Реферат: Конституционно-правовой статус Президента РФ
Содержание
Введение. 2
Глава 1. Президент РФ в системе разделения властей. 6
1.1 Значение институтапрезидентства. 6
1.2 Соотношение ветвей власти иПрезидента. 11
Глава 2. Президент как глава Российского государства. 15
2.1 Порядок избрания. Кандидаты назамещение должности. Правовой иммунитет. Отрешение от должности. 15
2.2 Задачи и компетенция. 32
Глава 3. Организация осуществления президентской власти. 48
3.1 Управление делами ПрезидентаРФ. Органы при Президенте РФ… 48
3.2 Указы Президента РФ и проблемыих совершенствования. 60
Заключение. 77
Список использованных источников и литературы… 81
Введение
В современное время приобсуждении вопросов власти речь идет, прежде всего, о власти в человеческомколлективе. Всякая власть такого рода обычно определяется как способность(употребляемая или нет в данный момент) путем какого-либо воздействия,связанного с волевыми, психическими моментами, обеспечить желаемое поведениеопределенного лица, коллектива, другого субъекта отношений (например, автономногообразования в составе государства). Отношения власти — всегда асимметричны, онипредполагают доминирование одной стороны.
Нередко понятию властипридается чрезмерно широкая трактовка. Например, вряд ли можно видеть власть (внаучном содержании этого термина) в отношениях между животными, в отношенияхдрессировщика и зверя, в некоторых отношениях между людьми. Природные,ценностные качества явления, особые свойства людей (например, красота,ораторский талант) не определяют принудительным путем желаемое поведение, аявляются лишь частью побудительных мотивов поведения. Такие мотивы нередкодействуют стихийно, не включают момент осознания их как власти, что необходимодля власти в человеческом обществе. Волевой характер отношений, проистекающийиз того, что они складываются между субъектами, наделенными сознанием и волей(лицами, коллективами, социальными общностями), — характерная черта властисреди людей.
Однако констатацияволевого отношения еще недостаточна для выделения социальной, общественнойвласти. Такое отношение присутствует при применении в родительской власти,простая, хотя и осознаваемая, зависимость одного лица от другого также не можетбыть охарактеризована как проявление социальной власти. В основе последнейлежит существование определенных общностей, коллективов, чьи связи опираются нена родственные отношения, а на иные факторы. Необходимость социальной,общественной власти в человеческих коллективах проистекает из их совместнойосознанной деятельности, что предполагает разделение труда, регулированиеповедения, установление определенной иерархии, порядка взаимоотношений людей вколлективе и коллективов между собой. Власть – существенный элемент всякойорганизации социальной жизни, жизни в коллективе. Среди разновидностейобщественной власти обычно называют демократию, плутократию (власть богатства),меритократию (власть старейшин, заслуженных людей) и др.
Президентская власть, каквласть социальная, является не частной, как это, например, имеет место в семье,не корпоративной, как в организации, а публичной. Это – политическая власть,действующая от имени всего общества и редко (например, в условиях тоталитарногосоциализма) от имени определенного класса или классов. В зарубежнойполитологической литературе иногда утверждается, что политика, и соответственнополитическая власть, существует в любом человеческом коллективе. Однако вряд лиотношения в семье или профсоюзе можно назвать политикой в точном смысле этогослова, а власть – политической. По общему правилу, имеется лишь один уникальныйколлектив, в котором может возникнуть такая разновидность общественной власти –это социально ассиметричное (в разных пониманиях классовое, стратифицированное)общество, всеобъемлющий коллектив более или менее определенных географическихграницах (страна, город-государство, субъект федерации), иногда – в кочующемсообществе (у монголов, где вместо административно-территориального деленияиспользовалось деление на десятки, сотни или другие способы исчисления людей впоходе). По общему правилу политическая власть получает свое выражение вгосударственной форме как власть государства.
Президентская властьформализована, она реализуется специализированным президентским аппаратом.
Таким образом,президентская власть – явление социально-политическое. Это основная формапроявления политической власти, обладающая специализированным аппаратом длярегулирования общественных отношений и верховенством в обществе. Важнейшиеэлементы президентской власти – это воля и сила.
Властьпридает обществу целостность, управляемость, служит важнейшим фактороморганизованности и порядка. Иными словами, это системообразующий элемент,обеспечивающий социальную жизнеспособность. Под воздействием властиобщественные отношения становятся целенаправленными, приобретают характеруправляемых и контролируемых связей, а совместная жизнь людей делаетсяорганизованной и упорядоченной.
Остепени легитимности президентской власти можно судить по уровню принуждения,необходимого для проведения той или иной политики в обществе, поколичественному и качественному анализу попыток свержения правителей; посоциальной напряженности, силе проявления гражданского неповиновения, бунтов,восстаний и т.п.; по результатам выборов; по массовым демонстрациям, внезапнымпроявлениям поддержки или, напротив, оппозиции существующему режиму и др.
Всем вышеизложеннымобъясняется актуальность темы исследования института президентства.
Целью настоящей работыявляется изучение Конституционно-правового статуса Президента РФ. Исходя изцели работы ее задачами являются рассмотрение следующих вопросов:
— значение институтапрезидентства;
-соотношениеветвей власти и Президента;
-порядокизбрания, кандидаты на замещение должности, правовой иммунитет, отрешение отдолжности;
-задачи икомпетенция;
-управлениеделами Президента РФ, органы при Президенте РФ;
-указыПрезидента РФ и проблемы их совершенствования.
Настоящая работасостоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.Первая глава посвящена вопросу о Президенте РФ в системе разделения властей,вторая исследует вопрос о Президенте как глава Российского государства, третьярассматривает организацию осуществления президентской власти.
Методологической базойисследования явилось законодательство Российской Федерации, учебники поконституционному праву России, научные статьи в периодике и монографии по темеисследования.
президентвласть правовой иммунитет указ
Глава 1. Президент РФ в системе разделения властей
1.1 Значение института президентства
Институт президентскойвласти сравнительно новое явление для российской государственности. До февраля1917 г. наша страна представляла собой абсолютную монархию. Свое окончательноеоформление она получила в первой четверти XVIII в., при Петре I. При такойформе правления монарх являлся главой государства. Ему принадлежала вся полнотавласти. Он не ограничивался каким-либо органом, ни перед кем не был ответствен,никому не был подконтролен. Неограниченная власть монарха закреплялась взаконодательстве. Так, «Толкование» к артикулу 20-му Воинского устава1716 г. устанавливало: «Его величество есть самовластный монарх, которыйникому на свете в своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеетсвои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле иблагомнению управлять»[1].
Вместе с тем следуетотметить, что в монархической России выдвигались конституционные идеи,предлагались конституционные проекты, практические решения, связанные с учреждениемв стране поста президента. Они оказали определенное влияние на дальнейшееформирование и развитие государственно-правовых институтов в России; часть изних нашли свое реальное воплощение на практике в условиях современности. Ктакого рода проектам относится, например, проект конституции, который былподготовлен крупнейшим государственным деятелем П.А. Столыпиным[2].Процедура введения поста президента предусматривалась и в документах комиссиидля подготовки проекта конституции, созданной из специалистов в областигосударственного права под председательством Н.И. Лазаревского после падениясамодержавия в России в 1917 г. В них устанавливалось, что временная исполнительнаявласть до установления основных законов возлагалась на временного президента.Он избирался Учредительным собранием и осуществлял свои полномочия под егонадзором и при содействии Совета министров. Вместе с тем каких-либо действенныхконтрольных, надзорных мер со стороны парламента, правительства за президентомне устанавливалось. Президент наделялся обширными полномочиями. Он, вчастности, обладал правом законодательной инициативы. Совет министров имелправо вносить в Учредительное собрание все правительственные законопроектытолько по распоряжению и от имени президента. Законы, принятые парламентом,передавались президенту, который немедленно препровождал их для обнародованиячерез Правительствующий совет в установленном порядке. Президент наблюдал заисполнением законов, делал необходимые распоряжения для этого; он издавал указыоб устройстве, составе и деятельности правительственных учреждений и наделялсяправом назначения и увольнения Председателя Совета министров, любого военного игражданского чиновника. В научной литературе отмечается, что такая конструкцияочень напоминает положение американского президента, отражает стремление ксильной власти и установлению диктатуры[3]. Идею введенияреспубликанской формы правления в России и учреждения поста президентавыдвигали и некоторые дореволюционные ученые-юристы. При этом они отмечалинеобходимость ограничения власти президента, подчинения ее закону, и, преждевсего, конституции[4].
Двоякого рода отношение кинституту главы государства в целом и президенту в частности было фактически вгоды советской власти в нашей стране. Во-первых, эти вопросы не находиликакого-либо отражения в правовых актах. О чем, например, свидетельствует анализтекстов Конституции РСФСР 1918 г., Конституций СССР 1924, 1936, 1977 гг. Внаучной литературе глава государства, президент довольно часто трактовались какчисто буржуазные институты, служащие интересам подавления буржуазиейтрудящихся. Отмечался процесс усиления президентской власти, и прежде всего вСША, что отвечало классовым целям монополий, концентрации их экономического иполитического могущества. Президентской власти здесь отводилась основная,главенствующая роль[5].
Во-вторых, вопрос обучреждении поста президента возникал в реальной жизни нашей странынеоднократно. Так, это было при обсуждении Конституции СССР 1936 г. одной изпоправок предлагалось избирать Председателя Президиума Верховного Совета СССРвсем населением страны, а не Верховным Советом СССР. И.В. Сталин категорическиотверг это предложение, указывая на то, что у нас не должно быть единоличногопрезидента. От отметил, что президент в СССР коллегиальный — это ПрезидиумВерховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета,избираемого не всем населением, а Верховным Советом и подотчетного ВерховномуСовету. С этих слов Сталина в советской юридической литературе ПрезидиумВерховного Совета часто стал именоваться коллегиальным президентом.Высказывались и более четкие суждения. Например, И.П. Трайнин характеризовалПрезидиум Верховного Совета СССР как главу государства и его деятельностьопределял как президентскую[6]. Вопрос о введение в СССРинститута президента был поставлен и в середине 60-х годов Н.С. Хрущевым накомиссии по подготовке проекта новой Конституции СССР, но он не был реализован[7].
В целом следуетконстатировать, что институт президента был органически чужд советской системе.«С господствовавшей концепцией полновластия Советов, соединения в нихзаконодательной и исполнительной власти был несовместим принцип разделениявластей, одним из выражений которого является наличие в системе органов властиПрезидента»[8]. Президиум ВерховногоСовета СССР во главе с его Председателем формально играли роль коллегиальногоглавы государства. Но на практике этот орган не был самостоятельным. Он являлсяпридатком партийного аппарата[9]. Важнейшие вопросыгосударственной жизни решались Политбюро ЦК КПСС, партийным лидером.Фактическим свидетельством этого, усилением руководящей роли КПСС в жизниобщества и государства стало совмещение в лице Л.И. Брежнева поста Генеральногосекретаря ЦК КПСС и Председателя Президиума Верховного Совета СССР. Такимобразом, это дало возможность на практике соединить в одних руках большиевластные полномочия, чем мог бы дать пост президента страны[10].
Новый подход к даннойпроблеме мы наблюдаем в последнее пятнадцатилетие прошлого столетия, в периодтак называемой перестройки в нашей стране. Четко прослеживается тенденция кпрактическому введению поста президента. На уровне Союза ССР этот вопрос былрешен в марте 1990 г. III Съезд народных депутатов СССР принимает Закон«Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений вКонституцию (основной закон) СССР»[11]. Далее избирается первыйПрезидент СССР. В соответствии со ст. 127 Конституции СССР он является главойСоветского государства. Фактически был взят курс на изменение формы правления — переход к президентской республике. Об этом, в частности, говорилось на Съезде.«Мы решили не просто вопрос о посте Президента, мы решили вопрос оструктуре государственной власти в Советском Союзе и президентской формеправления. То есть мы решили вопрос политической системы нашего общества»[12].Позднее институт президента создается в ряде бывших союзных республик, напримерв Казахстане, Молдавии, Узбекистане. Институт Президента СССР предусматривалсяи в Договоре о союзе суверенных государств. Этому акту отводилась рольосновного политико-правового документа в деле стабилизациисоциально-экономической ситуации в стране и создания новых межнациональныхотношений, новой советской федерации. В периодической печати было опубликованонесколько его проектов. Окончательный текст Договора был согласован 23 июля1991 г. Его подписание намечалось на конец августа 1991 г. В проекте ДоговораПрезидент СССР трактовался как глава союзного государства, обладающий высшейисполнительно-распорядительной властью.
Соответствующие процессыпротекали в РСФСР. Заметим, что на официальном уровне, в средствах массовойинформации, в научных кругах велась широкая, довольно острая дискуссия овведение поста президента в России. Съезд народных депутатов РСФСР высказалсяпротив нововведения. Данный пост учреждается путем референдума инициированного однойтретью депутатов российского парламента. Он состоялся 17 марта 1991 г.«За» высказались 70% участников голосования. Состоявшийся в мае 1991г. IV Съезд народных депутатов РСФСР утверждает ранее принятые законы РСФСР«О Президенте РСФСР», «О выборах Президента РСФСР»[13].Съезд внес соответствующие изменения, дополнения в Конституцию РСФСР. В июне1991 г. избирается первый Президент РСФСР. В соответствии с введенной тогдамоделью он являлся высшим должностным лицом и главой исполнительной власти вРСФСР.
Учреждение постапрезидента в нашей стране определялось рядом объективных и субъективныхфакторов: задачей усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности,оперативности в принятии управленческих решений, совершенствования механизмареализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности иправопорядка. Введение этого поста дало возможность покончить с искусственнымсоединением в рамках статуса бывшего Председателя Верховного Совета РСФСРполномочий главы государства с правами спикера парламента, что находилось вявном противоречии с принципом разделения властей. Определенное влияние напоявление института президента в России оказало и учреждение этой должности в1990 г. в СССР.
В современных условияхвопросы, связанные с организацией и деятельностью Президента РФ, регулируютсяКонституцией РФ 1993 г[14]. Данным вопросампосвящена ее специальная глава 4. Она открывает перечень глав, посвященныхорганам государственной власти России. Уже это — правовое свидетельство того,что Президент не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни взаконодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Конституция РФ непредусматривает специального закона о Президенте. Вместе с тем ряд вопросов егофункционирования регулируется различного рода правовыми актами, напримерФедеральным конституционным законом о Конституционном Суде РФ 1994 г.,Федеральным законом о выборах Президента России 2002 г. и др. Заметим, что насегодняшний день приняты и действуют законы обо всех высших органахгосударственной власти нашей страны. В связи с этим целесообразна подготовка ипринятие специального федерального закона о статусе Президента РФ, в котором вконцентрированном виде будут урегулированы все важнейшие вопросы, связанные сорганизацией и деятельностью данного института.
1.2.Соотношение ветвей власти и Президента
Внаучных исследованиях иногда лишь констатируют, что он занимает место вне трехтрадиционных ветвей власти, иногда его относят к исполнительной власти.Последнее положение вызывает сомнения, поскольку в Конституции РФ есть четкоеуказание на то, что исполнительная власть России принадлежит ПравительствуРоссийской Федерации. Ст. 110 Конституции РФ гласит: «Исполнительную властьРоссийской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации».Следовательно, «президентуру нельзя отнести к исполнительной власти, точно также как ее нельзя отнести к законодательной или судебной ветви власти»[15].
Особенностиположения президента в системе разделения властей связаны, прежде всего, с тем,что он — глава государства. «Действующая Конституция не закрепляет заПрезидентом статус главы исполнительной власти, он — де-юре глава государства(ст.80 Конституции). Высшим исполнительным органом государственной властиявляется федеральное Правительство»[16].
