных регионов. Это не значит, что не могут быть сделаны те или иныеисключения, но все они должны базироваться на соблюдении общих для всехрегионов критериев, условий и процедур.
Самостоятельность бюджетовсубъектов Федерации подразумевает: закрепление собственных источников доходов; правосамостоятельно оп-ределять направления и условия расходования бюджетныхассигнований; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованныхсредств при исполнении бюджета; право на компенсацию дополнительных расходов,возникающих в результате решений, которые были приняты федеральными органамивласти и управления; предоставление налоговых и иных льгот только за счетсобственных бюджетных доходов.
Законодательное разграничениебюджетной ответственности предпо-лагает закрепление за каждым уровнем бюджетнойсистемы финансирова-ния тех или иных расходов. Такое разграничение базируетсяна общих принципах разделения предметов ведения и полномочий между различнымиуровнями государственной власти и управления. Недопустимы как передача необеспеченныхсоответствующими доходными источниками бюджетных расходов на нижестоящие уровнибюджетной системы, так и нерациональное использование субъектами Федерацииресурсов национальной бюджетной системы.
Принципы и условиямежбюджетных трансфертов. До внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ (гл.16)Федеральным законом от 20 августа 2004 г. «О внесении изменений идополнений в Бюджетный кодекс РФ» в прежней редакции Бюджетного кодексабыли сформулированы следующие принципы межбюджетных отношений:
распределение и закреплениерасходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы;
разграничение на постояннойоснове и по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетнойсистемы;
равенство бюджетных правсубъектов Федерации и равенство бюджетных прав органов управления муниципальныхобразований;
выравнивание уровня минимальнойбюджетной обеспеченности;
равенство бюджетных прав всехсубъектов Федерации и всех органов местного самоуправления во взаимоотношенияхс федеральным бюджетом.
В связи с тем, чтосформулированные ранее в Бюджетном кодексе РФ вышеназванные принципы относятсяк функционированию бюджетной системы в целом, а не только к межбюджетнымтрансфертам, часть этих принципов после внесения изменений в Бюджетный кодексРФ отражена в разделе «Принципы бюджетной системы». В частности,принцип разграничения доходов и расходов является общим принципом построениябюджетной системы, который относится не только к межбюджетным трансфертам.
Новым моментом Бюджетного кодексаРФ после внесения в него изменений является то, что из раздела «Межбюджетныетрансферты» также исключен принцип выравнивания минимальной бюджетнойобеспеченности. Основанием для исключения этого принципа является то, чтовыравнивание бюджетной обеспеченности — лишь одна из характеристик межбюджетныхотношений, причем выравнивание может быть и не по критерию общего минимума. Крометого, расходные обязательства бюджетов должны финансироваться полностью.
Трансферты из федеральногобюджета предоставляются как без предварительно определенных условий, так и приопределенных условиях. Например, без условий предоставляются средства изфедерального бюджета для перечисления в бюджеты субъектов Федерации в связи свыполнением функций, вытекающих из норм федеральных законов (например, целевыесредства для социальной поддержки инвалидов, а также граждан, пострадавших вовремя аварии на Чернобыльской АЭС, и т.п.).
При определенных условияхвыделяются трансферты, направляемые на другие формы финансовой помощи. Например,трансферты для выравнивания бюджетной обеспеченности предоставляются приусловии соблюдения субъектами Федерации налогового законодательства.
Бюджетные кредиты изфедерального бюджета предоставляются бюджетам субъектов Федерации только приусловии отсутствия у них просроченной задолженности по ранее полученным изфедерального бюджета кредитам. Если в течение двух из трех последних летдотации и бюджетные кредиты из федерального бюджета превышают 50% собственныхдоходов субъектов Федерации, то органы власти субъектов Федерации обязанызаключить с Минфином России соглашение о том, что они примут меры для повышенияэффективности бюджетных расходов, а также меры по улучшению администрированияналогов и сборов. Для высокодотационных регионов условием получения трансфертовиз федерального бюджета является перевод этих регионов на кассовое обслуживаниеФедеральным казначейством.
Принципиальная схемамежбюджетных трансфертов представлена в таблице 4.
Таблица 4. Представления омежбюджетных трансфертах
Обязательные платежи субъектов Федерации в бюджет РФ (налоги и сборы) Вносят все регионы в форме обязательных платежей в бюджет Часть доходов, в том числе собственные, поступают в бюджеты субъектов Федерации Доходы получают все регионы в соответствии с принятым порядком закрепления доходов Все субъекты Федерации в рамках межбюджетных трансфертов из федерального бюджета получают средства в соответствии с федеральным законодательством, если федеральный центр обязан финансировать соответствующие расходы Все регионы в рамках федеральных обязательств и в соответствии с бюджетными полномочиями в части финансирования социально-экономического развития регионов вправе рассчитывать на субсидии и субвенции за счет средств фондов, формируемых для финансирования по разделу «межбюджетные трансферты», за исключением фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) Часть регионов получает средства из федерального бюджета в рамках межбюджетных трансфертов в случае их недостатка для покрытия бюджетных расходов на нормативном уровне — пределах, установленных законодательством Финансирование осуществляется за счет средств ФФПРНаиболее острой проблемоймежбюджетных отношений является обоснованное выделение средств федеральногобюджета всем регионам, имеющим доходность ниже минимальной бюджетнойобеспеченности. Финансирование в рамках минимальной бюджетной обеспеченностиосуществляется в рамках стандартов по оказанию этих услуг. Такие потоки средствидут во все регионы, имеющие доходы ниже минимальной бюджетной обеспеченности.
Независимо от доходности всерегионы, в том числе и регионы, имеющие сверхдоходы по сравнению с дотационнымирегионами, получают финансирование из федерального бюджета на оплату такназываемых федеральных мандатов. Например, в каком бы регионе ни проживалгражданин, подвергшийся радиационному облучению во время чернобыльскойкатастрофы, этому гражданину в тот или иной регион на его имя средства поступятиз федерального бюджета.
Формы межбюджетных отношенийв Российской Федерации и направления их развития. Государственная поддержкатерриторий осуществляется в настоящее время в многообразных формах. Межбюджетныетрансферты из федерального бюджета предоставляются в форме:
финансовой помощи бюджетамсубъектов Российской Федерации, в том числе дотаций из Федерального фондафинансовой поддержки субъектов Российской Федерации в соответствии со ст.131Бюджетного кодекса РФ и субсидий в соответствии со ст.132 Бюджетного кодекса РФ;
субвенций бюджетам субъектовРоссийской Федерации из Федерального фонда компенсаций в соответствии со ст.133Бюджетного кодекса РФ и иных субвенций;
финансовой помощи бюджетамотдельных муниципальных образований, предоставляемой в случаях и в порядке,установленных федеральными законами;
иных безвозмездных ибезвозвратных перечислений.
Межбюджетные трансферты изфедерального бюджета (за исключением субвенций из Федерального фондакомпенсаций) предоставляются при условии соблюдения органами государственнойвласти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправлениябюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства РоссийскойФедерации о налогах и сборах.
Дотации из Федерального фондафинансовой поддержки субъектов Российской Федерации и бюджетные кредиты изфедерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, для которых вдвух из трех последних отчетных лет доля указанных дотаций в общем объемесобственных доходов превышала 50%, в течение трех финансовых лет начиная сочередного финансового года предоставляются при условии подписания и соблюденияусловий соглашений с Министерством финансов РФ о мерах по повышениюэффективности использования бюджетных средств и увеличению налоговых иненалоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации. Порядок заключенияуказанных соглашений и контроля за их исполнением устанавливаетсяПравительством РФ.
