Реферат: Адміністративно-правове регулювання міграційних процесів
Адміністративно-правове регулювання міграційних процесів.
ЗМІСТ
Розділ 1. Міграція як соціально-правовий феномен. 1.1. Міграція, як предмет наукового дослідження.Природним, закономірним процесом, що дозволяє збалансувати економічну, соціальну, політичну і духовну сфери суспільства, є міграція населення. До початку 1990 року її інтенсивність між регіонами колишнього Союзу поступово підсилювалася, але не носила екстремального характеру (за винятком значного відтоку населення з Азербайджану і Вірменії після подій січня 1990 р.). Історична ретроспектива дозволяє свідчити про те, що раніше міграція в значній мірі була викликана регіональною несбалансованістю трудових ресурсів, територіальними різницями в рівні життя, нерівномірним розміщенням робочих місць і навчальних закладів.
В умовах іншої ідеологічної системи вона розглядалася як явище, необхідне практично тільки для задоволення потреб народногосподарського комплексу. Такий підхід багато в чому визначав кінцеві результати досліджень тому що в них не знаходилося місця людині і споконвічно не ставилася задача досліджень його особистих характеристик, а також ставлень, що складаються в процесі життєдіяльності на новому місці проживання.
В останні роки відбулися істотні зрушення в політиці держав, які отримали суверенітет в наслідок розпаду Радянського Союзу, і явні протиріччя, що оголилися, у їхніх взаємовідносинах. Ці протиріччя, впливають на рівень життя представників різних соціальних спільностей, знаходять практичне втілення в загостренні відношень між народами, позбавляють частину з них невід'ємних прав, формують негативні уявлення про найближчих сусідів, змушують вживати заходи, спрямовані на забезпечення своєї безпеки, які часто виражаються в переїзді до інших країн. Таким чином, ми можемо аналізувати нові, мало вивчені процеси, що мають явну соціально-політичну спрямованість і інтереси різних етносів, спільностей, а також конкретних їхніх представників.
В той же час, досліджуючи ці процеси, не можна залишити без уваги вже наявний багатий науково-дослідний матеріал, здатний забезпечити спадкоємність у вивченні існуючих перед суспільством проблем, у тому числі й в області міграції. Аналіз наукових джерел дозволяє судити про те, що під час існування Радянського Союзу велика група вчених, займаючись міграцією, формувала уявлення про її сутністні характеристики, які знайшли відбиток у реальній практиці.
Значний внесок у дослідження теорії і практики міграції в радянський період внесли такі вчені як: Ж.А.Зайончковская, А.В.Король, О.В.Лармін, И.С.Матлін, В.М.Моісеєнко, В.И.Переведенцев, В.В. Покмігевський, А.Х.Попова, В.Ф.Просвірін, Г.М.Романєнкова, Л.Л.Рибаковський, Н.П.Тихомиро, Ж.Т.Тощенко, А.У.Хомра, Б.С.Хорее[1] та інші. Їх наукові праці складають лише невелику частину того багатого скарбу, вивчення якого дає можливість одержати знання і сприяє поясненню нових видів і форм міграції в нових умовах суспільного життя. Крім цього, відзначимо, що багато хто з великих вчених не тільки глибоко проаналізував у своїх роботах міграційні процеси, але й на підставі наявного наукового матеріалу виявив тенденції їх розвитку, що дуже актуально в останні роки. Звернемося до основних характеристик деяких робіт, у сукупності представивши їхній зміст.
Велика увага вчених у середині 60-х років приділялася формуванню міграційних потоків людей, які, перебираючись із сільської місцевості в міста і селища міського типу, ставали основним кістяком робітничого класу. З одного боку, така тенденція ішла на користь індустріальному розвитку, з іншого, сприяла втраті трудових ресурсів у селах, багато з яких згодом приходили в запустіння. Люди, що знаходяться в працездатному віці, представниками яких частіше всього виступала молодь, назавжди перебиралися в міста, позбавляли, тим самим, можливості вижити сільську глибинку. Тому в цей період були розроблені класифікаційні фактори міграції та розкритий їхній вплив на різні групи населення[2 ].
У роботах того періоду відзначалося, що існують два моменти, які мають принципове значення при підході до цієї проблеми. Перший — відносна самостійність проблем міграції в містах і сільській місцевості. Це пояснювалося наявністю існуючих розходжень між містом і селом, індустріальною та аграрною працею, між умовами і способом життя міського і сільського населення. Другий — очевидна пов'язаність і складний взаємний вплив міграційних процесів, що протікають у міській і сільській місцевості. Останнє визначалося діалектичною єдністю і взаємодією причин міграції в районах виходу і поселення. Пояснення такого роду, відповідаючи заданим параметрам суспільного розвитку, підсилювалися припущеннями про те, що сільські місцевості втрачають своє початкове призначення, і в цьому зв'язку, необхідно у більшості розвивати міську інфраструктуру, яка повинна забезпечити всім необхідним прибуваюче населення. У цьому зв'язку аналізувалася роль міграції у зростанні великих міст[3 ].
Констатуючи, що складна структура міського населення істотно розрізняється по розміру, народногосподарським функціям, адміністративному статусу, часу виникнення, темпам росту, вчені справедливо думали, що це обумовлює в них розмаїтість міграційних процесів. Така розмаїтість виявлялася багато в чому, в тому числі і у співвідношенні джерела росту, інтенсивності міграції, складів що мігрують, районів їхнього виходу і поселення. Це впливало на значні коливання міграційного приросту в столицях союзних республік і деяких міських районах. Однак зріст міст відбувався не тільки за рахунок переміщення в них людей з інших районів, зокрема, із сільської місцевості. Цьому сприяло розширення власних меж міст, під юрисдикцію яких була притягнута значна частина прилеглих населених пунктів. Дослідження міграції в ряді великих агломерацій показували наявність активних міграційних процесів, взаємозв'язок і взаємозалежність, існуючих між, умовно кажучи, міграційним приростом «ядра» і периферійних зон. На практиці це виражалося в тому, що при збільшенні міграційного приросту скорочувався міграційний приріст районів, які входять в агломерацію. І, навпаки, уповільнення темпів росту «ядра» агломерації вело до збільшення темпів росту її периферійних районів.
Відзначалося також, що в містах різної величини неоднаково співвідношення природного і міграційного приросту. Загальна тенденція перебувала в тому, що з зростанням розміру міста, особливо в групі міст із населенням понад 500 тис. осіб, значно підвищується частка міграції в прирості населення. У той же час при аналізі інтенсивності міграційного приросту була виявлена інша картина: найбільша інтенсивність приросту була характерна для міст із населенням 50-100 тис. осіб і 100-500 тис. осіб[4]. Такі закономірності міграції пов'язувалися з виконуваними ними народногосподарських функцій, які вважалися визначальними у формуванні міграційних потоків різних професійних груп.
З подібними результатами досліджень не можна не погодитися, тим паче, що вони проходили в непростих соціально-політичних умовах і відображали процеси, які відбувалися в країні. Але не зовсім зрозумілим залишається висновок деяких авторів про те, що зв'язок міграції з функціональним типом не випадковий і, що він свідчить про значну роль зайнятості у формуванні міграційних потоків[5].Такий погляд на міграцію обумовлювався порівняльним аналізом двох груп міст: із переважно розвиненою паливною і хімічною, а також нафтохімічною промисловостями. Перша група міст мала тенденцію до відтоку населення, друга ж — навпаки, до його притоку. Водночас, зводити міграцію населення тільки лише до такого порівняння навряд чи виглядає кращим, оскільки існувала ціла система оргиаборів на великі об'єкти різних сфер народногосподарського комплексу, і була, в основному, регулятором міграції. А якщо не забувати потужний вплив домінуючої ідеології, спрямований на її забезпечення, то очевидним є наступний висновок: міграційні процеси того часу носять примусовий характер і їх потужній потенціал, в основному, був спрямований на розвиток народногосподарського комплексу. До такого висновку можна відноситися по-різному, однак, по закінченню багатьох років видно, що зусиллями сотень тисяч мігрантів створені унікальні об'єкти, які і донині мають важливе народногосподарське значення. Що ж стосується наукових розробок, які обгрунтовували і супроводжували міграцію, то вони направлено формували суспільну думку, зумовлювали в багатьох випадках прийняття управлінських рішень, мобілізували значні маси людей на вирішення задач, які стояли перед країною.
Однак міграційні процеси вимагали нових наукових обгрунтувань по мірі того, як змінювалися уявлення про суспільний розвиток і з'являлися прецеденти регіональної незбалансованості у загальному пересуванні людей, викликані особливостями їхнього життя і побуту. Вчені, які досліджували різні міграційні течі прагнули науково пояснити цей феномен. Тому в роботах тих років робилися спроби опису його сутності. Зокрема, у них відзначалася відсутність єдності у визначенні поняття «міграція» населення. Апелюючи до цього, автори висловлювалися з приводу того, що в літературі зустрічаються три різних тлумачення терміна «мобільність». У одних випадках вона розглядалася як синонім переміщення, в інших — як загальне поняття потенційної, і реальної міграції, і, по-третє — як готовність населення до зміни свого територіального статусу [6 ].
Наукова полеміка з приводу термінології носила серйозну спрямованість, оскільки відсутність єдності в розумінні міграційної термінології завжди вважалася серйозним пробілом в суспільствознавстві. Наукові дискусії з цього приводу мали не тільки заочний, але й очний характер[7]. Віддаючи перевагу третьому тлумаченню терміна мобільність, тобто потенційній готовності населення до зміни свого територіального статусу, його прихильники пояснювали значимість психологічної готовності людей до переміщення і, власне, переміщення. Така позиція, по суті, могла б скласти уявлення про те, що мова йде про суб'єктів міграційного процесу, у ролі яких можуть виступати конкретні особистості, а також спільності людей, які мають бажання і можливості починати зусилля по переміщенню в інші регіони. Однак про це можна тільки здогадуватися, оскільки прямо про суб'єктів міграції нічого не говорилося. Проте, істотним внеском у вітчизняну науку можна вважати розроблення класифікаційних характеристик міграції, її видів, типів і форм.
Так, висловлювалися припущення про те, що необхідно розрізняти: добровільну і змушену міграції; різні форми переміщень між містами і селищами; переїзди зі зміною проживання: безповоротну і сезонну міграції; туристичні поїздки і т.д. Крім цього виділялися також територіальні, галузеві, професійні, соціальні переміщення, а також природний рух населення [8]. Передбачалося також виділення трудової, сезонної і маятникової міграцій [9]. Визначаючи істотну значимість останніх, висловлювалася думка про їх об'єктивний облік у зв'язку з переїздами населення в прилеглі райони на навчання і роботу. Називалася навіть цифра маятникової міграції (10 млн. чоловік), що включала щоденні поїздки жителів сільської місцевості в місто [10 ].
Неважко помітити, що в наданих наукових поглядах не завжди визначена чітка класифікаційна градація міграції. Різночитання, які виникають у зв'язку з цим, не дали можливості змоделювати загальнодоступні концептуальні припущення щодо міграційних характеристик, які змінювались. Упорядкування класифікаційних складових міграції могло б багато в чому сприяти цьому. Практично вперше у вітчизняній науці таку спробу почала група вчених у другій половині 70-х — 80-х рр. У їхніх роботах (які мають явну соціологічну спрямованість) визначені видові, типологічні і формальні основи міграції [11 ]. Виділяючи в якості видів безповоротну, сезонну і маятникову міграції (така характеристика видів дотепер має місто), автори звертають особливу увагу на те, що перша є основним процесом у формуванні постійного складу населення. Тому для безповоротної міграції важливо не тільки з'єднання особистих і речовинних елементів продуктивних сил у тому або іншому місці, але і створення там відповідних умов життя для населення. Це ствердження є дуже важливим і істотним, оскільки автори мають на увазі оптимальний процес адаптації мігрантів, хоча прямо про це і не говорять.
Просуваючись у своїх міркуваннях далі, вони розглядають міграцію населення з двох сторін: територіально-локалізованих сукупностей людей і учасників міграційних процесів. Припущення, пов'язані з тим, що в цьому випадку можна говорити про міждержавну і внутрішньодержавну міграцію, виправдані тим, що з загальної сукупності людей, які проживають на різних територіях, виділяються ті, хто мігрує в їх межах, а також переміщається на цілком інші території. Вважаючи, що такі міркування не достатні для розуміння, внутрішня міграція також розглядається подвійно: як міжтериторіальна і міжселищна. У тому й іншому випадку вона представляє лише різний зріз одного і того ж явища: зміни населенням постійного місця проживання[12]. Пояснення такого розуміння внутрішньої міграції перебувають у зручності їхнього наукового аналізу, що цілком припустимо.
Розглядаючи міграційні потоки у взаємозв'язку з територіальними сукупностями людей, у ньому виділяються три складові частини:
прямий первинний рух, це коли мігранти їдуть з постійних місць проживання, місць поселення;
зворотній, коли частина з них повертається в початкові райони проживання.
прямий повторний рух, коли мігранти, не закріпившись на новому місці, вибувають, але вже не по «старих адресах», а в інші райони країни.
Такий поділ дає можливість надалі аналізувати такі суттєві характеристики, як: поняття і склад факторів міграції, показники і статистичні методи її вивчення, регресивні моделі міграції, соціологічні методи дослідження населення.
Крім того досліджуються основні напрямки міграційних процесів у СРСР, виявляються особливості міграцій міського і сільського населення, формулюються погляди на взаємозв'язок міграції та структури населення.
Розглядаючи дане дослідження, можна констатувати, що воно стало значним внеском у науку, сприяло розумінню багатомірності і складності міграційних процесів у країні.
Звертаючись до теоретичних проблем міграції, хотілося б загострити увагу і на інших роботах, що розкривають її сутність [13]. У них, незважаючи на значний тимчасовий розрив між виданнями, знайшли відображення концептуальні погляди авторів на сукупність уявлень про сутність міграції, зведені в систему види територіальних переміщень, виявлені супідрядних характеристик внутрірайонної і міжрайонної міграції і визначення деяких поведінських аспектів людей, які переміщаються.
Дуже важливим у юридичному плані є постановка питання щодо недостатньої розробленість методології дослідження взаємовідносин міграції як системи та мігрантів, як її компонентів. У цьому зв'язку, пропозиція необхідності враховувати тенденції не тільки системи, але й зворотні тенденції, які ідуть від компонента, тобто не тільки вплив системи на поведінку останнього, але й вплив їх на цілісність і структуру, функціонування і розвиток системи, звучать дуже переконливо.
Крім цього, інтерес викликає теоретичне моделювання міграції, запропоноване автором, а саме модель взаємозв'язків[14]. Суть її зводиться до наявності взаємозв'язків між міграцією населення й інших факторів. І хоча сьогодні запропоновані фактори брати до уваги складно (виділяються фактори, пов'язані з рівнем розвитку виробничих сил, системою соціалістичних виробничих відношень, ін.), але загальний підхід, прийнятий для аналізу сучасних тенденцій міграції дуже цікавий. Правда, виявлення формуючого взаємозв'язку факторів зобов’язує чітко диференціювати з визначенням їхньої регіональної специфіки.
Однак, це не перешкоджало серйозно й обгрунтовано порушити питання адаптації мігрантів, які входять у підсистему міграційної системи поряд з міграційними установками і переселенням. Виділення адаптації як окремого елемента міграції з наступним цільовим поясненням її сутності, робить аналізовану роботу дуже привабливою. Необхідно також відзначити, що в ній виявляється істотне протиріччя, яке на наш погляд полягає в спробі аналізу досліджуваної проблеми на підставі того, що міграція признається як демоекономічна категорія[15 ].
У цій та іншій аналізованій роботи соціальний ефект від постановки до глибокого аналізу міграційних проблем, можна вважати істотно значимим, тому що протягом тривалого часу формувалися уявлення про складність і багатогранність впливу пересувань великих мас людей в різні сфери суспільства і висловлювалися істотні припущення про можливі їхні зміни.
Наступний аналіз наукової літератури показує, що зміни, які відбувалися в суспільстві, змінювали і погляди вчених на проблеми міграції. При цьому збереглася тенденція спадкоємності в розумінні специфіки міграційних процесів, відбувалося наукове переосмислення причин, що сприяють переміщенню людей, аналізувався стан міграційних потоків, їхня швидкість і глибина. У період з 1990 року по дійсний час вийшла значна кількість робіт, присвячених міграційній проблематиці, причому зміщені акценти, які були поставлені раніше, вони прямо відображали кардинальні соціальні і політичні зміни, що мали місце до і після розпаду Радянського Союзу. Позначений тимчасовий період насичений публікаціями журнального характеру, а також різними науковими збірниками. Відзначимо наукові праці таких учених, як: Бузницького Ю., Бабенко А., Малиновської О., Новіка В., Пирожкова С., Піскуна О., Прибиткової І., Римаренко Ю., Трощинського В., Шульги М., Чеховича С.
А також роботи російських вчених: В.С.Айрапетова, Ю.В.Арутюняна, В.Р.Беленького, Л.М.Дробижева, А.Г.Здравомыслова, В.Н.Іванова, Е.С.Красинец, В.В.Лунеева, Л.В.Макарова, А.В.Михайлова, Г.Ф.Морозова, И.Б.Орлова, В.И.Переведенцева, Л.Л.Рыбакоаского, В.В.Степанова, В.А.Тишкова, А.В.Топилина та ін.
Аналіз робіт цих і інших вчених дозволяє відокремити основні компоненти, що характеризують причини і можливі наслідки міграції, такі як:
— притискання представників некорінних націй у колишніх союзних республіках;
— введення в дію законів, що ущемляють цивільні і політичні права некорінних жителів;
— збройні конфлікти;
— погіршення криміногенної обстановки;
— різке зниження економічного добробуту людей;
— бажання переїхати на історичну батьківщину.
