Реферат: Реформирование налоговой системы России

--PAGE_BREAK--Структура налогов на доходы, капитал и потребление, % к итогу[2]


Исходя из субъективной оценки тяжести налога, плательщики и политики могут предпочитать невидимые косвенные налоги прямым. В пользу усиления роли косвенных налогов говорит и то, что они оказывают меньшее отрицательное влияние на сбережения, чем, скажем, прямой подоходный налог, при этом их легче отслеживать и собирать.

За 1994-1998 гг. доля прямых налогов уменьшилась с 48 до 34,5%, в том числе налога на прибыль — с 34,9 до 15, подоходного налога на физических лиц — с 12,5 до 11%, а доля косвенных налогов выросла, в том числе НДС — с 23,8 до 23,9%, акцизов — с 4,8 до 10,5%. Однако, во-первых, переход к системе превалирования косвенных налогов усложняет процесс перераспределения средств между отраслями экономики и не способствует справедливому обложению отраслей (делая отрасли с низкой нормой рентабельности убыточными), и, во-вторых, это не способствует реализации социальной функции налогов, то сеть выравниванию доходов населения.

В тот же период уменьшалась доля налогов на доходы и росла доля налогов на капитал. Обычно это способствует повышению надежности налоговой системы, поскольку доходы учитывать трудно, но с другой стороны не способствует осуществлению принципа справедливости (тут открываются большие возможности для недобросовестных налогоплательщиков), а капитал поддается более точному учету (насколько высокая точность вообще возможна в экономике). Обращает на себя внимание ничтожная доля налогов на имущество физических лиц, что объясняется, во-первых, ограниченностью имущества у основной массы населения даже после того, как существенная часть жилого фонда была приватизирована; во-вторых, низкими ставками имущественных налогов, действовавших до 1999 г.

Итак, сложившаяся система налогов в России направлена только на наполнение любыми средствами бюджета, не учитывая остальных функций налогов (социальная, перераспределительная). Например, в общей налоговой массе США косвенные налоги составляют 75%, и, кстати, после войны в течении 20-30 США удерживала самый низкий процент по кредитам, плюс предоставила льготы по налогообложению капитала и инвестиций в него[3]. Все это говорит неправильности целеполагания в области налогов, о не эффективной структуре налоговой системы и о неспособности выполнять свои функции налоговых органов.
2.1.3. Распределение налогов между отраслями и бюджетами различных уровней

1) Анализируя систему налогов, важно обратить внимание на их распределение по уровням бюджетов — федеральному и территориальным, на налоговый вклад отраслей и секторов экономики, на соотношение между разными налогами — прямыми и косвенными, налогами на доходы, на капитал и на потребление.

Общее представление о российской налоговой системе дает таблица о налоговых поступлениях.
    продолжение
--PAGE_BREAK--Налоговые поступления в консолидированный и федеральный бюджеты, % ВВП[4]     продолжение
--PAGE_BREAK--
В российской налоговой системе отчисления в бюджеты территорий выше, чем в федеральный бюджет.
Распределение налоговых платежей между бюджетами, % к итогу[5]
Налог на имущество предприятий и физических лиц, а также местные налоги и сборы неизменно полностью остаются в распоряжении территориальных бюджетов. В местных бюджетах оседает большая часть подоходного налога (в первом полугодии 1998 г. — 98%), платежей за пользование недрами и природными ресурсами (83,5), платежей в дорожные фонды (67,3) и налога на прибыль (63,2%). В федеральный бюджет направляются 100% таможенных пошлин, значительная часть акцизов (76,7%) и НДС (68,9%). Но с введением в действие налогового кодекса федеральные органы будут получать около 56 % всех налоговых поступлений, возмещая потери регионам в виде трансфертов и субсидий[6], что доведет их соотношение до 51,5 (федеральный бюджет) и 48,5 — региональный. Как мы видим, федеральный центр увеличивает свои налоговые поступления, что приведет к росту местных налогов, пошлин и сборов, так как падение доходов территориальных бюджетов на 20 % не будет ничем не компенсировано.