Федеральными законами ипринятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФмогут быть установлены дополнительные условия предоставления субсидий изфедерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и (или) местнымбюджетам. При несоблюдении органами государственной власти субъектов РоссийскойФедерации и органами местного самоуправления условий предоставлениямежбюджетных трансфертов из федерального бюджета, определенных бюджетнымзаконодательством. Министерство финансов РФ вправе приостановить предоставлениемежбюджетных трансфертов (за исключением субвенций из Федерального фондакомпенсаций) соответствующим субъектам Российской Федерации (муниципальнымобразованиям).
Межбюджетные трансферты бюджетамзакрытых административных территориальных образований предоставляются с учетомособенностей, установленных Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «Озакрытом административном территориальном образовании».
В основе системы финансовойпомощи бюджетам субъектов Российской Федерации лежит необходимость выравниванияуровня бюджетной обеспеченности регионов. Финансовая помощь бюджетам субъектовРоссийской Федерации осуществляется в виде:
дотаций на выравнивание уровнябюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;
субсидий на финансированиеотдельных целевых расходов;
дотаций и субсидий изфедерального бюджета.
Дотации на выравниваниебюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации предоставляются изФедерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Дотациииз этого фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, уровеньрасчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленногов качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектовРоссийской Федерации.
Субсидии для долевогофинансирования инвестиционных программ (проектов) развития общественнойинфраструктуры регионального значения, а также для поддержки созданныхсубъектами Российской Федерации фондов муниципального развития в составефедерального бюджета предоставляются из Федерального фонда региональногоразвития.
Субсидии для долевогофинансирования приоритетных социально значимых расходов консолидированныхбюджетов субъектов Российской Федерации в составе федерального бюджетапредоставляются из Федерального фонда софинансирования социальных расходов.
В случаях и порядке, которыепредусмотрены федеральными законами и принятыми в соответствии с ниминормативными правовыми актами Правительства РФ, бюджетам субъектов РоссийскойФедерации и местным бюджетам могут быть предоставлены иные дотации и субсидиииз федерального бюджета.
Субвенции. Субвенции изФонда компенсаций распределяются с целью обеспечения финансирования расходов попредоставлению льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориямграждан, предусмотренных Федеральным законом от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ«О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», Федеральнымзаконом от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах», Законом РФ «Осоциальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствиекатастрофы на Чернобыльской АЭС» (в редакции Закона РФ от 18 июня 1992 г. №3061-1), Федеральным законом от 26 ноября 1998 г. № 175-ФЗ «О социальнойзащите граждан Российской Федерации, подвергшихся воздействию радиациивследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении „Маяк“ исбросов радиоактивных отходов в реку Теча» и Федеральным законом от 10января 2002 г. № 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимсярадиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинскомполигоне».
Федеральная помощьмуниципальным образованиям. Федеральная помощь оказывается также имуниципальным образованиям. Эта поддержка предназначена не только такназываемым закрытым поселениям, но и предусматривает передачу в собственностьмуниципальных образований социальных объектов, ранее находившихся на балансепредприятий и организаций отраслевых ведомств. Кроме того, федеральнаяподдержка оказывается для решения местных целевых программ отдельных городов ипоселков.
По данным Минэкономики России,федеральными целевыми программами охвачены 2/3 субъектов Федерации. Однако учети отчетность об их исполнении осуществляются по разным причинам недостаточно. Всвязи с этим большую роль играет правильный отбор действительно нуждающихся вподдержке регионов. Единой нормативно установленной процедуры отборарегиональных проблем для принятия решений на федеральном уровне нет. В этойситуации наиболее распространенным методом был отбор региональных проблемисходя из политической целесообразности и необходимости поддержки отдельныхрегиональных властей, активно реализующих политический курс страны.
Применяют и такие методы отбора,как индивидуальный подход к региональным проблемам по определенным критериям. Этотметод исходит из особой значимости соответствующих проблем для осуществлениякрупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретныхотраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспеченияэкологической безопасности и рационального природопользования, целевогоуправления межотраслевыми связями и некоторых других критериев. Также для целеймежбюджетного выравнивания применяют метод деления субъектов Федерации на«нуждающихся» и «особо нуждающихся», на «доноров»и «реципиентов» и некоторые другие методы.
Бюджетные кредиты изфедерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации предоставляютсяпри условии отсутствия просроченной задолженности соответствующих органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации перед федеральным бюджетом.Наличие непогашенной задолженности регионов перед федеральным бюджетом являетсясущественным фактором, ограничивающим расширение масштабов бюджетногокредитования. В новой редакции Бюджетного кодекса РФ бюджетные кредиты кмежбюджетным трансфертам не относятся. Статья 134 утратила силу. Однако этипотоки средств идут из бюджета в бюджет, что предусмотрено ст.93.2 БК РФ. Этиотношения — между органами власти разных уровней. Бюджетам субъектов РоссийскойФедерации из федерального бюджета могут предоставляться бюджетные кредиты насрок до одного года в объеме, утвержденном федеральным законом о федеральномбюджете на очередной финансовый год. Основания, порядок предоставления,использования и возврата указанных бюджетных кредитов устанавливаются федеральнымзаконом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актамиПравительства РФ. Предоставление бюджетам субъектов Российской Федерациибюджетных кредитов из федерального бюджета осуществляется по процентной ставке,устанавливаемой федеральным законом о федеральном бюджете на очереднойфинансовый год.
В случае если предоставленныебюджетные кредиты не погашены в установленный срок, остаток непогашенныхкредитов, включая проценты, штрафы и пени, погашается за счет дотаций изФедерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, а такжеза счет отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренныхспециальными налоговыми режимами (за исключением местных налогов), подлежащихзачислению в бюджет субъекта Российской Федерации.
Фонды, формируемые для осуществлениямежбюджетных трансфертов. Согласно гл.16 Бюджетного кодекса РФ, к фондам,формируемым для осуществления межбюджетных трансфертов, относятся:
Фонд финансовой поддержкисубъектов Российской Федерации;
Федеральный фонд компенсаций;
Федеральный фонд региональногоразвития;
Федеральный фондсофинансирования социальных расходов;
Фонд реформирования региональныхи муниципальных финансов;
региональный Фонд финансовойподдержки поселений (вступил в силу с 01.01.2006 г);
региональный Фонд финансовойподдержки муниципальных районов (городских округов);
региональный Фонд компенсаций.
Функционирование каждого фондаосуществляется в соответствии со строго определенными целями и формамипредоставления финансовой помощи.
В период становления новойроссийской государственности в связи с разрушением СССР сложился определеннейпорядок формирования и использования указанных фондов (прил.3).
Основу раздела «Межбюджетныетрансферты» составляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченностисубъектов Российской Федерации.
Начиная с 2008 г. предусматриваетсяувеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектовРФ, позволяющее не снижать, по сравнению с 2007 г., минимальный уровеньбюджетной обеспеченности высокодотационных субъектов Федерации. Объем дотацийпредусматривается увеличить в 2008 г. до 328,6 млрд руб., или на 26,2%, в 2009и 2010 гг. планируется увеличение указанных дотаций в соответствии с уровнеминфляции на 6,8 и 6,5%.
В таблице 5 представлены данные,свидетельствующие об изменении объема дотаций на выравнивание бюджетнойобеспеченности субъектов РФ.
Таблица 5. Динамикаобъема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ
Показатель2007 г.
(закон)
Прогноз бюджета 2008 г. 2009 г. 2010 г. Общий объем дотаций на выравнивание обеспеченности субъектов РФ, млрд руб. 260,4 328,6 351,0 373,8 Рост к предыдущему году, млрд руб. - 68,2 22,4 22,8 Рост к предыдущему году,% 100,0 26,2 6,8 6,5 Рост к уровню 2007 г.,% 100,0 26,2 34,8 43,5Распределение дотаций навыравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации на 2008 г.осуществлено на основе сопоставления налогового потенциала региона с учетомразличий в стоимости предоставления населению бюджетных услуг по субъектамРоссийской Федерации. Начиная с 2008 г. внесены изменения в методикураспределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ вчасти расчета индекса налогового потенциала с целью повышения объективностирасчета бюджетной обеспеченности регионов и совершенствования механизмастимулирования региональных органов власти к развитию собственной налоговойбазы.