Що ж стосується можливих наслідків міграції, то в роботах простежуються думки, пов'язані з проблемами:
— соціокультурної адаптації в інорідній етнічній або іншіх середовищах;
— зміни ситуації на ринку праці;
— зміни рольових установок мігрантів і їхніх поведінських характеристик;
— конфлікти у місцях компактного розселення мігрантів;
— зміни демографічної ситуації в окремих регіонах;
— впливи міграції на етнічну і соціальну структури населення;
Детально зупинимося на значимих працях українських вчених в галузі міграційних процесів: фундаментальною роботою є «Міграційні процеси в сучасному світі: обіговий, регіональний та національний виміри. Понятійний апарат, концептуальні підходи, теорія та практика» за редакцією Ю.І.Римаренка, виданою у 1998 р. [16]. В якій розглянуто чималий пласт маловідомих проблем — етнічних, біологічних, культурних, медичних, правових, соціологічних. Такий стан здається виправданим, тому що міграція, як безперервний соціопроцес, вимагає від урядів та управлінців повсякденних ситуативних рішень. Міграція постає в теоретико-прикладних уявленнях складним процесом, для урегулювання якого слід застосувати добровільне та вимушене регулювання переселенських потоків і хвиль. Окремий пласт наукових знань в енциклопедії — це концептуальні уявлення про чисельних мігрантів, які, долаючи транскордонні відстані, прощаються з однією державою і зустрічаються з іншою. Будь-яка держава – це політичний і соціальний організм, якій по відношенню до мігрантів майже ні коле не буває пасивним. Активне ставлення держави до мігрантів найкраще проявляє себе у правовому зрізі. Кожна цивілізована держава по різному ставиться до особистих і колективних прав громадян, а тим паче – іноземців та осіб без громадянства. По суті щоб вважати себе правовою, вона мусить створювати належні умови для юридичного забезпечення прав і свобод мігрантів. Це, так би мовити, моральний бік справи. Інший бачиться в тому, що держава володіє «правом сильнішого« і всезагальна справедливість, яка офіційно проголошується нею, має бути реалізована сповна.
В монографії Нижник Н.Р. «Державне управління в Україні: централізація і децентралізація«. Докладно дослідується державне управління в Україні, а саме: « Державне управління міграційними процесами в Україні: централізація та децентралізація при розмежуванні повноважень державних органів«. Основна мета розділу — це висвітлення змісту, законодавчо-нормативних актів в Україні з регулювання системи управління міграційними процесами.
В монографії Новіка В. «Державна політика і регулювання імміграційних процесів в Україні« [17] в основі якої визначення основних напрямків довгострокової імміграційної політики України, розроблення і наукове обгрунтування організаційно-управлінськіх форм і методів її проведення, робота має окремий розділ «Нелегальна міграція і боротьба з нею в Україні«, ця проблема розглядається в контексті визначення принципових моделей побудови системи загальнодержавного і регіонального управління імміграційними процесами в Україні.
Монографія Чеховича С. «Теоретичні засади регулювання міграційних процесів в Україні«. Людство у ході розвитку суспільства виробило основні правові засади, інститути і норми регулювання міграційних процесів. Україна тривалий час була відірвана від загальносвітових тенденцій становлення міжнародного міграційного права. Завдяки своєму геополітичному становищу держава знаходиться на перехресті міжнародних масових міграційних шляхів і є одним з основних суб'єктів Євроазіатських міграційних процесів. Проблема актуалізується і тим, що після розпаду Радянського Союзу й утворення на її території нових суверенних держав, союзні республіки відносно одна до одної набули статусу іноземних держав, їхні громадяни стали іноземцями, а подекуди через недосконале законодавство — взагалі особами без громадянства.
Саме тому основою даної роботи є правове регулювання міграційних процесів в Україні та становлення відповідних юридичних інститутів і державних органів, міграційне законодавство, інші джерела права, а також аналіз наукових джерел з питань міграції населення. Входження України в міждержавні, міжнародні інституції вимагає імплементації міграційних норм міжнародного права в національне законодавство України, внаслідок чого предметом даної роботи стали і міжнародно-правові акти та правова база тих країн, які вже мають чималий законотворчий і правовий практичний досвід щодо регулювання відносно нових для України міграційних суспільних відносин.
Робота Маліновської О. «Міграційна ситуація та міграційна політика в Україні«[18], яка носить теоретичну і практичну спрямованість, стала, свого роду, відкриттям для багатьох людей, що цікавляться соціально-політичною проблематикою. Науковий аналіз нових явищ міграційних процесів, відображає серйозну занепокоєність відставанням у цій області знань. Так було відзначено, що протягом багатьох років дані про міграцію не публікувалися у відкритій пресі, що не дозволяло обговорювати ці проблеми й обмінюватися результатами досліджень. Це в свою чергу, сприяло тому, що вчені не змогли вчасно пояснити і спрогнозувати проблему біженців. Проблеми соціально-політичного та економічного розвитку країни підсилювала міграцію і сприяла їй. Багатотисячні людські переміщення стали носити відкриту і сховану форми. Перша була викликана масовим відтоком населення з Азербайджану і Вірменії, друга — з інших союзних республік. Відзначалося також, що з проблемою міграції пов'язане загострення міжнаціональних відносин у тих республіках, де зберігається потреба в завезенні додаткових трудових ресурсів для роботи на підприємствах, тоді ще союзного підпорядкування, розміщених без обліку демографічного фактора.
Крім названих монографічних робіт, в Україні в останні роки почали друкуватись періодичні видання, до яких належать: а) український інформаційно-аналітичний журнал «Проблеми міграції«, що видається з 1997 р. Його видання фінансується МОМ. б) часопис «Біженці та міграція«, засновником якого є Управління верховного комісаріату ООН у справах біженців в Україні.
Незважаючи на підвищений інтерес до міграційних процесів, активізацію наукових досліджень юридичного профілю, необхідно визнати, що вкрай недостатньо наукової літератури, яка б являла собою комплексні піонерські дослідження явища міграції.
Досліджуючи роботи українських вчених щодо явища міграції неможливо не зупинитися на роботах російських вчених, які комплексно підходять до даної проблематики.
Необхідно загострити увагу на наукових працях, присвячених проблемам міграції в умовах нових тенденцій розвитку суспільства, відзначимо їх етносоціальну і етнополітичну спрямованість [19 ]. Аналізуючи таку народність, як кримські татари, вони виділяють три найбільше значимі групи, умовно названі ідеалістами-оптимістами, ідеалістами-песимістами і матеріалістами-прагматиками. Представники першої і другої груп, незадоволені своїм становищем, прагнули повернутися на історичну батьківщину, і тільки члени третьої групи не очікували поліпшення свого становища в Криму. Третя група мігрантів висловила своє байдужне ставлення до соціально-культурних умов і виявилася незадоволеною матеріальною стороною буття, що свідчило про інші сформовані міграційні наміри.
Тісний зв'язок міграції зі злочинністю в міжнаціональних конфліктах висвітлені у дослідженнях, які носять історико-соціологічну спрямованість[20]. На основі з'єднання історичних факторів і реального розвитку процесів, які мають, або мали місце на пострадянському просторі міжнаціональних конфліктів, формулюються припущення про їхні споконвічні відтоки. До таких історичних факторів відносяться: несанкціоновані владою виступи представників етнічних груп щодо захисту своїх національних інтересів і розширення прав і повноважень власних державних утворень; застосування владою заходів силового впливу, направлених на припинення спроб масових хвилювань: погромами, руйнації, підпали, насильницькі дії стосовно іноетнічного населення; цілеспрямована діяльність радикально настроєних націоналістичних лідерів.
Крім загальних характеристик причин виникнення міграції, виявлення її позитивних і негативних наслідків для розвитку суверенних держав у нинішніх умовах, у всіх аналізованих вище літературних джерелах надаються даються практичні рекомендації та робляться висновки про нові аспекти міграції та нормалізацію цього процесу. Узагальнюючи їх, можна сконцентрувати увагу на наступному:
— протягом останнього часу сформувалися тенденції латентних і відкритих міжнаціональних конфліктів у регіонах з поліетничним складом населення;
— націоналістичні сили, наявні серед частини корінних народів колишніх союзних республік, яки вимагали свободи і суверенітету, зайняли непримиренну позицію стосовно інших народів, що мешкають разом з ними, особливо, національним меншинам, яки намагалися заявити про себе;
— розростання міжнаціональних протиріч до рівня конфліктів у визначеній мірі залежить і від позицій, яку займають національні меншини;
— попередження небажаних наслідків міграції можливі при дотриманні взаємовигідних умов, які повинні базуватися на інтересах сторін і бути захищені законодавчим порядком;
— необхідно матеріальне і духовне забезпечення міграційного процесу з боку держави, починаючи з моменту появи реальних намірів людей переїхати на іншу територію, закінчуючи наданням їм допомоги в одержанні роботи, а також пільг, визначених законодавчим порядком;
— з огляду на соціальну та етнічну диференціацію міграційних потоків, які розрізняються своїм економічним укладом, способом життя, традиціями і моральними звичаями, направити зусилля по використанню можливостей людей-мігрантів у вирішенні народногосподарських завдань і т.д.
Розглянуті сукупні наукові роботи значно розширюють межу вивчення міграції, здатні забезпечити високий ступінь достовірності одержуваних результатів дослідження, а також дозволяють формулювати необхідні висновки і рекомендації, пов'язані з раціональними вирішеннями її проблем в інтересах суспільства.
--PAGE_BREAK--1.2. Міграційні процеси в сучасних умовах.Термін «міграція» відбувається від латинського «migrate, migro«, тобто переміщення, переселення. Існуючі словники пояснюють даний термін:
як переселення, переміщення людей, етносів, їхніх частин або окремих представників, пов'язане із зміною постійного місця проживання або з поверненням до нього[21] ;
як переміщення, переселення населення в середині країни або з однієї країни в іншу[22];
як соціально-економічний і демографічний процес, що представляє собою сукупність переміщень, що здійснюється людьми між країнами, районами, поселеннями[23] ;
як переміщення людей через територіальні межі або інші території із зміною місця проживання назавжди або на тривалий період часу[24];
як переселення, переміщення населення, в середині країни — внутрішні міграції населення, з однієї країни в іншу — зовнішні міграції населення: еміграція, імміграція[25] ;
як переміщення людей, пов’язане, як правило, із зміною місця проживання[26] ;
як переміщення людей, працівників, пов’язане, переважно, із зміною місця проживання і місця роботи[27] ;
міграція людей є процесом їх переселення з метою облаштування та працевлаштування[28].
Аналіз вищевикладених точок зору показує, що більшість дослідників, із незначними різночитаннями, під міграцією розуміють переміщення людей між країнами, адміністративно — територіальними утвореннями, поселеннями, пов’язане, переважно, із тимчасовою або постійною зміною проживання, роботи, укладом життя.
Таким чином, основними ознаками, що дозволяють ідентифікувати міграцію серед інших переміщень населення є:
а)переміщення людей, переселення, пересування, тобто — процес;
б)перетинання в процесі рухів як державних, так і адміністративних меж територій;
в)тимчасова або постійна зміна місця проживання або роботи;
г) метою міграції є поліпшення соціально — економічного стану.
Як особливий процес міграція населення є предметом дослідження багатьох наукових галузей знань, а саме: філософії, соціології, права. Тому при розкриті поняття міграція необхідно, насамперед, обпиратися на визнану в теорії права ідею розглядати правові явища з позицій трьох взаємозалежних підходів — філософського, спеціально-юридичного і соціологічного.
Філософський підхід:
Правильне розуміння, що відбувається в навколишній дійсності, а в більшості в соціальній сфері залежить від ступенів пізнання речей і явищ, визначення їхнього місця і ролі в житті суспільства. Принциповою, вивіреною практичною основою як природно-наукового, так і соціального пізнання була і залишається діалектична методологія. Вона дозволяє зрозуміти роль практики в пізнанні, носить загальний характер, конкретизується стосовно до різних сфер практичної і теоретичної діяльності відповідно їхніх умов і задач, тобто дозволяє зв'язати конкретні явища громадського життя з найбільше загальними філософськими категоріями, що висвітили саму сутність цих конкретних явищ.
Міграцію як універсальне поняття можна ототожнити з таким синонімічним рядом — рух, переселення, пересування, переміщення тощо. За своїм обсягом міграція є надзвичайно широким поняттям, а тому воно, не конкретизоване концептами більш детального змісту (наприклад, термінами про переміщення людських і матеріальних ресурсів), є лише виключно абстрактним уявленням, яке не відображає якостей та властивостей окремих сфер міграційного буття чи міграційних відносин.
Тобто, якщо побудувати «піраміду концептів« про міграцію, тоді на її вершині буде поняття «міграції», дещо нижче — «міграційного буття» або «міграційного простору».
На наш погляд, для більш глибшого осмислення міграції треба зупинитися на змісті поняття «міграційного буття» та «міграційного простору».
Перше поняття знаходиться в постійному розвитку й утримує в собі розуміння діалектики багатоманітних форм, що іде від однобічних абстракцій до конкретного уявлення як єдності загального, особливого та одиничного.
Друге — це водяна, повітряна і сухопутна територія, по якій здійснюється рух міграційних потоків як природного, так і соціального походження.
У теорії і на практиці розрізняють природний та соціальний міграційний простір, як явища, що мають багато відмінного та спільного. При цьому враховують, що природа та соціум хоч і являють собою єдине ціле, проте ніколи не бувають одним і тим самим. Міграційний простір є складовою як природного, так і соціального просторів, невід'ємним та незамінним атрибутом кожного з них. З цього можливо зробити висновок про тісний взаємозв'язок між системами природи і соціальними структурами, рухом та спокоєм.
Міграційний простір постійно накопичує в собі людський потенціал, привносить у конкретні ландшафтні зони певні збудження, видозміни, інновації — гармонію чи дисгармонію. Це означає, що суб'єкти міграційного процесу, які розглядають міграційний простір як навколишнє природне та соціальне середовище, зазнають від нього зустрічного впливу. Вони, облаштовуючись чи розташовуючись у системі координат міграційного простору, завжди взаємодіють з природними та соціальними умовами. Така взаємодія спричиняє вплив на міграційний простір, а вже з його боків — на суб'єктів міграційного руху. Таким чином відбувається еволюція міграційного простору, не лише природного, а й соціального.
Продовжуючи вивчати «піраміду концептів» про міграцію, можливо, казати що на нижчих ступенях цієї піраміди помістяться терміни «міграційне явище» та «міграційний процес».
Термін «міграційне явище» означає універсально — специфічне явище, яке включає до себе міграції людей, тобто процеси їх переселення з метою облатування та працевлаштування.
Термін «міграційний процес» це хід або протікання будь-якого міграційного явища, послідовна видозміна його етапів, періодів та станів, а також розвиток побічних наслідків, що йдуть від них[29]. До міграційного процесу, на наш погляд, можна віднести, наприклад, вибуття й прибуття громадян, їх інтеграцію в національні політичні суспільства, адаптацію до кліматичних та виробничих умов, натуралізацію тощо. У соціальному просторі міграційні процеси відбуваються безперервно, а це, у свою чергу, зумовлює їх перехрещування і стикування. Тому чистих, тобто «обмежених» міграційних процесів фактично не буває.
Термін «міграційний процес» застосовується до різних міграційних сфер. Це міграційні процеси асиміляції, адаптації, акультурації, дисиміляції, диференціації, інтеграції, реінтеграції, обміну населенням. Перелік міграційних процесів складає довгий ряд і не є вичерпаним. Він здатен доповнюватися, оновлюватися та уточнюватися.
Разом з тим, міграційні процеси, якщо вони інтенсивні і потенційно дієздатні, відчутно позначаються на соціальній інфраструктурі, культурній та національній сфері, у політичному й економічному житті. Процеси, що зумовлюються нелегальною міграцією, міжнародною злочинністю та наркобізнесом, привносять із собою, як правило, соціальну напруженість і суспільну дисгармонію. Виходячи з цього, міжнародне співтовариство дозволяє національним урядам забороняти надання притулку у своїх державах злочинцям, підсудним, терористам тощо.
Таким чином «міграційний процес» явище системне, у якому єдине ціле утворене самостійними підсистемами, що знаходяться в інтеграційній єдності. Вивчення об'єктивного стану реальних справ у такому складаному явищі вимагає класифікації за їх місцем і роллю, соціальною і правовою природою, а також за галуззю та сферою власного самовияву.
Розглянуті нами поняття володіють обсяговістю змісту, тому воно є універсальними та містить у собі високий ступінь абстракції та загальності. Не відображаючи особливості або специфіку сторін різнопланового міграційного буття, воно є основою до розуміння та усвідомлення природи та соціальної картини міграційного світового процесу.
Спеціально-юридичний підхід:
Даний підхід перебуває в усвідомленні міграційних процесів із позиції правового регулювання, що складаються в цій сфері відношень.
У державному-правовому регулюванні міграційних процесів виділяються два аспекти. По-перше, приватно-правовий, тобто юридичне забезпечення суб'єктивних прав фізичних осіб, що вирішують за допомогою міграції свої соціально-економічні, культурні, політико-правові й інші проблеми. По-друге, публічно-правовий, тобто формування і захист державно-правових режимів, що забезпечують функціонування органів керування, суспільних інститутів, права і свободи громадян.
Саме публічно-правова сторона регулює міграційні процеси і виникаючі адміністративно-правові відношення.
Головна роль державно-правового регулювання міграційними процесами належить Конституції України. Закріпивши демократичні принципи побудови Української держави, Конституція гарантує свободу пересування, вільний вибір місця проживання, вільний в'їзд і виїзд з країни. У ній знайшли своє відображення положення про рівні права іноземців, можливість набуття притулку в Україні тощо. Вона проголосила захист громадян, які знаходяться за кордоном.
Так, нормами ст. 92 Конституція закріплює, по-перше, що винятково законами визначаються основи регулювання демографічних і міграційних процесів; по-друге, винятково законами встановлюються порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають міграційний режим, відмінний від загального.
Конституція гарантує мігрантам їх правовий захист, свободу пересування і вибору місця проживання в межах України. З цього приводові ст. 33 наголошує: «Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом». Принциповими з точки зору регулювання міграційних процесів є положення даної статті про права особи вільно залишати Україну, а для громадян України — також вільно повертатися в Україну.
Ці положення доповнюються правами й обов'язками, що безпосередньо стосуються іноземців і викладені в ст. 26. Згідно із нею, іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть ті самі обов'язки, як і громадяни України (за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України), їм може бути надано притулок у порядку, встановленому законом[30] .
Таким чином, визначивши головні правові засади міграційної політики, Конституція України забезпечила подальшій розвиток правової бази щодо регулювання різноманітних внутрішніх та зовнішніх міграційних процесів, відкрила широке правове поле безпосередньо для мігрантів.
Важливим законодавчим актом, що безпосередньо впливає на розвиток міграційних процесів, став Закон України «Про громадянство»[31]. Цей закон, по-перше, забезпечує право на українське громадянство всім без винятку жителям країни; по-друге, є гарантією захисту некорінного населення від дискримінації та вимушеної еміграції. По-трете, надав право на українське громадянство вихідцям з України, які з різних причин виїхали з її території, якщо вони не є громадянами інших держав і постійно проживають в Україні.