Налоговое бремя существенно различается по отраслям народного хозяйства. Так, доля промышленности и транспорта в общих налоговых поступлениях в 1998 г. была в 1,4 раза выше ее доли в ВВП, а сельского хозяйства — в 7,2 раза меньше. Это несоответствие вызвано тем, что, во-первых, предприятия разных отраслей имеют неодинаковые возможности для уплаты налогов, прежде всего из-за неравной рентабельности. Сельское хозяйство убыточно, поэтому низка его доля в общих налоговых поступлениях в бюджет.
Доля секторов народного хозяйства в налоговых поступлениях и производстве ВВП в 1998 г., % к итогу [7]
Во-вторых, доля налоговых поступлений зависит от способности предприятий некоторых отраслей уходить от уплаты налогов как легальными, так и нелегальными путями. Традиционно лучше других это удавалось торговле, строительству, а также сферам общественного питания, материально-технического снабжения и сбыта. Не случайно при неплохой рентабельности не менее 10 %[8] их вклад в совокупные налоговые платежи в 1,9 раза ниже, чем производство товаров и услуг.

Существуют и объективные условия, определяющие более высокую налоговую нагрузку на предприятия промышленности и транспорта, в частности высокая оснащенность основными фондами (зданиями, сооружениями и др.). Эти объекты налогообложения трудно скрыть от взимания налога на имущество. А в торговле оснащенность более низкая, с нее в этом смысле взять почти нечего.

Отрасли разнятся также размерами недоимки по налогам. Наиболее аккуратные плательщики — банки (в 1997 г. их недоимка была равна 0,6% суммарной недоимки по всем секторам), у промышленности самая большая недоимка (58,67%), причем она существенно превысила долю промышленности в совокупных налоговых поступлениях (39,7%), т.е. объективно получается, что недоимка облегчает налоговое бремя, приходящееся на этот сектор.

Фактически легальным способом смягчения бремени стали отсрочки налоговых платежей. На промышленность в 1997 г. приходилось 84,2% всех отсрочек. За 1998 г. задолженность бюджету всех предприятий превысила 279 млрд. рублей. При этом годовая прибыль рентабельных предприятий составляла 209 млрд., а убытки прочих — 187,5 млрд. Понятно, что в таких условиях выплатить столь огромную задолженность предприятия не в состоянии.

Таким образом, устранение неравномерности налоговой нагрузки по отраслям, ее перераспределение с промышленности на торговлю, общественное питание, снабжение, сбыт и строительство облегчило бы решение бюджетных проблем, хотя при таких масштабах ухода от налогов перевод налоговой нагрузки с промышленности на торговлю существенно снизит собираем ость налогов. Поэтому главная задача состоит в том, что одновременно с уменьшением налогового пресса и реструктуризацией налоговой системы, необходимо повысить эффективность бюджетной политики и качество работы налоговых органов.
2.2. Основные проблемы налоговой системы России

2.2.1. Пределы налоговой нагрузки и наполняемость бюджета

Если принять во внимание, что инфляция составляла в 1994 г. 203%, в 1995 г. — 141, в 1996 г. — 25, в 1997 г. — около 11%, то виден рост налоговых доходов по 1997 г. включительно не только в номинальном, но и в реальном выражении. В условиях экономического спада это свидетельствовало о постепенном повышении эффективности налоговой системы и чрезмерном увеличении налогового пресса. С 1998 г. тенденция изменилась — продолжающийся экономический спад, финансовый кризис и резкое увеличение инфляции (около 184%) привели к падению сборов налогов, что явилось следствием желанием федеральных органов решать свои тактические проблемы за счет угнетения реального сектора. Становится понятно, что в России уже давно достигли предела налоговой нагрузки, когда повышение налогов не приводит к росту их сборов. У промышленности не хватает средств ни на инвестиции, ни на увеличение оборотных средств во многом вследствие неправильной налоговой политики.
    продолжение
--PAGE_BREAK--
Каждый год, обсуждая госбюджет, законодатели обнаруживают, что его доходов не хватает для покрытия намечаемых расходов и надо бы увеличить объем собираемых налогов. С другой стороны, необходимо уменьшить налоговый пресс — в общественном сознании прочно утвердилось мнение, что налоги чрезмерны, уровень налогообложения в России близок к предельному для ее возможностей. Однако его вряд ли удастся понизить, учитывая размах теневой экономики, низкий уровень монетизации ВВП (10 %)[10] и сложившуюся традицию, когда уклонение от налогов не только не осуждается в обществе, а даже приветствуется.

Беда в том, что уровень уже взятых на себя государством обязательств несовместим с размером государственных доходов. Точно подсчитать социальные и иные обязательства, принятые в различных нормативных актах, довольно сложно, если вообще возможно. Некоторые законы никогда не будут выполнены, все это понимают и не включают соответствующие расходы в годовые бюджеты. По поводу реализации других законов есть надежды, а третьи действительно реализуются. Правда, обязательства порождаются не только законами — к примеру, у государства огромная задолженность по заказам оборонным предприятиям.