Таблица 6. Долянаселения, проживающего в регионах с разным уровнем бюджетной обеспеченности (в% к общей численности населения России)
Уровень бюджетной обеспеченности 2007 г. 2008 г. до вырав-нивания после вырав-нивания до выравни-вания после вырав-ниванияКритически низкий
(до 60%)
31,4 0,0 35,4 0,0Низкий
(от 60 до 70%)
12,0 32,8 13,6 38,4Ниже среднего
(от 70 до 90%)
16,2 26,8 11,2 21,8Средний
(от 90 до 105%)
8,7 8,7 12,8 12,8Выше среднего
(от 105 до 150%)
21,2 21,2 16,5 16,5Высокий
(более 150%)
10,5 10,5 10,5 10,5В результате распределениядотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерацииразница в бюджетной обеспеченности 10 наименее обеспеченных и 10 наиболееобеспеченных регионов сократится с 13,4 раза до выравнивания до 3,4 раза послевыравнивания.
Федеральный фонд финансовойподдержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) образуется в составефедерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектовРоссийской Федерации и распределения между ними средств в соответствии с единойметодикой, утверждаемой Правительством РФ, согласно требованиям Бюджетногокодекса РФ. Объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РоссийскойФедерации, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяетсяпутем умножения объема указанного Фонда, подлежавшего утверждению на текущийфинансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции(индекс потребительских цен). Объем ФФПР субъектов Российской Федерации наочередной финансовый год утверждается при рассмотрении проекта федеральногозакона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении. Дотациииз Фонда предоставляются субъектам Российской Федерации, уровень расчетнойбюджетной обеспеченности которых не превышает уровня, установленного в качествекритерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РоссийскойФедерации. Этот уровень определяется соотношением между расчетными налоговымидоходами на одного жителя, которые могут быть получены консолидированнымбюджетом субъекта Российской Федерации исходя из уровня развития и структурыэкономики и (или) налоговой базы (налогового потенциала), и аналогичнымпоказателем в среднем по консолидированным бюджетам субъектов РоссийскойФедерации с учетом структуры населения, социально-экономических,географических, климатических и иных объективных факторов и условий, влияющихна стоимость предоставления одного и того же объема бюджетных услуг в расчетена одного жителя.
В составе дотаций изФедерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации могутбыть выделены дотации, отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые приопределении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.Объем указанных дотаций не может превышать 10% объема Федерального фондафинансовой поддержки субъектов Российской Федерации. Дотации из Фонда для краев(областей), в состав которых входят автономные округа, рассчитываются дляконсолидированного бюджета края (области), включая бюджеты автономных округов,и зачисляются в бюджет края (области), если иное не установлено договором и (или)соглашением между органами государственной власти края, области и органамигосударственной власти автономного округа.
Формирование и использованиеФФПР позволяет преодолеть весьма существенные различия между регионами поуровню доходов бюджетов на душу населения. Названные различия остаютсяреальностью и обусловлены всей совокупностью социально-экономических условий врегионах, что подтверждают данные приложения 4.
Федеральный фонд компенсацийобразуется в составе федерального бюджета в целях предоставления субвенций наисполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальныхобразований, финансовое обеспечение которых в соответствии с Федеральнымзаконом «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»и (или) Федеральным законом «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации» осуществляется за счет субвенций изфедерального бюджета. Общий объем Федерального фонда компенсаций и егораспределение по видам расходных обязательств, а также распределение субвенцийиз Федерального фонда компенсаций между субъектами Российской Федерацииутверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовыйгод при рассмотрении его в третьем чтении. Субвенции из Федерального фондакомпенсаций, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательствсубъектов Российской Федерации, зачисляются в бюджет субъекта РоссийскойФедерации и расходуются в порядке, установленном федеральными законами ипринятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Субвенции из Федерального фондакомпенсаций, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательствмуниципальных образований, расходуются в порядке, установленном федеральнымизаконами, принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актамиПравительства РФ и (или) нормативными правовыми актами субъектов РоссийскойФедерации. Субвенции из Федерального фонда компенсаций предоставляются местнымбюджетам через образуемые в составе бюджетов субъектов Российской Федерациирегиональные фонды компенсаций в порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом РФ.
Субвенции из Федерального фондакомпенсаций распределяются между всеми субъектами Российской Федерации поединой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численностинаселения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетныхуслуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов, другим показателям с учетомобъективных условий, влияющих на стоимость предоставления бюджетных услуг (объемвыплат) в субъектах Российской Федерации.
Порядок перечисления субвенцийиз Федерального фонда компенсаций в бюджеты субъектов Российской Федерацииустанавливается федеральным законом о федеральном бюджете на очереднойфинансовый год и (или) принятым в соответствии с ним нормативным правовым актомПравительства РФ.
Расходование субвенций,предоставляемых из Федерального фонда компенсаций, осуществляется через счетаисполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и(или) местных администраций, открытые в органах Федерального казначейства.
Федеральный фондрегионального развития. В целях предоставления бюджетам субъектовРоссийской Федерации субсидий для долевого финансирования инвестиционныхпрограмм (проектов) развития общественной инфраструктуры региональногозначения, а также для поддержки созданных субъектами Российской Федерациифондов муниципального развития в составе федерального бюджета может бытьобразован Федеральный фонд регионального развития.
Отбор инвестиционных программ (проектов),федеральных целевых программ регионального развития для предоставленияуказанных субсидий и их распределение между субъектами Российской Федерации (группамисубъектов Российской Федерации) осуществляются в порядке, установленномфедеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ иПравительства РФ.
Объем Федерального фондарегионального развития и распределение его средств между субъектами РоссийскойФедерации (группами субъектов Российской Федерации) утверждаются прирассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очереднойфинансовый год во втором чтении.
Федеральный фондсофинансирования социальных расходов. В целях предоставления бюджетамсубъектов Российской Федерации субсидий для долевого финансированияприоритетных социально значимых расходов консолидированных бюджетов субъектовРоссийской Федерации в составе федерального бюджета может быть образованФедеральный фонд софинансирования социальных расходов.
Условия и порядок предоставленияи расходования указанных субсидий устанавливаются федеральными законами и (или)нормативными правовыми актами Правительства РФ.
Фонд реформирования региональныхи муниципальных финансов. В 2005 г. в составе федерального бюджетаобразован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРФ),который является правопреемником действовавшего в 2002-2004 гг. Фондареформирования региональных финансов. Средства Фонда распределяются междуотобранными на конкурсной основе субъектами Российской Федерации,осуществляющими реализацию программ реформирования региональных финансов, инаправляются на реализацию указанных программ, погашение и обслуживаниедолговых обязательств, развитие социальной инфраструктуры, иные социальныерасходы. Выбранные регионы должны, как минимум, выполнить первый этапдвухлетней программы финансовой реформы. Эта программа ориентирована на реформубюджетного процесса, межбюджетных отношений в регионах, управления расходами,управления региональными и муниципальными долгами и имуществом, системы учета,финансовой отчетности и аудита. ФРРФ — фонд региональной помощи с наиболеедетально проработанными нормативами местного уровня.