Певний вплив на міграційні процеси має українське законодавство стосовно національних меншин. Так, Закон України «Про національні меншини в Україні»[32], забезпечує права національних меншин як невід'ємну частину прав людини, сприяє міжнаціональному світу та злагоді, запобігає еміграції за етнічними міжусобицям. Нормативно-правова база, що безпосередньо стосується сфери міграції, складається з низькі законів, постанов уряду, відомчих документів. Насамперед це Закон України «Про біженців»[33]. Статус біженця в Україні може отримати особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства(підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни або не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. Ще одним важливим законодавчим актом, що стосується врегулювання міграції, є Закон України «Про правовий статус іноземців»[34]. Відповідно до цього Закону іноземці, які легально перебувають в Україні, користуються тими ж правами і несуть ті самі обов'язки, що і громадяни України. Закон передбачає право іноземців на притулок, отримання статусу біженця, натуралізацію в порядку, передбаченому законодавством. Він уможливлює імміграцію іноземців в Україну або тимчасове перебування в ній. Закон України «Про імміграцію»[35] вперше надає дефініцію «іммігрант» — це іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання.
Особі, яка постійно проживає за межами України і отримала дозвіл на імміграцію, дипломатичне представництво чи консульська установа України за її зверненням оформляють імміграційну візу, що є чинною протягом року з дня її оформлення. Зазначена особа в'їжджає на територію України в порядку, встановленому законодавством України. Після прибуття іммігранта в Україну він повинен звернутися протягом п'яти робочих днів до органу спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції за місцем проживання із заявою про видачу йому посвідки на постій непроживання. До заяви мають додаватися копія паспортного документа заявника із проставленою в ньому імміграційною візою та копія рішення про надання дозволу на імміграцію. Орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції протягом тижня з дня прийняття заяви видає іммігранту посвідку на постійне проживання. Особі, яка перебуває на законних підставах в Україні і отримала дозвіл на імміграцію, орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції за місцем її проживання видає посвідку на постійне проживання протягом тижня з дня подання нею відповідної заяви.
Серед законів, які безпосередньо забезпечують врегулювання міграційних процесів, слід також назвати Закон України «Про порядок виїзду і в'їзду в Україну громадян України»[36]. Цей Закон надає право вільного виїзду за кордон та повернення на батьківщину всім громадянам України, виключає будь-які обмеження прав громадян, які виїжджають за кордон на тимчасове або постійне проживання.
Значна питома вага в системі мір правового регулювання належить адміністративно-правовим засобам. Їхній вплив здійснюється одночасно з формуванням законодавчої бази врегулювання міграційних процесів та виявляється, по-перше, у реалізації вимог Конституції і Законів України, по-друге, у створенні та в вдосконалені діяльності структур, покликаних організовувати виконання та контроль за додержанням законів.
Так, у Законі «Про біженців» визначено, що центральним органом державної виконавчої влади, який координує діяльність з вирішення проблем біженців, є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції, яким на сьогодні є Департамент в справах національностей та міграції, та відділи міграції в областях, містах Києва та Севастополя [37].
Раніше питання про надання і позбавлення статусу біженця вирішували в межах своєї компетенції органи міграційної служби Міністерства України у справах національностей та міграції в Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі. З метою вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 13 березня 1999 р. № 250 «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України» [38] діяльність Державного комітету в справах національностей та міграції мала спрямовуватись і координуватись через Міністерство Юстиції України. Відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» [39] Державний комітет України в справах національностей та міграції було розформовано, а його повноваження покладено відповідно на Міністерство Юстиції України, МВС України, Міністерство культури і мистецтв України.
До цього типу регулюючих засобів відносяться відомчі нормативні акти органів виконавчої влади. Це, наприклад, «Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію»[40], акти Департаменту у справах національностей та міграції, у тому рахунку, стосовно порядку розгляду заяв і надання статусу біженця, порядку апеляцій, розміщення біженців у пунктах тимчасового перебування тощо є важливою, складовою нормативно-правової бази України в сфері міграції.
Таким чином, у результаті спеціально-юридичного підходу визначаються параметри державного впливу на міграційні процеси, правовий статус мігрантів їхня взаємодія зі структурами, що здійснюють державне керування.
продолжение
--PAGE_BREAK--Соціологічний підхід:
Численні взаємозв'язки юридичної науки з практикою обпираються на область знань, що досліджує повсякденну діяльність правових заснувань, функціонування правових інститутів, правове поводження посадових осіб і громадян. Такою практично орієнтованою областю знань є соціологія права.
Соціологічний підхід перебуває у вивченні й осмисленні емпіричних даних соціологічних досліджень міграційних процесів. У результаті установлюється впливу соціальних, економічних і правових чинників на зміну в міграційному просторі, а також на ціннісні орієнтації, установки і мотиви поводження мігрантів. За допомогою соціологічних даних вирішується проблема інформаційного забезпечення досліджень міграційних процесів. Тому аналіз сучасного стану збору інформації про міграцію, пошук шляхів оптимізації та розробка конкретних рекомендацій щодо реформування системи інформаційного забезпечення цих процесів є дуже актуальним.
Важливим й актуальним є налагодження статистики мігрантів, визначення міграційних процесів, виявлення нелегальних мігрантів. Статистичні листки їх обліку повинні заповнюватися органами внутрішніх справ на підставі звертань мігрантів за реєстрацією та свідчень затриманих нелегалів, з подальшою передачею до державних органів статистики для розробки. При цьому вони мають включати такі графи: «прізвище та ім'я», «дата народження»,«статті», «національність»,«країна походження»,«громадянство», «країна з якої прибув до України», «дата затримання», «місце затримання» (при способі нелегального в'їзду до України чи при намаганні виїхати за межі нашої держави).
Таким чином, соціологічний підхід до дослідження міграційних процесів заснований на вивченні їх як правового явища на базі емпіричних матеріалів соціологічних досліджень.
Органічним доповненням до універсальних зрозумінь про міграцію, скажімо, таких, як «міграційне буття», «міграційний простір» і «міграційні процеси» є конкретні поняття. Саме вони відображають властивості, ознаки, риси і якості носіїв міграційної самосвідомості, міграційних відносин, процесів, подій, ситуацій. Вони є детермінантами, за допомогою яких у міграції як загальному явищі відокремлюються однопорядкові види та групи, тобто здійснюється її структуризація.
Узагальнюючи погляди дослідників проблем міграції, — Римаренка Ю., Малиновської О., Бузницького Ю., Білухи Ю., Піскуна О., Прибиткової І. щодо її критеріїв та видів, вважаємо за доцільне у даному досліджені використати таку структуру міграційних процесів:
1) за територіальною ознакою: а)внутрішні, б)зовнішні;
2) за часовою ознакою: а)постійні чи незворотні, б)тимчасові, в)сезонні, г)кочові, д)маятникові;
3) за способом реалізації: а)організовані, б)неорганізовані;
4)за відношенням до країни: а)еміграція, б)імміграція (іноді відокремлюють транзитну міграцію).
5) за ступенем контрольованості: а)легальна, г)нелегальна.
Коротко охарактеризуємо складові запропонованої структури.
За територіальною ознакою: а) зовнішні; б) внутрішні.
Звернувшись до енциклопедичного словника з питань народонаселення бачимо, що міграції зовнішні – це різновиди переміщення або ж переселення, причому лише за обов’язкової умови ретельного врахування перетину адміністративних і територіальних кордонів, у тому числі й міждержавних чи транснаціональних.
Міграції зовнішні часто визначають терміном «міжнародні переселення», тобто виїзд за межі національних територій з метою облаштування чи працевлаштування. Такого роду міграції можна поділити на місцеві, власне регіональні, міжконтинентальні та внутрішньоконтинентальні, локальні й планетарні[41].
Так, у 1994-1995 р. з України виїхало до країн СНД і Балтії росіян-76 тис. чол. це 55%, українців -41 тис. чол. це 29%, білорусів -3 тис. чол. це 2,2%. У Ізраїль -26,5 тис. чол. або 36%, у США -21,5 тис. чол. або 31%, до Німеччини -16,5 тис. чол. або 16%[42].
Внутрішню міграцією є переміщення або переселення всередині того чи іншого ландшафтного регіону або ж соціального утворення, у межах яких здійснюється майже безперервна міграція матеріальних і людських ресурсів, природних та соціальних благ[43] .
У соціальній сфері внутрішня міграція нам бачиться як тимчасове або постійні переміщення, подеколи іменовані соціальною мобільністю. Соціальна мобільність населення означає його міграцію як за вертикаллю, так і за горизонталлю, скажімо, з регіону в столицю або з одного районного чи обласного центру в інший. За деяких випадків соціальні переміщення громадян, наприклад, у межах міста, як міграції не розглядаються, хоч вони мають місце але прослідкувати їх майже неможливо бо це звичайний рух кожної живої істоти.
Так загалом у 1961-1990р. на Україні сільське населення зменшилося за рахунок міграції на 6,5 млн. чоловік, або в середньому на 225 тис. чол. щороку. Проте в 1986-1990 р. щорічний міграційний вплив сільських жителів почав послідовно знижуватися :1989 р. він становив 124,0 тис. чол. ,1990 р.-70,7 тис. чол, 1991 р.-36,6 тис. чол.[44]
За часовою ознакою міграція буває по-перше, постійною, або безповоротною, це переміщення на постійне або довгострокове місце проживання, по-друге, тимчасовою — переміщення на відносно короткий час, по-трете, сезонною, яка характеризується щорічним переміщенням, пов'язаним з роботою, по-четверте, кочовою та маятниковою, особливістю якої є щоденні поїздки на роботу за межі місця проживання. Зупинимося на кожній з них.
Переїзд з одного населеного пункту в інший, з однієї держави в іншу з метою постійного проживання і працевлаштування, що зумовлюється досить різними соціально-політичними чинниками, такими як економічні, культурні, професійні чи сімейні, можна сказати, що це міграція безповоротна.
Вона означає зміну не лише місця праці, але й водночас — місця навчання, роботи, проживання. Такий переїзд супроводжується здебільшого сподіванням на те, що особа, яка залишає Україну, вже ніколи не повернеться. Цим може й пояснюватися те, що до когорти незворотних мігрантів належать в основному ті громадяни, які виїжджають за кордон з політичних мотивів зокрема втеча під переслідувань, з надією вигідно працевлаштуватися «втеча мізків», зі сподіваннями укласти шлюб тощо. Втеча від злиднів та бідності є однією з вагомих, на наш погляд, причин, яка надає масового характеру. Так, східна українська діаспора розсіяна по всіх республіках колишнього СРСР. За переписом 1989 р., у Російській Федерації налічувалося 4 мли 363 тис. українців (3,0 % всього населення Росії), у Казахстані — понад 896 тис. (5,4), у Молдавії — понад 600 (13,8), Білорусії — 291 (2,9), Узбекистані — 153,2 (0,8), Киргизстані — понад 108 (2,5), Латвії — 92,1 (3,4), Грузії — 52,4 (0,9), Естонії — 48,3 (3,1), Литві — майже 45 (1,2), Таджикистані — майже 41,4 (0,8), Туркменистані — 35,6 (1), Азербайджані — 32,3 (0,5), Вірменії — 8,3 тис. українців (0,2 %)[45]. Незворотні територіальні переміщення можуть мати перспективи ще й у тому, що нащадки тих, хто переїхав назавжди в тий або інший регіон, не будуть повертатися до місця колишнього проживання, цілком адаптувавшись у новій соціальній обстановці, та самоіндефікуватися у визначеному національному середовищі.
Тимчасові територіальні переміщення характеризуються відтоком із місць постійного проживання людей, на період визначеного часу (від декількох місяців до декількох років)[46]. Передбачається, що цей процес має, насамперед, місце в регіонах із визначеною міжнаціональною напруженістю і супроводжується локальними спалахами конфліктів. Масова свідомість у цьому випадку спрямована на уявлення того, що міжнаціональна напруженість — явище тимчасове, що швидко йде на спад. Однак навіть після тимчасового територіального переміщення надії на спокійне життя можуть зникнути, тому що соціально-політична ситуація в конкретному регіоні може і, напевно, буде змінюватися. Так, тимчасове переміщення людей із Республіки Інгушетія в Північну Осетію, а також із Чеченської Республіки в Дагестан, інші регіони. Мінлива обстановка, зміна політичного алгоритму, погроза безпеки багатьом людям, змушують знову і знову формувати міграційні потоки, що час від часу направляються то в одну республіку, то в іншу, то в одну країну, то в іншу.
Відокремлюючі сезонні міграції, як самостійний вид міграції, незалежний і не характеризуючий особливості внутрішньої міграції, ми повинні сказати що це переміщення працездатного населення до місць тимчасового працевлаштування з метою отримання вигідної роботи за найманням, після виконання якої особа повертається до місця попереднього (постійного) мешкання.
Сезонні міграції тому називаються сезонними, що їх обсяги та частота залежать від пори року (виїзд на збір врожаю або ловлі риби), а тимчасовий період перебування в іншому місці — від домовленості про виконання того чи іншого виду трудової діяльності. Цей різновид міграції працездатного населення найчастіше пов'язується з сезонними сільськогосподарськими роботами, для виконання яких потрібні робітники різної кваліфікації
При умовах соціально-економічної кризи та лібералізації законів, помітно активізувалися сезонні міграції в Україні. Працевлаштування за кордоном вперше було дозволене Законом України від І березня 1991 р. «Про зайнятість населення», який у ст. 10 зафіксував: «громадяни мають право на професійну діяльність у період тимчасового проживання за кордоном»[47]. За даними Центру міжнародних досліджень НДСІ, який проводив опитування осіб, які від'їжджали за кордон у 1992 р. засвідчено, що 2/3 з них були готові вигідно там працевлаштуватися. Спеціалісти НДСІ вважають, що тимчасовий виїзд з метою працевлаштування за кордоном може змінюватися на Україні від 1 до 2 млн. чол. на рік, бо для пошуку роботи за межами України в 1994 р. виїжджало 40% усіх опитуваних у віці 20-35 років. Вони, до речі, мали найнижчий рівень освіти — лише 34% респондентів були з вищою освітою[48] .
До цієї групи можна приєднати кочову міграцію, яка характеризується багаторазовим переміщенням з регіону в регіон, з міста в місто, з країни в країну, з метою покрашення власного життя. Вона може бути яка внутрішньою так і зовнішньою, і носити накопичувальний, вибірковий характер.
Іншим видом міграції, що має ознаки часового характеру є маятникова міграція, якій притаманні масові за своїми розмірами (масштабами) щоденні, щотижневі або місячні переміщення населення від місць їх мешкання до місць працевлаштування та водночас і систематично в зворотному напрямку.
Маятникові міграції заключають у собі маршрутні переміщення осіб з пункту А. до пункту Б. з метою працевлаштування за найманням, а тому в них бере участь значна частина міського й сільського населення. Причиною маятникової міграції такого виду є відсутність роботи в місці проживання і можливість працевлаштування в іншому, яка знаходиться поблизу помешкання. У процесі маятникової міграції здійснюється територіальне переміщення одного з головних ресурсів виробництва — робочої сили. Таке переміщення має циклічний характер (одноденний, щотижневий, місячний) і не супроводжується, як правило, зміною місця помешкання.
Але маятникова міграція — не лише територіальні переміщення до місця роботи та місця помешкання. Що недільні поїздки з села до міста для продажів продуктів харчування є іншим різновидом маятникової міграції. У процесі такого виду міграцій забезпечується споживчий обмін між робітниками та селянами з використанням ринку товарів та послуг. За цих обставин матеріальні блага не створюються, як це буває за поїздок на роботу, вони просто передаються від одних громадян до інших.
За способом реалізації міграції поділяють на організовані та неорганізовані. Перші здійснюються з допомогою та за участю держави, відповідних компетентних органів, другі ж — силами й коштом самих мігрантів без організаційної та матеріальної їх підтримки з боку певних установ.
Отже, організовані міграції характеризуються соціальним переміщенням та переселенням, як правило, спланованим у часі або просторі, які здійснюються за деяких випадків під соціальним впливом стихійних і навіть спонтанних сил, але згодом вони набувають упорядкованого та цілеспрямованого характеру.
Енциклопедія «Міграційні процеси в сучасному світі» за ред. Ю.Римаренка, пояснює вищезазначений термін як соціальні переміщення чи соціальну мобільність населення, яка здійснюється за допомогою або участю державних органів влади та управління, громадських і політичних організацій, міжнародного співтовариства, наднаціональних структур.
Таким чином, організовані міграції поділяються на два види: а)які здійснюються добровільно; б) які здійснюються примусово. Вивчаючи цю проблему ми прийшли до висновку, що важливими ознаками організованої міграції є дія адміністративно-правових норм та наявність адміністративно-правових відносин.
Добровільно організовані міграції, як правило, регулюються за допомогою методів заохочення, стимулювання. Примусові організовані міграції забезпечуються за допомогою примусових методів, про що свідчить їх назва. Вони можуть бути, на наш погляд, трьох видів.
До першого виду примусових міграцій слід віднести ті, що пов'язані з депортацією і ре депортацією. Треба відмітити, що депортація це примусове переміщення населення з території за реальними чи припущенними причинами, такими як погроза військовими діями, природними катастрофами, ядерними іспитами чи терористичними актами. Депортація також здійснюється державою проти громадського населення з приводу того, що їх діяльність приносити шкоду державі, чи їм загрожує небезпека по якимось причинах, чи їх праця потрібна іншим країнам. Вони потребують відповідної підготовки держави до здійснення соціальних переміщень, певних ресурсних і фінансових витрат, ідеологічного та політичного забезпечення. Забезпечення масштабності організованої міграції залежить від тих гарантій і пільг, що можуть надаватися з боку держави переселенцям, які на певних умовах погоджуються на переїзд з однієї місцевості в іншу. Ре депортація 450 тис. кримських татар після проголошення України незалежною і самостійною в 1991 р. За відсутності коштів їх повернення на Кримський півострів супроводжувалося навантаженням на соціальну інфраструктуру і міжетнічними протистояннями[49].
Іншим видом є організовані міграції, пов'язані з екологічними чи виробничими катастрофами. Одною з таких катастроф є аварія на Чорнобильській АЕС України в 1996 р. Найбільше постраждали від неї Житомирська, Чернігівська, Київська обл. та м. Київ. Питома вага жителів цього регіону серед емігрантів у 1986 р. становила 20%. У 1987 р. -24,5%, 1988 р. -34,1%, у 1989 р. -30,8%, 1990 р. -30,3%, 1991 р. -45,7%50. У цілому за період з 1990 по 1996 р. 32047 чоловік були евакуйовані в рамках програми обов'язкової евакуації і 26728 чоловік були евакуйовані в рамках програми добровільної евакуації. У однім лише 1996 р. 2705 чоловік були евакуйовані в обов'язковому порядку, 1790 чоловік — добровільно, і 5118 висловили бажання бути евакуйованими. Однак за період із 1993 р. зареєстровано 617 чоловік (65 у 1996 р.), що повернулися в місця колишнього проживання, розташовані в заражених зонах. На 1 січня 1997 р., 2365 тис. чоловік усі ще проживали в зонах зараження, із них 12500 чоловік у межах зони обов'язкової евакуації, 647 тис. у межах зони гарантованої добровільної евакуації і 1705 тис. чоловік у межах зони суворого радіологічного контролю[51].