Оценивая общую величину государственных обязательств, предусмотренных законодательством и хозяйственными решениями, эксперты сходятся в том, что она намного превышает допустимую налоговую нагрузку на экономику. Отсюда следует политически крайне неприятный вывод. Если сохранять завышенный уровень обязательств, для которого явно не хватает собираемых налогов, это приведет к дальнейшему сокращению налоговых поступлений.

Дело в том, что главный неплательщик и финансовый нарушитель — само государство, которое расшатывает налоговую и платежную дисциплину. Когда оно задерживает оплату госзаказов, один рубль его неплатежей по технологической цепочке тянет за собой около семи рублей взаимных неплатежей предприятий, что, в свою очередь, приводит к недоимкам по налогам.

Все это говорит о том, что в сложившихся экономических условиях предел достигнут. Тем не менее, из года в год в бюджеты закладываются расходы, превышающие возможное их финансирование на базе налогов и ответственных заимствований. Разрыв между обязательствами и реальным финансированием продолжает расти. Никакие административные усилия не помогают переломить эту тенденцию.

Поэтому радикальным выходом из бюджетного кризиса считается решительное сокращение бюджетных расходов государства, отказ от всего, что не является абсолютно необходимым. Лишь тогда можно сократить налоговые изъятия в пользу государства, т.е. ослабить налоговый пресс. С другой стороны, только ослабив его и тем самым, создав возможности для роста производства, можно собрать больше налогов и решить бюджетные проблемы государства. В этом объективное противоречие.

2.2.2. Недостатки налоговой системы РФ

1.                    первая из проблем — чрезмерная сложность. Правда, стоит заметить, что чрезмерная сложность — порок не только российской налоговой системы, но и многих других. Учреждаются все новые и новые налоги, с разными, подчас противоречивыми, целями, условиями начисления и налогообразующими базами. Налоговые кодексы, сборники законов и инструкций в некоторых странах насчитывают сотни страниц. В США, когда президент Рейган проводил свою знаменитую налоговую реформу, каждый из 140 млн. налогоплательщиков заполнял декларацию о доходах на 32 страницах, предварительно прочитав инструкцию на 48 страницах, включая словарь из 138 терминов.

Предлагаются проекты кардинального упрощения сложных налоговых систем. Так, в США это единый фиксированный налог, заменяющий десятки существующих. По замыслу его авторов, он сделает систему более справедливой и свободной от влияния политического лоббизма и произвола чиновников. Декларации уместятся на двух почтовых карточках: одна для подоходного налога на физическое лицо, другая — для подоходного налога на компанию. Доводы за и против единого налога широко обсуждаются.

2.                    Поражает непрактичность норм и правил налогового законодательства. Например,  налоги на ФОТ (самые тяжелые в списке созданном предпринимателями и направленном президенту)[11] вводимые в 2000г их ставка будет понижаться и те, кто получает 15000 UDS будут платить 2 % от ФОТ, а немногие оставшиеся у которых доход менее 300 UDS будут платить почти столько же, что и раньше[12].

3.                    Налоговое законодательство не подстроено под стратегические интересы РФ. То есть налоги не подстроены под структурную политику государства: сельское хозяйство — основа существования нации (самый дотационный сектор хозяйства США) облагается налогами наравне с другими секторами экономики; сфера НТП тоже не получает достаточной налоговой свободы; предприятия — плательщики налогов становятся донорами бюджета, в то время как те, кто не платил налоги продолжают их не платить; и т д. и т. п.

4.                    Слабо развита система налогового поощрения инвестиций (парная корреляция между объемом инвестиций и налоговыми льготами составляет 0,9201)[13]. Например:

·          с 2000 частный инвестор будет платить со всей выручки по ценным бумагам налог 13 %, при этом он может уменьшить сумму общего дохода от их реализации на сумму произведенных затрат, но только после оплаты налога, то есть заплатив налог[14], надо ждать, когда налоговая инспекция вернет деньги. Сколько ждать неизвестно. Данное положение ставит крест на частные инвестиции в ценные бумаги в 2000. Есть еще пример.

·         При получении льготы освобождения от НДС — предприятие оказывается в ловушке. Для данной нормы не предусмотрено инструкции в бухгалтерском учете, поэтому фирма- льготник, получая товар, перепродает его как бы без НДС. Следовательно, предприятие — покупатель должно будет оплатить НДС 20 % от стоимости товара, а не от добавленной им стоимости.