Региональный фонд финансовойподдержки поселений образуется в составе бюджета субъекта РоссийскойФедерации в целях выравнивания исходя из численности жителей, финансовыхвозможностей органов местного самоуправления поселений по осуществлению ихполномочий при решении вопросов местного значения. Порядок образования фонда ираспределения дотаций из указанного фонда, в том числе порядок расчета иустановления заменяющих указанные дотации дополнительных нормативов отчисленийот налога на доходы физических лиц в местные бюджеты, утверждается закономсубъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодексаРФ. Объем регионального фонда финансовой поддержки поселений утверждаетсязаконом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерациина очередной финансовый год. При составлении и (или) утверждении бюджетасубъекта Российской Федерации дотации из регионального фонда финансовойподдержки поселений могут быть полностью или частично заменены дополнительныминормативами отчислений в бюджеты поселений от налога на доходы физических лиц.
Законом субъекта РоссийскойФедерации органы местного самоуправления муниципальных районов могут бытьнаделены полномочиями органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средствбюджетов субъектов Российской Федерации. Распределение дотаций из региональногофонда финансовой поддержки поселений между поселениями и (или) заменяющие ихдополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц вбюджеты поселений утверждаются законом субъекта Российской Федерации о бюджетесубъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.
В случае наделенияпредставительных органов муниципальных районов полномочиями органов государственнойвласти субъектов Российской Федерации по расчету и предоставлению дотаций изрегионального фонда финансовой поддержки поселений распределение указанныхдотаций между поселениями соответствующего района и (или) заменяющие ихдополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лицутверждаются решением представительного органа муниципального района о бюджетемуниципального района на очередной финансовый год.
Региональный фонд финансовойподдержки муниципальных районов (городских округов) образуется в составебюджета субъекта Российской Федерации в целях выравнивания бюджетнойобеспеченности муниципальных районов (городских округов). Объем региональногофонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) утверждаетсязаконом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерациина очередной финансовый год. Дотации из регионального фонда финансовойподдержки муниципальных районов (городских округов) субъектов РоссийскойФедерации предоставляются муниципальным районам (городским округам), уровеньрасчетной бюджетной обеспеченности которых не превышает уровень, установленныйв качестве критерия выравнивания расчетной бюджетной обеспеченностимуниципальных районов (городских округов).
При составлении и (или) утверждениибюджета субъекта Российской Федерации дотации из регионального фонда финансовойподдержки муниципальных районов (городских округов) могут быть полностью иличастично заменены дополнительными нормативами отчислений в бюджетымуниципальных районов (городских округов) от налога на доходы физических лиц. Распределениедотаций из регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городскихокругов) между муниципальными районами (городскими округами) и (или) заменяющиеих дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц вбюджеты муниципальных районов (городских округов) утверждаются законом субъектаРоссийской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очереднойфинансовый год.
Региональный фонд компенсацийобразуется в составе бюджета субъекта Российской Федерации в целях финансовогообеспечения исполнения органами местного самоуправления отдельныхгосударственных полномочий за счет:
субвенций из Федерального фондакомпенсаций на осуществление органами местного самоуправления отдельныхполномочий федеральных органов государственной власти;
собственных доходов и источниковфинансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в объеме,необходимом для осуществления органами местного самоуправления отдельныхполномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Субвенции из регионального фондакомпенсаций распределяются в соответствии с едиными для каждого вида субвенцииметодиками, утверждаемыми законом субъекта Российской Федерации в соответствиис требованиями Бюджетного кодекса РФ, между всеми муниципальными образованиямисубъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления которыхосуществляют переданные им отдельные государственные полномочия,пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителейсоответствующих бюджетных услуг, лиц, имею-щих право на получение трансфертовнаселению, другим показателям с учетом объективных условий, влияющих настоимость бюджетных услуг (объем выплат). Распределение субвенций изрегионального фонда компенсаций утверждается законом о бюджете субъектаРоссийской Федерации на очередной финансовый год по каждому муниципальномуобразованию и виду субвенции.
Перечисленные выше фонды,используемые в системе межбюджетных отношений в последние годы,характеризовались объемами, приведенными в таблице 7. Масштаб изменения их в2007 г., по сравнению с 2006 г., также весьма значителен (табл.8).
Таблица 7. Состави структура финансовых трансфертов регионам из федерального бюджета в 2001-2007гг., млрд руб. [26]
Фонды 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007 г.Финансовой поддержки
регионов
100,34 147,49 173,17 181,0 189,87 228,17 260,4 Регионального развития 3,35 - 12,4 25,07 64,6 2,68 4,24 Компенсаций 33,38 40,76 47,12 49,46 31,108 73,9 153,9Реформирования
региональных
и муниципальных
финансов
1,2 1,3 1,3 0,6 1,412 2,0Софинансирования
социальных расходов
5,01 15,0 3,3 22,99 26,18 33,5В 2007 г. основу раздела «Межбюджетныетрансферты», как и в предшествующие годы, составляют Федеральный фондфинансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд региональногоразвития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фондкомпенсаций.
Таблица 8. Изменениеструктуры межбюджетных трансфертов в 2007 г., млрд руб. [2]
Показатели Утверждено на 2006 г.Проект
на 2007 г.
Прирост, уменьшение Межбюджетные трансферты 529,4 777,2 247,8 Федеральный фонд финансовой поддержки регионов 228,2 260,4 32,2 Фонд софинансирования социальных расходов 26,2 33,5 7,3 Дотации бюджетам субъектов РФ на обеспечение сбалансированности бюджета 25,0 34,6 9,6 Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов 1,4 2,0 0,6 Фонд регионального развития 2,7 4,2 1,5 Прочие межбюджетные трансферты 172,1 288,6 116,5 Дотации и субвенции закрытым административно-территориальным образованиям 15,8 16,7 0,9Изменения налоговогозаконодательства в 2007 г., направленные на снижение налогового бремени,приводят к некоторому снижению доходов субъектов Российской Федерации. Сальдированныйрезультат от предусмотренных для бюджетов субъектов Российской Федерацииизменений оценивается в сумме 23 млрд руб. Это составляет около 0,5% доходовконсолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации.
Для снижения степени влиянияизменений налогового законодательства на формирование доходов бюджетовсубъектов Российской Федерации в федеральном бюджете на 2007 г. предусмотреноувеличение финансовой помощи, предоставляемой субъектам Российской Федерации.
Предусмотрено дополнительноеувеличение Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РоссийскойФедерации на 9,1 млрд руб., которые распределены с учетом поощрения регионов,достигших за последние три года роста налоговых и неналоговых доходов, сокращениякредиторской задолженности темпами, превышающими среднероссийский уровень, атакже имеющих долю кредиторской задолженности в объеме доходов нижесреднероссийского уровня.
Увеличена финансовая помощь изфедерального бюджета субъектам Российской Федерации на повышение денежногодовольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальныхподразделений милиции, общественной безопасности и Федеральной противопожарнойслужбы, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации иместных бюджетов, на сумму 15,1 млрд руб.
Дополнительные средства,предусмотренные в федеральном бюджете на 2007 г. на оказание финансовойподдержки регионам, были определены в сумме 24,2 млрд руб. — для наиболеенуждающихся субъектов Российской Федерации, что позволяет компенсировать «выпадающие»доходы бюджетов регионов.
Динамика доходов и расходовбюджетов субъектов Российской Федерации в реальном выражении в 2007 г. характеризуетсяприблизительно равными темпами роста — около 15%. При этом объем доходов поотношению к ВВП возрастет на 1 процентный пункт — до 13,9% ВВП, а расходов — до13,7% ВВП. Однако с учетом межбюджетных трансфертов доля субъектов Федерации вВВП растет (табл.9).
Таблица 9. Консолидированныебюджеты субъектов РФ
Показатели 2006 г. 2007 г. млрд руб. % к ВВП млрд руб. % к ВВП Доходы с учетом межбюджетных трансфертов 3503,7 12,9 4335,5 13,9 Расходы 3437,8 12,6 4257,4 13,6 Профицит 65,9 0,2 78,1 0,3Начиная с 2007 г. в механизмах распределениямежбюджетных трансфертов используются стимулы для увеличения субъектамиРоссийской Федерации собственной доходной базы, повышения качества управлениярегиональными финансами.