Третім видом є міграція, яка пов’язана з відвідуванням держави з офіційними візитами, організацією зустрічі, різних міждержавних симпозіумів та конференцій.
Неорганізовані міграції, тобто стихійні, бувають груповими та індивідуальними, вони характеризуються тим, що організовані силами й коштами самих мігрантів без організаційної та матеріальної їх підтримки з бокові певних установ. Групові неорганізовані міграції здійснюються групою осіб, які об'єднані однією метою.
За відношенням до країни міграція поділяється на: еміграцію; імміграцію.
Еміграція — переселення, вимушене чи добровільне переміщення людей з своєї вітчизни в іншу країну світу з економічних, політичних, або релігійних причин[52]. Еміграція може бути довготривалою з метою постійного мешкання; тимчасовою, якщо емігранти через певний час повертаються, та сезонною — у певну пору року або на періодичні заробітки. Залежно від причин, що зумовлюють переселення, вирізняють еміграцію економічну (соціально-економічні заподій) і політичну (опозиційне ставлення до політичного режиму). Інколи еміграцію набуває масового і характеру. У таких випадках уряди країн, до яких переселяються емігранти, регламентують таке переміщення законодавчими актами.
Так, У 1980 р. з України виїхало назавжди 6,8 тис. чол., у 1988 р. — вже 17 тис. чол., 1989 р. — 50 тис. чол., а в 1990 р. — більше 95,4 тис. чол. За перше півріччя 1994 р. Україна вперше зареєструвала негативне сальдо міграції, яку становило 69.7 тис. чол. Еміграція в США та Канаду цього долі досягла 18,1 тис. чол., до Ізраїлю виїхали 21,7 тис. чол., Німеччини — 9,3 тис. чол., Австралії — 0,8 тис. чол. Тенденція до еміграції з України продовжувала зберігатися й у першому півріччі 1995 р., впродовж якого чисельність жителів України скоротилася за рахунок еміграції на 40,8 тис. чол., у тому числі в міських поселеннях — на 29,3 тис., а в сільських — на 11,5 тис, чол.
Імміграція — в'їзд до чужої країни на постійне або ж досить тривале, навчання, працевлаштування, «втечі» від дискримінації, переслідувань тощо[53].
В Законі України «Про імміграцію»[54] під імміграцією розуміють прибуття в Україну чи залишення в Україні у встановленому законом порядку іноземців та осіб без громадянства на постійне проживання.
Іммігрант це іноземець чи особа без громадянства, який отримав дозвіл на імміграцію і прибув в Україну на постійне проживання, або, перебуваючи в Україні на законних підставах, отримав дозвіл на імміграцію і залишився в Україні на постійне проживання.
Квота імміграції це гранична кількість іноземців та осіб без громадянства, яким передбачено надати дозвіл на імміграцію протягом календарного року.
А дозвіл на імміграцію це рішення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань імміграції та підпорядкованих йому органів, що надає право іноземцям та особам без громадянства на імміграцію. Під імміграційною візою розуміють позначку у паспортному документі, що засвідчує право іноземця або особи без громадянства на в'їзд в Україну для постійного проживання. Поняття імміграція є протилежним терміну «еміграція”.
Перші біженці з'явилися в Україні після трагічних подій в Азербайджані, у 1988-1989 рр. Влітку 1989 р. в Україну прибули кілька тисяч турків — месхитинців з Узбекистану. Найбільший наплив біженців був пов'язаний з воєнними діями в Придністров'ї. Протягом 1993 р. в Україні перебувало майже 18 тис. чол., які вимушено емігрували з Азербайджану, Вірменії, Грузії, Таджикистану, РФ[55] Приплив біженців посилився в зв'язку з чеченською війною. Переважна більшість біженців — українці, але серед них є чимало вірмен, росіян, чеченців. У основному це члени змішаних сімей, громадяни, які пов'язані з Україною родинними зв'язками.
Транзитна міграція — це проїзд громадян третьої країни через територію країни[56].
Транзитний проїзд іноземців через територію України дозволяється за наявності у них транзитної української візи, проїзних квитків або інших документів, що підтверджують транзитний характер поїздки.
Транзитним проїздом вважається [57] перебування в Україні в межах визначеного у проїзному квитку часу, а у разі відсутності квитка -терміну, фактично необхідного для перетинання території України на відповідному виді транспорту. Транзитний проїзд автотранспортних засобів здійснюється тільки по дорогах категорії „М“ і „А“. У разі вимушеної зупинки на території України у зв'язку з надзвичайними обставинами (стихійне лихо, хвороба, ремонт транспортного засобу тощо) за наявності документа, що підтверджує причину та тривалість затримки, органом внутрішніх справ іноземцю може бути продовжено термін тимчасового перебування в Україні для усунення обставин, що спричинили вимушену зупинку, та для виїзду з України.
За статистичними даними МВС України в 1996 р. було зареєстровано транзитних мігрантів 3,7 тис. чол. (0,8%), у 1997 р. — 5,5 тис. чол. (1,3%), 1998 р. — 5,7 тис. чол. (1,4%).
Транзитні мігранти можуть бути по-перше, легальними, по-друге, нелегальними. Саме нелегальні транзитні мігранти сприймаються як порівняно нова і зростаюча проблема, що викликає занепокоєння. Це викликано ростом чисельних незаконних операцій, інших правопорушень, злочинів, скоєних вищевказаною категорією мігрантів. Серед затриманих за порушення кордону в 1998 р. вони складали 71%[58].
По ступеню додерженості законності міграція буває: легальна та нелегальна.
Легальна міграція це перетин міжнародних кордонів на законних підставах. Такі мігранті в'їжджають у країну за наявністю в’їзної візи або інших законних підстав, перебувають у країні на протязі встановленого часу, при необхідності та наявності підстав продовжують термін перебування.
Протягом 1-го півріччя поточного року в Україні з різною метою перебували і були зареєстровані в органах внутрішніх справ та готелях близько 241,2 тис. іноземних громадян і осіб без громадянства з понад 150 країн світу, що на 13,0 % більше, ніж за 1 — е півріччя минулого долі (213,5 тис.), у тому числі: 62,0 тис. у приватних справах (25,7 %); 59,9 тис. у службових справах (24,8 %); 46,4 тис. постійно проживають (19,2 %); 37,0 тис. з метою туризму (15,4 %); 24,2 тис. на навчання (10,0 %); 2,3 тис. на роботу за міжурядовими угодами (1,0 %),1,8 тис. транзитом (0,73 %); 894 чол. біженці (0,37 %)[59].
Нелегальна міграція характеризується тим, що суб'єкти покидають країни постійного проживання, проникають на території інших держав без офіційного дозволу, інших законних підстав. Так, поза пунктами пропуску затримано нелегальних мігрантів: в 1991 р. -277, 1992-397, 1993 р. -1466, 1994 р. -1373, 1995 р. -1403, 1996 р. –2225 р., 1997 р. -5779, 1998 р. –6295[60] .
Досліджуючи теоретичні характеристики міграції, виділимо також її структурні компоненти, які безпосередньо відображають існуючу етносоціодинаміку. На нашу думку, структура міграції може складатися:
— в залежності від соціального статусу — мігранти, що займають різний соціальний рівень;
— в залежності від національної належності — мігранти домінуючого етносу і представники інших народів країни вибуття, а також мігранти етнічно близьких і різних спільностей;
— в залежності від політичних орієнтацій — мігранти, що їдуть по політичних мотивах, і ті, чиї політичні інтереси збігаються з діяльністю політичної еліти держав;
в залежності від причин, що спонукали перемінити місце проживання;
мігранти, які їдуть у зв'язку з міжнаціональною напруженістю, і ті, хто їде по економічним, екологічним або іншим причинам;
— в залежності від тривалості міграційного процесу, а також кінцевого пункту прибуття і можливості соціальної адаптації мігрантів і неясність цих термінів, а також можливих перспектив;
— в залежності від ступеня участі державних органів — скоординована, цілеспрямована, різнорівнева робота органів влади і невміння, а, часом, небажання здійснювати роботу по забезпеченню міграції;
— в залежності від мети — мігранти, які прагнуть змінити свій соціально-політичний статус, і ті, хто не бажає удосконалювати свій професійний рівень;
-в залежності від ступеня урбанізації — мігранти, що переїжджають із великих або маленьких міст, і тих, хто прибуває із сільської місцевості;
-в залежності від потужності міграційних потоків — мігранти, що представляють регіони масового і локального виїзду населення.
Характеризуючи міграцію необхідно зупинитися на закономірностях міграції.
Деякі наукові джерела до традиційних закономірностей міграції відносять:
тенденції відтоку населення в міста із сільської місцевості;
концентрація населення у великих містах, шлюбна, навчальна, трудова міграція, поворотні хвилі міграції;
тенденції загального зниження інтенсивності поселень;
розвиток тимчасових форм територіальної рухливості.
До нових закономірностей міграції відносять:
участь у міграційних процесах людей старіше або молодше працездатного віку;
неможливість стабільного матеріального становища людей працездатного віку, в наслідок відсутності (нехай навіть тимчасової) роботи і житла;
зріст додаткових соціальних, економічних, демографічних навантажень на працездатне населення в місцях переселення мігрантів;
поява біженців і змушених переселенців;
зміна величини і сальдо міграції для більшості територій;
трансформація основних причин і факторів міграції.
Можливо відокремити нові закономірності міграції:
— поява явних регіонів колишнього Союзу, з яких в масовому порядку виїжджають люди;
— сталість, що приймає, в останні роки, транзитна міграція;
— протиріччя між компактно проживаючими мігрантами і місцевими жителями, що виникають у зв'язку з діяльністю обох сторін;
цілеспрямований вплив державних структур ряду суверенних держав на витиснення зі своїх територій представників різних етнічних груп.
Перераховані закономірності носять комплексний характер і, взаємно переплітаючись, додають міграції стійку соціально-політичну спрямованість. Це дає можливість дослідникам по-своєму трактувати проблему суб'єкта міграційних процесів. Одна з думок свідчить про те, що міграція обумовлена низьким рівнем економічного добробуту, голодом, економічними катастрофами і не кваліфікується як біженство, хоча її наслідки цілком порівняні з застосуванням масового насильства[61]. Інше складається з того, що біженці і змушені мігранти являють собою різні типи міграційної поведінки. У першому випадку — раптовий, несподіваний розрив з минулим, з накопиченим майном. Тут діє страх і побоювання за своє життя і життя близьких їх абиякий вибір переселення. Люди їдуть «куди очі дивляться» або діють «як усі», «як інші», що потрапляють в аналогічні ситуації. В другому випадку осмислений, у якомусь ступені раціональний вибір, який підготовлений до переїзду, переселення з якоюсь частиною майна і т.д.
Мігрант — це особа, яка з власної волі переїжджає з території держави свого громадянства чи та, що немає громадянства, з території держави свого постійного мешкання на територію іншої держави з наміром оселитися там тимчасово чи постійно (визначення для конференції країн СНД)[62].
Г.Вітковська виділяє чотири групи мігрантів: біженці, змушені мігранти — 1, змушені мігранти — 2, переселенці. Розкриваючи зміст подібного розподілу, вона відзначає, що біженці являються представниками найбільш жорсткої форми змушеної міграції, пов'язаної, як правило, із застосуванням або загрозою застосування насильства в моменти екстремального посилення дії певних чинників, які виштовхують. Змушені мігранти — 1 (реальні змушені мігранти) — це люди, що випробували на собі наслідки міжнаціональних відношень у формі образ і погроз із боку осіб корінної національності, різних видів дискримінації. Вони перенесли різке погіршення здоров'я свого або членів родини від хвороб, пов'язаних з екологічними умовами. Змушені мігранти — 2 (змушені мігранти страху) — це превентивні змушені мігранти. Основною рисою таких мігрантів є відсутність мотиваційної основи притягаючих чинників. До переселенців віднесені ті люди, що були виштовхнутими в мотиваційній основі. Крім того, у них є на місцях надійна підтримка в особі друзів, родичів і знайомих і вони об'єктивно мали можливість вивести майно [63].
З усієї сукупності наукових думок щодо суб'єкта міграційних процесів можна виділити наступне. Воно зводиться до визначення шести груп мігрантів: 1) емігранти, що виїжджають у силу сімейних або інших причин на постійне місце проживання в іншу країну: 2) трудові мігранти; 3) нелегальні іммігранти: 4) біженці: 5) студенти, стажисти, наукові співробітники і викладачі; 6) інші — туристи, що виїжджають на відпочинок, громадяни[64].
На наш погляд, це не повний перелік суб'єктів міграційних потоків, до них відносяться: 1. Емігранти, що виїжджають у силу сімейних або інших причин на постійне місце проживання в іншу країну; 2. Іммігранти, 3. Нелегальні іммігранти; 4. Нелегальні емігранти; 5. Студенти, стажисти, наукові співробітники, що виїжджають за кордон на практику; 6. Сезонні робітники; 7. Туристи; 8. Біженці; 9. Переселенці; 10. Маятникові мігранти; 11. Організовані мігранти; 12. Транзитні мігранти. Це перелік суб'єктів може бути доповнений у зв'язку з появою нового різновиду міграційних потоків.
Міграційну поведінку мігранта можливо диференціювати на індивідуальну, групову і масову, відзначимо, що не будучи тотожними, ці складові здатні взаємовпливати один на одного.
Формуючи індивідуальну міграційну поведінку на будь-якому етапі своєї діяльності, людина не в силах залишатися «у собі». Вона змушена, спілкуючись з іншими людьми, обмінюватися інформацією, а при необхідності включатися в процес надання посильної допомоги там, хто, скажемо, переїжджає. З часом у ході такого спілкування (з врахуванням загальної обстановки) може сформуватися групова міграційна поведінка. Вона, набуваючи відмітні риси і характерні риси, трансформується в масову. Останнє ж не завжди може втілитися в процес дійсно масової міграції, як однієї, так і різних етнічних груп. Так чи інакше, у більшості буде присутнє і реалізовуватися індивідуальна поведінка, що є своєрідним стрижнем у всій системі міграції. Така інтерпретація дозволяє виявити взаємозалежність і взаємовплив міграційного поводження різних груп населення в умовах систем, які змінюються, що в остаточному підсумку впливає на сам процес переміщення індивідів, обумовлений чинниками етнічної, соціальної, політичної дискримінації. Якщо це дійсно так, то загальну схему передумов, що формують міграційне поводження, можна представити у виді потужного динамічного, одностороннього, що не терпить заперечення і, тим більше протидії, тиску з боку державних, суспільних структур, етнічних спільностей і окремих їхніх представників, які сприяють «виштовхуванню» некорінних жителів з обжитих територій. Досить часто цей процес супроводжується збройною боротьбою і носить національний характер.
Друга складова полягає в цілеспрямованих, послідовних діях тих же складових структур, направлена на методичне витиснення з своїх територій іноетнічного населення. У значній мірі така складова представлена як піклування з боку влади про представників корінного етносу, що страждає від засилля «інородців» і не здатного, у силу цього, реалізувати свої споконвічні права на землю, житло, професію, освіту і т.д.
Виходячи з всього вищесказаного можна, спираючись на результати наукового аналізу, виявити сучасні проблеми міжнаціональних відношень і науково пояснити їхній вплив на переміщення людей, а також визначити можливі наслідки цього процесу для України й інших країн.
продолжение--PAGE_BREAK--1.3. Форми і методи державно-правового регулювання міграційними процесами.
Міграція включає: стихійно виникаючі потоки переміщующихся людей, і тих що організуються державними органами, у тому числі і в середині країни.
Розуміється, до такого важливого соціально-політичного та економічного явища держава не може ставитися байдуже.
По-перше, міграція неминуче викликає додаткові витрати з державного бюджету, особливо, якщо мова йде про біженців і змушених переселенців.
По-друге, приток іноземної робочої сили може болісно позначитися на стані внутрішнього ринку праці, на якому і так дуже часто не вистачає вакансії, що сприяє росту безробіття.
По-третє, міграційні потоки, особливо незаконна міграція, сприяють проникненню осіб, що нелегально прибувають та перебувають в країні і ускладнюють криміногенну обстановку.
По-четверте, наслідком стихійної міграції є створення напруженої обстановки в окремих районах, наростанням до мігрантів ворожості з боку місцевого населення і навіть соціального вибуху.
По-п'яте, байдуже ставлення з боку держави до співвітчизників за кордоном, до долі зовнішніх трудових мігрантів суперечить високим ідеалам захисту прав і свобод громадянина, принципам демократичної правової держави, на шлях створення якого вступила України.
По-шосте, зовнішня міграція може бути використана в дипломатичних цілях країною, у яку мігранти прагнуть переселитися, проти країни, із якої вони емігрують.
Характеризуючи форми і методи державного регулювання в цій сфері, нам необхідно з'ясувати, що розуміється під цими термінами.
Під Формою державного регулювання міграційними процесами розуміється частина єдиної державної діяльності, спрямованої на досягнення конкретної мети, із застосуванням поряд із звичайними і специфічними для цієї мети способами або методами дій. [65 ]
Розглянемо цей важливий аспект з погляду теоретичного осмислення проблеми дослідження на конкретних прикладах.
Державне регулювання міграційними процесами можна розбити на 13 форм, кожна з який створює умови для досягнення конкретної мети, і по мірі їхнього здійснення в своїй сукупності вони і забезпечують функціонування держави в області міграції.
Цими формами державного регулювання міграційними процесами є:
створення нормативної бази для правового регулювання міграції, її потоків, облаштованості мігрантів;
розробка міграційної Програми;
підготовка кадрів для роботи з мігрантами;
формування єдиного банка даних по існуючих потоках мігрантів;
створення моделі розвитку міграційних процесів з обліком особливості соціально-економічного і політичного становища України;
здійснення імміграційного контролю для забезпечення державних інтересів України;
необхідність облаштованості змушених мігрантів;
сприяння поверненню репресованих народів;
допомога трудовим мігрантам;
формування міжрегіональної і селищно — міської міграції в Україну;
міжнародне співробітництво України у справах з міграції;
робота з неурядовими організаціями з питань міграції;
забезпечення необхідних санітарно-епідеміологічних умов у відношенні мігрантів;
З перерахованих форм державного регулювання міграційними процесами тільки сім, починаючи з форми регулювання, є основою щодо створення моделі розвитку міграційних процесів, і закінчуючи сприянням міжрегіональної і селищно — міської міграції України (у перерахованих формах вони названі під №№ 5, 6, 7, 8, 9, 10 і 11), мають специфічний «міграційний» характер. Інші форми державної діяльності властиві для управління любою сферою або галуззю, і тому при їхньому аналізі підкреслюється аспект, характерний для міграційних процесів.