ПрезидентРоссийской Федерации активно участвует в осуществлении исполнительной власти, висполнительно-распорядительной деятельности. Он издает множество указов,которые, согласно Конституции Российской Федерации, имеют подзаконный характери обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Указы немогут противоречить Конституции Российской Федерации и законам и издаютсяпрежде всего для их исполнения. При Президенте действует АдминистрацияПрезидента Российской Федерации, которая нередко раньше подменяла ПравительствоРоссийской Федерации, отдельных министров (это отмечалось в печати)[17].Более того, Президенту Российской Федерации, и только ему, подчинены некоторыеминистерства, составляющие ядро исполнительной власти, ведомства, имеющие всвоем распоряжении войска. Ни Председатель Правительства Российской Федерации,ни Правительство Российской Федерации в целом не вправе принимать в отношениируководителей этих министерств и ведомств обязывающие решения, ПравительствоРоссийской Федерации лишь координирует их деятельность с другими министерствамии ведомствами.
Нетолько непосредственно подчиненные Президенту Российской Федерации министры, нои другие, и сам премьер-министр (Председатель Правительства РоссийскойФедерации) регулярно посещают Президента Российской Федерации с докладами иинформацией. Осуществляя непосредственное руководство ими, Президент РоссийскойФедерации активно участвует в реализации исполнительной власти. «И все-такитакое участие не является решающей стороной в деятельности ПрезидентаРоссийской Федерации, и, следовательно, его нельзя отнести к ветвиисполнительной власти не только из-за прямых формулировок ст.110 КонституцииРФ, но и с точки зрения фактического положения — доминанты в деятельности ПрезидентаРФ»[18].
Статуси полномочия Президента сформулированы в Основном законе России так, что напервое место выдвинуты цели и задачи укрепления государства, обеспеченияконституционного правопорядка, согласованной работы всех органовгосударственной власти, а не только исполнительной вертикали власти. Этопредопределяет особое значение для Президента Российской Федерации функций главыгосударства, они весомей и объемней, чем у федерального Правительства.Безусловно, одним из главных по значимости полномочий Президента РоссийскойФедерации является формирование политического курса государства.
Своепонимание роли и места Президента в определении государственной политики В.Путин выразил в Послании Федеральному Собранию (2000 года): «Только действующийглава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, итолько у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение»[19].В этих словах роль Президента как политического лидера выражена предельно ясно.Как отмечает Л.А.Окуньков, «на правовой оценке института Президента негативносказывается его культовое значение в общественном сознании. Глава государства(в разных ипостасях: царя, партийного вождя — генсека правящей партии) всегдаимел в России харизму политического лидера, защищающего народ отзлоупотреблений чиновничества, радеющего за Отчизну. Собственно, такая иллюзияимела немаловажное значение при определении статуса Президента в Конституции1993 года»[20].
Сложившаясяпрактика управления подтверждает, на первый взгляд, фактическое верховенствоПрезидента Российской Федерации в исполнительной власти. Но политические реалииизменчивы, они не всегда соответствуют логике предписаний Закона. КонституцияРоссийской Федерации закрепляет за ним статус главы государства и не болеетого. В этой связи небесспорны суждения о том, что «анализ конституционных нормподтверждает вывод, что Президент РФ фактически глава исполнительной власти,верховный руководитель Правительства РФ, осуществляющий общее стратегическоеруководство им»[21].
Намой взгляд, из Конституции Российской Федерации и федеральных законов невытекает, что Правительство осуществляет исполнительную власть РоссийскойФедерации и возглавляет единую систему органов исполнительной власти в Россиилишь номинально. Правительство Российской Федерации и по букве Закона, и попрактике — это действительно высший исполнительный орган общей компетенции.«Президент без Правительства — это заведомо слабая фигура»[22].
Глава 2. Президент как глава Российского государства
2.1 Порядок избрания. Кандидаты на замещение должности. Правовой/>иммунитет.Отрешение от должности
Конституция РФ измениласрок полномочий Президента РФ, сократив его на один год: по Конституции 1978 г.Президент избирался на пять лет. В связи с этим, а также в связи с истечениемтолько в июне 1996 г. срока полномочий Президента, избранного по старойКонституции, потребовалось в конституционном порядке урегулировать вопрос овведении в действие нормы Конституции РФ о новом сроке президентства и ополномочиях Президента, действующего на момент принятия Конституции. В разделевтором Конституции РФ «Заключительные и переходные положения» былоустановлено, что Президент, избранный в соответствии с прежней Конституцией,осуществляет установленные новой Конституцией полномочия до истечения срока, накоторый он был избран (п. 3).
Вопрос о досрочномпрекращении или продлении срока полномочий Президента РФ не может быть вынесенна референдум.
Исчисление четырехлетнегоконституционного срока начинается со дня вступления в должность Президента РФ,избранного на предыдущих выборах. Начало исполнения полномочий знаменуетсяпринесением торжественной присяги вновь избранным Президентом.
В связи с этимопределяется и день голосования на выборах нового Президента, назначаемыхСоветом Федерации Федерального Собрания РФ. Таким днем является первое воскресеньемесяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборахПрезидента. Согласно ст.5 Федерального закона от 10 января 2003 г. «Овыборах Президента Российской Федерации»[23], при досрочномпрекращении исполнения полномочий Президентом РФ выборы Президента должнысостояться не позднее трех месяцев с момента такого прекращения.
Президент РФ избираетсягражданами России на основе всеобщего равного и прямого избирательного правапри тайном голосовании. Гражданин Российской Федерации может избирать и бытьизбран Президентом России независимо от пола, расы, национальности, языка,происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства,отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Неимеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судомнедееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы поприговору суда.
Участие в выборахПрезидента является свободным и добровольным. Никто не вправе оказыватьвоздействие на избирателей с целью принудить их к участию или неучастию ввыборах, а также препятствовать свободному волеизъявлению.
Право избирать ПрезидентаРФ, а также участвовать в выдвижении кандидатов на должность Президента, впредвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов и работой избирательныхкомиссий, включая установление итогов голосования и определение результатоввыборов, а также в осуществлении других избирательных действий в порядке,установленном законом, имеют граждане Российской Федерации, достигшие на деньголосования 18 лет.
Выборы Президента РФпроводятся по единому федеральному избирательному округу. Избиратели участвуютв выборах на равных основаниях, каждый избиратель имеет один голос. Избирательголосует лично, голосование за других лиц не допускается.
Подготовку и проведениевыборов Президента РФ осуществляют: Центральная избирательная комиссияРоссийской Федерации, избирательные комиссии субъектов Федерации,территориальные (районные, городские и др.) избирательные комиссии, участковыеизбирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия признает выборыПрезидента состоявшимися и действительными, а Президента – избранным.
На всех заседаниях любойизбирательной комиссии вправе присутствовать зарегистрированный кандидат впрезиденты, его доверенное лицо, уполномоченный представитель. Наблюдатели,представители средств массовой информации, иностранные (международные)наблюдатели вправе присутствовать при установлении итогов голосования,определении результатов выборов, составлении протоколов об итогах голосования,о результатах выборов, а также при повторном подсчете голосов избирателей.
Федеральный закон «Овыборах Президента Российской Федерации закрепляет не только собственно порядоквыборов в узком смысле этого понятия, но и более широкие отношения, связанные сизбранием Президента страны. Закон развивает и конкретизирует, в частности,некоторые конституционные положения о статусе Президента страны. Например, вЗаконе о выборах Президента Российской Федерации закреплены нормы, четкорегулирующие порядок и сроки назначения выборов; нормы, определяющие субъектоввыдвижения кандидатов на должность Президента Российской Федерации; принципыфинансирования кампании по выборам Президента.
Для обеспечениядемократического характера замещения должности Президента Российской Федерацииогромное значение имеет регулирование сроков каждого этапа сложного процессапередачи или возобновления президентской легислатуры. Поэтому в этом Законестрого установлены не только сроки государственного подтверждения(удостоверения) факта избрания того или иного кандидата Президентом страны, нои срок вступления вновь избранного Президента в должность.
Заметим, что это ужетретий закон с тем же названием[24]. Наиболее существенныеновеллы касаются субъектов права выдвижения кандидатов в Президенты страны.Так, теперь на первое место среди субъектов выдвижения кандидатов поставленыполитические партии и образуемые на их основе избирательные блоки. Новый Законвводит также ограничения на состав избирательных блоков, выдвигающих иподдерживающих кандидатов в Президенты. В частности, в них не могут входитьобщественные объединения, зарегистрированные в качестве профессиональногосоюза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии;устав которых предусматривает членство в нем только по профессиональномупризнаку (признакам); неполитических характер которых специально оговорен вфедеральном законе; международные общественные объединения.
Закон ликвидирует отныневозможность выдвижения кандидатов в Президенты инициативными группамиизбирателей, заменяя это институтом самовыдвижения кандидата, но одновременноусложняя возможности для такого способа выдвижения. Во-первых,самовыдвигающийся кандидат все равно обязан создать группу поддержки вколичестве не менее 500 российских избирателей, а во-вторых, должен собрать всвою поддержку не менее 2 миллионов подписей (при этом на один субъектФедерации должно приходиться не более 50 тыс. подписей).
Сбор того же числаподписей осуществляется также политическими партиями (избирательными блоками).Вместе с тем вводится и принципиальное разграничение: если партия или блокпартий были допущены к распределению депутатских мест (проще говоря, еслипровели кандидатов в депутаты Государственной Думы на ближайших к президентскимвыборах), они освобождаются от сбора подписей.
Право выдвинуть своюкандидатуру на пост Президента Российской Федерации имеет каждый гражданин,достигший 35 лет и проживающий постоянно в течение не менее 10 лет на территорииРоссийской Федерации.
Согласно ст. 34Федерального закона „Об основных гарантиях избирательных прав и права научастие в референдуме граждан Российской Федерации“[25]самовыдвижение кандидатов производится путем уведомления об этом избирательныхкомиссий, в которых будет осуществляться регистрация кандидатов, с последующимсбором подписей в поддержку самовыдвижения кандидатов или внесениемизбирательного залога.
Федеральным законом можетбыть предусмотрено, что для поддержки самовыдвижения кандидата необходимо такжесоздать группу избирателей с определенным числом участников.
Для поддержкисамовыдвижения кандидата создается группа избирателей, состоящая не менее чемиз 500 граждан Российской Федерации, достигших возраста 18 лет. О месте ивремени проведения собрания группы избирателей информируется Центральнаяизбирательная комиссия Российской Федерации или избирательная комиссия тогосубъекта, на территории которого будет проводиться собрание.
Кандидат, выдвинувшийсвою кандидатуру, должен обратиться в Центральную избирательную комиссию сходатайством в письменной форме о регистрации группы избирателей не позднее чемчерез 20 дней со дня официального опубликования (публикации) решения оназначении выборов Президента Российской Федерации. Ходатайство и документы,прилагаемы к нему, представляются кандидатом лично или уполномоченнымпредставителем группы избирателей в случае, если кандидат болен, находится вместах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых.
В случае, если проводятсядосрочные выборы, срок в 20 дней не применяется.
В ходатайстве о регистрациигруппы избирателей обязательно должны быть указаны следующие сведения окандидате и о каждом члене группы избирателей:
1) фамилия, имя иотчество, дата и место рождения, основное место работы или службы, занимаемаядолжность (в случае отсутствия основного места работы или службы — родзанятий), адрес места жительства, гражданство, срок проживания на территорииРоссийской Федерации кандидата;
2) фамилия, имя иотчество, дата рождения, основное место работы или службы, занимаемая должность(в случае отсутствия основного места работы или службы — род занятий), адресместа жительства, гражданство, серия и номер (номер), дата выдачи паспорта илидокумента, заменяющего паспорт гражданина, каждого члена группы избирателей.
К ходатайству орегистрации группы избирателей должны быть приложены:
— нотариальноудостоверенный или удостоверенный должностным лицом исполнительного органагосударственной власти, должностным лицом органа местного самоуправления,которые уполномочены совершать нотариальные действия в случае отсутствия внаселенном пункте нотариуса протокол регистрации членов группы избирателей припроведении собрания в поддержку самовыдвижения кандидата
— протокол собранияданной группы избирателей, который содержит сведения:
1) об образовании группыизбирателей;
2) о поддержкесамовыдвижения кандидата с указанием фамилии, имени и отчества, даты и местарождения, основного места работы или службы, занимаемой должности (в случаеотсутствия основного места работы или службы — рода занятий), адреса местажительства, гражданства, срока проживания на территории Российской Федерациикандидата;
3) о назначенииуполномоченных представителей группы избирателей с указанием фамилии, имени иотчества, даты рождения, серии и номера (номера), даты выдачи паспорта илидокумента, заменяющего паспорт гражданина, адреса места жительства, основногоместо работы или службы, занимаемой должности (в случае отсутствия основногоместа работы или службы — рода занятий).
К ходатайству орегистрации группы избирателей прилагаются:
1) доверенности науполномоченных представителей группы избирателей;
2) список уполномоченныхпредставителей группы избирателей в печатном и машиночитаемом виде;
3) заявление кандидата оего согласии баллотироваться, в котором указываются:
— фамилия, имя иотчество,
— дата и место рождения,
— адрес места жительства,
— образование,
— основное место работыили службы,
— занимаемая должность (вслучае отсутствия основного места работы или службы — род занятий),
— срок проживания натерритории Российской Федерации,
— гражданство (в случаеналичия помимо гражданства Российской Федерации гражданства иностранногогосударства — гражданство иностранного государства с указанием наименованияэтого государства, даты и оснований приобретения гражданства),
— вид, серия и номер(номер) документа, удостоверяющего личность и содержащего сведения огражданстве и об адресе места жительства, наименование и код органа, выдавшегоданный документ, и дата его выдачи.
— сведения о судимостикандидата;
— принадлежность не болеечем к одной политической партии либо к иному общественному объединению и свойстатус в данном общественном объединении.
4) нотариальноудостоверенная доверенность на уполномоченного представителя (нотариальноудостоверенные доверенности на уполномоченных представителей) по финансовымвопросам кандидата;
5) если кандидатодновременно выдвинут на других выборах, — письменное уведомление о еговыдвижении на других выборах.
К ходатайству орегистрации группы избирателей также прилагается копия налоговой декларации сотметкой налогового органа по месту представления декларации кандидата и егосупруга за четыре до года назначения выборов Президента Российской Федерации,где указываются сведения:
— о размере доходовкандидата и его супруга
— об источниках доходовкандидата и его супруга,
— об имуществе,принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности (в том числесовместной собственности),
— об обязательствахимущественного характера кандидата и его супруга.
Отставка — этодобровольный уход с поста с подписанием письменного заявления, извещающего обоставлении должности; устного объявления будет в данном случае вряд лидостаточно. Подача в отставку Президента РФ и принятие ПредседателемПравительства РФ на себя обязанностей Президента должны иметь бесповоротныйхарактер: Президент не может после принятия указанного решения объявить, что онпередумал, и отозвать свое заявление об отставке.
Правда, возникаетпрактический вопрос: переходят ли в рассматриваемом случае обязанностиПрезидента РФ к Председателю Правительства РФ автоматически или же ПредседательПравительства РФ должен официально объявить о начале их исполнения? Воизбежание недоразумений на этот счет Конституционному Суду РФ следовало бы датьтолкование ст.92 Конституции. Его суть могла бы быть выражена в следующихположениях: поскольку Конституция говорит лишь об отставке Президента РФ и непредусматривает, что кто-то должен эту отставку принять, принятие ПредседателемПравительства РФ полномочий Президента инициируется фактом официальногообъявления Президентом о своей отставке. Последний должен сделать это,полагаем, в письменной форме (с указанием не только года, месяца и дня, нотакже и часа, с которого начинается отставка), даже если Президент объявляет обэтом в публичном выступлении либо в заявлении по телевидению и т.п. Причемотставка непременно должна последовать в день объявления о ней (т.е. следуетисключить возможность такой ситуации, когда Президент объявляет заранее о том,что через неделю, месяц и т.п. он уходит со своего поста. Как раз в этом случаеон может заявить, что передумал и отзывает свое заявление).