Обобщая опыт использованияперечисленных выше фондов, можно представить цели их создания и реальные потокиденежных средств из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации имуниципальных образований по следующей схеме:
Фонд финансовой поддержкисубъектов РФ — общее выравнивание (дотации);
Фонд компенсаций — финансирование делегированных полномочий (субвенции);
Фонд регионального развития — инвестиционные проекты (субсидии);
Фонд софинансирования социальныхрасходов — поддержка на долевой основе приоритетных расходов (субсидии);
Фонд реформирования региональныхи муниципальных финансов — поддержка на конкурсной основе бюджетных реформ (субсидии).
Совершенствование межбюджетныхотношений «по вертикали» органически связано с принятием Федеральногозакона от 22 августа 2004 г. № 122 «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации». Этим Закономпредусмотрено дальнейшее развитие межбюджетных трансфертов «по вертикали»:
Начиная с 2005 г. в связи собразованием нового уровня муниципального управления (поселенческого) реальностьюстановится новое звено бюджетной системы — бюджет поселений. В связи с этимвводится понятие консолидированного бюджета муниципального района, которыйбудет включать бюджет муниципального образования и свод бюджетов поселений.
В составе расходов бюджетовсубъектов Федерации расширены границы и функции фонда регионального развития. Онзаменен фондом регионального и муниципального развития.
В составе расходов бюджетовсубъектов Федерации образуется фонд финансовой поддержки муниципальныхобразований.
На уровне муниципальныхобразований будет оказываться финансовая помощь за счет фонда софинансированиясоциальных расходов, формируемого на уровне субъектов Федерации.
Фонд реформирования региональныхфинансов преобразован в фонд реформирования региональных и муниципальныхфинансов. В конкурсах на выделение средств за счет средств этого фонда могутпринимать участие муниципальные образования.
Основным признаком изменений вмежбюджетных отношениях «по вертикали» является создание практическивсех фондов, которые прежде формировались на федеральном уровне, — нарегиональном уровне.
Основная нагрузка в межбюджетныхтрансфертах приходится на Фонд финансовой поддержки регионов. Средстваиз этого фонда выделяются в зависимости от динамики доходности регионов. Еслизакрепленные за регионом доходы сокращаются так, что их недостаточно дляфинансирования расходов на уровне покрытия расходных обязательств, то региондолжен быть профинансирован за счет средств федерального бюджета на уровне«подтягивания» его расходов до установленного федеральным законом обюджете уровня, определяемого нормативами финансирования ЖКХ, здравоохранения,культуры, транспорта, сельского хозяйства, начального и среднего образования идругих звеньев бюджетной сферы.
Трансферты государственнымвнебюджетным фондам из федераль-ного бюджета предусмотрены ст.129 Бюджетногокодекса РФ.
В целом, относительная долямежбюджетных финансовых потоков сложилась на достаточно высоком уровне (табл.10и 11).
Таблица 10. Относительнаядоля межбюджетных трансфертов и других расходов Федерального бюджета, % к ВВП
Показатели 2006 г. 2007 г. Всего расходов 15,9 17,5в том числе:
Межбюджетные трансферты
5,3 5,9в том числе:
государственным внебюджетным фондам
бюджетам других уровней
3,3
2,0
3,4
0,8
Таблица 11. Долярасходов по разделу «Межбюджетные трансферты» в общем объеме расходовфедерального бюджета, % к итогу
Показатели 2006 г. 2007 г. Межбюджетные трансферты 33,4 33,7в том числе:
государственным внебюджетным фондам
бюджетам других уровней
20,9
12,5
19,5
14,2
Имеются основания говорить омежбюджетных трансфертах в более широком смысле в связи с тем, что с 2003 г. всоставе межбюджетных трансфертов значатся средства, передаваемые изфедерального бюджета бюджетам государственных внебюджетных фондов. Это связанос тем, что часть ЕСН, предназначенная на выплату базовой части трудовой пенсии,поступает в федеральный бюджет, а затем оттуда передается Пенсионному фонду.
Начиная с 2005 г. в связи соснижением ЕСН с 35,6 до 26% все три внебюджетных фонда оказались дотационными,следовательно, они получают дотации из федерального бюджета.
Наряду с этим Пенсионный фонд РФиз федерального бюджета получает финансирование на выплату государственныхпенсий гражданам, работодатели которых не уплачивают ЕСН в бюджет. Аналогичныепоступления из местных бюджетов предусмотрены в территориальные фондыобязательного медицинского страхования для покрытия расходов, связанных соказанием медицинских услуг неработающим. С 2005 г. в связи с изменениемналоговой базы и снижением доходного потенциала субъектов Федерации ониполучают дотации из федерального бюджета на обеспечение сбалансированностибюджета.
3.4 Пути иперспективы совершенствования межбюджетных отношенийСложившаяся в России системамежбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, неотвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развитиястраны на долгосрочную перспективу.
Проблемами межбюджетныхотношений остаются:
высокая централизация налоговыхдоходов в федеральном бюджете;
зависимость региональных и местныхбюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета;
отсутствие четкой и прозрачнойметодологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам;
наличие «нефинансируемыхфедеральных мандатов»;
высокая дифференциация территорийпо социально-экономическому развитию;
низкое качество управлениярегиональными и муниципальными финансами;
«иждивенческий» характермежбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.
Исходя из этого основными задачамиреформы межбюджетных отношений в РФ являются:
упорядочение бюджетногоустройства субъектов РФ;
четкое разграничение расходныхполномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов»;
четкое и стабильноеразграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников забюджетами разных уровней;
отмена регулирующих доходовбюджета;
формирование и развитиеобъективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местныхбюджетов;
повышение качества управленияобщественными финансами на региональном и местном уровнях.
В приложении 2 приведенаклассификация исторических этапов раз-вития межбюджетных отношений в России.
Однако, на наш взгляд,современный этап развития межбюджетных отношений, начавшийся с 1990 г., следуетконкретизировать. В последнее время произошли принципиальные измененияфинансовых взаимоотношений бюджетов различных уровней на основе укреплениябюджетного федерализма, повышения бюджетной дисциплины, прозрачности истабильности распределения финансовых ресурсов.
Основные этапы развитиямежбюджетных отношений реализованы в рамках Концепции реформированиямежбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг. и Программы развития бюджетногофедерализма в РФ на период до 2005 г.
Принятые в 2003 г. Федеральныезаконы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений вФедеральный закон „Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“,от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ „Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации“, а также подготовленные и принятыев соответствии с ними Федеральные законы от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ „Овнесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в частирегулирования межбюджетных отношений“ (далее — Федеральный закон № 120-ФЗ)и от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ „О внесении изменении в законодательныеакты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторыхзаконодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральныхзаконов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон „Обобщих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительныхорганов государственной власти субъектов Российской Федерации“ и „Обобщих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“,создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношениябюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
В 2004-2005 гг. быласформирована новая региональная база регулирования межбюджетных отношений всубъектах Федерации, которым предстояло сделать выбор между различнымивариантами перехода к новой системе межбюджетных отношений.
Такими вариантами являлись:
»консервативный": сохранениена 2005 г. сложившейся системы межбюджетных отношений;
«ограниченно-реформаторский»:введение отдельных элементов новой системы межбюджетных отношений;
«умеренно-реформаторский»:создание основ новой системы межбюджетных отношений с сохранением отдельныхэлементов (принципов) их традиционного регулирования;
«реформаторский»: переходк новой системе межбюджетных отношений [22].