Почнемо аналіз із указаної в якості першої форми — створення нормативної бази для правового регулювання міграції, її потоків, облаштованості мігрантів.
Методи дій, специфічні для подібної форми державної діяльності, не залежать від галузі або сфери.
Для досягнення поставленої мети — створення нормативної бази – випливає з розроблених нормативно-правових актів, необхідних для регулювання державної діяльності в сфері міграції.
В даний час у цій сфері правову базу складають закони: «Про правовій статус іноземців» [66], «Про біженців» [67], «Про імміграцію»[68] «Про державний кордон України» [69], «Про прикордонні війська України» [70], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією»[71], а також Укази Президента України «Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні»[72], «Про невідкладні заходи щодо усунення порушень законності та правопорядку в Автономній Республіці Крим» від 26 червня 1995 р. № 487/95 [73], «Про Основні напрями соціальної політики на 1997-2000 роки» від 18 жовтня 1997 р. № 1166/97 [74], «Про Комплексну цільову програму боротьби зі злочинністю на 1996-2000 роки» від 17 вересня 1996 р. № 837/96, «Національна програма боротьби з корупцією», затверджена Указом Президента від 10.04.1997 р. [75], правила перетинання державного кордону України громадянами України, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 р. № 57, постанови Кабінету Міністрів України «Про Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» від 29 грудня 1995 р.(зі змінами та доповненнями)[76], правила оформлення візових документів для в’їзду в Україну, затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про запровадження нового порядку оформлення візових документів для в’їзду в Україну» від 20 лютого 1999 р. № 227, «Положення про прикордонний режим» від 27.07.1998 р. [77], «Про затвердження Програми боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004 роки»[78], «Правила оформлення і видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, їх тимчасового затримання та вилучення», затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1995 р. № 231, зі змінами і доповненнями, внесеними постановою Кабінету Міністрів України від 03 квітня 1997 р. № 292, «Правила оформлення та видачі консульськими установами України паспортів громадян України для виїзду за кордон, посвідчень на повернення в Україну громадян України та проїзних документів дитини», затверджені наказом Міністерства закордонних справ України від 01 липня 1997 р. № 93-сд (зареєстровані в Міністерстві юстиції України 15 вересня 1997 р. за № 406/2210). Накази центральних органів виконавчої влади щодо регулювання даних питань, а саме: наказ МВС України від 27.11.97 №814 «Про затвердження Порядку відшкодування з Державного бюджету витрат, пов’язаних з примусовим адміністративним видворенням іноземців з України», наказ МВС України від 20.05.98 №365 «Про участь галузевих служб МВС України в організації діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції», наказ МВС України від 18.09.92. №553 «Про затвердження Положення про приймальник-розподільник для осіб, затриманих за бродяжництво», наказ МВС України від 31.07.01 №624 «Про створення позаштатних груп протидії нелегальній міграції та затвердження Положення про них», наказ Держкомкордону, Державної митної служби, Мінтрансу України «Про затвердження Типової технологічної схеми пропуску через державний кордон осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна» від 05 березня 2001 р. № 152/165/130) та ін.
Практика застосування цих і інших нормативних актів показала, що до деяких з них необхідно вносити зміни. Крім того, намічено розробити проекти наступних законів:
«про внутрішню міграцію населення»;
«про санітарну охорону на території України»;
«про соціальний захист працюючих мігрантів»;
«про притулок».
Крім того, необхідно розробити проекти постанов уряду:
— «про порядок формування цільового земельного фонду для розселення біженців і змушених переселенців», та єдину «міграційну програму України»;
У розробці проектів нормативних актів, поряд із Департаментом у справах національностей і міграції [79 ], що виступає в якості відповідальної організації (замовника), беруть участь і інші зацікавлені органи виконавчої влади, у тому числі Мінпраці, МВС, СБУ, МЗС, Мінздрав, Мінфін, МЧС, Мінюст, Державний комітет у справах охорони державного кордону України.
Наступним етапом є обговорення підготовлених проектів у відповідних органах виконавчої влади. Після того як проект нормативного правового акта досягне необхідної, на думку розроблювачів, якості, його варто піддати кваліфікованій експертизі у відповідних науково-дослідних організаціях або спеціально створеній «експертній комісії», можливо за участю зарубіжних фахівців. Законопроекти по найбільше важливих проблемах державної діяльності виносяться на розгляд широкої громадськості.
Потім після доробки з обліком результатів обговорення слідує внесення проекту нормативного акта у відповідний державний орган для прийняття.
Після прийняття проекту в якості Закону або іншого нормативного правового акта слідує опублікування, а в необхідних випадках — державна реєстрація.
Другою формою державного регулювання міграційних процесів є розробка Української міграційної програми (у даний час вона не прийнята) — комплексного плану дії по реалізації державної міграційної політики. Його учасниками є органи виконавчої влади і місцевого самоврядування. Координуюча роль у розробленні міграційної програми належить Державному комітетом по справах національностей і міграції. Програма розробляється з обліком вже прийнятих і діючих галузевих, міжгалузевих, обласних програм.
Способами дії для цієї форми державної діяльності є:
розроблення проекту Програми;
узгодження проекту з зацікавленими органами виконавчої влади;
експертиза розробленого проекту;
— внесення його на розгляд Уряду України.
після того як Програма затверджена, органи виконавчої влади організують її виконання.
Значення цієї форми державного регулювання міграційних процесів очевидно. Єдиний підхід у реалізації державного міграційної політики, включаючи облік демографічної ситуації і стан ринків праці областей, можливості територіального перерозподілу міграційних потоків вимагають обліку обласних програм для раціонального розселення мігрантів на території України, що знизить навантаження на міські ринки житла, праці і споживання.
В області міграції досягається сполучення інтересів всіх слоїв і груп населення завдяки продуманої, науково обгрунтованої та узгодженої з інтересами України державної політики.
Третя форма державного регулювання міграційними процесами — підготування кадрів для роботи з мігрантами.
Рішення цієї задачі вимагає системного підходу до проблеми професійної підготовленості кадрів органів виконавчої влади, пов'язаних з вирішенням міграційних питань.
продолжение--PAGE_BREAK--
До системи навчання кадрів необхідно залучити, поряд із вітчизняними силами, міжнародні організації — УВКБ, ООН, міжнародну організацію з міграції — (MOM).
У якості способів досягнення мети варто передбачити:
організацію учбово-методичного центру при Департаменті у справах національностей і міграції (для методичного забезпечення професійної підготовки кадрів галузі);
використання діючих освітніх установ у системі підготовки кадрів для державної служби;
— створення навчальних центрів в Автономній республіці Крим;
підготування кадрів при організації допомоги мігрантам у надзвичайних ситуаціях (організація груп добровольців-психологів, соціологів, медичних працівників, працівників дитячих установ, соціальних працівників і інших фахівців);
— випуск інформаційно-довідкових бюлетенів, коментарів до правових актів з проблем міграції, методичних рекомендацій і посібників.
Четверту форму державного регулювання міграційними процесами складає створення єдиного банку даних щодо існуючих потоків мігрантів.
Рішення цієї задачі забезпечує банк науково-обгрунтованої інформації для регулярного проведення прогнозцємих розрахунків, експертних оцінок і соціологічних досліджень.
Формування єдиного банку даних погоджується з проведеною в даний час роботою по впровадженню в Українську загальнодержавну систему автоматизованого документування та обліку населення, а також із розробленими системами інформаційного забезпечення органів виконавчої влади.
В цей банк у якості складових елементів входять:
— інформація, яка акумулюється посольствами (консульствами) України;
— інформація про переміщення основних контингентів мігрантів: а) в середині — республіканська міграція (дані системи органів МВС України, розробляються Госкомстатом України); б) процеси переміщення біженців і змушених переселенців (дані збираються через систему територіальних органів Департаменту у справах національностей і міграції у взаємодії з МВС України);
в) в'їзд і виїзд, зовнішня міграція в цілому (дані збираються системою імміграційного контролю Департаменту у справах національностей і міграції, прикордонними і митними службами, органами МВС України);
г) інформація про ринки праці за кордоном (у рамках міждержавних угод, шляхом використання друкарських публікацій і т.д.) і всередині країни (через систему територіальних органів Департаменту у справах національностей і міграції );
д) інформація про роботу з біженцями і змушеними переселенцями, яка здійснюється і контролюється Департаментом у справах національностей і міграції:
про роботу пунктів первинного прийому міграційної служби;
про роботу Центрів тимчасового розміщення міграційної служби;
про державний житловий фонд;
про цільовий земельний фонд;
про видачу позичок і пільгових кредитів мігрантам (обліково-контрольна);
У результаті буде створена автоматизована система «Міграція».
П'ята форма державного регулювання міграційних процесів — створення моделі розвитку міграційних процесів з обліком особливостей соціально-економічного і політичного розвитку України.
Для створення такої моделі в першу чергу необхідно вивчення міжнаціональних, міжрелігійних і соціальних вибухів і їхньої класифікації щодо причин виникнення.
Так, із перерахованих конфліктів, що відбувалися у всіх колишніх союзних республіках СРСР, причиною виникнення були міжнаціональні протиріччя: з турками-месхетинцями у Ферганській області Узбекистану, між узбецьким і таджицьким населенням в Ошській області Киргизії, російськомовним населенням у Казахській Республіці — виникли на економічній основі; чотири конфлікти — у Грузії з абхазьким і південноосетинським населенням, у Молдавії з Придністровською Республікою та у Северо-Осетинській республіці між осетинами і інгушами — виникли через політичні причини. Що ж стосується конфлікту, пов'язаного з Чеченською республікою, то в його основі лежать порушення прав і свобод людини і громадянина будь-якої національності, у тому числі і чеченської.
Україна як демократична, соціальна, правова держава повинна запроваджувати відповідні міжнародні стандарти, а саме: удосконалення законодавства стосовно іноземців та осіб без громадянства сприятиме реалізації курсу України на європейське інтегрування, запобіганню незаконній міграції в країну, проведенню гнучкої візової політики щодо громадян кожної держави, з урахуванням насамперед власних національних інтересів.
Систематизацію законодавства необхідно розглядати як один із засобів поліпшення міграційно-правового регулювання, це допоможе упорядкуванню відповідних юридичних інститутів, усуненню протиріч в змісті правових норм, вилученню застарілих та створенню нових норм права, які відповідатимуть потребам суспільного розвитку України.
Однією з основних форм систематизації міграційного законодавства є кодифікація, її функції виходять далеко за межі звичайного впорядкування міграційного законодавства, це головний шлях розвитку та вдосконалення, підвищення його рівня, культури, ефективності. Прийняття Міграційного кодексу внесе якісні зміни до правового регулювання міграційних процесів в Україні, забезпечить реалізацію основоположного принципу Конституції України — визнання людини, її прав і свобод найвищою соціальною цінністю. Кодекс дасть можливість упорядкування єдиної цілісної системи міграційних норм, які забезпечать правовий вплив на суб'єктів міграційних процесів, визначить їх правову поведінку у різних ситуаціях.
Сьогодні наявність лише частково необхідних міграційно-правових норм та неповного правового регулювання міграційних процесів об'єктивно не дозволяють створити єдиний кодифікаційний акт. Систематизацію норм (враховуючи різноманітність суспільних відносин) які потребують урегулювання, розвиток ряду міграційно-правових інститутів доцільно здійснювати еволюційно за окремими інститутами, поетапно, залежно від ступеня вирішеності суспільних потреб. Структура Міграційною кодексу має складатися з таких розділів, як:
— нормативне-правове тлумачення, яке застосовується з метою встановлення правової поведінки суб'єктів міграційної політики,
визначення правового статусу і порядку учасників міграційного процесу;
процесуальна регламентація;
міграційні процедури;
юридичної відповідальності;
оскарження й опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення тощо.
Таким чином, систематизація міграційного права сприятиме заснуванню самостійної галузі в системі законодавства України[80].
Для забезпечення державного контролю за здійсненням міграційної політики та законодавства, досягнення міжнародних стандартів і забезпечення національних інтересів України щодо управління міграцією, на нашу думку, необхідно створити взаємопов'язаний збалансований державний механізм регулювання міграційних процесів. Зважаючи на те, що Україна є молодою демократичною державою і не має концепції організаційного та структурного забезпечення реалізації міграційної політики, проведення цієї роботи вимагає особливої уваги.
Для ефективного і гнучкого управління міграційними процесами потрібна система державних органів, необхідних для формування та реалізації політики в галузі міграції. Головна роль у державному управлінні покладається на Кабінет Міністрів України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Певний вплив на управління міграційними процесами здійснює конституційний орган — Рада національної безпеки та оборони України, яка координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони. Такий орган пов'язаний з упередженням, виявленням та подоланням причин, які деструктивно впливають на стабільність в Україні.
Законом України «Про біженців» від 21. 06. 2001 р. затверджено повноваження інших органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України: визначає у проекті Державного бюджету України обсяги фінансування заходів, які здійснюються щодо виконання норм, передбачених Законом «Про біженців»; затверджує положення про посвідчення біженця, про проїзний документ біженця для виїзду за кордон та інші необхідні документи; затверджує порядок працевлаштування, навчання, надання медичної допомоги особам, щодо яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, порядок виплати особам, яким надано статус біженців, грошової допомоги, пенсії, інших видів соціального забезпечення; встановлює порядок видачі в'їзних віз членам сім'ї осіб, яким надано в Україні статус біженців.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах охорони державного кордону організовує прийняття заяв про надання статусу біженця від осіб, затриманих за незакон неперетинання державного кордону або спробу такого перетинання з наміром набути статус біженця, та передає такі заяви до органів міграційної служби, а у разі звернення до нього осіб, які на законних підставах прибули в Україну з наміром набути статус біженця, роз'яснює їм порядок подання заяви про надання статусу біженців та інформує про місцезнаходження органів міграційної служби.
Служба безпеки України та її органи на місцях при зверненні органів міграційної служби у межах своєї компетенції вживають заходів до виявлення серед осіб, які подали заяви про надання їм статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, таких, яким статус біженця не надається.
Міністерство внутрішніх справ України та його органи на місцях при зверненні органів міграційної служби у межах своєї компетенції вживають заходів до виявлення серед осіб, які подали заяви про надання їм статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, таких, яким статус біженця не надається, до ідентифікації осіб, які порушили клопотання про надання їм статусу біженця. У разі звернення до органу внутрішніх справ осіб, які з наміром набути статус біженця незаконно перетнули державний кордон і перебувають на території України, цей орган приймає заяви про надання статусу біженця і передає їх до органу міграційної служби, а у випадку звернення до нього осіб, які перебувають в Україні на законних підставах і мають намір набути статус біженця, роз'яснює їм порядок подання заяви про надання статусу біженця та інформує про місцезнаходження органів міграційної служби.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань громадянства та реєстрації фізичних осіб та його органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі реєструють осіб, які подали заяви про надання їм статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їм статусу біженця, яким надано такий статус та які оскаржили рішення щодо статусу біженця.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань праці та соціальної політики, його органи на місцях по можливості надають особам, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їм статусу біженця та яким надано такий статус, допомогу у працевлаштуванні, забезпечують призначення особам, яким надано статус біженця, грошової допомоги, пенсії, інших видів соціального забезпечення.
Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва і консульські установи України за кордоном беруть участь у підготовці документів та вносять в установленому порядку пропозиції Кабінету Міністрів України щодо укладення міжнародних договорів з питань, пов'язаних із захистом соціальних, економічних та інших прав і інтересів біженців, у тому числі з компенсацією збитків, завданих біженцям, витратами на їх приймання та облаштування; надають спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади у справах міграції інформацію про становище в країнах походження біженців; у разі потреби вживають заходів до возз'єднання на території України або поза її межами сімей осіб, яким надано статус біженця, видають в'їзні візи членам сім'ї осіб, яким надано статус біженця в Україні; сприяють добровільному поверненню біженців в країну їх походження чи переселенню у держави, які погоджуються надати їм притулок.
Міністерство закордонних справ України здійснює загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, у сфері захисту біженців. Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у сфері охорони здоров'я, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації при зверненні органів міграційної служби забезпечують обов'язкове медичне обстеження, у разі необхідності — лікування осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та яким надано такий статус.
Спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у галузі освіти, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації сприяють задоволенню освітніх потреб осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та яким надано такий статус.
Органи опіки та піклування є законними представниками дітей, розлучених з сім'ями. Вони вживають заходів для тимчасового влаштування у відповідні дитячі заклади або сім'ї дітей, розлучених з сім'ями; встановлення опіки чи піклування над такими дітьми; беруть участь у процедурі надання дитині, розлученій з сім'єю, статусу біженця; сприяють дітям, розлученим з сім'ями, у реалізації їхніх прав.
До компетенції Департаменту у справах національностей і міграції входять: прийняття рішень про надання, втрату і позбавлення статусу біженця; координація взаємодії інших органів виконавчої влади з питань, що стосуються біженців; розроблення і затвердження зразків довідок про подання особою заяви про надання статусу біженця, про особу, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їй статусу біженця, про прийняття скарги до розгляду, про звернення до суду та переліку документів і їх зразків, необхідних для вирішення питання про надання, втрату і позбавлення статусу біженця; розгляд скарг на рішення органів міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі про відмову у прийнятті заяви про надання статусу біженця та про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та скасування цих рішень, якщо вони були прийняті з порушенням законодавства про біженців; видача довідок про прийняття скарги до розгляду та про звернення до суду; ведення централізованого обліку та створення централізованої інформаційної системи про осіб, які подали заяви про надання статусу біженців; збір та аналіз інформації щодо наявності у країнах походження біженців умов, які є загрозою для життя; створення та утримання пунктів тимчасового розміщення біженців; підготовка до розгляду Кабінетом Міністрів України пропозицій про визначення обсягів фінансування заходів у даній галузі.
Органи міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі підпорядковуються Департаменту у справах національностей і міграції, який є уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах міграції.
Для України на сьогодні нагальним питанням є реорганізація міграційних органів і тих, які мають відношення до міграційної проблематики, для упорядкування і контролю міграційних процесів.
З досвіду очевидно, що вдосконалення системи органів виконавчої влади, яка здійснює управління міграційними процесами, має полягати у належній координації їхньої діяльності, розширенні повноважень, матеріально-технічному, кадровому посиленні відповідних підрозділів, утворенні нових необхідних ланок (пункти тимчасового проживання мігрантів, пости імміграційного контролю безпосередньо на кордоні, пункти утримання іноземців та осіб без громадянства, які порушили провила перетинання державного кордону та перебування в Україні, спеціальні підрозділи для їх депортації тощо), а у стратегічному плані створення єдиної міграційної служби центрального органу виконавчої влади України[81].