С объявленного момента(дня и часа) Председатель Правительства РФ считается автоматически приступившимк исполнению обязанностей Президента РФ. Председателю Правительства РФ, в своюочередь, надо незамедлительно сделать заявление об этом. Это необходимо дляукрепления общественного спокойствия и обеспечения нормального общего ходагосударственных дел. Но не более того. Вновь подчеркнем: юридически исполнениепрезидентских обязанностей Председателем Правительства РФ должно начинаться смомента объявления Президентом о своей отставке.
Парламент ставит подсомнение поступки Президента лишь в случае совершения им особо тяжкихпреступлений (ст. 93 Конституции). Конечно, палаты могут дать оценку любымрешениям Президента, не поддержать их и даже осудить.
Немаловажно и то, чтосторонники отставки Президента по решению Федерального Собрания не уточняют,какой в данном случае нужно применить процессуальный механизм. А эта сторонадела в подобной ситуации исключительно важна. Федеральное Собрание составляютдве палаты: Государственная Дума и Совет Федерации. Совместно заседать они неимеют права это запрещает ст. 100 Конституции. Поэтому законы принимаютсяпарламентом в два этапа: сначала рассматриваются в Государственной Думе, толькозатем в Совете Федерации. А как быть с вопросом об отставке Президента?Обсуждать в палатах в аналогичной очередности, или в данном случае это не имеетзначения? В любом случае Конституция в перечнях полномочий обеих палат непредусматривает принятия решения по поводу отставки Президента. И регламентыпалат также ничего не говорят ни о возможности, ни о процедуре обсужденияподобного вопроса.
Так что решение оботставке относится только к компетенции самого Президента. Но надо ли кому-топринимать отставку Президента? Вопрос этот возникает в связи с тем, что,например, согласно ч.1 ст. 117 Конституции, Правительство РФ может подать вотставку, „которая принимается или отклоняется Президентом РоссийскойФедерации“. Не следует ли такое же правило записать в отношенииПрезидента?
Прежде всего, отметим,что Президенту Конституция дает выбор принять или отклонить просьбуПравительства об отставке, поскольку Правительство РФ, как было сказано,является Правительством Президента РФ. Президент же никому не подотчетен,поэтому говорить о том, что кто-то должен принимать или, тем более, отклонятьотставку Президента, нет никаких оснований. В этом нет необходимости и сформальной точки зрения, т.е. даже для простой констатации окончания полномочийуходящего в отставку Президента. Как указывалось, самого заявления ПрезидентаРФ достаточно, если это детализировать юридически.
Не забудем и опроцессуальной стороне: если допустить, что кто-то должен принять отставкуПрезидента, то какому органу это поручить? Возложить миссию на две палатыпарламента нельзя, поскольку заседать сообща они не вправе. Опасно поручать этоодной Государственной Думе возможно, она по каким-либо причинам не сможетсобраться на заседание или не будет кворума. Не исключено, что ГосударственнаяДума будет распущена Президентом по основаниям, предусмотренным Конституцией, аон в это время решит подать в отставку. Уполномочивать Совет Федерации темболее не стоит, учитывая, что палата лишь периодически собирается в Москве. Ктому же неясно, как оформлять принятие отставки Президента. Ведь для вынесенияпостановления требуется большинство от общего числа членов соответствующейпалаты. А если такого большинства не будет, отставку считать не принятой?
Чтобы избежать перечисленныхпроблем, лучше вообще отказаться от принятия кем-либо отставки Президента ивзять за основу предложенный в начале механизм: с момента объявления отставкисамим Президентом его полномочия автоматически считать досрочно прекращенными.Либо возложить миссию принятия отставки Президента на Конституционный Суд РФ,да и то лишь для констатации: поскольку заявление об отставке подано, вступаютв действие все юридические процессуальные механизмы, связанные с передачейисполнения обязанностей Президента Председателю Правительства РФ.
При введении постаПрезидента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность егоотрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР,а также данной им присяги.
Действующая КонституцияРФ устанавливает такие основания для постановки вопроса об отрешении, прикоторых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции,может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основаниивыдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене илисовершении иного тяжкого преступления.
Хотя такие нормы навеяныопытом конституционного регулирования некоторых зарубежных стран, труднопредставить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершитьстоль тяжкие деяния. Кроме того, формулировка ст. 93, толкуемая буквально,вызывает удивление — получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ исовершившее деяние, хотя и не подпадающее под признаки тяжкого преступления, новсе-таки являющееся уголовным преступлением, не может быть отрешено отдолжности. Получается, что уголовный преступник вправе оставаться на постуПрезидента РФ, по крайней мере, Конституция этого не исключает. При этом,наверное, предполагается, что такого Президента все-таки заставят подать вотставку. Но что делать, если такого не произойдет? Очевидно, в период грядущихконституционных реформах в России придется более четко решить вопрос обоснованиях отрешения Президента от должности.
Процедура отрешениятакова. Предложение о выдвижении обвинения, согласно ч. 2 ст. 93 Конституции,может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов ГосударственнойДумы (а их, как известно, 450). В соответствии со ст. 176 РегламентаГосударственной Думы 1998 г. такое предложение должно содержать конкретныеуказания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции, котороевменяется в вину Президенту. Прежний Регламент (1994 г.) требовал такжепредставить обоснование его причастности к этому преступлению, действующий актэтого условия не содержит.
Согласно РегламентуГосударственной Думы (ст. 177), предложение о выдвижении обвинения направляетсяГосударственной Думы на заключение специальной комиссии, образуемой палатой,для оценки процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. Отсюдаследует, что на данном этапе у Государственной Думы нет права ни отклонитьпредложение, ни отказать в образовании комиссии. И вместе с тем, очевидно, чтопредложение депутатов поступает в письменном виде, с их подписями. Иначеговоря, Дума не устраивает дискуссии по фабуле обвинения, по его формулировке,не проводит голосования по данному вопросу. Даже если кто-то из депутатовутверждает, что в приведенных положениях он не усматривает составапреступления, Дума не будет обсуждать это.
Специальная комиссияизбирается Государственной Думой в составе председателя, заместителяпредседателя и 13 членов комиссии (прежний Регламент требовал 10-12 депутатов).Председателя комиссии Государственная Дума избирает путем открытого голосованиябольшинством от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются попредставлению депутатских объединений общим списком. Действующий Регламентговорит о пропорциональном (прежний — о „равном“) представительстведепутатских объединений в комиссии. Заместитель председателя избирается назаседании самой комиссии.
В обсуждении предложенияо выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должностипринимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этогоэксперты и другие лица. Преимущественное право выступить имеют представителифракций и депутатских групп. Полномочному представителю Президента РФ вГосударственной Думе и полномочному представителю Правительства РФ вГосударственной Думе слово предоставляется вне очереди. После прекращенияобсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово длявыступления по мотивам голосования, не более 5 минут каждому.
По итогам обсужденияГосударственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палатыпринимает постановление о выдвижении против Президента РФ обвинения вгосударственной измене или совершении иного тяжкого преступления для отрешенияего от должности. Постановление принимается тайным голосованием сиспользованием бюллетеней. Постановление Государственной Думы о выдвиженииобвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в СоветФедерации, а также в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ для дачизаключений.
Если Государственная Думапринимает постановление о выдвижении обвинения, доводит его до сведенияВерховного Суда и предлагает ему дать заключение, возникает вопрос: будет лиВерховный Суд давать заключение по просьбе одного органа и направлять его вдругой орган? Вопрос этот не риторический: согласно ст. 172 Регламента СоветаФедерации, данная палата начинает рассмотрение обвинения против Президента пополучении из Государственной Думы постановления о выдвижении обвинения изаключения Верховного Суда РФ. Конечно, норма исходит из прежнего РегламентаГосударственной Думы, согласно которому именно Государственная Дума запрашивалазаключение Верховного Суда и препровождала его вместе со своим постановлением вСовет Федерации. Сейчас было бы логично установить, что Верховный Суд наряду спостановлением Государственной Думы получает и запрос от Совета Федерации,которому и представляет свое заключение. Это следует отразить в РегламентеСовета Федерации.
Совет Федерациинаправляет в Конституционный Суд РФ запрос о соблюдении установленного порядкавыдвижения обвинения. Есть ли в этом необходимость, если Государственная Думанаправляет Конституционному Суду РФ свое постановление о возбуждении обвинения»для дачи заключения"? Полагаем, что данная норма Регламента СоветаФедерации нужна, и направление постановления Государственной Думы вКонституционный Суд не исключает направления ему официального запроса СоветаФедерации как палаты, которой придется решать вопрос по существу. Тем более чтов ч. 7 ст. 125 Конституции, посвященной Конституционному Суду РФ, прямосказано, что заключение о соблюдении установленного порядка выдвиженияобвинения Конституционный Суд дает «по запросу Совета Федерации».
Вопрос о сроках,отводимых на подготовку заключений обоих судов, определяется ст. 109Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РоссийскойФедерации»[26]. Запрос относительнозаключения Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвиженияобвинения против Президента направляется в Конституционный Суд не позднеемесяца со дня принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Кзапросу прилагаются: текст решения Государственной Думы о выдвижении обвинения,протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании ГосударственнойДумы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текстзаключения Верховного Суда РФ. Заключение должно быть дано КонституционнымСудом РФ не позднее 10 дней после регистрации запроса.
Таким образом, очевидно,что заключение Верховного Суда РФ выносится в рамках месячного срока со дняпринятия решения Государственной Думы, поскольку текст его заключения такженаправляется Конституционному Суду. Очевидно, следовало бы соответствующиесроки воспроизвести в регламентах палат парламента.
Если предложение овыдвижении обвинения против Президента РФ не получило поддержки большинства вдве трети голосов от общего числа депутатов палаты, Государственная Думаоформляет постановление об отказе в выдвижении обвинения против Президента РФ.Данное постановление является окончательным и подлежит официальномуопубликованию. Постановление за подписью Председателя Государственной Думынаправляется в Совет Федерации, а также Президенту РФ.
Согласно РегламентуСовета Федерации, на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщенияПредседателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения противПрезидента, затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда иПредседателю Верховного Суда для оглашения заключения этих органов, затемзаслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционномузаконодательству и судебно-правовым вопросам. На заседание Совета Федерацииприглашается Президент. Ему или его представителю может быть предоставленослово по их желанию. Решение Совета Федерации об отрешении Президента отдолжности принимается двумя третями голосов от общего числа членов даннойпалаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в трехмесячныйсрок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента (ч. 3ст.93 Конституции). Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято,обвинение против Президента считается отклоненным.
С момента объявлениярешения Совета Федерации об отрешении от должности Президента исполнениеобязанностей Президента переходит к Председателю Правительства РФ. Думается,при этом не будет лишним заявление Председателя Правительства о том, что онприступил к исполнению обязанностей (для общественного спокойствия инормального хода государственных дел).
Завершая рассмотрениепроблемы, обратим внимание на некоторые обстоятельства, которые требуют точноготолкования.
Так, в ч. 2 ст. 92Конституции говорится не о досрочном прекращении полномочий, а о досрочномпрекращении исполнения полномочий. Тождественны ли по смыслу данныеформулировки? Думается, это не столь принципиально, если Президент окончательнорасстается с должностью. Но все же надо уточнить: в этом случае с прекращениемисполнения полномочий лицо утрачивает статус Президента. Следовательно, оноболее не имеет президентской неприкосновенности, гарантируемой ст. 91Конституции, не вправе также претендовать на особое положение до вступления вдолжность нового Президента. Иное дело в случае временного исполненияобязанностей Президента Председателем Правительства согласно ч. 3 ст. 92Конституции, когда речь идет не о досрочном прекращении исполнения полномочий,а только о краткосрочном замещении Президента.
Также не совсем понятнаформулировка ч. 2 ст. 92: «Президент Российской Федерации прекращаетисполнение полномочий досрочно...». Эта фраза явно двусмысленна. Выходит,что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сампрекращает свои полномочия. Между тем, очевидно, что это решение принимаетсятолько им самим лишь в случае отставки. В случае болезни — как показано ранее — инициатива может исходить как от Президента, так и со стороны (с учетомсостояния здоровья). А при отрешении от должности как инициатива постановкивопроса, так и его решение исходят со стороны.
Таким образом, этодостаточно существенный фактор, и при его различной трактовке возможнынеожиданные повороты. Например, в ст.167 Регламента Совета Федерации (именноэта палата, согласно Конституции, назначает выборы нового Президента) сказано,что основанием для рассмотрения палатой вопроса о назначении выборов могут бытьистечение срока пребывания Президента в должности, а также досрочноепрекращение Президентом исполнения своих полномочий в соответствии с ч. 2 ст.92 Конституции РФ. Не будет ли Совет Федерации при любом варианте требовать икакого-то письменного подтверждения от Президента?
Еще один существенныйвопрос: как на деле выполнить решение Совета Федерации об отрешении Президентаот должности? Представим, например, что Президент считает решение СоветаФедерации принятым с нарушением правовых процедур. Он откажется его признать иоспорит постановление Совета Федерации (как ненормативный акт) в Верховный СудРФ. Ждать ли решения Верховного Суда или же постановление Совета Федерациинадлежит немедленно исполнять? Думается, следует определить срок для обращенияПрезидента в Верховный Суд РФ. При обращении в Верховный Суд Президентсохраняет свои полномочия до вынесения решения этим органом. Следует определитьсрок, в течение которого Верховный Суд РФ обязан рассмотреть данный вопрос.Необходимо предотвратить ситуацию, когда постановление Совета Федерации оботрешении выполнено, президентские обязанности перешли к ПредседателюПравительства, а после этого Верховный Суд РФ отменил постановление СоветаФедерации.
Кроме того, на практикевозникнут некоторые вопросы даже при нормальном ходе выполнения постановленияСовета Федерации: как реально передать исполняющему обязанности Президента«ядерную кнопку», резиденцию, дела и т.д. Все они также требуютнормативно-правовой регламентации.
Не будем исключать такойвариант развития событий, при котором Президент может проигнорировать решениеСовета Федерации об отрешении его должности и отказаться добровольно передатьвласть Председателю Правительства. На этот случай следует четко обозначитьправовой нормой, что с момента истечения срока подачи заявления в Верховный Суднеприкосновенность и полномочия Президента прекратились, и при нежеланиидобровольно передать власть применяется принуждение.
2.2 Задачи и компетенция
КомпетенцияПрезидента РФ — это совокупность его полномочий в деле разрешения вопросовгосударственной и общественной жизни, закрепленных в нормативных правовыхактах. Они установлены прежде в Конституции РФ, главным образом в ст. 83-90, атакже в ряде статей, регулирующих деятельность иных органов государственнойвласти. Ряд полномочий закреплен в иных правовых актах различного уровня.Определенные возражения в научной юридической литературе вызывает имеющаясяпрактика определения их указами Президента. В связи с этим отмечается, чтовероятно, по мере укрепления правовой (законодательной) основы государственногомеханизма России необходимо отказаться от принципа «саморегулирования»главой государства своих полномочий[27].
Ученые-юристыдают различные классификации полномочий Президента РФ. Так, С.А. Авакьянвыделяет пять их основных групп: в части формирования государственных органов иназначения высших должностных лиц; в части руководства внутренней политикойстраны и взаимоотношений с другими государственными органами; в области внешнейполитики; в области обеспечения обороны и безопасности государства,стабильности общественного порядка в стране; в области обеспеченияконституционного статуса личности[28]. В.Е. Чиркин говорит овосьми группах полномочий: в сфере правового статуса личности; связанные сфедеративным устройством государства; в отношениях с парламентом; в отношенияхс органами исполнительной власти; в отношениях с органами судебной власти; поурегулированию чрезвычайных положений; в военной сфере; в области внешнейполитики[29]. По мнению Е.И.Козловой, полномочия Президента РФ следует разделить на шесть групп последующим сферам: полномочия, связанные с формированием федеральных органовгосударственной власти; участием в законотворчестве; функционированиемисполнительных органов государственной власти; обеспечением осуществленияполномочий федеральной государственной власти на всей территории РоссийскойФедерации; внешней политикой и обороной; иными сферами государственнойдеятельности[30].