5.                 Организация работы государственных налоговых органов оставляет желать лучшего. Только 1,5-2 % поданных деклараций успевает проверить ГНИ за отчетный период. При этом система предоставления отчетности, ведения статистики и уплаты налогов одинаково невыносима и для налогоплательщиков и для ГНИ. Самая известная шутка среди бухгалтеров в 1999 — это желание, чтобы министр по налогам и сборам сам прошел по всем налоговым органам и сдал документы отчетности, как рядовой гражданин.

Таким образом, сама организация работы ГНИ и чрезмерный налоговый пресс — создают кризис налоговых неплатежей. На сегодняшний день, наверное, нет ни одного юридического лица, не уклоняющегося от уплаты налогов. Теневая экономика составляет по разным подсчетам от 0,25 до 0,5 от ВВП. В создавшейся ситуации становится очевидно, что нужны новые меры и методы по восстановлению эффективности налоговой системы




3. Методология и стратегия изменения системы налогообложения России

3.1. Подходы к повышению эффективности налоговой системы

Существует масса подходов к решению проблемы эффективного налогообложения. Специалисты информационно-аналитического управления Совета Федерации считают, что государству, чтобы наполнить бюджет, не нужно и даже вредно отслеживать деловые операции и доходы. Надо дать возможность людям рассчитаться с бюджетом в определенных, заранее известных им размерах, а дальше зарабатывать деньги для себя, без дополнительного налогообложения, что позволит поднять собираемость налогов и устранить препятствия для инвестиций в производство.

Исходя из этих посылок, предлагается облагать налогами не данные бухгалтерской отчетности (прибыль), а конкретные объекты, свидетельствующие о наличии доходов (автомобили, особняки, торговые и офисные площади и т.п.), сам факт ведения той или иной хозяйственной деятельности и энергопотребление (с оговорками и ограничениями). Такие объекты скрыть практически невозможно, выявлять их и контролировать уплату налога существенно проще, чем при нынешней системе. Сама ценность этих объектов служит надежным залогом уплаты налога.

Благодаря таким нововведениям государство получит деньги в бюджет и может сократить расходы на дорогостоящее, но малоэффективное ныне налоговое администрирование. А предприятия и граждане избавятся от необходимости укрывать доходы, получат возможность свободно зарабатывать и тратить деньги, в том числе на инвестиции, без взяток чиновникам, дележа с рэкетом, который паразитирует на сокрытых доходах.

По мнению авторов этого подхода, целесообразно сохранить:
налог на добавленную стоимость; вмененный налог (патентный сбор) для предприятий сферы торговли и услуг, в том числе финансовых, в фиксированных суммах для каждого конкретного предприятия с учетом вида деятельности и ее масштаба; акцизы, в том числе на топливно-энергетические ресурсы; импортные пошлины; налог на отдельные виды имущества, в том числе на транспортные средства, на жилье повышенной комфортности, на ценные бумаги и вклады (после стабилизации и развития финансового рынка), на имущество организаций; государственные сборы и пошлины (необходимые, но не дающие больших поступлений).
При этом к федеральным налогам предлагается отнести налог на добавленную стоимость, акцизы, импортные пошлины, налог на транспортные средства, к региональным — вмененный налог (патентный сбор), налог на имущество организаций, налог на жилье повышенной комфортности. А местное самоуправление финансировать пропорционально численности населения за счет отчислений 20% собранных в регионах налогов.


Другой подход предложен членкор. РАН Львовым[15]. Он предлагает ввести в России рентное налогообложение природных и земельных ресурсов по примеру Норвегии, где у каждого гражданина имеется свой собственный счет, на который зачисляются доходы от продажи природных ресурсов страны, прежде всего нефти.

Преимущества такого подхода состоят в том, что (1) федеральным органам легко будет контролировать перемещение ресурсов по территории страны, (2) продажа природных ресурсов и продуктов их неполной переработки является основной частью дохода бюджета, экспорта, роста экономики и их запасы в России огромны. Львов считает, что аккумуляция доходов от продажи ресурсов страны станет причиной накопления, как государственного капитала, так и частных сбережений, что станет основой будущего экономического роста.

Единственная проблема состоит в сложности перехода к рентному налогообложению, к тому же приватизированные нефтяные компании не так просто расстанутся со своим доходом.
3.1.1. Кривая Лаффера
    продолжение
--PAGE_BREAK--