Шостою формою державного регулювання міграційних процесів є імміграційний контроль із метою забезпечення державних інтересів (у даний час на території України немає імміграційної служби).
В даний час імміграційний контроль здійснює Державний комітет у справах охорони державного кордону України, ОПР та МР ГУ МВС України, Департамент у справах національностей і міграції.
При пунктах імміграційного контролю обладнуються помешкання або тимчасові утримання мігрантів, у відношенні яких в імміграційній службі виникають сумніви про наявність у них законного права на в'їзд на територію держави.
На імміграційну службу, поряд із контролем за в'їздом (виїздом) іноземних громадян і осіб без громадянства і транзитних пасажирів покладаються:
— облік і ідентифікація різних категорії мігрантів;
— організація депортації іноземців і осіб без громадянства, які в'їхали в країну з підробленими документами або біженців, які не підпадають під статус, або які повідомили про себе помилкові відомості;
— розроблення і здійснення заходів по запобіганню незаконної міграції;
— підтримка робочих контактів з імміграційними службами інших держав.
Сьомою формою державного регулювання міграційних потоків є влаштованість змушених мігрантів.
Цей вид роботи складає найважливішу частину діяльності Департаменту у справах національностей та міграції України. Який визначає місце для тимчасового проживання осіб, які подали заяви про надання статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їм статусу біженця, та направлення їх у пункти тимчасового розміщення біженців; прийняття рішення про надання грошової допомоги особам, яким надано статус біженця; сприяння у працевлаштуванні особам, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та яким надано такий статус; сприяння в отриманні особами, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їм статусу біженця та яким надано статус біженця, соціально-побутових медичних послуг.
Однак проблема полягає в тому, що в Україні ще не відкрито достатньої кількості пунктів тимчасового розміщення біженців. Затримки з введенням в експлуатацію приймальних центрів для шукачів притулку не лише спричиняють соціально-економічні негаразди в Україні через незадовільне використання трудового потенціалу біженців, але й не дають змоги використовувати відповідну допомогу УВКБ 00Н, МОМ, інших міжнародних організацій, урядових і неурядових структур зарубіжних країн[82].
Восьмою формою державного регулювання міграційних потоків є сприяння поверненню репресованих народів у рідні місця. Рішення конкретних питань, пов'язаних з відновленням законних прав репресованих народів, здійснюється на основі Законів «Про реабілітацію жертв політичних репресій»1992 р., «Про національні меншини в Україні» 1991 р.
Повернення колишніх депортованих осіб на свою історичну батьківщину є унікальним серед сучасних міграційних процесів.
Процес політичної реабілітації депортованих за національною ознакою був започаткований прийняттям 14 листопада 1989 р. ще Верховною Радою СРСР Декларації «Про визнання незаконними і злочинними репресивних актів проти народів, яких було піддано насильницькому переселенню, і забезпеченню їх прав». На підставі цієї Декларації, зокрема в Російській Федерації було прийнято Закон «Про реабілітацію жертв політичних репресій, дія якого поширювалася на осіб, репресованих за національною ознакою».
Дія ряду статей аналогічного Українського закону не поширюється на репресовані народи, яких було насильно переселено. Таким чином у галузі поновлення прав осіб, яких було депортовано за національною ознакою, утворився певний законодавчий вакуум. Департаментом у справах національностей та міграцій було подано на розгляд Кабінету Міністрів проект Закону України «Про реабілітацію та забезпечення прав осіб з числа національних меншин, що зазнали репресій та були депортовані з території України». У проекті йдеться про забезпечення депортованим особам рівних з усіма громадянами України політичних, економічних та соціальних прав і умов для національного і культурного розвитку, поетапне відшкодування завданих їм матеріальних збитків урахуванням економічних можливостей держави тощо.
Незважаючи на відсутність в Україні відповідного закону, який би регулював ці процеси, практичне вирішення питань, пов’язаних з їх поверненням та облаштуванням депортованих за національною ознакою, відбувається на підставі ряду спеціальних постанов, що були прийняті як на рівні Кабінету Міністрів України, так і на рівні Уряду Автономної Республіки Крим. Тільки за останні роки Кабінет Міністрів України прийняв понад 20 постанов, в тому числі постанови № 636 і 331, якими затверджено першочергові заходи на 1998-2000 рр.[83].
Дев'ятою формою державного регулювання міграційних потоків є сприяння трудовим мігрантам. Воно здійснюється в трьох напрямках.
Перше перебуває в тому, щоб забезпечити виїзд за кордон тих осіб, які повинні пройти стажування у відповідних організаціях для того, щоб придбаний за кордоном досвід використовувати в інтересах України. Пропозиції для досягнення цієї мети розробляються органами виконавчої влади, підприємствами, науково-дослідними і навчальними інститутами, громадськими організаціями та об'єднаннями.
Другий напрямок перебуває в створенні умові для безперешкодного виїзду на роботу за кордон будь-якому громадянину України або особі без громадянства, яка постійно проживає на території України. Відповідно до діючої Конституції України будь-який громадянин, що проживає в Україні, вправі в будь-який час виїхати за кордон за умови дотримання правил в'їзду в країну, у яку він має намір виїхати.
Що стосується оформлення документів на виїзд, то у цьому відношенні, при дотриманні законних правил на одержання відповідного документа, у громадянина ніяких труднощів не повинно виникати.
Органи міністерства закордонних справ України як у першому, так і в другому випадку виїзд за кордон і під час перебування там громадянина України надають йому необхідну допомогу.
Третій напрямок перебуває в діяльності органів виконавчої влади України в організації у країні необхідних умов для приїзду трудових мігрантів. Здійснюється ліцензування діяльності, пов'язаної з працевлаштуванням мігрантів як за кордоном, так і в середині країни; визначаються заходи для квотування які залучаються до іноземних робочих.
Протягом останніх років підписано та ратифіковано низку міждержавних угод з питань працевлаштування та соціального захисту громадян України за кордоном, а саме угоди про взаємне працевлаштування з урядами Чеської та Словацької Республік, а також В'єтнаму, про гарантії в галузі пенсійного забезпечення з урядом Республіки Білорусь, про співробітництво у галузі соціального забезпечення з Королівством Іспанією та з урядом Естонської Республіки [84].
Десята форма державного регулювання міграційних процесів перебуває в сприянні селищно-міської міграції в середині України.
Такого виду міграції заключають в собі маршрутні переміщення осіб з пункту А. до пункту Б. з метою працевлаштування за найманням, а тому в них приймає участь значна частина міського та сільського населення. Причиною міграцій такого виду є відсутність роботи в місці проживання і можливість працевлаштування в іншому, яке знаходиться поблизу помешкання. У процесі таких міграцій здійснюється територіальне переміщенні одного з головних ресурсів виробництва — робочої сили. Таке переміщення має циклічний характер (одноденний, щотижневий, місячний) і не супроводжується, як правило, зміною місця помешкання.
Але така міграція — не лише територіальні переміщення до місця роботи та місця помешкання. Що недільні поїздки з села до міста для продажу продуктів харчування є іншим різновидом маятникової міграції. У процесі такого виду міграцій забезпечується споживчий обмін між робітниками та селянами з використанням ринку товарів та послуг. За цих обставин матеріальні блага не створюються, як це буває з поїздок на роботу, вони просто передаються від одних громадян до інших.
Так, у цілому в 1961–1990 рр. на Україні сільське населення зменшилося за рахунок міграції на 6,5 млн. чоловік, або в середньому на 225 тис. чол. щороку. Проте в 1986–1990 рр. щорічний міграційний вплив сільських жителів почав поступово знижуватися: 1989 р. він становив 124,0 тис. чол., 1990 р. – 70,7 тис. чол., 1991 р. – 36,6 тис. чол. [85].
Одинадцята форма державного регулювання міграційних процесів є міжнародне співробітництво України з питань міграції.
Ця діяльність України багатогранна, різнобічна і надзвичайно складна.
Вона протікає на декількох рівнях, кожний із який є важливим і складним.
Вищий рівень — співробітництво з міжнародними організаціями та іншими державами в рамках ООН по виробленню міжнародної політики.
Участю в засіданні Генеральної Асамблеї ООН, Раді Безпеки ООН, Соціальній Раді ООН і Комітетів ООН по правах людини діяльність України не обмежується.
Україна бере участь як у міжнародних, міждержавних, так і у неурядових організаціях, у тому числі в Міжнародній організації Праці, Міжнародній Організації Міграції і багатьох інших, а також у регіональних організаціях, наприклад, НБСЄ.
Ця діяльність України спрямована на:
регулювання міграційних потоків в Україну на міждержавному рівні, шляхом висновків відповідних договорів та угод;
— залучення України у світовий міграційний процес для участі та діяльності міжнародних організації з питань міграції;
— взаємодія з міграційними службами іноземних держав з метою захисту прав населення, етнічно пов'язаного з Україною;
— встановлення і розвиток ділових контактів з спілками підприємців країн-імпортерів робочої сили;
— розроблення системи заходів для підтримки української та інших україномовних діаспор зарубіжних країн з метою збільшення їх внеску в розширення і зміцнення політичних і економічних зв'язків цих держав з Україною.
Дванадцята форма державного регулювання міграційних процесів перебуває в роботі з неурядовими організаціями з питань міграції.
Однією з найважливіших задач цієї діяльності органів державної влади перебуває в залученні додаткових коштів для розв'язання проблем міграції. Вони сприяють добродійним організаціям і фондам у наданні прямої допомоги мігрантам, у першу чергу — соціально-незахищеним категоріям. Вони беруть участь у розробленні механізму ефективного залучення коштів вітчизняних приватних фондів для реалізації міграційних програм, шляхом створення системи пільг у їхньому оподатковуванні і кредитуванні.
Не менш важливе значення має діяльність органів державної влади по створенню разом з професійними спілками механізму захисту трудових та соціальних прав мігрантів. Вони також сприяють мігрантам в організації ними суспільних об'єднань з метою розвитку їхньої самодіяльності і самозабезпечення.
Не залишаються осторонь і релігійні організації. Органи державної влади залучають їх до реалізації адаптаційних програм, по здійсненню мігрантами права на свободу релігійних переконань, до обслуговування пунктів первинного прийому і центрів тимчасового розміщення мігрантів, організації допомоги в стаціонарних установах соціального обслуговування.
Тринадцятою формою державного регулювання міграційних процесів є забезпечення необхідних санітарно-епідеміологічних умов у відношенні мігрантів .
З цією метою в краях, областях, містах і районах, у яких розміщуються біженці і змушені переселенці, розробляються місцеві, на основі регіональних, програми, які відбивають ретроспективний аналіз показників стану здоров'я корінного населення, включаючи інфекційну, паразитарну і соматичну захворюваність; і аналогічний ретроспективний аналіз захворювань змушених мігрантів для прогнозування росту захворюваності і прийняття відповідних профілактичних заходів.
Пункти прийому та розміщення біженців і змушених переселенців забезпечуються санітарними пропускниками, запасом вакцин і інших медикаментів. Організуються профілактичні медичні огляди і щеплення мігрантів: кожний з них забезпечується медично-епідеміологічним сертифікатом.
продолжение--PAGE_BREAK--Розділ 2 Міграційна політика. 2.1. Визначення та сутність міграційної політики.
У колишньому Радянському Союзі наукові дослідження міграції стосувалися тих форм міграційної політики, які були пов'язані з зайнятістю населення і відповідно з перерозподілом трудових ресурсів. Міграційна політика, як частина діяльності держави, тісно пов'язувалася з політикою розміщення продуктивних сил, житлового будівництва, відтворення населення та ін. Одночасно міграційну політику розглядали в якості елемента національної та аграрної політики.
На думку Б.С.Хорева [86 ], міграційна політика це система умов, способів і заходів управління міграційною рухливістю населення. Близьким до цього є формулювання А. Хомри [87 ]: Міграційна політика — це комплекс розробок і заходів, направлених на формування необхідних потоків і необхідної інтенсивності міграції населення. В.М.Моісеєнко [88] розглядає міграційну політику у вузькому та широкому змістах: як вплив держави на міграційні процеси шляхом їхнього урегулювання. Підсумовує ці підходи до визначення міграційної політики точка зору Л.Л.Рибаковського — міграційна політика являє собою систему загальноприйнятих на рівні керування ідей і концептуально об'єднаних засобів, за допомогою яких насамперед держава, а також його суспільні інститути, дотримуючись визначених принципів, які відповідають конкретно-історичним умовам країни, припускають досягнення цілей, адекватних як цьому, так і наступному етапу розвитку суспільства. Слід зазначити, що більшість авторів, у тому числі і Л.Л.Рибаковський [89] розглядали міграційну політику як частину демографічної політики, поряд з репродуктивною і самозберегаючою. Мета міграційної політики конкретизувалася виходячи з трьохстадійного уявлення про міграційний процес: перша стадія (вихідна) — формування міграційної рухливості; друга стадія (основна) — переселення, і третя стадія (заключна) — приживаність.
Вважалося, що міграційна політика переслідує цілі, які носять сопідпорядкований, стосовно демографічної політики, характер, і визначаються загальними економічними, політичними і соціальними задачами. Ціль міграційної політики, має свої політичні задачі, які відображають бачення середини 80-х років, вони сформульовані Л.Л.Рибаковським, а саме:
1. Активізація імобільної міграційної рухливості, тобто швидко зростаючого населення, яке переважно проживає в сільській місцевості, щоб на цій основі істотно підвищити ступінь реалізації спроможності до переселення.
2. Подальше підвищення рівня приживаності новоселів у районах інтенсивного економічного освоєння, розташованих, як правило, на сході і півночі країни, де поки ще не здійснений процес формування постійного складу населення.
3. Раціоналізація напрямків і масштабів територіального переміщення населення… має два аспекти: для сільської місцевості багатьох районів країни вона полягає в скороченні міграційного відтоку населення, тобто, зниження ступеня реалізації його міграційної рухливості; а для великих і особливо столичних міст — в обмеженні міграційного напливу, досягненні раціональних співвідношень у джерелах демографічної динаміки»[90].
Відокремлено до перерахованих вище підходів щодо визначення міграційної політики знаходиться її формулювання у В.А.Іонцева [91], завдяки розгляду автором міжнародних міграцій: міграційна політика є система політичних заходів, постанов, законодавчих актів і угод (спочатку двосторонніх, а потім і багатосторонніх) між…державами по регулюванню міграційних потоків… Вона заслуговує увагу внаслідок того, що автором акцентовані політично-правові моменти, які якісно відрізняють дане визначення від вже наведених.
Міграційна політика — процес багатоплановий. Він є предметом вивчення багатьох наук — соціології, демографії, історії, психології, права та інших, і вимагає міждисциплінарного підходу. Дійсне дослідження ставить за ціль розгляд міграційної політики як предмета правового аналізу.
У дослідженні міграційної політики, право нарівні з іншими науками має свій специфічний предмет дослідження, пов'язаний з вивченням заходів у сфері державного управління по регулюванню міграційних процесів.
На нашу думку, міграційна політика являє собою комплекс заходів, які відносяться до сфери державного управління, і включають процес прийняття рішень, який врегульований правовими нормами, контрольований представницькою владою і спрямований на упорядкування міграційних процесів.
Об'єктом міграційної політики є міграція.
Відносячи міграційну політику до сфери державного управління, необхідно розглянути такі її сторони як діяльність державно-правових інститутів, їх взаємодію по проведенню державної міграційної політики, а також нормативну базу, як основу проведення політики. Відокремлюється саме елемент управління оскільки ця складова найбільш важлива, в остаточному підсумку вона виявляється домінуючим елементом в системі політичної влади, тобто яка задає мету, і є інструментарієм міграційної політики.
Початковий розгляд державної міграційної політики буде неповним, якщо не зупинитися на диверсифіцируємому ефекті державної міграційної політики. Ефект диверсифіцируємої міграційної політики перебуває в тому, що вона є складовою частиною як внутрішньої, так і зовнішньої політики України. У цьому змісті міграційна політика є сукупною частиною напрямків зовнішньополітичної, економічної, демографічної, соціально-інтеграційної, соціально-культурної, правової і ін. діяльності держави, її структур і інститутів. Міграційна політика дає зразок взаємозв'язку і взаємозалежності внутрішньої і зовнішньої політики держави.
Дане розуміння державної міграційної політики є необхідною основою для виділення функцій міграційної політики:
1. Функція регулювання міграційних процесів. У цьому змісті міграційна політика є сукупним впливом на міграційні потоки з метою їхнього упорядкування, яке здійснюється через створення відповідних соціально-економічних умов, прийняття законів і підзаконних актів, ціллю внутрішньополітичних інтересів яких є дотримання державних інтересів України, а зовнішньополітичних — за допомогою двосторонніх і багатосторонніх договорів — урегулювання загальних проблем міграції в світі.
2. Функція раціоналізації виникаючих протиріч, які реалізуються через пошук консенсусних рішень у конфліктних ситуаціях за допомогою створення механізму визначення позицій сторін по суперечливим питанням і гармонізації регулятивних направлень політичної системи, що виявляються в зменшенні соціальної напруженості серед різних категорій мігрантів при дотриманні державних інтересів України.
3. Функція державної міграційної політики (інтегративна). У внутрішньополітичному аспекті вона виражається через процес включення змушених мігрантів в українське суспільство, охоплюючи одержання ними громадянства України, а також сприяння в облаштованості на новому місці проживання, створення робочих місць, іншої соціальної підтримки (стипендій, пенсій, посібників). В зовнішньополітичному аспекті інтегративна функція державної міграційної політики виявляється через вироблення і проведення погодженої міждержавної міграційної політики в рамках СНД, а також у підтримки контактів з міжнародними і закордонними урядовими і неурядовими (суспільними, релігійними) організаціями, заснуваннями і фондами з метою захисту і здійснення прав мігрантів, а також попередження і припинення нелегальної міграції.
4. Функція мобілізації людських ресурсів державної міграційної політики є вираженням соціальної динаміки. Дана функція дозволяє використовувати міграційну політику як важливий чинник у відновленні соціуму.
На думку західних дослідників міграційної політики, зокрема Томаса Хаммара — міграційна політика… є продукт політичної системи[92].
Явища, породжувані політичною системою суспільства за принципом зворотних зв'язків, впливають на формування навколишнього середовища, що у свою чергу, впливає на політичну систему в розподілі продуктів влади. Так, з однієї сторони міграційна політика в колишньому СРСР ефективно вирішувала задачі забезпечення трудовими ресурсами при зниженні рівня праценадлишок, і, начебто дозволяла прогнозувати та управляти тим або іншим ступенем ефективності масштабами міграції, однак, з іншого боку, саме колишня міграційна політика і послужила причиною тієї міграційної ситуації, коли понад 2,5 млн. українців виявилися за межами власної етнічної території. Ця ситуація доводить, що міграційна політика повинна бути розглянута в суворо визначеній системі координат, і повинна містити в собі мету і задачі міграційної політики ортогонально детерміновані умовами навколишнього середовища політичної системи суспільства.