Представленныеклассификации полномочий Президента РФ носят обобщающий характер. Они относятсяко всем областям жизни общества, ко всем видам государственных органов. Вместес тем особый акцент делается на полномочия Президента РФ в отношении органовисполнительной власти[31]. В ряде классификацийони выделяются в обособленную группу. Такое явление не случайно. Именно наисполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка попрактическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач пореформированию, обеспечению эффективного функционирования российского общества.Отсюда и такое пристальное, постоянное внимание Президента к их организации идеятельности, обширные полномочия со стороны Президента по отношению к ним.Предложим свою классификацию компетенции главы нашего государства в отношенииорганов исполнительной власти. Она, с одной стороны, основывается напредставленных в научной литературе общих классификациях полномочий Президента,а с другой — на специфике его взаимоотношений с исполнительной властью.Выделяются четыре основные группы: полномочия по формированию органовисполнительной власти; полномочия по определению основных направленийдеятельности и руководству органами исполнительной власти; полномочия поконтролю и надзору за деятельностью исполнительных органов; арбитражныеполномочия в отношении исполнительных органов.
1.Полномочия по формированию органов исполнительной власти. Это относится преждевсего к Правительству РФ. В соответствии с п. «а» ст. 83 КонституцииРФ Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы ПредседателяПравительства РФ. После трехразового отклонения Думой представленных кандидатурПрезидент наделен правом распустить палату и назначить ее новые выборы, аПредседателя Правительства назначить самостоятельно. По предложениюПредседателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает отнее заместителей Председателя Правительства, федеральных министров.
ГлаваРоссийского государства определяет систему и структуру федеральных органовисполнительной власти. Данное полномочие закреплено в ч. 1 ст. 112 КонституцииРФ. Она гласит: «Председатель Правительства Российской Федерации непозднее недельного срока после назначения представляет Президенту РоссийскойФедерации предложения о структуре федеральных органов исполнительнойвласти». Следует отметить, что данное положение вызвало у ГосударственнойДумы неопределенность в его понимании при сопоставлении с п. «г» ст.71, с ч. 1 ст. 76 Основного закона РФ. Она обратилась в Конституционный Суд РФс запросом. Суть его сводилась к тому, чтобы определить, что понимается подсистемой и структурой федеральных органов исполнительной власти, каким актомэта система должна утверждаться — федеральным законом или указом Президента РФ.В своем постановлении от 27 января 1999 г. «По делу о толковании статей 71(п. „г“), 76 (часть I) и 112 (часть I) Конституции РоссийскойФедерации» Конституционный Суд РФ определил, что в систему федеральныхорганов исполнительной власти входят Правительство РФ, состоящее изПредседателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ ифедеральных министров, а также министерства и другие федеральные органыисполнительной власти, которые определяются на основе Конституции РФ,Федерального конституционного закона «О Правительстве РоссийскойФедерации» и иных федеральных законов (т.е. имеются в виду определенныевиды федеральных органов исполнительной власти; понятие «структураФедеральных органов исполнительной власти» включает перечень конкретныхорганов, входящих в систему федеральных органов исполнительной власти иобеспечивающих реализацию Правительством РФ возложенных на него задач иполномочий, т.е. конкретный перечень таких органов). И система и структурафедеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ.Примером таких актов являются: Указ «О системе и структуре федеральныхорганов исполнительной власти»[32], Указ «Вопросыструктуры федеральных органов исполнительной власти»[33]и др.
ПрезидентРФ формирует Совет Безопасности РФ, Администрацию Президента РФ, назначает иосвобождает полномочных представителей Президента РФ. Он имеет, например, такихпредставителей в федеральных округах, палатах Федерального Собрания, вКонституционном Суде РФ, в другом государстве (Таджикистане). Президентназначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил РФ, назначает(утверждает) войсковых атаманов казачьих воинских формирований, назначает иотзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиямиФедерального Собрания дипломатических представителей РФ в иностранныхгосударствах и международных организациях. Он же принимает решение об отставкеПравительства РФ. Оно может быть принято в четырех случаях: по собственномуусмотрению Президента; при подаче Правительством заявления об отставке; привыражении недоверия Правительству; при отказе в доверии ПравительствуГосударственной Думой. На практике Президент неоднократно отправлялПравительство в отставку, особенно в 1998-1999 гг. Президент представляетГосударственной Думе кандидатуру для назначения на должность ПредседателяЦентрального банка РФ, ставит перед ней вопрос об освобождении от должностиПредседателя Центрального банка РФ. Следует заметить, что положение данногооргана в системе разделения властей остается неясным. Не дает ответа на этотвопрос ни Конституция РФ, ни текущее законодательство. Представляется, что похарактеру своей организации и деятельности Центральный банк РФ более всеготяготеет к исполнительной власти.
Президентимеет ряд полномочий, связанных с формированием исполнительных органовгосударственной власти в субъектах РФ.
Определеннымиполномочиями в рассматриваемой нами сфере наделен Президент РФ в отношениивысшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти).
Всоответствии с подпунктом «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона«Об общих принципах организации законодательных (представительных) иисполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации» полномочия высшего должностного лица субъекта (руководителявысшего исполнительного органа государственной власти) могут быть прекращеныдосрочно в случае его отрешения от должности Президентом РФ. Установленыследующие основания для применения такой санкции: а) издание указанным лицомнормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральнымконституционным законам и федеральным законам, если такие противоречия установленысоответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшегоисполнительного органа государственной власти) в течение двух месяцев неприняло мер по исполнению решения суда; б) в случае издания указа Президента РФо приостановлении действия нормативного правового акта высшего должностноголица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственнойвласти) либо нормативного правового акта органа исполнительной власти субъектаРФ данное лицо имеет два варианта действий: во-первых, в течение двух месяцевоно может обратиться в суд для разрешения пора; во-вторых, указанное лицо вэтот же срок может отменить или внести изменения в свои акты либо акты органовисполнительной власти субъекта РФ.
Еслине сделано ни то ни другое, Президент РФ выносит предупреждение высшемудолжностному лицу субъекта (руководителю высшего исполнительного органагосударственной власти). И в случае если в течение месяца со дня вынесенияПрезидентом РФ предупреждения указанное лицо не примет мер по устранениюпричин, послуживших основанием для вынесения ему предупреждения, Президент РФотрешает высшее должностное лицо субъекта (руководителя высшего исполнительногооргана государственной власти) от должности. Решение Президента РФ опредупреждении или об отрешении от должности принимается в форме указа. Указ оботрешении вступает в силу через 10 дней со дня его официального опубликования.Лицо, полномочия которого были прекращены указом, вправе обжаловать данный указв Верховный Суд РФ в течение 10 дней со дня опубликования указа, а ВерховныйСуд РФ должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее 10 дней со дня ееподачи[34].
Всоответствии с п. 9 ст. 19 Федерального закона «Об общих принципахорганизации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти Российской Федерации» Президент РФ может назначитьвременно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта (руководителявысшего исполнительного органа государственной власти) на период до вступленияв должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта (руководителявысшего исполнительного органа государственной власти). По этому вопросуиздается соответствующий указ. Такие действия Президент РФ может совершатьтолько в том случае, когда при отрешении от должности конституция (устав) илизакон субъекта не определяет порядок временного исполнения обязанностей высшегодолжностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органагосударственной власти). На основании п. 4 ст. 29.1 указанного Федеральногозакона Президент РФ может также временно отстранить высшее должностное лицосубъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти)от исполнения им своих обязанностей. Такие действия он совершает в порядке,установленном уголовно-процессуальным законодательством, по мотивированномупредставлению Генерального прокурора РФ в случае предъявления указанному лицуобвинения в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления.
2.Полномочия по определению основных направлений деятельности и руководствоорганами исполнительной власти. Основные направления деятельностиисполнительных органов государственной власти формулируются Президентом РФпрежде всего в различного рода документах, правовых актах. Особая роль здесьпринадлежит его ежегодному посланию Федеральному Собранию об основныхнаправлениях внутренней и внешней политики государства. Данное право Президентупредоставлено пунктом «е» ст. 84 Конституции РФ. Первый такойдокумент был представлен в начале 1994 г. В Послании Президента РФ ФедеральномуСобранию 2004 г.[35] определены основные целинашего общества на ближайшие годы. «Это — высокий уровень жизни в стране,жизни — безопасной, свободной и комфортной. Это — зрелая демократия и развитоегражданское общество. Это — укрепление позиций России в мире. А главное,повторю, значимый рост благосостояния граждан». Для ее достиженияопределены важнейшие задачи, касающиеся всех областей социально-экономическойжизни общества. Это, например, обеспечение граждан доступным жильем,модернизация здравоохранения, развитие отечественного образования, переход отуправления бюджетными затратами к управлению результатами, снижение единогосоциального налога, развитие транспортной инфраструктуры, модернизация армии,углубление интеграции на пространстве СНГ, дальнейшая интеграция российскойэкономики в мировое хозяйство, укрепление антитеррористической коалиции.Указанные задачи являются и основными направлениями деятельности исполнительныхорганов государственной власти. К этой группе следует отнести иные посланияПрезидента РФ — Послание по национальной безопасности 1996 г., ежегодныебюджетные послания, касающиеся закона о государственном бюджете.
Основныенаправления деятельности, конкретные руководящие указания органамисполнительной власти содержатся в актах, принимаемых Президентом РФ. К нимотносятся указы и распоряжения. Они обязательны для исполнения на всейтерритории нашей страны. Особенно важное место в правовой системе РФ занимаютуказы Президента. Заметим, что они могут восполнять пробелы правовогорегулирования по вопросам, которые требуют законодательного решения. Даннаяпозиция нашла свое разъяснение в ряде актов Конституционного Суда РФ. Например,в его постановлении от 30 апреля 1996 г. «По делу о проверкеконституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября1994 г. N 1969 „О мерах по укреплению единой системы исполнительной властив Российской Федерации“ и пункта 2, 3 Положения о главе администрациикрая, области, города федерального значения, автономной области, автономногоокруга Российской Федерации, учрежденного названным Указом»[36].Из анализа этих актов следует, что Президент может принимать указы,восполняющие пробелы в правовом регулировании, в том случае, когда отсутствуетсоответствующий федеральный закон по данному предмету регулирования; указы недолжны противоречить Конституции РФ, федеральным законам; действие таких указовограничивается принятием соответствующего акта законодателем. В целом следуетконстатировать, что в значительной части актов Президента содержатся положения,связанные с определением основных направлений деятельности, руководящиеуказания органам исполнительной власти.
ПрезидентРФ осуществляет непосредственное руководство Правительством РФ. Это реализуетсяв различных формах. Так, в соответствии с п. «б» ст. 83 КонституцииРФ Президент имеет право по собственному усмотрению председательствовать назаседаниях Правительства. Следовательно, при этом он может осуществлятьнепосредственное руководство данным органом. В ст. 32 Федеральногоконституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»закреплено положение о том, что Президент РФ в соответствии с Конституцией РФ,федеральными конституционными законами, федеральными законами руководитдеятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросамиобороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращениячрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждаетпо представлению Председателя Правительства РФ положения о них, назначает ихруководителей. В Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. «Вопросы структурыфедеральных органов исполнительной власти» конкретно определены такиеорганы. Это Министерство внутренних дел РФ, Министерство РФ по делам гражданскойобороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий,Министерство иностранных дел РФ, Министерство обороны РФ, Министерство юстицииРФ, Государственная фельдъегерская служба РФ, Служба внешней разведки РФ,Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба РФ по контролю заоборотом наркотических средств и психотропных веществ, Федеральная службаохраны РФ, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управлениеделами Президента РФ. Правительство РФ лишь координирует деятельность данныхорганов.
КонституцияРФ особо выделяет две сферы непосредственного руководства Президента, теснейшимобразом связанные с исполнительной властью. Это, прежде всего,обороноспособность и безопасность. В данной области в соответствии с п.«з» ст. 83 Конституции РФ Президент наделен правом утверждениявоенной доктрины Российской Федерации. Данный документ представляет собойсистему официальных позиций государства в деле предотвращения войны, военныхконфликтов, взглядов на военное строительство, мер по обеспечениюобороноспособности страны, использования Вооруженных Сил, других войсковыхформирований в деле защиты жизненно важных интересов РФ. Такая доктрина,например, была утверждена Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 г… Президент- Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации (ч. 1ст. 87 Конституции РФ). Он может давать любые приказы министру обороны, вправев любой момент взять на себя руководство Вооруженными Силами. Президентформирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации (п.«ж» ст. 83 Конституции РФ).
В соответствии с ч. 2 и 3 ст. 87 Основного закона нашейстраны Президенту РФ предоставлено право в случае агрессии против России илинепосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации илив отдельных ее местностях военное положение. Об этом незамедлительно сообщаетсяСовету Федерации и Государственной Думе. Режим военного положения определяетсяфедеральным конституционным законом. Такой акт принят 30 января 2002 г… В соответствиис его ст. 1 под военным положением понимается особый правовой режим, вводимыйна территории РФ или отдельной ее местности в соответствии с Конституцией РФПрезидентом РФ в случае агрессии против нашей страны или непосредственнойугрозы агрессии. Цель его введения — создание условий для отражения ипредотвращения агрессии против РФ. Режим военного положения определяетсяуказанным Федеральным конституционным законом и включает в себя комплексэкономических, политических, военных и иных мер, направленных на созданиеусловий для отражения и предотвращения агрессии против РФ.
Широкимиполномочиями в деле обеспечения такого режима наделен Президент РФ. Так, оносуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения;определяет меры по обеспечению режима военного положения, применяемыефедеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной властисубъектов РФ и органами военного управления на территории, на которой введеновоенное положение, а также полномочия указанных органов по применению этих мер;определяет задачи, устанавливает порядок привлечения Вооруженных Сил РФ, другихвойск, воинских формирований и органов для обеспечения режима военногоположения; приостанавливает деятельность политических партий, других общественныхобъединений, религиозных объединений, ведущих агитацию или пропаганду, а равноиную деятельность, подрывающую в условиях военного положения оборону ибезопасность РФ; устанавливает запреты или ограничения на проведение собраний,митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовыхмероприятий; устанавливает на территории, на которой введено военное положение,особый режим работы объектов, обеспечивающих функционирование транспорта,коммуникаций и связи, объектов энергетики, а также объектов, представляющихповышенную опасность для жизни и здоровья людей и для окружающей природнойсреды; утверждает положение о федеральных органах исполнительной власти,руководство которыми он осуществляет.
В соответствии со ст. 88 Конституции РФ Президент РФ приобстоятельствах и в порядке, предусмотренном федеральным конституционнымзаконом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ееместностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом СоветуФедерации и Государственной Думе. Подробно данные вопросы урегулированы вФедеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении»,принятом 30 мая 2001 г.
Чрезвычайноеположение вводится Указом Президента РФ. Он подлежит утверждению СоветомФедерации в течение 72 часов.
Втораясфера непосредственного руководства Президента РФ, которая выделена вКонституции РФ, — внешняя политика. В соответствии с п. «а» ст. 86Конституции РФ он осуществляет руководство внешней политикой РоссийскойФедерации. И, реализуя это полномочие, Президент в сотрудничестве с парламентомразрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные еенаправления. Он непосредственно руководит выполнением намеченного курса,инструктирует и контролирует Министерство иностранных дел, другие органыисполнительной власти, к компетенции которых относится тот или иной аспектвнешнеполитической деятельности. Как глава государства Президент осуществляетвысшее представительство в международных отношениях. Он устанавливает прямыеконтакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещаетмеждународные организации и т.д. Президент ведет переговоры и подписываетмеждународные договоры РФ, подписывает ратификационные грамоты, принимаетверительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатическихпредставителей.