Каждый из этих вариантов имеетсвои преимущества и недостатки (табл.12).
Таблица 12. Сравнениевариантов перехода к новой системе межбюджетных отношений в субъектах РФ [22]
Вариант Преимущества НедостаткиОграничивающие
условия
«Консервативный»Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов*
Необходимость «одномоментного» перехода к новой системе межбюджетных отношений с 2006 г. с высокими рисками принятия ошибочных решений Отсутствуют «Ограниченно-реформаторский»Возможность более детальной проработки сопутствующих вопросов* при отладке тех или иных элементов новой системы межбюджетных отношений
Риски «несовместимости» элементов различных систем межбюджетных отношений и ограниченность возможностей использования опыта 2005 г. при переходе в 2006 г. к новой системе межбюджетных отношений «Умеренно-реформаторский» Возможность контролируемого проведения комплексной реформы бюджетной системы при ее корректировке с 2005 г. Необходимость разработки и принятия в 2004 г. большого числа нормативных актов Наличие муниципальных образований (местных бюджетов) на уровне поселений или развитой системы формирования и исполнения смет на уровне населенных пунктов (их групп) «Реформаторский» Наличие (создание) муниципальных образований (местных бюджетов) двух уровней (поселений, районов)Примечание. *Реформа местного самоуправления, социальной защиты населения, реализации полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
В результате упорядоченобюджетное устройство субъектов РФ, сформированы принципы разграниченияполномочий между федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления,установлено стабильное разграничение налоговых полномочий и закреплениедоходных источников за бюджетами разных уровней, определены принципыформирования и распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета,бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, улучшилось качество управленияфинансами на региональном и местном уровнях.
Вместе с тем, по мере развитияфинансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней реализациянового бюджетного законодательства требует проведения дополнительной работы внаправлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышениякачества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.
Перспективами развитиямежбюджетных отношений являются:
укрепление финансовойсамостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований;
создание стимулов для увеличенияпоступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
создание стимулов для улучшениякачества управления государственными и муниципальными финансами;
содействие субъектам РФ в рамкахреализации реформы местного самоуправления;
оказание методической иконсультационной помощи субъектам РФ;
повышение прозрачностирегиональных и муниципальных финансов [26].
Концепция повышенияэффективности межбюджетных отношений. По мере реализации Концепцииреформирования бюджетного процесса, принятой в 2004 г., назревала разработкаКонцепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управлениягосударственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008гг. Этот документ был одобрен распоряжением Правительства РФ от 3 апреля 2006 г.№ 467-р.
Цель разработки Концепции — существенное повышение эффективности органов государственной власти иместного самоуправления по реализации их бюджетных полномочий в частиудовлетворения спроса граждан страны на бюджетные услуги. Раньше аналогичнаяКонцепция принималась на 1999-2001 гг. в рамках реализации Программы развитиябюджетного федерализма на период до 2005 г.
Достижение указанной целисвязывается с решением следующих задач:
1. Укрепление финансовойсамостоятельности субъектов Российской Федерации. Для этого предполагаетсяповышение стабильности налогового и бюджетного законодательства, на основе чеговозможно среднесрочное планирование и решение на каждом уровне бюджетнойсистемы стратегически важных задач. Стабильность налогового и бюджетногозаконодательства позволит поставить на прочную основу планирование собственныхдоходов бюджета каждого уровня бюджетной системы, постепенно повыситьфункциональную роль всех фондов, формируемых в рамках межбюджетных отношений. Вусловиях названной стабильности более обоснованно и достоверно можно определятьбюджетную обеспеченность. С учетом вступления в силу федеральных законов оразграничении полномочий между органами власти разных уровней предполагаетсяразграничить источники финансирования инвестиционных мероприятий на каждомуровне управления.
2. Создание стимулов для ростадоходов в бюджеты субъектов Феде-рации и муниципальных образований. Это станетвозможным при условии установления зависимости поступлений в региональныебюджеты из федерального бюджета с учетом роста доходности этих бюджетов. Вчастности, высокодотационные регионы, финансовая помощь которым находится впределах от 20 до 60% объема их собственных доходов, будут ограничиваться врасходах на содержание органов власти и оплату труда чиновников. Регионы,финансовая помощь которым составляет свыше 60% от их собственных доходов,вынуждены будут заключать с федеральным центром в лице Министерства финансов РФсоглашения, предусматривающие повышение эффективности использования бюджетныхсредств и изыскание собственных доходов бюджета. Все это предполагаетсяоценивать на основе ежегодных проверок исполнения бюджетов субъектов ФедерацииФедеральной службой финансово-бюджетного надзора.
3. Повышение прозрачностимежбюджетных трансфертов на основе публичного раскрытия информации о финансахкаждого уровня управления — от федерального до муниципального. Предполагаетсярадикальное улучшение независимой экспертизы управления финансами иэффективностью бюджетных расходов каждого уровня бюджетной системы. В настоящеевремя контрольно-счетные органы, формируемые законодательными (представительными)органами каждого уровня, не уполномочены проводить аудит эффективности. Потребуетсявнесение соответствующих изменений в бюджетное законодательство. Возможна иорганизация соответствующих независимых аудиторских фирм.
Реализация сформулированных вКонцепции задач предполагает радикальное совершенствование методологическойдеятельности и форм оказания консультационных услуг службами Министерствафинансов РФ местным финансовым органам.
В перспективе важнейшим факторомсовершенствования межбюджетных отношений должна стать оптимизация долифедерального центра и регионов в объеме ВВП. Нельзя считать нормальным, чтолишь 20 регионов не нуждаются в финансовой помощи федерального центра, аостальные 68 выступают в роли просителей, поскольку за федеральным центромзакреплено около 65% налоговых поступлений. В такой ситуации неизбежнонедофинансирование образования, здравоохранения, культуры, сеть учрежденийкоторых находится в основном в регионах.
Нерешенной проблемой межбюджетныхотношений являются отношения по поводу потоков бюджетных средств изфедерального бюджета в бюджеты СНГ и Союзного государства.
Выводы и рекомендации
Решение многих первоочередныхзадач бюджетной политики в значительной степени зависит от модернизациимежбюджетных отношений, которые призваны стимулировать региональные органывласти и органы местного самоуправления к повышению доходности территорий,более рациональному использованию бюджетных средств.
Согласно концепции федерального закона «Об общих принципах организации местногосамоуправления в Российской Федерации», проводимые изменения территориальных основ местногосамоуправления направлены на обеспечение эффективности деятельностимуниципальных образований в решении вопросов местного значения и осуществленияотдельных государственных полномочий. В этой связиизменились и требования к системе межбюджетных отношений, которые можнообозначить следующим образом: формированиедвух уровней местных бюджетов (районного ипоселенческого); определение перечня собственных полномочий органов власти; введениесубвенций на делегирование государственных полномочий; долгосрочноезакрепление доходов за бюджетами всех уровней; использованиепринципа объективности при выравнивании бюджетной обеспеченности регионов имуниципалитетов; введение «отрицательных трансфертов»; установление института временной финансовой администрации.
К основным инструментам межбюджетного регулированияотносятся:
установление нормативовотчислений в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет(бюджет субъекта РФ или муниципального района);
дотации местным бюджетам навыравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки идругая финансовая помощь;
субвенции из бюджетов наиболееобеспеченных доходами муниципальных образований в вышестоящие бюджеты («отрицательныетрансферты»).
Среди основных мер по повышениюэффективности межбюджетных отношений и качества управления общественнымифинансами можно выделить следующие: совершенствование системы формирования ираспределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета и иных видовфинансовой помощи; развитие мониторинга и контроля реализации федеральныхполномочий, передаваемых региональным и муниципальным органам власти; повышениезначения стимулирующих видов финансовой помощи; предупреждение и ликвидацияпоследствий чрезвычайных ситуаций, влекущих увеличение бюджетных расходов; повышениерезультативности бюджетных расходов и совершенствование среднесрочногопланирования; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; расширениеаудита сектора государственного управления на региональном и муниципальномуровнях; совершенствование законодательства субъектов Федерации и др.