Розглянемо принцип дії політичної системи України в контексті виробітки нею державної міграційної політики, для цього нам необхідно уточнити компоненти загального навколишнього середовища української політичної системи, тому що саме вона формує вхідні фактори, такі як вимоги і підтримку.
Загальне навколишнє середовище політичної системи складається з двох частин: в середині суспільства і поза суспільним соціальним середовищем.
У внутрішньогромадському навколишньому середовищі, можливо виділити наступні системи і підсистеми, які впливають на виробітку державної міграційної політики:
1) Економічна система України, яка знаходиться в стані реформування, характеризується: по-перше створенням умов для вступу України на міжнародний ринок праці, і, як наслідок — посилення потоків трудових міграційних за кордон. Ця тенденція має як позитивні, так і негативні сторони. Позитивні перебувають у тому, що можливо використання зовнішньої трудової міграції для формування перспективної професійно-кваліфікованої структури зайнятих у народному господарстві і придбання досвіду роботи в умовах ринкової економіки (підтримка). Негативна сторона полягає в посиленні відтоку за рубіж носіїв дефіцитних професій, що тягне незбалансованість українського ринку праці: неотримання валютних надходжень від українських громадян, які працюють за кордоном, внаслідок неконтролюємого державою надходження валютних коштів. Необхідність вирішення цих задач виражається у формі вимог до політичної системи: дотримання державних інтересів України, впливу держави на структуру еміграційних-імміграційних потоків з метою збереження професійно-кваліфікаційного потенціалу країни, економічна криза, припинення фінансування ряду державних програм, згортання виробничого і житлового будівництва внесло векторні корективи у внутрішню українську міграцію, в якій у даний час відбувається переорієнтування міграційних потоків у місця їхнього початкового проживання. Розвиток на селі нових форм власності і господарювання, земельна реформа та активізація інших приватизаційних процесів, формують потребу в робочій силі і стимулюють приток людських ресурсів у сільське господарство. Вище наведене представляється можливим підсумовувати через характеристику «підтримка».
Активізація переміщення фінансового капіталу у великі міста, намічена тенденція концентрації певних груп мігрантів і розвиток їхньої ділової активності в містах з багатомільйонним населенням створюють загрозу перетворення цих міст у центри соціальної напруженості через дестабілізуючий вплив маргіналізованних груп на соціально економічну обстановку в містах. Це знаходить відображення у висунутих до української політичної системи вимог виробітки комплексних заходів, націлених на вирішення проблеми стабілізації через організоване залучення населення до відродження малообжитих районів, насиченню трудовими ресурсами аграрного сектора економіки
2) Правова система України. Якщо не регулювати процеси міграції за допомогою правового механізму, то це не зупинить, а тільки сприятиме їх хаотичному характеру. Труднощі полягають у тому, щоб знайти такі політико-правові рішення, які б забезпечували інтереси України відповідно до її фінансових та організаційних можливостей.
Активізація міграційних процесів та їх вплив на політичний, соціально-економічний розвиток держави, її безпеку та стабільність, культурне, релігійне середовище призвели до формування законодавства України у сфері міграції. Протягом останніх десяти років розроблено і прийнято пакет законодавчих актів: «Про громадянство України» ( 2001), «При національні меншини в Україні» (1992), «Про біженців» (2001), «Про імміграцію» (2001), «Про правовий статус іноземців» (1994), «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» (1994) та ін., що суттєво вплинуло на початок формування міграційного законодавства, але ще рано стверджувати про належний рівень правової бази щодо врегулювання міграційних потоків. Так, відсутній закон «Про притулок» та ін. За їх відсутності законодавча база врегулювання міграційних процесів залишається незавершеною, а розв'язання міграційних проблем ускладнюється.
Необхідно внести зміни і доповнення до деяких законодавчих актів України для того, щоб впровадити комплекс заходів адміністративного, кримінального, організаційного характеру з метою забезпечення відповідних державних органів правовими засобами, які б стали максимально оперативними і водночас ефективними щодо врегулювання і контролю за міграційними потоками і міграцією в цілому[93].
3) Соціально-культурна система характеризується мобілізацією людських ресурсів. Її дія виявляється через сукупність наступних підсистем:
а) культурної, що виражається через пам'ять соціальних спільностей, орієнтації, навиків людей, які знаходять свій вираз в поведінці. З одного боку, культурна підсистема створює передумови для інтефірування «україномовних» у самому широкому змісті слова в українське суспільство, підтримка; зворотну сторону складають розходження в ряді основних параметрів (звички, соціальний статус, поведінський аспект), тобто взаємодія контркультур у формі «місцевого» і «стороннього» населення служить виштовхуючим чинником, що у свою чергу впливає на «вхід» політичної системи вже у виді вимог до коригування державної міграційної політики, спрямованої на усунення вогнищ соціальної напруженості.
б) соціальна структура, з однієї сторони створює передумови для успішного входження в неї активної частини мігрантів, — у цьому виявляється дія закладених у ній інтегративних механізмів (підтримка), але з іншого боку, наявність у соціальній структурі українського суспільства значного числа маргиналів, якими є мігранти, по тим або іншим причинам із меншою активністю намагаються інтегруватися в українське суспільство, створюють загрозу функціонального розладу соціального організму, яке відобрається у вимогах до політичної системі українського суспільства виробітки адекватного механізму соціального захисту, посилення патерналистської ролі держави.
4) Демографічна система України характеризується недостатністю природного відтворення населення, про що свідчать статистичні дані, це створює сприятливі передумови для компенсації відтворення населення України за допомогою механічного руху населення — «міграції». Іншими словами, демографічна система пред'являє українській політичній системі вимогу проведення заходів, спрямованих на наближення плину демографічних процесів до оптимального. Підтримка, що надається демографічною системою, виявляється через сукупний ефект зменшення адаптованих витрат політичної системи, пов'язаний з соціалізацією індивідів при впровадженні їх в економічну, культурну, соціоструктурну та інші соціальні підсистеми.
5) Порушення екологічних норм породжує екологічних біженців. Яскравий приклад цьому — аварія на Чорнобильській АЕС. Будучи збалансованою, екологічна система є оптимальною для додатка трудових ресурсів. Отже, у першому випадку пред'являються вимоги для політичної системи в забезпеченні екологічного балансу, у другому підтримка, яка надається екологічною системою у формі наділення політичної системи природними ресурсами.
Загальносуспільне соціальне середовище, іншими словами міжнародне співтовариство — є друга складова частина загального навколишнього середовища політичної системи в її впливі на виробітку остаточної державної міграційної політики. Вона, нарівні з внутрішньосоціальним середовищем, впливає на політичну систему. Серед компонентів загальносуспільного соціального середовища, доцільно виділити наступні, які впливають на виробітку міграційної політики: міжнародні соціальні і політичні системи.
Міжнародні соціальні системи включають: а) міжнародну культурну систему, взяту в контексті міграційної політики, розуміється як сукупність національних норм, включаючи правові, поведінські та ін. правила, регламентації, офіційних і неофіційних ідеологій, що впливають на формування міграційних мотивацій. Вимоги до політичної системи України перебувають у задоволенні експектацій етнічних українців у знятті націоналістичного пресингу, які впливають, та виштовхують, шляхом постановки питання дотримання прав людини в республіках колишнього СРСР. Підтримка, що надається українській політичній системі перебуває в наявності діаспор, етнічно пов'язаних з Україною, це дозволяє здійснювати через них захист прав і інтересів співвітчизників, тим самим підвищуючи ефективність зовнішньої політики України, покликаної запобігти можливості обвальної міграції:
б) міжнародна соціальна структура, розглянута в рамках політичного поля, яке складається між республіками колишнього СРСР, з однієї сторони є генератором конфліктів, причини яких криються в наявності одних, порівняно з іншими, фактичних привілеїв у сфері соціальних відношень (титульні нації в ряді держав СНД) і особливо між групами з нерівними політичними позиціями, наприклад, які володіють правом голосу при виборах і позбавлені цього права — вимоги до української політичної системи, перераховані вище;
в) міжнародна демографічна система, повинна розглядатися в аспекті впливу на неї державної міграційної політики України в двох взаємозалежних формах:
1) експансії надлишкового населення, небажаність якої, висуває вимоги жорсткості імміграційного контролю;
2) трудової імміграції, раціональне використання освітнього потенціалу якої складає сприятливі передумови для підвищення професійно-кваліфікаційного рівня трудових ресурсів України — підтримка.
Міжнародні політичні системи включають: а) окремі політичні системи, які формують зовнішньополітичне оточення української політичної системи, взаємодію яких варто розглядати на макро- і мікрорівнях останній складає взаємодію з політичними системами країн СНД. У контексті виробітки міграційної політики цю взаємодію можна визначити як вимогу до політичної системи України, захисту прав і інтересів співвітчизників за рубежем, тобто включення цієї сфери у функціональний простір української політичної системи. Висновок спільних умов між Україною і країнами СНД щодо дотримання прав не титульного населення, можна визначити як форми підтримки, які надаються окремими політичними системами. Розглянуті на макрорівні відношення окремих політичних систем, можна охарактеризувати як симетричні взаємодії з іншими суб'єктами зовнішньополітичної діяльності. У цій взаємодії українська політична система спирається на загальносуспільне соціальне середовище, іншими словами на вже описані: економічну, правову, соціально-культурні, демографічну та інші підсистеми. Вимоги даних підсистем визначають ієрархію пріоритетів у постановці і реалізації зовнішньополітичних задач. Таким чином, взаємодія української політичної системи з окремими політичними системами в постановці своїх цілей, виборі засобів і методів відображає міграційну ситуацію в українській політичній системі, яка обпирається на наявні ресурси.
б) Організація об'єднаних націй, подана на українському політичному полі Управлінням Верховного комісара у справах біженців (УВКБ). В його діяльності виявилися три основні тенденції в підході до міграційного регулювання.
Перша пов'язана з діяльністю ООН як міжнародної організації. Суть її зводиться до надання допомоги біженцям із країн третього світу (Афганістан, Ірак. Сомалі й ін.). Їхнє проживання, харчування, медичне обслуговування, навчання дітей фінансує ООН.
Друга тенденція пов'язана з наданням допомоги органам державної влади України, в налагоджені механізму дії українських законів, які відносяться до міграційної проблематики.
Третя тенденція полягає в поширенні діяльності УВКБ ООН на всі республіки колишнього СРСР (підтримка).
З іншого боку, діяльність УВКБ ООН накладає на українську політичну систему вимоги відповідності прийнятих нормативних актів імперативним нормам міжнародного права. в) Участь України в діяльності системи постійних органів і спеціалізованих установ ООН (ЮНЕСКО, МАРНОТРАТ, ВОЗ, ЮНІСЕФ, МОМ) дозволяє координувати напрямки і рівень розвитку міжнародних зв'язків в галузі регулювання міграційних потоків, а також впливати через світове співтовариство на дотримання державами СНД основних прав і свобод людини (підтримка).
Ці ж умови висувають до Української політичної системи вимоги до коригування національної політики держави, що полягають у її більшій послідовності і непротирічності,
Вимоги, висунуті навколишнім середовищем українській політичній системі можливо класифікувати за таким способом:
1) Направлені від соціальної підсистеми, представляється можливим віднести до розподілу благ і послуг, тому що вони стосуються виробітки механізму соціального захисту і посилення патерналистской ролі держави;
2) а) направлені від економічної підсистеми, які правомірно віднести до регулювання поведінки, тому що вони полягають у посиленні впливу держави на формування структури еміграційних і імміграційних потоків, а також притягнення мігрантів в аграрний сектор економіки, б) направлені від оптимізації плину, щодо демографічної підсистеми; в) направлені від культурної підсистеми, що полягають в усуненні вогнищ соціальної напруженості;
3) до сфери комунікацій і інформації відносяться висунуті загальносуспільним соціальним середовищем вимоги.
Підтримка, що надається навколишнім середовищем політичній системі має своєю ціллю три об'єкта:
1 Політичний режим, що розуміється як сукупність цінностей, норм і структури влади одержує підтримку від наступних підсистем соціального середовища: а) соціальної структури, через створення передумов для входження мігрантів в українське суспільство; б) культурної, що полегшує процес інтегрування наявністю чинника над етнічної самоіндентифікації в Україні.
2. Політичне суспільство, тобто працівники апарату управління всіх рівнів, яким адресовані напрямки підтримки від економічної підсистеми загальносуспільного соціального середовища через вплив на формування перспективної професійно-кваліфікаційної структури та придбання досвіду роботи в ринкових умовах, а також шляхом стимулювання притоку в сільське господарство.
Від наступних підсистем загальносуспільного соціального середовища:
а) від міжнародної демографічної системи через використання потенціалу трудової міграції;
б) окремих політичних систем, в наслідок їхньої зацікавленості в спільних умовах;
в) міжнародних організацій, які надають допомогу в налагоджені механізму формування міграційної політики України.
3. Правління, яке розуміється як група людей, що безпосередньо приймає рішення, які несуть за них відповідальність, одержує підтримку:
від демографічної підсистеми соціального середовища, через зменшення адапційних витрат; від наступних підсистем загальносуспільного соціального середовища:
а) від міжнародної культурної системи, зв'язаною з наявністю етнічних діаспор, здійснювати ефективну зовнішню політику;
б) міжнародних організацій у впливі на республіки колишнього СРСР у питаннях дотримання прав людини і запобіганні напливу нетігульного населення цих республік.
продолжение--PAGE_BREAK--2.2. Державна міграційна політика України.
Міграційна політика є продукт конкретно-історичної політичної системи, розглянутої у часі і просторі, з урахуванням соціополітичних реалій, властивих навколишньому середовищу даної політичної системи. Мета колишньої міграційної політики складалася:
по-перше, з забезпечення трудовими ресурсами економічних потреб країни. Наприклад, освоєння північних територій, регіонів Далекого Сходу, Середньої Азії і т.д.;
по-друге, колишня міграційна політика забезпечувала зняття соціальної напруженості шляхом зниження рівня праценадмірності;
по-третє, була засобом прискореної зміни у демографічній ситуації в республіках, які складали стратегічний базис внутрішньої політики. Наприклад, ситуація в республіках Прибалтики та Закавказзя.
Необхідно виділити декілька домінуючих чинників, які і визначили зміну міграційної ситуації, це:
по-перше, розпад СРСР у грудні 1991 року спричинив собою якісні соціо- і геополітичні зміни. Насамперед вони висловилися в створенні нових державних утворень у політичному просторі колишнього СРСР;
по-друге, упровадження концепту «суверенітет» у політичну практику посттоталітарного політичного простору, який складався з республік колишнього СРСР і локалізував діаспори всіх республік від соціополітичного впливу етнічної батьківщини;
по-третє, політична мобілізація мас новими етнократичними елітами за допомогою національної сецесії, використовуваної як засіб закріплення влади, нарівні з застосуванням чинника етнічної самоідентифікації, використання націоналізму в якості основи нових ідеологій, що знайшло відображення в поділі населення на «титульне» і «нетитульне»;
по-четвертих, перегляд сформованих кордонів, зміна статусу автономій, їхньої територіально-державної належності загострення протиріч у міжнаціональних відношеннях стали причинами соціальних конфліктів на національному грунті. Міжнаціональні конфлікти є основною спонукальною причиною розвитку в пострадянському політичному просторі такого явища як біженці;
по-п'яте, повернення репресованих народів у місця їхнього колишнього проживання і виникаюча в зв'язку з цим погроза загострення соціально-політичної обстановки вимагає розробки державної політики, яка враховує можливість їхнього компактного проживання;
по-шосте, обстановка, яка створилася в даний час у результаті реформування економічної ситуації в Україні. З однієї сторони стимулює відтік трудових мігрантів за кордон, а з іншого боку, робить Україну привабливою країною з погляду інвесторів.
Розпад СРСР і пов'язаний з ним розвиток міграційних тенденцій, привели до якісної зміни колишнього міграційного поля. У даних умовах засоби і методи старої міграційної політики виявилися неефективними. Проблемне поле, сформоване міграційними процесами кінця 80-х — початку 90-х років вимагало іншого політичного рішення.
Формування міграційної політики у незалежній Україні є концептуалізація практичних напрацювань, завдяки яким представляється можливим простежити етапи еволюції політичних рішень, і, як слідство, заходів, спрямованих на регулювання міграційних процесів.
Перший, серед відокремлюючих етапів, створення і функціонування первинного органа державного регулювання міграції — Департаменту у справах національностей і міграції. Він забезпечує реалізацію державної політики у сфері міжнаціональних відносин, прав національних меншин та української діаспори, міграційних відносин на всій території України, здійснює керівництво дорученою сферою, на нього покладалася відповідальність за стан її розвитку.
Українська політична система до 1993 року не мала ні нормативної бази, ні концепції міграційної політики з чітко виділеними цілями і задачами, ні системи органів державної влади, які адекватно відповідали сформованій після розпаду СРСР суспільно-політичній ситуації, але з іншого боку, перед тим, як виробити конкретні пропозиції по реалізації цілей і задач державної міграційної політики необхідно було створити і запустити механізм її формування, — формування через емісію відомчих інструкцій і розпоряджень.
З метою розв'язання практичних проблем, пов'язаннях з прибуваючими біженцями, було створено Департамент міграції у складі Державного комітету України у справах національностей та міграції і, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів, органи міграційної служби на місцях у формі спеціальних управлінь (відділів) в Уряді Автономної Республіки Крим, обласних, Київській та Севастопольській міських держадміністраціях.
Відповідно до чинного законодавства Держкомнацміграції розробив Положення про порядок оформлення надання статусу біженця, низку інших підзаконних актів, налагодив систему підбору, навчання та підвищення кваліфікації кадрів практичних працівників, розгорнув роботи по облаштуванню першого в Україні пункту прийому та розміщення біженців.
На початковому етапі розглядалися заяви і надавався статус здебільшого тим особам, яких Україна отримала, так би мовити, у спадщину від радянських часів: громадяни Афганістану, Анголи, які були тісно пов'язані з підтримуваними Радянським Союзом режимами.
У зв'язку з розпадом СРСР і зміною політичної ситуації на батьківщині повернення додому стало для них неможливим. В той же час, ці особи, як правило, вже багато років проживали в Україні, навчалися тут, знають мову, мають численні приватні та ділові зв'язки. Ця категорія пошукачів притулку через свою високу обізнаність з ситуацією в країні першими звернулась до влади з наміром отримати статус біженця. Більшість таких звернень були задоволені, чим пояснюється надзвичайно високий відсоток кількості позитивних рішень від загальної кількості поданих заяв, який становив протягом 1996 р. майже 80 %.