3.Полномочия по контролю и надзору за деятельностью исполнительных органов.Контрольные полномочия Президента РФ имеют место прежде всего в отношенииПравительства РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 115 Конституции РФ главагосударства наделен правом отмены постановлений и распоряжений Правительства РФв случае их противоречия Основному закону нашей страны, федеральным законам иуказам Президента РФ. Примером этого является Указ Президента РФ 1995 г. оботмене как противоречащего закону «Об оружии» постановленияПравительства РФ от 19 декабря 1994 г. о праве использования оружия работникамиДепартамента по охране и рациональному использованию охотничьих ресурсовМинсельхозпрода России. Такого рода указы на практике фактически невстречаются. Следует отметить, что важная роль в этой деятельности отведенапрокуратуре.
Внаучной литературе высказывается мнение о том, что данное полномочие Президентаможно характеризовать как надзорное[37]. В связи с этимотмечается, что если исходить из того, что федеральные законы, указы инормативные решения Правительства могут быть признаны Конституционным Судом РФне соответствующими Конституции РФ, то Президент, наделенный правом отменырешений Правительства, выступает своеобразной надзорной инстанцией. Логикатакой регламентации приводит к выводу, что Правительство, не согласное смотивами и аргументами отмены своего решения, формально может обратиться вКонституционный Суд по поводу нелегитивности соответствующего указа Президента.Гипотетически возможна ситуация, когда такой указ может быть оспорен третьей,заинтересованной стороной, например субъектом РФ, в тех случаях, когда впостановлении Правительства затронуты его интересы.
Надзорныеполномочия Президента РФ используются в отношении исполнительных органовгосударственной власти субъектов РФ. Особое место среди них занимаетконституционное право главы государства приостанавливать действие актов органовисполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов КонституцииРФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав исвобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч.2 ст. 85 Конституции РФ). Данное положение конкретизируется в Федеральномзаконе «Об общих принципах организации законодательных (представительных)и исполнительных органов государственной власти субъектов РоссийскойФедерации». В соответствии с его ч. 2 и 3 ст. 29 в период действия УказаПрезидента РФ о приостановлении действия рассматриваемых здесь актов высшеедолжностное лицо субъектов РФ (руководитель высшего исполнительного органагосударственной власти субъекта) или органа исполнительной власти субъекта неможет издать другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключениемакта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом РФ, либовносящего в него необходимые изменения. Высшее должностное лицо субъекта РФ(руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта)вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствииизданного им или органом исполнительной власти субъекта акта Конституции РФ,федеральным законам и международным обязательствам РФ. Анализ этих положенийтакже свидетельствует о том, что Президент РФ не обязан обращаться в суд приприостановлении действия таких актов.
Следуетотметить, что рассматриваемое полномочие неоднократно использовалось главойгосударства. Особенно часто это делалось в 1994, 1996 и 2000 гг. В качествепримеров назовем указы Президента РФ от 15 мая 2000 г. «О постановленииглавы администрации Смоленской области от 26 июня 1998 г. N 271 „Овзимании платежей за загрязнение окружающей природной среды от иностранныхюридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства наавтодорогах Смоленской области“; от 12 июня 2000 г. „Оприостановлении действия постановления губернатора Тверской области от 28 сентября1999 г. N 856 “О тарифах на электрическую энергия для населенияобласти». В такого рода указах отмечалось их несоответствие различногорода актам.
4.Арбитражные полномочия в отношении исполнительных органов. Данное полномочиеосуществляется Президентом РФ, прежде всего, путем использования согласительныхпроцедур. Это право закреплено в ч. 1 ст. 85 Конституции РФ. Оно гласит, чтоПрезидент РФ может использовать согласительные процедуры для решенияразногласий между органами государственной власти РФ и органами государственнойвласти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектовРФ. В случае недостижения согласованного решения он может передать разрешениеспора на рассмотрение соответствующего суда. Заметим, что в правовой науке подсогласительными процедурами понимается совместная выработка решений,взаимоприемлемых для участников конфликта, осуществляемая в рамках и на основезакона[38]. Их суть заключается ввыдвижении компромиссных вариантов с целью достижения консенсуса.Согласительные процедуры служат делу обеспечения решения проблемы без элементовпринуждения.
Однойиз форм согласительной деятельности Президента РФ является созданиесогласительных комиссий. Например, Распоряжением Президента РФ от 4 мая 1997 г.была создана согласительная комиссия для урегулирования разногласий междуорганами государственной власти РФ и органами государственной власти РеспубликиИнгушетия по некоторым вопросам Конституции Республики Ингушетия, обеспеченияее соответствия Конституции РФ и федеральным законам; Распоряжением ПрезидентаРФ от 22 апреля 1999 г. — согласительная комиссия по урегулированию разногласиймежду федеральными органами государственной власти и органами государственнойвласти Республики Башкортостан, касающихся Закона Республики Башкортостан«О банках и банковской деятельности в Республике Башкортостан».Однако создание такого рада согласительных органов не получило распространенияна практике.
Следуетотметить, что согласительные процедуры Президента РФ имеют важное значение. Ониявляются одним из важнейших средств в деле разрешения спорных вопросов, ипрежде всего в таких наисложнейших сферах, как межнациональные, федеративныеотношения. Учитывая значимость этого института, целесообразно законодательноурегулировать данные вопросы, и прежде всего, понятия согласительных процедур,их форм, прав и обязанностей сторон. Нужен специальный правовой акт. Онеобходимости его принятия говорилось еще в середине 90-х годов прошлого века вюридической научной литературе[39]. Определенные указания вэтом направлении делались и Президентом РФ. В 1997 г. Государственная Думаприняла Федеральный закон «О процедурах преодоления разногласий иразрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации иорганами государственной власти субъектов Российской Федерации». Однако онбыл отклонен Советом Федерации. Основной причиной отклонения являлось то, чтоон не предоставлял субъектам РФ существенных возможностей отстаивать своипозиции в рамках регулируемых им процедур. Представляется, что принятиеспециального правового акта в целом о согласительных процедурах илисогласительных процедурах, применяемых Президентом РФ, остается актуальным исегодня.
Глава 3. Организация осуществления президентской власти
3.1 Управление делами Президента РФ. Органы при Президенте РФ
Важная роль в делеобеспечения эффективного осуществления полномочий Президентом РФ принадлежитего исполнительному аппарату. Само это понятие «исполнительный аппаратглавы государства» фактически мало используется в российскойгосударственно-правовой теории и практике[40]. Но оно, с нашей точкизрения, наиболее четко отражает позицию различного рода структур действующихпри Президенте РФ в системе органов государственной власти РФ. Основойисполнительного аппарата главы нашего государства является АдминистрацияПрезидента РФ. Это конституционный орган. Подробно вопросы его организации идеятельности определены в Положении об Администрации Президента РФ,утвержденном Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г… В ст. 1 Положения преждевсего в обобщенной форме закреплен статус данного органа: «АдминистрацияПрезидента Российской Федерации (далее — Администрация) являетсягосударственным органом, сформированным в соответствии с пунктом „и“статьи 83 Конституции Российской Федерации, который обеспечивает деятельностьПрезидента Российской Федерации и осуществляет контроль за исполнением решенийПрезидента Российской Федерации».
Администрация ПрезидентаРФ состоит из ее Руководителя, двух его заместителей, помощников Президента РФ,пресс-секретаря Президента РФ, руководителя протокола Президента РФ,полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, советниковПрезидента РФ, полномочных представителей Президента РФ в Совете Федерации,Государственной Думе, Конституционном Суде РФ, старших референтов, референтов ииных должностных лиц Администрации; управления Президента РФ; иныхсамостоятельных подразделений Администрации. Самостоятельные подразделениясостоят из департаментов.
Президенту РФ принадлежитключевая роль в деле осуществления руководства, формирования данного органа. Оносуществляет общее руководство Администрацией. Вместе с тем определен кругдолжностных лиц Администрации, которые непосредственно подчинены главегосударства. Это Руководитель Администрации, заместители РуководителяАдминистрации, помощники Президента РФ, пресс-секретарь Президента РФ,Руководитель протокола Президента РФ, полномочные представители Президента РФ вфедеральных округах, советники Президента РФ, полномочные представителиПрезидента РФ в Совете Федерации, Государственной Думе, Конституционном СудеРФ, старшие референты и референты Президента РФ, Секретарь Совета БезопасностиРФ. Президент РФ назначает на должность и освобождает от нее в Администрациидолжностных лиц, непосредственно ему подчиненных; начальников управленийПрезидента РФ, руководителей иных самостоятельных подразделений Администрации,заместителя Секретаря Совета Безопасности РФ. Президент РФ определяет иных лицв Администрации, назначаемых на должность и освобождаемых от должности имнепосредственно и подчиняющихся ему, утверждает положения об управленияхПрезидента РФ, иных самостоятельных подразделениях Администрации.
Основными целямидеятельности Администрации являются: обеспечение реализации Президентом РФполномочий главы государства; контроль за исполнением решений Президента РФ;подготовка предложений Президента РФ о мерах, направленных на охранусуверенитета России, ее независимости и государственной целостности; содействиеПрезиденту РФ в определении основных направлений внутренней и внешней политикигосударства; разработка общей стратегии внешней политики РФ, обеспечениереализации Президентом его полномочий по руководству внешней политики нашейстраны; разработка совместно с соответствующими федеральными органамиисполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроль заих реализацией; обеспечение деятельности Президента РФ по решению кадровыхвопросов, относящихся к его ведению, вопросов о награждении государственныминаградами РФ и присвоении почетных званий РФ; содействие Президенту РФ врешении вопросов, касающихся обеспечения прав и свобод человека и гражданина;содействие Президенту РФ в обеспечении согласованного функционирования ивзаимодействия органов государственной власти; обеспечение реализацииПрезидентом РФ иных возложенных на него Конституцией РФ и федеральными законамиполномочий.
Для достижения указанныхцелей Администрация наделена широкими полномочиями. Она организует подготовкузаконопроектов для внесения их Президентом РФ в Государственную Думу в порядкезаконодательной инициативы; подготавливает проекты заключений на законопроекты,принятые Государственной Думой; подготавливает предложения о подписанииПрезидентом РФ законов либо об их отклонении; подготавливает согласование ипредставление Президенту РФ проектов его указов, распоряжений, поручений иобращений, а также аналитических докладов, справок и иных необходимыхПрезиденту РФ документов; обеспечивает обнародование федеральных законов,выпуск указов, распоряжений Президента РФ, а также иных документов, подписанныхим; подготавливает материалы для ежегодного послания Президента РФ парламентуРФ и для его программных выступлений; обеспечивает деятельность СоветаБезопасности РФ, Государственного совета РФ и других совещательных иконсультативных органов при Президенте РФ; осуществляет контроль за исполнениемфедеральных законов (в части, касающейся полномочий Президента, в том числе по обеспечениюправ и свобод человека и гражданина), указов, других решений Президента РФ;подготавливает проекты обращений Президента РФ в Конституционный Суд РФ;подготавливает предложения Президента РФ по обеспечению согласованногофункционирования и взаимодействия органов государственной власти; обеспечиваетего взаимодействие с политическими партиями, общественными и религиознымиобъединениями, профессиональными союзами, организациями предпринимателей иторгово-промышленными палатами; обеспечивает диалог со структурами гражданскогообщества, содействие их развитию и укреплению; обеспечивает взаимодействиеПрезидента РФ с государственными органами иностранных государств и ихдолжностными лицами, с российскими и зарубежными политическими и общественнымидеятелями, с международными и иностранными организациями; содействуетПрезиденту РФ в реализации его полномочий по кадровым вопросам; обеспечиваетреализацию полномочий Президента РФ по вопросам гражданства; организационнообеспечивает реализацию Президентом РФ его полномочий по осуществлению актовпомилования; собирает, обрабатывает и анализирует информацию осоциально-экономических, политических процессах в стране и за рубежом;учитывает и анализирует обращения граждан, предложения общественных объединенийи органов местного самоуправления, представляет соответствующие доклады главегосударства; обеспечивает хранение официальных тексов (оригиналов) федеральныхзаконов, указов и распоряжений Президента РФ.
Важное значение имеетположение о том, что Администрация при реализации своих функций взаимодействуетс высшими органами законодательной, исполнительной, судебной власти нашейстраны, органами государственной власти субъектов РФ, органами местногосамоуправления, а также государственными органами иностранных государств и ихдолжностными лицами, с российскими и иностранными организациями.
Значительнымиполномочиями наделен Руководитель Администрации. Он, например, представляетАдминистрацию в федеральных органах государственной власти, органахгосударственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления, вроссийских, международных и иностранных организациях; осуществляет общееруководство деятельностью начальников управлений Президента РФ, руководителейиных самостоятельных подразделений Администрации; распределяет обязанностимежду заместителями Руководителя Администрации; представляет Президенту РФкандидатуры для назначения на должность и вносит ему предложения обосвобождении от должности должностных лиц в соответствии с Положением обАдминистрации Президента РФ; организует исполнение поручений Президента РФ;утверждает перечень сведений, подлежащих засекречиванию в Администрации;распоряжается бюджетными средствами в соответствии со сметой Администрации. ВПоложении об Администрации Президента РФ также подробно урегулированы вопросы,связанные со статусом заместителей Руководителя администрации, помощниковПрезидента РФ, советников Президента РФ и других должностных лиц данногооргана.
Еще один конституционныйорган при Президенте РФ — Совет Безопасности РФ. Основы его организацииопределены в Конституции РФ, в Законе РФ «О безопасности»[41]и более подробно и всесторонне — в Положении о Совете Безопасности,утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. В соответствии со ст. 1и 4 Указа Совет Безопасности является конституционным органом, осуществляющимподготовку решений Президента РФ по вопросам обеспечения защищенности жизненноважных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешнихугроз, проведения единой государственной политики в области обеспечениябезопасности. Он является органом, обеспечивающим условия для реализацииПрезидентом РФ его конституционных полномочий по защите прав и свобод человекаи гражданина, охране суверенитета РФ, ее независимости и государственнойцелостности.
В состав СоветаБезопасности входит Председатель (Президент РФ), Секретарь, назначаемыйПрезидентом, постоянные члены и члены Совета Безопасности, которые назначаютсяПрезидентом по представлению Секретаря Совета Безопасности. Среди постоянныхчленов — председатели палат федерального парламента, Председатель ПравительстваРФ, Секретарь Совета Безопасности. Членами Совета Безопасности являются рядфедеральных министров.
Четко установленыосновные задачи Совета Безопасности. Это определение жизненно важных интересовобщества и государства, выявление внутренних и внешних угроз объектамбезопасности; разработка основных направлений стратегии обеспечениябезопасности РФ и организация подготовки федеральных целевых программ ееобеспечения; подготовка рекомендаций Президенту РФ для принятия решений повопросам внутренней и внешней политики РФ в области обеспечения безопасностиличности, общества и государства; подготовка оперативных решений попредотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существеннымсоциально-политическим, экономическим, военным, экологическим и инымпоследствиям, и по организации их ликвидации; подготовка предложений ПрезидентуРФ о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения; разработкапредложений по координации деятельности федеральных органов исполнительнойвласти и органов исполнительной власти субъектов РФ в процессе реализациипринятых решений в области обеспечения безопасности и оценка их эффективности;совершенствование системы обеспечения безопасности путем разработки предложенийпо реформированию существующих либо созданию новых органов, обеспечивающихбезопасность личности, общества и государства.