Проводимая реформа местногосамоуправления является одной из самых кардинальных за последнее время. Тем неменее, предстоит решить еще ряд серьезных проблем в направлениисовершенствования межбюджетных отношений и повышении качества и эффективностиуправления региональными и муниципальными финансами.
/>/>/>/>Библиографическийсписок
1. Александров, И.М. Бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учебник/ И.М. Александров. — М.: Дашков и К, 2008. — 486 с.
2. Богов, Х.М. Развитие межбюджетных отношений и предпосылок экономическогороста [Текст] / Х.М. Богов // Финансы и кредит. — 2007. — № 28. — С.2-10.
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации (по состоянию на 20 февраля 2007 г).Особенности применения при формировании бюджетов на 2006-2008 гг. [Текст]. — Новосибирск: Сиб. унив. изд-во, 2007. — 240 с.
4. Бюджетная система России [Текст]: учебник / под ред.Г.Б. Поляка. — М.: Финансыи статистика, 2009. — 540 с.
5. Бюджетная система РФ [Текст]: учебник / О.В. Врублевская [и др.]; подред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. — М.: Юрайт-Издат, 2008. — 838 с.
6. Бюджетная система субъектов Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие/ В.Ю. Наливайский, Н.К. Дворецкова, В.Ф. Костюченко [и др.]. — Ростов н/Д.: РГЭА,2008.
7. Вышегородцев, М.М. Управление бюджетом [Текст]: курс лекций / М.М. Вышегородцев.- М.: Дело и сервис, 2007.
8. Гвоздикова, А.В. Основные направления бюджетно-налоговой политики впериод реформирования бюджетного процесса в РФ [Текст] / А.В. Гвоздикова, Е.Г. Данченко// Тенденции развития финансово-кредитного механизма в Российской Федерации: материалыЮбилейной межвуз. науч.-практ. конференции; Южно-Рос. гос. ун-т экономики исервиса. — Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2009. — С.17-19.
9. Гвоздикова, А.В. Оценка и перспективы развития системы местногоналогообложения в России [Текст]: монография / А.В. Гвоздикова; Южно-Рос. гос. ун-тэкономики и сервиса. — Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2007. — 136 с.: ил.
10. Годин, А.М. Бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учебник / А.М.Годин, Н.С. Максимова, И.В. Подпорина. — М.: Дашков и К, 2008. — 568 с.
11. Данченко, Е.Г. Налоговая составляющая бюджетов разных уровней [Текст] /Е.Г. Данченко, А.В. Гвоздикова // Тенденции развития финансово-кредитногомеханизма в Российской Федерации: материалы Юбилейной межвуз. науч.-практ. конференции;Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. — Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2009. — С.32-34.
12. Данченко, Е.Г. Некоторые аспекты новых межбюджетных отношений [Текст] /Е.Г. Данченко // Вестник гуманитарного института: науч. журнал. — 2008. — С.30-32.
13. Данченко, Е.Г. Проблемы реализации принципов функционирования бюджетнойсистемы Российской Федерации [Текст] / Е.Г. Данченко // Тенденции развитияфинансово-кредитного механизма в Российской Федерации: сб. науч. трудов; Южно-Рос.гос. ун-т экономики и сервиса. — Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2007. — С.48-50.
14. Данченко, Е.Г. Развитие межбюджетных отношений на субфедеральном уровне[Текст] / Е.Г. Данченко // Тенденции развития финансово-кредитного механизма вРоссийской Федерации: сб. науч. трудов; Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса.- Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2008. — С.33-34.
15. Данченко, Е.Г. Формирование местных бюджетов в Российской Федерации [Текст]:монография / Е.Г. Данченко; Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. — Шахты: Изд-воЮРГУЭС, 2008. — 103 с.: ил.
16. Данченко, Е.Г. Формирование местных бюджетов в условиях развитиябюджетного федерализма / Е.Г. Данченко // Тенденции развитияфинансово-кредитного механизма в Российской Федерации: сб. науч. трудов; Южно-Рос.гос. ун-т экономики и сервиса. — Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2009. — С.24.
17. Иванова, О.Б. Совершенствование межбюджетных отношений в условияхстановления бюджетного федерализма [Текст]: науч.-практ. пособие / О.Б. Иванова,Л.В. Богославцева, Ю.Д. Джамурзаев. — Ростов н/Д., 2007.
18. Игудин, А.Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетныхотношениях [Текст] / А.Г. Игудин // Финансы. — 2008. — № 2.
19. Кирпичников, В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление [Текст] /В.А. Кирпичников // Финансы. — 2009. — № 6.
20. Ковалева, Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации [Текст]:учеб. пособие / Т.М. Ковалева, С.В. Барулин. — М.: КНОРУС, 2008. — 208 с.
21. Костюченко, В.Ф. Реализация принципов межбюджетных отношенийрегиональными органами федерального казначейства [Текст] / В.Ф. Костюченко, Н.В.Лазарева // Финансы. — 2009. — № 11.
22. Лавров, А.М. Переход к новой системе межбюджетных отношений в субъектахРоссийской Федерации [Текст] / А.М. Лавров // Финансы. — 2007. — № 9. — С.3-8.
23. Лексин, В. Стереотипы и реалии бюджетного федерализма [Текст] / В. Лексин,А. Швецов // Вопросы экономики. — 2009. — № 1.
24. Россинская, М.В. Финансово-кредитный механизм рациональногоприродопользования [Текст]: монография / М.В. Россинская, Е.Г. Дан-ченко, Н.В. Адамова;Южно-Рос. гос. ун-т экономики и сервиса. — Шахты: Изд-во ЮРГУЭС, 2008. — 64 с.:ил.
25. Сажина, М.А. Бюджетная политика государства [Текст] / М.А. Сажина // Финансыи кредит. — 2008. — 27. — С.2-12.
26. Селезнев, А.З. Бюджетная система Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие/ А.З. Селезнев; под ред. проф. В.Ю. Катасонова. — М.: Магистр, 2007. — 383 с.
27. Сомоев, Р.Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений вРоссийской Федерации [Текст] / Р.Г. Сомоев. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2009.
28. Сомоев, Р.Г. Дефицит бюджета: принципы, динамика, регулирование [Текст] /Р.Г. Сомоев. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2009.
29. Силуанов, А.Г. Межбюджетные отношения: направления совершенствования [Текст]/ А.Г. Силуанов // Финансы. — 2008. — № 6. — С.3-6.
30. Федеральный бюджет и регионы: опыт анализа финансовых потоков [Текст] /Моск. центр ин-та «Восток-Запад». — М.: Диалог-МГУ, 2009. — 235 с.
31. Федоткин, В. Федерализм и местное самоуправление [Текст] / В. Федоткин// Вопросы экономики. — 2008. — № 1.
32. Финансово-кредитный энциклопедический словарь [Текст] / под общ. ред.А.Г.Грязновой. — М.: Финансы и статистика, 2007. — 1168 с.: ил.
33. Финансы [Текст]: учебник / под ред.В.М. Родионовой. — М.: Финансы истатистика, 2008.
34. Экономическая теория [Текст]: учебник для студ. высш. учеб. заведений /под ред.В.Д. Камаева. — М.: ВЛАДОС, 2009. — 640 с.: ил.