На реализацию этих задачнаправлены важные полномочия, которые предоставлены Совету Безопасности. Он,например, рассматривает вопросы внутренней, внешней и военной политики РФ вобласти обеспечения безопасности личности, общества и государства,обороноспособности страны, военно-технического сотрудничества, решениястратегических проблем государственной, экономической, социальной, оборонной,экологической и иных видов безопасности, прогнозирования чрезвычайных ситуаций,принятия мер по их предотвращению и преодолению их последствий; подготавливаетрешения Президента РФ по вопросам внутренней, внешней, военной политики вобласти обеспечения безопасности личности, общества, государства,обороноспособности страны, научно-технического сотрудничества, введенияэкономических санкций, информационного развития, разработки стратегииобеспечения мер по охране независимости и государственной целостности РФ;подготавливает проекты указов Президента РФ по вопросам обеспечениябезопасности личности, общества, государства, обороноспособности страны,военно-технического сотрудничества, развития глобальных информационных систем, контролядеятельности федеральных органов исполнительной власти, обеспечивающихбезопасность; осуществляет контроль за реализацией федеральными органамиисполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ стратегии вобласти внутренней, внешней и военной политики, военно-техническогосотрудничества и информационной безопасности РФ; организует подготовкуфедеральных целевых программ обеспечения безопасности, осуществляет контроль заходом их реализации; организует научные исследования в области обеспечениябезопасности личности, общества и государства.
Существенная роль вдеятельности Совета Безопасности отводится его Секретарю. Он являетсядолжностным лицом РФ, подчиненным непосредственно Президенту РФ. СекретарьСовета Безопасности обеспечивает деятельность этого органа, руководит егоаппаратом. Для этих целей он наделен значительными полномочиями. СекретарьСовета Безопасности организует взаимодействие аппарата Совета Безопасности сподразделениями Администрации Президента РФ, аппаратами Совета Федерации иГосударственной Думы, Правительства РФ, руководителями федеральных органовисполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ,функциональными и региональными объединениями, представителями трудовыхколлективов и предпринимательских кругов, политическими партиями, общественнымии религиозными объединениями по вопросам, входящим в компетенцию СоветаБезопасности.
Решения СоветаБезопасности принимаются на его заседаниях постоянными членами Совета простымбольшинством голосов. Они вступают в силу только после утверждения ихПредседателем Совета Безопасности, т.е. Президентом РФ. Решения Совета поважнейшим вопросам оформляется указами Президента РФ, иные решения — протоколами. Совет Безопасности образует межведомственные комиссии. Ониявляются основными рабочими органами Совета. В зависимости от возлагаемых накомиссии задач они могут создаваться по функциональному или региональномупризнаку на постоянной либо временной основе. Вопросы образования и упразднениямежведомственных комиссий решаются Советом Безопасности по представлениюСекретаря Совета Безопасности. Персональный состав межведомственных комиссийутверждается Секретарем Совета Безопасности по представлению руководителяфедерального органа государственной власти, должностные лица которого включеныв ее состав. Заседания межведомственных комиссий проходят не реже одного раза вквартал.
При Президенте РФдействуют и иные совещательные и консультативные органы. Это, прежде всего,различного рада советы, комиссии. Наиболее важным из советов являетсяГосударственный Совет РФ. Его образование, как отмечается в научной юридическойлитературе, связано с изменением порядка формирования Совета ФедерацииФедерального Собрания, с тем, чтобы обеспечить участие глав исполнительнойвласти, высших должностных лиц субъектов Федерации, переставших быть членамиСовета Федерации, в решении важнейших вопросов государственной жизни,обеспечить наиболее эффективный учет интересов и потребностей субъектовФедерации[42]. Указом Президента РФ от1 сентября 2000 г. утверждено Положение о Государственном Совете РФ[43].Оно урегулировало организацию и деятельность данного органа. По своему статусуГосударственный Совет является совещательным органом, содействующим реализацииполномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованногофункционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Государственный Советсостоит из Председателя и членов, участвующих в его работе на общественныхначалах. Председателем Совета является Президент РФ, членами — по должностивысшие должностные лица (руководители исполнительных органов государственной власти)субъектов РФ. По решению Президента РФ в состав Государственного Совета могутвключаться лица, которые замещали должности высших должностных лиц(руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектовРФ два или более срока подряд. Государственный Совет имеет президиум длярешения оперативных вопросов. В его состав входит семь членов Совета.Персональный его состав определяется Президентом РФ и подлежит ротации один разв полгода. Обязанности секретаря Государственного Совета по решению ПрезидентаРФ возлагаются на общественных началах на одного из заместителей РуководителяАдминистрации Президента РФ. Секретарь не входит в состав ГосударственногоСовета. Государственный Совет, его Президиум имеют право создавать постоянные ивременные рабочие группы для подготовки вопросов, которые предполагаетсярассмотреть на заседаниях Совета, привлекать в установленном порядке дляосуществления отдельных работ ученых, специалистов, в том числе на договорнойоснове.
Определены важнейшиезадачи данного органа. Это содействие реализации полномочий Президента РФ повопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органовгосударственной власти; обсуждение имеющих особое государственное значениепроблем, касающихся взаимоотношений РФ и субъектов РФ, важнейших вопросовгосударственного строительства и укрепления основ федерализма, внесениенеобходимых предложений Президенту РФ; обсуждение вопросов, касающихсяисполнения (соблюдения) федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, ихдолжностными лицами Конституции РФ, федеральных конституций, федеральныхзаконов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряженийПравительства РФ и внесение соответствующих предложений Президенту РФ;содействие Президенту РФ при использовании им согласительных процедур дляразрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органамигосударственной власти субъектов РФ, а также между органами государственнойвласти субъектов РФ; рассмотрение по предложению Президента РФ проектовфедеральных законов и указов Президента РФ, имеющих общегосударственноезначение; обсуждение проекта федерального закона о федеральном бюджете;обсуждение информации Правительства РФ о ходе исполнения федерального бюджета;обсуждение основных вопросов кадровой политики РФ; обсуждение по предложениюПрезидента РФ иных вопросов, имеющих важное государственное значение.
Установлен следующийпорядок работы Государственного совета. Его заседания проводятся регулярно, какправило, не реже одного раза в три месяца (могут проводиться внеочередныезаседания). Заседания правомочны, если присутствует большинство общего числачленов Совета. Решение в этом органе принимается путем обсуждения на егозаседаниях. Голосование может проводиться по любому вопросу повестки дня порешению Председателя. Он же имеет право установить порядок принятия решения повопросам, имеющим особое государственное значение, путем достижения консенсуса.Решение Совета оформляется протоколом, при необходимости — указами,распоряжениями или поручениями Президента РФ. В том случае, когдавырабатывается решение о необходимости принятия федерального конституционногозакона, федерального закона или внесения в них изменений, внесения поправок впроект федерального конституционного закона или федерального закона, проектсоответствующего акта вносится в Государственную Думу в порядке законодательнойинициативы Президента РФ.
При Президенте РФфункционирует Совет по борьбе с коррупцией. Положение о нем утверждено УказомПрезидента РФ от 24 ноября 2003 г.[44]. Данный Совет — совещательный орган при главе государства, образованный в целях оказаниясодействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий. В составСовета входят председатели Правительства РФ, Совета Федерации, ГосударственнойДумы, Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного СудаРФ. При Совете действуют Комиссия по противодействию коррупции и Комиссия поразрешению конфликта интересов. Совет наделен следующими полномочиями: внесениепредложений Президенту РФ о составе Комиссии по противодействию коррупции иКомиссии по разрешению конфликта интересов; заслушивание ежегодного докладаГенерального прокурора РФ о состоянии дел в сфере борьбы с коррупцией;рассмотрение подготовленных Комиссией по противодействию коррупции предложенийпо предупреждению и пресечению коррупции в федеральных органах государственнойвласти, органах государственной власти субъектов РФ и органах местногосамоуправления; представление ежегодного доклада Президенту РФ о результатахсвоей работы. Совет не рассматривает сообщения о преступлениях иправонарушениях, не проводит проверки по фактам нарушения служебной дисциплины.
Установлен порядок работыСовета. Основная форма — заседания. Члены Совета участвуют в них лично. Они невправе делегировать свои полномочия другим лицам. Члены Советапредседательствуют на заседаниях поочередно. Очередность определяется Советом.По решению Президента РФ заседания могут проводиться под его председательством.Заседание правомочно, когда на нем присутствуют все члены Совета. Заседанияпроводятся по мере необходимости. Решения Совета оформляются протоколом. Егоподписывают все члены Совета. В том случае, когда член Совета не согласен спринятым решением, он имеет право изложить свое мнение в письменной форме,которое в обязательном порядке подлежит приобщению к протоколу заседания. Принеобходимости решение Совета может быть оформлено в виде проекта указа,распоряжения или поручения Президента РФ.
Примером комиссий приПрезиденте РФ является Комиссия при Президенте РФ по вопросам федеральныхотношений и местного самоуправления. Ее создание было определено в УказеПрезидента РФ от 27 ноября 2003 г. «О мерах по развитию федеративныхотношений и местного самоуправления в Российской Федерации»[45].В преамбуле, п. 1, данного акта установлено, что в целях развитияконституционных принципов федерализма и местного самоуправления,совершенствования деятельности федеральных органов государственной власти,органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления иобеспечения разграничения полномочий между ними, преобразовать Комиссию приПрезиденте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения иполномочий между федеральными органами государственной власти, органамигосударственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления вКомиссию при Президенте РФ по вопросам федеративных отношений и местногосамоуправления. Устанавливалось, что данная комиссия — постоянно действующийконсультативный орган при Президенте РФ.
Основными ее задачамиявляются: подготовка предложений по совершенствованию правового регулированияразграничения полномочий между федеральными органами государственной власти,органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправленияв целях упразднения избыточных функций органов государственной власти субъектовРФ и органов местного самоуправления; рассмотрение принятых ГосударственнойДумой в первом чтении и направляемых Президенту РФ, а также подготовленных квнесению в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы ПрезидентаРФ проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов,устанавливающих полномочия органов государственной власти субъектов РФ иорганов местного самоуправления, и, при необходимости, внесение предложений повопросам разграничения соответствующих полномочий; предварительное рассмотрениес участием полномочных представителей Президента РФ а федеральных округахподготовленных к представлению Президенту РФ проектов договоров о разграничениипредметов ведения и полномочий между федеральными органами государственнойвласти и органами государственной власти субъектов РФ.
3.2 Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования
Конституция РФ наделяетПрезидента страны правом издавать собственные правовые акты, к которымотносятся, прежде всего, указы. Указное правотворчество Президента — сравнительно новое явление в правовом пространстве России; развивается оновесьма интенсивно и порой оказывает решающее влияние на различные стороныобщественной жизни[46]. Однако Конституция неустанавливает конкретного перечня вопросов, по которым Президент мог быпринимать указы. В связи с этим сфера правового регулирования, охватываемаяуказами Президента РФ, весьма широка. Так, глава государства принимает указы вобласти государственно-правовых отношений, экономики, промышленности, экологии,борьбы с преступностью и т.п. Следует подчеркнуть, что в перечне вопросов, покоторым Президент РФ мог бы принимать нормативные акты, на наш взгляд,значительное место занимают указы, регулирующие вопросы в сфере исполнительнойвласти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
Сложившееся, видимо,практически у каждого ощущение бесчисленности и неисполняемости принятых впоследние годы законов и указов удачно облек в слова А. Солженицын:«Сколько Указов, Указов, Указов, Законов, Законов прогудели над нашимиголовами самолетными армадами (»Мы учились эти 5 лет", — на живомтеле России, да). Однако большей частью их даже и не прочли, а кто и читал — забыл и, уж конечно, никто не выполнял… А самые-то неумолимые указы — оборьбе с коррупцией и борьбе с преступностью — безнадежно зависают, ибо нашапреступность и коррупция — естественное следствие безмозглых «реформ»и государственной расхлябанности"[47].
Еще в начале ХХ в.отдельные государствоведы пришли к выводу о том, что «узкая» теорияисполнительной власти (сводящая функции последней только к исполнению законов)навсегда, бесповоротно сдана в политический архив[48].Забота об интересах народа, удовлетворении потребностей общественной жизни — задача не только законодательной, но и исполнительной власти, и способностьрешать ее — главный критерий оценки деятельности власти.
В пределах законаПравительство правит страной, т. е. свободно, по своему разумению, руководитгосударственной и общественной жизнью. Но как поступать Президенту иПравительству, если соответствующих законов нет?
Существуют разные путидостижения политического компромисса, в том числе принятие временных мер,например, делегирование высшему исполнительному органу законодательныхполномочий. В ряде стран на конституционном уровне предусмотрена процедурасрочного (до 10 дней) рассмотрения и принятия неотложных законов по инициативеправительства, которое в целях принятия закона может поставить вопрос о доверииправительству.
Признание внепродуманности и необоснованности многих важных государственных решенийпрозвучало в Послании Президента В.В. Путина Федеральному Собранию (2000 г.).Трудности реализации многих действующих законов (а это в равной мере относитсяк указам и другим подзаконным актам) объективно требуют либо пересмотра данныхдокументов, либо принятия неординарных мер для обеспечения их исполнения.Неэффективность принятых законов Президент объяснил также тем, что самогосударство во многом способствует диктату теневой экономики, разгулу коррупциии массовому оттоку капитала за рубеж. В.В. Путин убежден в том, чтонеэффективное государство является главной причиной длительного и глубокогоэкономического кризиса[49].
Значительное числонормативных указов Президента издано фактически в режиме конкурирующейкомпетенции с законодательной властью и Правительством. Объяснение тому находятв якобы особой роли Президента, его обширных полномочиях, касающихся не толькоисполнительной, но и законодательной власти. Заметим, что подобные акты былитипичны для конституционных монархий и включались в массив чрезвычайноуказногозаконодательства, основанного на праве главы государства в известных случаяхпринимать меры и предписывать нормы, относящиеся к компетенции законодательныхорганов.
Искажение конституционныхпринципов верховенства федеральных законов и разделения властей становитсяособенно очевидным, поскольку на основе указов законодательного характерапроисходит фактическое соединение в одном лице власти законодательной иисполнительной. При подобной организации власти, как утверждал Монтескье,свободы не будет, так как весьма вероятно, что обладающий такими правами монарх(применительно к российской ситуации — Президент) «станет создаватьтиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их».
Для выяснения сутипрезидентских актов полезно прежде всего обратиться к истории.
К числу основных дефектовуказов — как в начале ХХ в., так и в настоящее время — отечественные юристы относятвторжение главы государства в сферу правового регулирования парламента, что,однако, не исключает широкой компетенции исполнительной власти при условиинепротиворечия подзаконных актов закону. Издание правовых указов представляетсобой естественную функцию главы исполнительной власти (Президента) иПравительства. Юридическим основанием правового указа, на взгляд Н.М. Коркуноваи В.М. Гессена, является не делегация законодательной, а природаправительственной деятельности[50].
Оригинальным и длясовременной юриспруденции представляется мнение В.М. Гессена, обосновывавшегосуществование указов и утверждавшего, что между областями исключительнойкомпетенции — а) верховного управления — права опубликования законов, правапомилования, «пожалования орденов и титулов», назначения определенныхкатегорий должностных лиц и б) законодательной власти, — определяемымиКонституцией, «лежит средняя, нейтральная область конкурирующейдеятельности той и другой. До тех пор, пока то или иное отношение общественнойжизни остается нерегламентированным в законодательном порядке, егорегламентация в порядке управления является не только возможной, но частонеобходимой»[51].
Исходя из этого, правоиздания нормативных указов и правительственных постановлений в соответствии сдухом и буквой Конституции и без противоречия законам является неизбежнойфункцией главы государства и центрального Правительства. Для таких указов, помнению В.М. Гессена, не требуется и поручения со стороны законодательнойвласти, поскольку оно «не только не предоставляет правительству новых, емуне принадлежащих полномочий, но, напротив, ограничивает полномочия,принадлежащие ему. Оно обязывает правительство к изданию указа, который мог быбыть издан по его усмотрению… Поручение может иметь или не иметь места; вовсяком случае, все то, что не должно быть регламентировано законом, может бытьрегламентировано правовым указом»[52]. Собственно, такойдоктринальный подход во многом разделяет и Конституционный Суд РоссийскойФедерации, но в своем толковании президентских указов он пошел еще дальше, очем будет сказано особо.
Как правило, широкийдиапазон правотворческой деятельности Президента его сторонники объясняютцелесообразностью, ибо государственная жизнь, особенно на этапе реформаторскихпреобразований, не может жить только ожиданиями закона. Учитывая потребностиобщества, высшие государственные органы должны своевременно решать не тольконасущные социальные проблемы, но и задачи стратегического направления вразвитии государства. Президент, Правительство, исполнительная власть по своейприроде весьма подвижны, они представляют как бы постоянную творческуюдоминанту государственной власти.
Вместе с тем российскаядореволюционная доктрина отрицательно относилась к идее скрытых полномочий ипрактике издания даже на основе делегации указов, вторгающихся в областьисключительной компетенции законодательной власти. Верховенство права вгосударственной жизни страны не только предполагает, но и требуетпоследовательного и строгого соблюдения подзаконности в действияхисполнительной власти. Наличие надзаконных полномочий у главы государства противоречитсуществу правового государства. Особенно это касается государств, которыетолько встают на демократический, конституционный путь развития, сбрасывают«оковы» тоталитаризма и диктатуры.
При исследованиисодержания указов наиболее сложной представляется проблема соотношениязаконности и целесообразности. Приоритет целесообразности над законностью, сточки зрения видного российского реформатора П.А. Столыпина, заключается в том,что для решения насущных государственных проблем полезно использовать указнуюпрактику, имея в виду, что «обстоятельства, оправдывающие принятиечрезвычайных мер, подлежат свободной субъективной оценке одногоправительства»[53]. В ответе на запросчленов Государственного совета, данном им 1 апреля 1911 г., содержатся весьмаспорные доводы в пользу законодательных указов, оправдывающие их принятие причрезвычайных обстоятельствах (например, медлительность палат при принятиизаконопроекта в тех случаях, когда настоятельность и безотлагательность егопринятия очевидны). «Законодательные учреждения обсуждают, голосуют, адействует и несет ответственность правительство, и от этой ответственности оносебя освободить не может, оно не может прикрыться буквой закона...»[54].
Научная доктрина,напротив, рассматривала чрезвычайные указы как исключение и ставила серьезныеправовые «сдержки и противовесы» их расширению. В среде государствоведовпреобладало убеждение в том, что указ по своей сути подзаконен. Это вытекало ииз действующих законов, принятых в ходе реформ 1905-1906 гг. Глава Российскойимперии, согласно Основным государственным законам от 23 апреля 1906 г.,«в порядке верховного управления издает в соответствии с законами указыдля устройства и приведения в действие различных частей государственногоуправления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».
Следовательно, в те годытеория и конституционная практика негативно относились к восполнению в законахпробелов без ведома парламента, даже если оно осуществлялось посредством указовглавы государства. Только через последующее представление в ГосударственнуюДуму и путем специальной процедуры рассмотрения чрезвычайных указов такиеисключения становились возможными.
Доктрина широкой сферыуказного права (в современной отечественной интерпретации) медленно, нонеуклонно завоевывала свои позиции в конституционной практике. Если сначаларечь шла о праве Президента только принимать исключительные меры дляпредотвращения грозящей государству опасности, то в 1991 г. законодателиделегировали ему (сроком на 1 год) право принимать указы по вопросамзаконодательного регулирования в области экономики. После принятия Конституции1993 г. возможность Президента устанавливать первичные нормы былалегализирована в решениях Конституционного Суда[55],ее объяснили новым статусом Президента (ст.80 Конституции). Делегации этогоправа Президенту парламентом Конституция не предусматривала. Что же получилось?
Поскольку в России единаясистема исполнительной власти подконтрольна и фактически подчиняетсяПрезиденту, то он получил непосредственную возможность реализовывать через этусистему свой политический курс[56]. Таким образом,«судьбоносные» указы законодательного характера 90-х годовпринимались единолично главой государства нередко вопреки воле законодателей взаведомо опережающем парламент правотворческом темпе. Заметим, что в правовойсистеме России достаточного противовеса «указным» вольностям излоупотреблениям пока нет. Реальность такова, что по российской Конституции нипарламент, ни суд не наделены правом отменять нормативные указы, противоречащиефедеральным законам. Признание указов антиконституционными — явлениеисключительно редкое в российской практике, хотя такие указы появлялись не единожды.В то же время, согласно трактовке Конституционного Суда, принятие Президентомуказов при отсутствии законов или пробелов в них признано допустимым исходя изобязанности главы государства обеспечивать прямое действие Конституции.
К сожалению, проблемаразрешения коллизий между указом и законом путем отмены незаконных указов досих пор остается открытой. Она решена пока лишь в отношении оценкиконституционности указов.
Необходимость«опережающего нормотворчества» Президента мотивировалась Б. Ельцинымв Послании Федеральному Собранию 16 февраля 1995 г. главным образом масштабамизаконодательства. «Объем предстоящей законодательной работы настолькогромаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики вкачественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативнымиуказами восполнять правовые пробелы»[57]. Иначе говоря, на первоеместо выдвигался фактор целесообразности, что, естественно, не встретилоактивной поддержки среди большинства правоведов. «Вне всякого сомнения,предложенная концепция ничего общего не имеет ни с Конституцией, ни сконституционностью. Под фактом восполнения пробелов при желании можно принятьтакой указ, который вступит в противоречие с демократическими устоямигосударства»[58].
К тому же в результатеподобной интерпретации само понятие пробела в законодательстве при кажущейсяясности этого явления стало весьма неопределенным, так как неясно, где границыпробелов, в рамках которых Президент издает указы законодательного свойства.Что подразумевается под пробелом — фрагментарная правовая норма, котораяобъективно необходима для полноты закона и его реализации, но отсутствует всвязи с недосмотром законодателя, или полноценный федеральный закон, которыйпока не принял парламент? Иными словами, пробел — это отсутствие конкретнойнормы в законе или отсутствие закона вообще?
Российская Конституцияопределяет, что федеральные законы принимаются Государственной Думой (ст.105),а также что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральныеконституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории государства(ст.76). Следовательно, принятие вместо законов указов, действующих впредь допринятия закона (т. е. неопределенно долго, поскольку сроки принятия законов неуказаны), — явление в принципе недопустимое.
Не выдерживает критики доводо правовой полноценности указов для возникновения, прекращения и изменения техили иных общественных отношений в тот период, пока нет соответствующих законов.Издание такого рода указов Б. Ельцин обосновывал особым статусом должностноголица, принимающего решения. «Указы Президента — это акты не главыисполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютноподзаконный характер не очевиден»[59]. На этом сомнительномпостулате делается попытка обосновать временную законодательную функциюПрезидента, и в результате получается, что до принятия соответствующих законоввосполнение правовых пробелов с помощью нормативных актов главы государства«вполне естественно и правомерно»[60]. Совершенно игнорируетсяпри этом требование ст.90 Конституции о том, что акты Президента не должныпротиворечить Конституции и федеральным законам, т. е. имеют по определениюподзаконный характер. Такое требование тем более обязательно для главыгосударства — гаранта Конституции, стоящего на страже незыблемости устоевконституционного строя.
В теоретическом планенаиболее слабым аргументом является утверждение о том, что необходимостьвыполнения главой государства функции гаранта Конституции обусловливаетвозможность издания Президентом нормативных указов (в том числезаконодательного характера) для обеспечения действия конституционных положений.
Уместно вспомнить, чтоеще в начале XX в. авторитетный русский правовед Б.А. Кистяковский, исследуясоотношение титула «неограниченный самодержец» с полномочиямиимператора и Государственной Думы, закрепленными в Основных законах России(1906 г.), сделал вывод о том, что «не государственный строй определяетсяими (ПРИМ: титулами), а они определяются государственным строем»[61].В современных же условиях происходит прямо противоположное: некоторыеисследователи пытаются статус Президента (ст.80 Конституции) поставить вышеоснов государственного строя (ст.1-16 Конституции). На наш взгляд, следуетпроявить максимум правовой осмотрительности в оценке значения термина«гарант Конституции, прав и свобод человека и гражданина» (ч.2 ст.80Конституции) для нормотворческой деятельности главы государства, имея в видунезыблемость принципов верховенства Конституции и разделения властей (ст.4 и 10Конституции) для организации государственной власти в России.
По существу, в последнеедесятилетие ХХ в. в России реализуется попытка навязать обществу некуюверховную власть главы государства, стоящего над парламентом и Правительством.Происходящее напоминает о дискуссии, весьма актуальной в XIX — начале XX в., обособой роли монарха в конституционном государстве. Однако на рубеже ХХ-XXI вв.монархический принцип как аргумент для усиления президентских прерогативвыглядит явно устаревшим и неубедительным. Да и как закончилось самодержавие вРоссии в 1917 г., хорошо известно.
На наш взгляд, в статусеглавы государства как гаранта Конституции, прав и свобод личности нетнеопределенности, поскольку реализация его подкрепляется конкретнымиполномочиями. Следить за соблюдением Конституции, прав и свобод личности — этотипичная функция полноценного главы государства, наделенного не толькопредставительскими полномочиями. Она касается и контроля Президента заосуществлением конституционных положений в деятельности государственных органовпутем непосредственного обращения к нарушителям, а также обращений в КонституционныйСуд, приостановления актов исполнительной власти субъектов федерации,применения мер воздействия к должностным лицам, нарушающим Конституцию.Надзорная функция главы государства в большей степени имеет политико-правовойаспект, связанный с профилактикой конституционной безопасности государства. В2000 г. Президентом издано немало указов о приостановлении актов исполнительнойвласти субъектов федерации, противоречащих Конституции РФ и федеральнымзаконам, что сыграло значительную профилактическую роль в обеспечениизаконности[62].
Появление указногоправотворчества в России во многом обусловлено слабостью парламента, который несмог последовательно и консолидированно отстаивать интересы избирателей и своизаконодательные прерогативы. Исторический опыт показывает: как только злоупотреблениеглавы государства указным правом вызывает решительный протест общественности,парламента и судебной власти, сила законодательных указов начинает ослабевать,а политическая доктрина начинает пересматриваться. К примеру, если немецкиеправоведы в начале XIX в. последовательно отстаивали право главы государстваиздавать указы по предметам законодательного регулирования без участияпарламента, то позднее, формируя основы конституционного правопорядка, оникардинально пересмотрели подход к законодательству, что получило отражение впринятых во второй половине XIX в. конституциях Австрии и других стран.Чрезвычайные (законодательные) указы стали исключением, посколькуобусловливались жесткими процедурами, в частности, могли приниматься только вперерывах между сессиями парламента. Кроме того, парламент имел гарантированноеправо отменять такие указы. Позднее указанный подход стал типичным дляконституций большинства западноевропейских стран. В настоящее времяавторитарная тенденция, выраженная в указном праве, проявляется преимущественнов тех странах, где только начинаются процессы движения к реальной демократии игражданскому обществу.
Для становления правовойсистемы и определения в ней места указов исключительно важно, чтобы трактовкастатусных (титульных) характеристик главы государства (ст.80 Конституции) былаорганически увязана с принципами конституционного строя и внутренней логикойконституционных приоритетов. Заметим, что ни одна статья главы 1 «Основыконституционного строя» Конституции РФ не содержит и намека на верховнуювласть Президента в управлении государственными делами и на особую роль указакак источника права. А это значит, что принцип разделения властей не может бытьограничен действиями главы государства и иметь некое вспомогательное значениепри интерпретации указов Президента в сфере исполнительной власти.
По Конституции РФПрезидент имеет значительные полномочия, реализация которых требует принятиянормативных указов. Главным образом это касается сферы организации обороны ибезопасности государства, деятельности исполнительной власти, государственнойслужбы, взаимодействия властей. Существенно, что необходимость изданиянормативных указов прямо вытекает из федеральных законов. Как правило,федеральные законы уточняют, конкретизируют, детализируют полномочия Президентаи Правительства в отдельных сферах управления (организация исполнительнойвласти, руководство внешней политикой, определение основных направленийгосударственной политики и др.). В большинстве случаев именно на законодательномуровне раскрывается конкретное назначение многих конституционных установлений,проводится разграничение сферы правового регулирования по компетенции и формамее реализации. В качестве иллюстрации такого подхода обратимся к Федеральномузакону «Об обороне». В нем детализированы полномочия не толькоупомянутых носителей федеральной власти, но и других органов, вплоть до органовместного самоуправления, по выполнению важнейшей функции государства — обороны.Естественно, нормативное регулирование этих отношений не исчерпывается однимзаконом. В нем содержатся отсылки к соответствующим правовым актам — указамПрезидента, которые принимаются в рамках его полномочий. Таким образом,федеральный закон становится обязательным инструментом для реализации Президентомсвоих конституционных обязанностей и издания подзаконных правовых установлений.Важно только, чтобы законодатель не переусердствовал, предоставляя Президентуполномочия в тех областях, где традиционно ответственно Правительство, кпримеру, в определении государственной политики мелиорации земель.
По-прежнему ведущимнаправлением в деятельности главы государства является политическое,директивное руководство, включающее, как правило, и идеологический фактор.Глава государства в эпоху радикальных преобразований неизбежно берет на себяфункцию главного политического реформатора. Действующая Конституция РФ впервыепредоставила Президенту право определять основные направления внутренней ивнешней политики. С появлением этого полномочия парламент перестал претендоватьна гегемонию в определении политической линии государства. Теоретически припринятии законов и утверждении бюджета можно сделать многое, но практикапоказывает, что, в отличие от американского Конгресса, отстаивающего своипрерогативы обладателя «государственного кошелька», российскийпарламент выступает в несколько иной ипостаси, и это можно было заметить в ходерассмотрения бюджета на 2001 год. (Любопытно, из какой стоимости барреля нефтиисходили в спорах с Правительством американские конгрессмены?)
Отличительной чертоймногочисленных программных и директивных указов является, как правило, ихкомплексный характер — они содержат не только политические установки, но инормативные предписания. Многие из указов 90-х годов знаменовали радикальныенововведения в экономике, организации государственной власти, формированииинститутов гражданского общества. В то же время непроработанность ифрагментарность социальной программы в сочетании с желанием в сжатые срокиосуществить разгосударствление собственности путем ускоренной приватизациипривели к негативным результатам. А отсутствие надежного государственногоконтроля за законностью и эффективностью проводимых изменений создали самыеблагоприятные условия для коррупции и организованной экономической преступности.Новая власть стоит перед жестким выбором: либо смириться с беспределом, либопопытаться бороться с ним.
Во многом описаннаяпрактика иллюстрирует традиционный для нас метод «проб и ошибок».Отметим, что скоропалительные меры, которые осуществлялись в соответствии суказами, порой и скорректировать-то было некому, ведь окружение Президентапросто боялось сказать ему о допущенных ошибках и реальном положении дел среализацией указов.
Главная проблема, видимо,имеет субъективный характер и заключается в осознании главой государства своейвысокой миссии гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Отсюдас непреложностью следует, что правовые акты Президента должны быть образцомправотворчества, иначе можно говорить лишь о конституционной фикции. Отметимособую значимость законопослушания самого Президента, официального признания имверховенства федеральных законов и обязательности их исполнения. Такаятребовательность могла бы стать самым наглядным примером для правовоговоспитания не только олигархов, но и всех российских граждан.