/>/>/>/>/>Приложения
Приложение 1
Динамика основных показателейбюджетной системы в 2000-2007 гг.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Расширенный бюджет Доходы 2 727 001 3 349 983 4 021 786 4 836 536 6 301 163 8 579 637 10 625 812 13 250 675 Расходы 2 498 587 3 067 926 3 917 694 4 592 236 5 470 889 6 820 645 8 375 228 11 245 768 Баланс 228 414 282 057 104 092 244 300 830 275 1 758 992 2 250 584 2 004 907 Консолидированный бюджет Доходы 2 091 448 2 683 673 3 519 228 4 138 750 5 430 766 7 611 586 9 459 570 11 763 256 Расходы 1 976 934 2 419 350 3 422 320 3 967 233 4 669 548 5 941 380 7 357 888 9 928 930 Баланс 114 514 264 323 96 908 171 517 761 218 1 670 207 2 101 681 1 834 326 Первичный баланс 391 229 508 755 340 635 412 331 970 895 1 909 480 2 304 235 2 009 526 Федеральный бюджет Доходы 1 132 100 1 593 978 2 204 728 2 586 191 3 428 873 5 125 093 6 278 888 7 779 104 Расходы 1 029 200 1 321 903 2 012 151 2 358 546 2 698 867 3 512 183 4 284 803 5 983 036 Баланс 102 900 272 075 192 575 227 645 730 006 1 612 910 1 994 085 1 796 069 Первичный баланс 503 180 422 242 448 534 934 736 1 821 277 2 162 233 1 939 154 Консолидированные бюджеты регионов Доходы 1 065 857 1 322 401 1 633 648 1 930 423 2 403 158 2 997 559 3 797 334 4 841 785 Расходы 1 330 153 1 330 153 1 687 140 1 984 252 2 371 947 2 940 427 3 657 755 4 803 308 Баланс -264 296 -7 752 -53 493 -53 830 31 211 57 132 139 579 38 478 Внебюджетные фонды Доходы 785 112 832 259 1 060 914 1 256 474 1 374 784 1 799 514 2 321 624 2 714 151 Расходы 665 881 820 920 1 057 352 1 183 691 1 305 727 1 712 274 2 205 194 2 543 859 Баланс 119 231 11 339 3 562 72 783 69 057 87 240 116 430 170 292 ВВП 7 302 9 039 10 863 13 285 17 048 21 625 26 781 32 987 % ВВП 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Расширенный бюджет Доходы 37,3% 37,1% 37,0% 36,4% 37,0% 39,7% 39,7% 40,2% Расходы 34,2% 33,9% 36,1% 34,6% 32,1% 31,5% 31,3% 34,1% Баланс 3,1% 3,1% 1,0% 1,8% 4,9% 8,1% 8,4% 6,1% Консолидированный бюджет Доходы 28,6% 29,7% 32,4% 31,2% 31,9% 35,2% 35,3% 35,7% Расходы 27,1% 26,8% 31,5% 29,9% 27,4% 27,5% 27,5% 30,1% Баланс 1,6% 2,9% 0,9% 1,3% 4,5% 7,7% 7,8% 5,6% Первичный баланс 5,4% 5,6% 3,1% 3,1% 5,7% 8,8% 8,6% 6,1% Федеральный бюджет Доходы 15,5% 17,6% 20,3% 19,5% 20,1% 23,7% 23,4% 23,6% Расходы 14,1% 14,6% 18,5% 17,8% 15,8% 16,2% 16,0% 18,1% Баланс 1,4% 3,0% 1,8% 1,7% 4,3% 7,5% 7,4% 5,4% Первичный баланс 0,0% 5,6% 3,9% 3,4% 5.5% 8,4% 8,1% 5,9% Консолидированные бюджеты регионов Доходы 14,6% 14,6% 15,0% 14,5% 14,1% 13,9% 14,2% 14,7% Расходы 18,2% 14,7% 15,5% 14,9% 13,9% 13,6% 13,7% 14,6% Баланс -3,6% -0,1% -0,5% -0,4% 0,2% 0,3% 0,5% 0,1% Внебюджетные фонды Доходы 10,8% 9,2% 9,8% 9,5% 8,1% 8,3% 8,7% 8,2% Расходы 9,1% 9,1% 9,7% 8,9% 7,7% 7,9% 8,2% 7,7% Баланс 1,6% 0,1% 0,0% 0,5% 0,4% 0,4% 0,4% 0,5%Приложение 2
Классификацияисторических этапов развития межбюджетных отношений в России [17]
1 ЭТАП — до Революции 1917 г., развитие бюджетных отношений. Включает три периода 1 период До XVIII в. Зарождение бюджетных отношений. Налоги поступают в казну со всей территории государства. Государственные доходы не отделены от доходов государя. Нет единой системы финансовых органов. 2 период XVIII в. Характеризуется двумя петровскими финансовыми преобразованиями. С 1703 г. доходная часть бюджета формируется за счет постоянных доходных источников, прежде всего, оброчных сборов, что направлено на обеспечение устойчивости бюджета. С 1715 г. начинаются изменения в управлении финансами. Формируются независимые самостоятельные централизованные учреждения — коллегии. 3 период Начало XIX в. до революции 1917 г. Учреждено Министерство Финансов России, что свидетельствует о централизованном управлении финансами. Россия в экономическом развитии отстает от мировых стран. Первая мировая война приводит к росту расходов и бюджетному дефициту.2 ЭТАП — с 1917 г. по 1990 г., советский этап развития межбюджетных отношений.
В целом сохраняется преемственность централизованного управления бюджетными отношениями. Можно выделить восемь периодов, обусловленных проводимой Правительством финансовой политикой
1 период 1917-1920 гг. Национализация банков, предприятий. Организация двухуровневой бюджетной системы: государственный и местные бюджеты. Значительная подчиненность местных бюджетов государственному. 2 период 1921 г. политика военного коммунизма. Нарушение товарно-денежного оборота, кризис финансовых отношений, по существу, ликвидация доходной части бюджета, переход к единому общегосударственному бюджету. 3 период 1921-1924 гг. Новая экономическая политика. В условиях бюджетного дефицита и сметно-бюджетного финансирования промышленности для обслуживания всего производственного потенциала не хватало сырьевых, топливных и финансовых ресурсов. Осуществлен возврат к двухуровневой бюджетной системе, разграничение доходов и расходов между бюджетами. 4 периодС середины 20-х гг. до налоговой реформы 1930 г. В результате образования СССР организована трехуровневая бюджетная система.
До 1927 г. формировались ориентировочные бюджеты. Основной способ регулирования межбюджетных отношений — отчисления от государственных налогов и доходов. Для этого периода характерно интенсивное образование местных бюджетов с тенденцией их децентрализации.
5 период 1930-1940 гг. Влияние налоговой реформы 1930 г. на укрепление доходов местных бюджетов. Изменяется состав регулирующих доходов. Субвенции отменены, так как они не отвечают требованиям плановой экономики. С 1938 г. местные бюджеты утверждаются в составе государственного бюджета. 6 период 1941-1945 гг. Великая отечественная война. Все бюджетные средства используются согласно военному времени. Осуществляется их централизованное формирование и распределение. 7 период 1945-1965 гг. Восстановление бюджетных отношений. Самостоятельность местных бюджетов отсутствует, взаимоотношения с центром строятся на индивидуальной основе. Отсутствует долговременная бюджетная политика. 8 период 1965-1990 гг. Проводится политика самостоятельности регионов, но межбюджетные отношения по существу не менялись и носили централизованный характер. 3 ЭТАП — с 1990 г. по настоящее время, становление и развитие бюджетного федерализма. Включает два периода. 1 период 1990-1994 гг. Переходный период. Распад СССР. Формирование звеньев бюджетной системы России. Формирование доходов бюджетов на основании налоговых законов. Новые теоретические разработки в области совершенствования межбюджетных отношений на принципах федерализма. 2 период С 1994 г. по настоящее время. Развитие бюджетного федерализма.