В связи с этим нельзя несказать о недопустимости двойных стандартов. Так, в деятельности Президента Б.Ельцина несоблюдение этого правила выражалось в том, что он неоднократно всвоих Посланиях Федеральному Собранию обращал внимание на повышение авторитетазакона, но в то же время в обход законов активно внедрял указное право, причемряд указов противоречил нормам действующих федеральных законов. Отметим также,что федеральные законы неоднократно и порой обоснованно подвергались остройкритике за их низкое качество, что, естественно, не способствовало ихреализации и повышению авторитета законодателя. Но ведь их подписывал иобнародовал Президент, хотя при необходимости мог отклонить и возвратить наповторное рассмотрение, а преодолеть вето Президента, как известно, оченьтрудно.
В наше время сохранилиактуальность выводы видного государствоведа А.С. Алексеева, сделанные в 1913 г.Он писал о том, что с конституционно-правовой точки зрения институт указногоправа стоит «в принципиальном противоречии с основными требованиямиправового государства; с точки зрения политической — это не коррективпредставительства, а удобное средство в руках правительственной власти вноситьи при конституционном порядке свободу усмотрения в области законодательства; сточки зрения исторической — не необходимый момент в развитии конституционныхучреждений и не институт, сложившийся в органической с ними связи, а преходящийэпизод в политической жизни небольшой группы государств, эпизод, которыйотойдет в прошлое вместе с целым рядом аналогичных ему явлений, представляющихсобой законодательные отзвуки пережитого порядка»[63].К сожалению, «эпизод» (по историческим меркам) с указным правомперерос в драматическую эпопею становления правовой системы в России.
Современные исследователиуказов видят исторический урок в том, что «фактически свободная откаких-либо ограничений и развивающаяся исключительно по усмотрению Президентауказная практика препятствует законодательному регулированию общественныхотношений и умаляет значение федеральных законов»[64].
Президент в связке сПравительством должен действовать в интересах граждан, стремясь кдемократическим переменам в государственной и общественной жизни. Такаяполитическая реальность требует обеспечения согласованных действий органовзаконодательной и исполнительной власти. Отсюда вытекает необходимостьвыработки единой программы проведения реформ, их согласованности, пользованияодними и теми же средствами в достижении единой цели. Без такой социальноориентированной программы власть обречена на вечное «шараханье» из стороныв сторону, расширяя базу для коррумпированности аппарата. Политическая жизньРоссии ежедневно доказывает эту необходимость.
Носители государственнойвласти в России даже при наличии конституционного принципа разделения властейна самом деле вынуждены сотрудничать друг с другом. К примеру, роль Президентав законодательном процессе такова, что при возникновении неразрешимыхразногласий между палатами Федерального Собрания и Правительством он вынужденвыступать в качестве посредника, а его представители — членов согласительныхкомиссий. Постепенно приходит понимание того, что такая тактика — единственноразумная, ведь если конфликт между главой государства и палатами парламентазайдет далеко и приобретет затяжной характер, то законодательная деятельностьзастопорится. Механизм законотворчества приходит в непригодность припротивостоянии властей, предъявлении каждой из них претензий на своеверховенство.
Нельзя упускать из виду идругую национальную особенность. Конституционная практика свидетельствует отом, что ни одна мера (правительственная или законодательная) практически неможет быть осуществлена против воли главы государства. Это особенно проявилосьв периоды обострения отношений между Государственной Думой и Президентом.
В прошлые годы даже в техрадикальных случаях, когда парламенту удавалось преодолеть вето Президента,находились «советчики», которые предлагали пути для нейтрализацииспорных законов вплоть до неподписания их Президентом даже после преодоленияего вето или возврата без рассмотрения по процедурным причинам. Такие факты(хотя и немногочисленные) все же имели место, несмотря на конституционнуюобязанность главы государства промульгировать и обнародовать принятый закон.
Для цивилизованногопереустройства общественно-экономического уклада и создания правовогогосударства нет иного пути, кроме принятия парламентом адекватных требованиямвремени федеральных законов. Это, конечно, требует высокого уровня организациизаконодательной деятельности, включая обязательные правовые и иные экспертизызаконопроектов, результаты которых были бы известны общественности ивнимательно рассматривались депутатами. Но многие законы остаются «вещью всебе», если не обеспечены необходимыми подзаконными актами, инициативнымидействиями главы государства и Правительства. Без указов Президента ипостановлений Правительства такие правовые акты «зависают» надправовым полем.
Заключение
Подведем итогипроведенного исследования.
Главао Президенте РФ открывает перечень глав Конституции, устанавливающих местофедеральных органов государственной власти в системе органов публичной власти иих компетенцию.
Президентомтрадиционно именуется глава государства в странах с республиканской формойправления. На протяжении более чем 70-летней истории существования СССР и РСФСРединого главы государства Конституция не предусматривала. Его функции выполнялГенеральный секретарь ЦК КПСС. С ликвидацией монополии КПСС в политическойсистеме государства был введен пост Председателя Верховного Совета СССР — высшего должностного лица СССР, а в марте 1990 г. на третьем Съезде народныхдепутатов СССР был введен пост Президента СССР. Первым и последним ПрезидентомСССР был М.С. Горбачев. После этого посты президентов были учреждены в рядереспублик в составе СССР. В соответствии с решением всероссийского референдума17 марта 1991 г. пост Президента был учрежден и в России.
Статусглавы государства определяет место президента внутри страны и в международныхотношениях как высшего представителя государства.
ПрезидентРФ наделен широким кругом полномочий, которые он применяет, реализуя свойстатус главы государства, самостоятельно, юридически независимо от другихорганов государственной власти РФ, но в тесном взаимодействии с ними. Получаясвои полномочия от народа на основе всеобщих, равных и прямых выборов, он неподчинен никаким органам власти и не должен отчитываться перед ними.Ответственность за свою политику он несет только перед народом. При этомПрезидент РФ обладает сдерживающими полномочиями по отношению к органамзаконодательной, исполнительной и судебной власти. Эти органы в свою очередьобладают «сдержками и противовесами» по отношению к нему.
РольПрезидента РФ как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданинавесьма многогранна. Она выражается в том, что Президент РФ, реализуя своиконституционные полномочия, обеспечивает прямое действие Конституции на всейтерритории РФ.
Основныенаправления внутренней и внешней политики Президент РФ формулирует прежде всегов ежегодном послании Федеральному Собранию РФ. Эти направления должнысоответствовать общедемократическим принципам устройства общества игосударства, содержащимся в Конституции.
УчастиеПрезидента РФ в законодательном процессе, реализация иных полномочий,предусмотренных Конституцией, позволяют Президенту влиять на обеспечениеопределяемых им направлений внутренней и внешней политики в практическойдеятельности органов государственной власти РФ.
ПредоставляяПрезиденту РФ широкие полномочия, Конституция содержит ряд ограниченийпрезидентской власти. Одним из них является сравнительно короткий срокполномочий — 4 года.
Конституциязакрепляет ряд требований (цензов), предъявляемых к кандидату на постПрезидента России, в частности, устанавливает, чтобы кандидат на постПрезидента в обязательном порядке был гражданином России. Конституция такжезакрепляет ценз оседлости (т.е. требование постоянного проживания на территориистраны в течение определенного срока). Этот срок составляет 10 лет. Конституцияне определяет, идет ли речь о непрерывном сроке или возможно его составление изотдельных временных отрезков. Установлен также возрастной ценз для главыгосударства: Президент РФ не может быть моложе 35 лет.
Запретзанятия поста Президента РФ одним и тем же лицом более двух сроков подрядявляется одним из ограничений президентской власти. Конституция непредусматривает никаких исключений из этого правила. В то же время не запрещенозанимать этот пост одному и тому же лицу с перерывами.
Порядоквыборов Президента РФ определяется Федеральным законом «О выборахПрезидента Российской Федерации». В соответствии со ст. 102 Конституции иуказанным Законом выборы Президента РФ назначает Совет Федерации. Днем выборовявляется второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование напредыдущих общих выборах Президента. Выборы Президента РФ проводятся пофедеральному избирательному округу, включающему в себя всю территорию РФ.
Обязательныматрибутом вступления Президента РФ в должность является присяга Президента.
РольПрезидента РФ как фактического руководителя исполнительной власти проявляетсяне только в его взаимоотношениях с Правительством РФ, но и в праве формироватьАдминистрацию Президента РФ, Совет Безопасности РФ, назначать полномочныхпредставителей Президента РФ, высшее командование Вооруженных Сил РФ,дипломатических представителей.
Основныефункции Администрации Президента РФ — организационное обеспечение деятельностиПрезидента РФ, Совета Безопасности РФ, консультативных и совещательных органовпри Президенте РФ и обеспечение их взаимодействия с органами законодательной иисполнительной власти; подготовка предложений, рекомендаций ипрогнозно-аналитических материалов по стратегии общей политики РоссийскойФедерации; выработка предложений по законопроектной деятельности Президента РФи иные направления деятельности.
Конституциязакрепляет роль Президента РФ как координатора органов законодательной,исполнительной и судебной власти РФ. Согласительные процедуры, которые можетиспользовать Президент РФ для разрешения разногласий, возникающих междуорганами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектовРФ, выражаются в обсуждении и поиске согласованных решений, которые должныприниматься с учетом интересов многонационального народа Российской Федерации ине нарушать прав и законных интересов субъектов РФ, не нарушать закрепленные восновах конституционного строя Российской Федерации принципы федеративногоустройства.
ПрезидентРФ, как и президенты ряда зарубежных государств, является ВерховнымГлавнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Этот статус позволяет ему реализоватьсвои функции по охране суверенитета и целостности государства, гаранта правчеловека, которые могут обеспечиваться лишь в условиях мира. В качествеВерховного Главнокомандующего Президент РФ осуществляет общее политическоеруководство Вооруженными Силами РФ.
ПолномочияПрезидента РФ реализуются в основном путем принятия им правовых актов. ПоКонституции актами Президента РФ являются указы и распоряжения. РешенияПрезидента РФ, носящие нормативный характер, т.е. содержащие общие правовыепредписания неопределенному кругу субъектов, рассчитанные на длительное имногократное применение, как правило, оформляются указами.
УстановлениеКонституцией неприкосновенности Президента РФ является важной гарантией егонезависимости и стабильности статуса главы государства.
Конституцияустанавливает основания отрешения Президента РФ от должности и содержитпроцессуальные нормы о процедуре такого отрешения. Единственным его основаниемявляется выдвинутое Государственной Думой обвинение в государственной изменеили совершении иного тяжкого преступления. Понятия тяжкого и особо тяжкогопреступления содержатся в Уголовном кодексе РФ[65].
Процедурныевопросы, связанные с отрешением Президента РФ от должности, содержатся врегламентах Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Список использованных источников и литературы
1. Нормативныеправовые акты
1. КонституцияРоссийской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 25 декабря1993, № 237.
2. Федеральныйконституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном СудеРоссийской Федерации» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
3. Федеральныйзакон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента РоссийскойФедерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 13 января2003 г., № 2, ст. 171.
4. Федеральныйзакон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав иправа на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС Гарант,2007, декабрь.
5. Закон РоссийскойФедерации от 5 марта 1992 г. № 2446-I «О безопасности» // Ведомости Съезданародных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета РоссийскойФедерации, 1992, № 15, ст.770.
6. Закон СССР«Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений вКонституцию (основной закон) СССР» // ВСНД ВС СССР, 1990, № 12, ст. 189.
7. Закон РСФСР«О Президенте РСФСР» // ВСНД ВС РСФСР, 1991, № 17, ст. 510.
8. Указ ПрезидентаРФ от 3 октября 1994 г. N 1969 «О мерах по укреплению единой системыисполнительной власти в Российской Федерации» // Собрание законодательстваРоссийской Федерации, 1994, № 24, ст. 2598.
9. УказПрезидента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структурефедеральных органов исполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
10. УказПрезидента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органовисполнительной власти» // СПС Гарант, 2007, декабрь.
11. Указ ПрезидентаРФ от 27 ноября 2003 г. «О мерах по развитию федеративных отношений и местногосамоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательстваРоссийской Федерации, 2003, № 48, ст. 4659.
12. ПосланиеПрезидента РФ Федеральному Собранию «О действенности государственнойвласти в России». — М., 1996.
2. Специальнаялитература
1. Аврех А.Я. П.А.Столыпин и судебные реформы в России. — М., 1991.
2. Алексеев А.С.Происхождение чрезвычайно-указного права и его политическое значение //Юридический вестник. — М., 1913.
3. Баглай М.В.Конституционное право Российской Федерации: 2-е изд. — М., 1999.
4. Борзенко А. ЭлизеРеклю об общественном строе Северо-Американских Соединенных Штатов. — М., 1892.
5. Вардуль Н. Как Путин будет управлятьстраной // Коммерсант, 2000, 13 — 14 мая.
6. Воинские артикулыПетра I. — М., 1950.
7. Выступление В.В.Путина при представлении ежегодного Послания Федеральному Собранию 8 июля 2000г. // Российская газета, 2000, 11 июля.
8. Гессен В.М.Основы конституционного права. — Пг., 1918.
9. Зиновьев А.В.Конституционное право России: проблемы теории и практики. — М.; СПб., 2000.
10. Илимский Д.Основы президентской власти. — М., 1917.
11. Историябуржуазного конституционализма XIX в. — М., 1986.
12. Кистяковский Б.А.Философия и социология права. — СПб., 1998.
13. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное правоРоссии: Учебник. 3-е изд, перераб. и доп. – М.: Юристъ, 2004.14. Комарова В.В.,Магомедов Ш.Б. Глава государства, региона Российской Федерации. — М., 1999.
15. Комментарий к Конституции РоссийскойФедерации / Под ред. Карповича В.Д. — М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура,2002.
16. Конституционноеправо субъектов Российской Федерации. – М., 2002.
17. Конституционноеправо/Отв. ред. А.Е. Козлов. — М., 1996.
18. Конституционноеправо: Энциклопедический словарь/Отв. ред. С.А. Авакьян. — М., 2001.
19. ЛазаревБ.М.Президент СССР//Советское государство и право, 1992, № 7.
20. Лучин В.О.,Мазуров А.В. Указы Президента РФ. — М., 2000.
21. Магомедов Ш.Б.Конституционное право Российской Федерации. — Екатеринбург, 1995.
22. Окуньков Л.А. Президенти Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российскогоправа, 2001, № 2.
23. Пархоменко А.Г.Идеи российского конституционализма и их реализация в отечественномконституционном (государственном) праве. — М., 1998.
24. Политическиймеханизм диктатуры монополий. — М., 1974.
25. Российскаягазета, 2004, 27 мая.
26. Савич Г.Г. Новыйгосударственный строй России: справочная книга. — Спб., 1907.
27. Советскоегосударственное право / Под ред. И.Е. Фарбера. — Саратов, 1979.
28. Солженицын А.И. Россия в обвале. — М., 1998.
29. Столыпин П.А. Намнужна Великая Россия… // Полное собрание речей в Государственной Думе иГосударственном Совете: 1906-1911 гг. — М., 1991.
30. Трайнин И.П. Оглаве государства // Советское государство и право, 1938, N 1.
31. Федеральныйконституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий(постатейный) / Под ред. Окунькова Л.А. – М.: Изд-во «Юридическая литература»,1999.
32. Чиркин В.Е.Конституционное право в Российской Федерации. – М., 2003.
33. Шульженко Ю.Л.Конституционный контроль в России. — М., 1995.
34. Юридическаяэнциклопедия/Под ред. Б.Н. Топорнина. — М., 2001.
3. Материалы судебнойпрактики
1. ПостановлениеКонституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверкеконституционности п.2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 // Собраниезаконодательства Российской Федерации, 1996, № 19, ст. 2320.
2. КонституционныйСуд Российской Федерации. Постановления, определения. 1992-1996 / Сост. и отв.ред. Т.Г. Морщаков. — М., 1997.