З метою вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 13 березня 1999 р. № 250 «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України» [94] діяльність Державного комітету в справах національностей та міграції мала спрямовуватись і координуватись через Міністерство Юстиції України. Відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» [95] Державний комітет України в справах національностей та міграції було розформовано, а його повноваження покладено відповідно на Міністерство Юстиції України, МВС України, Міністерство культури і мистецтв України. Законом « Про біженців» від 21.06.2001 р. передбачена така функціональна специфіка даного органу: спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції.
Другим етапом є — прийняття у 1991 році Закону України «Про громадянство» та «Про національні меншини в Україні» (1992).
18 січня 2001 році було прийнято новий Закон України «Про громадянство», яким визначається правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, які беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових осіб.
Даним Законом визначені деякі терміни, які систематизують і уточнюють термінологію яка є лексичним інструментарієм міграційної політики, а саме:
Громадянство України — правовий зв'язок між фізичною особою і Україною, що знаходить свій вияв у їх взаємних правах та обов'язках;
Громадянин України — особа, яка набула громадянство України в порядку, передбаченому законами України та міжнародними договорами України;
Іноземець це особа, яка не перебуває в громадянстві України і є громадянином (підданим) іншої держави або держав;
Особа без громадянства — особа, яку жодна держава відповідно до свого законодавства не вважає своїм громадянином;
Проживання на території України на законних підставах -проживання в Україні іноземця чи особи без громадянства, які мають у паспорті громадянина колишнього СРСР зразка 1974 року відмітку про постійну чи тимчасову прописку на території України, або зареєстрували на території України свій національний паспорт, або мають посвідку на постійне чи тимчасове проживання на території України, або їм надано статус біженця чи притулок в Україні;
Безперервне проживання на території України — проживання в Україні особи, якщо її разовий виїзд за кордон у приватних справах не перевищував 90 днів, а в сумі за рік — 180 днів. Не є порушенням вимоги про безперервне проживання виїзд особи за кордону службове відрядження, на навчання, у відпустку, на лікування за рекомендацією відповідного медичного закладу або зміна особою місця проживання на території України;
Зобов'язання припинити іноземне громадянство — письмово оформлена заява іноземця про те, що в разі набуття громадянства України він припинить громадянство іншої держави і протягом одного року з моменту набуття ним громадянства України подасть документ про припинення громадянства іншої держави до органу, що видав йому тимчасове посвідчення громадянина України;
Незалежна від особи причина неотримання документа про припинення іноземного громадянства — невидача особі, у якої прийняли клопотання про припинення іноземного громадянства, документа про припинення громадянства у встановлений законодавством іноземної держави термін (за винятком випадків, коли особі було відмовлено у припиненні громадянства), або відсутність у законодавстві іноземної держави процедури припинення її громадянства за ініціативою особи, або висока вартість оформлення виходу з іноземного громадянства, що перевищує мінімальну заробітну плату, встановлену в Україні;
Законні джерела існування — заробітна плата, прибуток від підприємницької діяльності або власності, пенсія, стипендія, аліменти, соціальні виплати та допомога, власні фінансові заощадження або фінансова допомога від членів сім'ї, інших фізичних та юридичних осіб, що мають законні доходи;
Міжнародний договір України — міжнародний договір, згода необов'язковість якого надана Верховною Радою України;
Декларація про відмову від іноземного громадянства — документ, в якому особа засвідчує свою відмову від громадянства іншої держави і зобов'язується не користуватися правами цієї держави і не виконувати обов'язків, пов'язаних з належністю до її громадянства; декларація про відсутність іноземного громадянства -документ, в якому особа повідомляє про відсутність у неї іноземного громадянства з обгрунтуванням причин такої відсутності;
Свідоцтво про належність до громадянства України — документ, який підтверджує належність особи віком до 16 років до громадянства України із зазначенням підстав його набуття;
Тимчасове посвідчення громадянина України — документ, який посвідчує особу і підтверджує її належність до громадянства України.
Законодавство України про громадянство грунтується на таких принципах:
єдиного громадянства — громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України;
запобігання виникненню випадків без громадянства;
неможливості позбавлення громадянина України громадянства України;
визнання права громадянина України на зміну громадянства;
неможливості автоматичного набуття громадянства України іноземцем чи особою без громадянства внаслідок укладення шлюбу з громадянином України або набуття громадянства України його дружиною (чоловіком) та автоматичного припинення громадянства України одним з подружжя внаслідок припинення шлюбу або припинення громадянства України другим з подружжя;
рівності перед законом громадян України незалежно від підстав, порядку і моменту набуття ними громадянства України;
збереження громадянства України незалежно від місця проживання громадянина України.
Третім етапом є — прийняття у 2001 році нового Закону «Про біженців» та в 1994 році Закону України «Про правовий статус іноземців».
На початку липня 1992 року, коли приплив біженців в Україну став особливо інтенсивним, Кабінет Міністрів прийняв постанову «Про затвердження Тимчасового положення про порядок визначення статусу біженців з Республіки Молдова і надання їм допомоги». Таким чином, з'явився перший документ, який вводив в українське законодавство норму статусу біженця. Постановою визначалися підстави для набуття цього статусу, обставини, що призводили до його втрати, права та обов'язки біженців.
Досвід, отриманий у перші роки незалежності України, переконав у необхідності бути заздалегідь готовими до надзвичайних ситуацій, які пов'язані з прибуттям пошукачів притулку. Це обумовило необхідність прийняттям Верховною Радою України у 1993 р. Закону України «Про біженців». Але даний закон мав багато недоліків, тому поява нового Закону України «Про біженців» була необхідною та довгочеканною.
Цим законом визначено термін «біженець», їм є: особа, яка не є громадянином України і внаслідок цілком обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, громадянства(підданства), належності до певної соціальної групи або політичних переконань, перебуває за межами країни своєї громадянської належності та не може користуватися захистом цієї країни аб о не бажає користуватися цим захистом внаслідок таких побоювань, або, не маючи громадянства (підданства) і перебуваючи за межами країни свого попереднього постійного проживання, не може чи не бажає повернутися до неї внаслідок зазначених побоювань. А також термін «посвідчення біженця» — паспортний документ, який посвідчує особу його власника та підтверджує факт надання йому в Україні статусу біженця і є дійсним для реалізації прав та виконання обов'язків, передбачених цим Законом та іншими законами України, та «пункт тимчасового розміщення біженців» — місце тимчасового розміщення осіб, які подали заяву про надання статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та яким надано в Україні статус біженця.
Законом «Про правовий статус іноземців» закріплюються основні права, свободи та обов'язки іноземних громадян та осіб без громадянства, які проживають або тимчасово перебувають в Україні, і визначає порядок вирішення питань, пов'язаних з їх в'їздом в Україну або виїздом з України.
Третій етап еволюції здійснення політичних рішень в області регулювання міграційних процесів, які характеризується підвищенням рівня розуміння проблемного поля, що нашли своє вираження у формулюванні цілі державної міграційної політики, як-от регулювання міграційних потоків, подолання наслідків процесів міграції, що розвиваються стихійно, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, також забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають притулок на території.
Виходячи з мети міграційної політики сформульовані її основні задачі:
1) захист прав і інтересів мігрантів;
2) дотримання державних інтересів при реалізації міграційних програм і заходів, організація імміграційного контролю;
3) регулювання міграційних потоків з обліком соціально-економічного розвитку приймаючого регіону, національної сумісності, специфіки психології мігрантів і кліматичних особливостей місць розселення;
4) створення умов прийому і розміщення мігрантів, які стимулюють їх активну участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного становища.
Використовуючи методологію системного аналізу можна констатувати здійснення українською політичною системою переходу вимог загального навколишнього середовища з урахуванням коригувального ефекту, який проявився в напрямках впливів навколишнього середовища, що робиться за принципом зворотніх зв'язків. Простежується залежність прийнятих політичний рішень від відповідності ступеня їхньої адекватності існуючому проблемному полю, утвореному міграційними процесами. Отже, процес формування державної міграційної політики є слідством взаємодії двох сторін: природного процесу посилення політичної активності неструктурованих і структурованих груп інтересів. Ця сторона виражає міграційне поле у регуляційних устремліннях керування міграційними потоками зверху, це невід'ємна функція політичної системи,
Основні принципи, відповідно до яких передбачається здійснення державної міграційної політики, що є результатами дії першої сторони: а) неприпустимість дискримінації мігрантів по ознакам раси, віри сповідання, громадянства, статі, віку, належності до певної соціальної групи або політичних переконань; б) заборона висилки або примусового повернення біженців у країни, звідкіля вони прибули, крім випадків передбачених законодавством.
Результатом дії другої сторони є:
а) вибір мігрантами місць проживання і видів зайнятості відповідно до чинного законодавства України;
б) особиста участь мігрантів в облаштованості на новому місці проживання при державній підтримці їхньої ініціативи і самодіяльності;
в) застосування квот у прийомі біженців.
Можна виділити основні концептуальні напрямки державних органів щодо реалізації державного міграційної політики. Це:
1) Підготування пропозицій по удосконалюванню законодавства в області міграції, створення правової бази, яка визначає основні взаємні права й обов'язки держави і мігрантів.
2) Захист прав мігрантів відповідно до чинного законодавства і норм міжнародного права.
Цей напрямок у реалізації міграційної політики передбачає здійснювання через рішення трьох задач:
а) Внутрішньодержавного рівня — через стимулювання зацікавленості і підвищення відповідальності органів державної влади України, неурядових організацій і підприємств усіх форм власності по забезпеченню прав мігрантів у нових економічних умовах.
б) Міждержавного рівня — шляхом укладання угод із державами — республіками колишнього СРСР з проблем, пов'язаних з регулюванням міграційних процесів через рішення питань дотримання прав людини та економічних інтересів мігранта.
в) Поза державним рівнем — забезпечення ефективного захисту прав і інтересів співвітчизників, при участі діаспор за кордоном.
3) Організація імміграційного контролю, регулювання міграційних потоків. Даний напрямок контрольно-регулятивної функції держави охоплює сферу зовнішньої і внутрішньої міграції. Ці дії дозволять своєчасно визначати місця соціальної напруженості і вносити зміни в програми перерозподілу міграційних потоків по територіях.
4) Прийом, тимчасове розміщення біженців і змушених переселенців, організація розселення, надання допомоги, сприяння в працевлаштуванні та влаштованості на новому постійному місці проживання.
Цей напрямок має на меті розвитком мережі пунктів первинного прийому тимчасового утримання щодо кількості місць та послаблення інтенсивності потоку осіб, які шукають притулку у великих адміністративних центрах, це дозволить нормалізувати криміногенну та епідеміологічну обстановку.
5) Розробка пропозицій по реалізації зовнішньої і внутрішньої політики України, яка впливає на міграційні процеси.
Диверсифікаційний ефект державної міграційної політики, про який йшла мова вище, робить необхідним особливий підхід до вироблення зовнішньої і внутрішньої політики. Особливість підходу обумовлена взаємозалежністю наявних напрямків впливів на українську політичну систему всередині соціального і зовнішньосоціального навколишнього середовища, наслідком чого є необхідний взаємозв'язок внутрішньої та зовнішньої політики, яка знаходить прояв через державну міграційну політику.
6) Прогнозування міграційних процесів і формування державної міграційної політики з обліком зміни загальнополітичної та економічної ситуації.
7) Розробка регіональних і міжрегіональних програм та організація їхнього виконання.
Цей напрямок характеризується великим структуруванням системи державного керування міграційними процесами з метою підвищення ефективності прийнятих державних заходів, шляхом оптимізації взаємодії структур середньої ланки, щодо вироблення єдиного підходу до реалізації державної міграційної політики.
8) Розподіл коштів, які виділяються з бюджету на вирішення проблем міграції, і контроль за їх використанням. Визначення альтернативних джерел фінансування.
9) Розробка механізму взаємодії між правоохоронними органами ті іншими суб'єктами державної влади.
10) Взаємодія з українськими, міжнародними і закордонними організаціями, асоціаціями і фондами з метою надання практичної допомоги і притягнення фінансових коштів для вирішення міграційних проблем.
продолжение--PAGE_BREAK--2.3. Сучасна міграційна політика західних держав.
До середини 80-х років держави Європейського Союзу досить спрощено регламентували питання імміграції. Однак до початку 90-х років у зв'язку з відомими соціально-економічними процесами в країнах колишнього соціалістичного табору становище принципово змінилося. Потоки іммігрантів у розвинені західноєвропейські країни прийняли масовий характер, це викликало серйозну стурбованість громадськості та політичного керівництва країн Співтовариства.
У цьому зв'язку, у країнах ЄС з усією гостротою встало питання щодо можливих наслідків цього процесу для їх ринку робочої сили. Усвідомлюючи можливість появи серйозних диспропорцій у використанні трудових ресурсів у випадку об'єднання національних економік, уряди країн ЄС обговорюють питання про припинення або значне обмеження використання праці іммігрантів. На введення найсуворіших обмежень наполягають у першу чергу влади Німеччини, Франції та Великобританії, де проживає до 90 відсотків переселенців. Особливу наполегливість виявляє Німеччина, перед якою стоїть задача працевлаштування етнічних німців, що прибувають з Східної Європи і з колишнього СРСР, а також зниження безробіття на сході країни.
Фахівці імміграційних відомств держав-членів ЄС проаналізували також наслідки подій в Югославії, громадяни якої дотепер продовжують залишати батьківщину, а також проблеми, пов’язані з албанськими біженцями. В узагальнених документах і записках парламентами і урядами країн ЄС була зроблена спроба дати прогноз розвитку подібних процесів на континенті і визначити наслідки можливих аналогічних подій в державах Східної і Центральної Європи, у тому числі і у країнах СНД. На думку експертів, очікувана хвиля імміграції населення з цього регіону представляє серйозну загрозу політичній стабільності і досягнутому рівню добробуту Заходу.
До того ж ситуація загострюється тим, що до кінця 80-х років загальна чисельність іммігрантів у країнах ЄС перевищила 12 млн. чоловік, а реальні темпи росту ВВП сповільнилася до 1-1,5 % на рік.
Тому питання про перегляд основних принципів імміграційної політики західноєвропейських держав вимагає негайного розв'язання. Аналогічний підхід, на думку ряду західних експертів, необхідний при розгляді нових конституційних положень про надання захисту по політичних мотивах.
До причин, що обумовили необхідність істотних змін в імміграційній політиці країн ЄС варто прирахувати і те, що досить недвозначно було виражено ексканцлером ФРН Г. Колем: «Проблема імміграції виросла до такого масштабу, що може зробити серйозний стримуючий вплив на весь процес західноєвропейської інтеграції»[96].
Подібні побоювання висловив і колишній прем'єр-міністр Великобританії Д. Мейджор на зустрічі глав європейських держав у Люксембурзі: «Імміграція — як легальна, так і нелегальна вийшла на 1-ше місце в політичній повістці країн ЄС»[97 ].
Зміст цих заяв стає ясним, якщо взяти до уваги, що процес вільного переміщення капіталів і технологій, як це і передбачалося провідними західними економістами, викликав інший процес — модернізації виробництв у більшості країн ЄС. Внаслідок цього на європейському ринку праці став поступово наростати надлишок робочої сили. Це приводить до росту соціальної напруженості у суспільстві, антиіммігрантським настроям і як наслідок, екстремістським проявам і расовим переслідуванням.
Поширення ксенофобії служить підтримкою для крайніх правих. Наприклад, у ході муніципальних виборів в Італії Ломбардська ліга, відома своїми антиімміграційними настроями, отримала найбільше число голосів у північному місті Брешія. У Бельгії на загальних виборах націоналістичний Фламандський блок одержав половину голосів в Антверпені. У Франції майже третя частина респондентів заявили в ході опитувань, що вони згодні з лідером Національного фронту Ле Піною в питанні про імміграцію, яка є крайне правою.
Таким чином, не відмовляючись від положень Женевської конвенції ООН про статус біженців 1951 р., а також положень Заключного акта Хельсінкських угод про свободу переміщення людей, країни ЄС почали здійснювати політику, направлену на жорсткість режиму в'їзду в регіони іноземних громадян. Ця політика здійснюється, як указують представники Комісії Європейських співтовариств (КЄС), за допомогою гармонізації національних імміграційних законодавств, уніфікації процедур і документації, яка регулює доступ іноземців на територію зони Шенгенської угоди. Так, за даними органів внутрішніх справ Німеччини, у лютому 1995 року захисту в цій країні попросили 38071 чоловік. З них було розглянуто 34506, а задоволено усього 1,6 %. Інші іноземці, які просили захисту підлягають депортації. Крім того, у січні 1995 року було затримано 6400 чоловік, які намагалися нелегально проникнути на територію Німеччини, причому переважна більшість порушників були громадяни колишніх соціалістичних держав і країн СНД[98 ].
Аналіз професійного складу осіб, клопотання яких були задовільні, показує, що переважна більшість являє собою кваліфіковану робочу силу, тобто вчені та інженерно-технічні працівники. Великі компанії, дослідницькі інститути, концерни та інші виступають з клопотанням про оформлення їм в’їзних віз, максимально скорочуючи процедуру розгляду відповідних заяв. Значно спрощені імміграційні вимоги у відношенні «ключових робочих», до яких відносяться особи, що володіють технічними або спеціальними знаннями і досвідом. У цьому диференційованому підході виражається чисто прагматичний інтерес західних країн, спроба витягти максимум вигоди, на рубежі тисячоріч відбираючи потрібні кадри в загальному імміграційному потоці.
Особливу зацікавленість у цьому виявляє Німеччина, яка хотіла б грати ведучу роль в управлінні міграційними процесами в регіоні. Це явно не влаштовує інші країни. Висунутий колишнім президентом Франції Ф. Мітераном на європейській конференції з міграційних процесів проект передбачає вирішення проблем міграції в інтересах усього загальноєвропейського простору, причому міжнародні-правові основи регулювання в цій сфері повинні бути вироблені в ході проведення форумів ОБСЄ. Принципове рішення, закладене в цьому проекті, досить просто: гармонізація імміграційної політики і виробітка єдиного підходу по регулюванню потоків іммігрантів при врахуванні інтересів усіх держав Співтовариства, тобто своєрідне квотування розподілу висококваліфікованих кадрів з Східної Європи, України та інших країн СНД.
Таким чином Франція має на меті не дати Німеччині скористатися перевагою географічної близькості з країнами Східної та Центральної Європи і стати «першим міграційним фільтром», отримавши тим самим значної економічної і політичної переваги. Зокрема, німецькі підприємці, одержуючи доступ до більш дешевої кваліфікованої робочої сили, виграють у конкурентній боротьбі, наприклад, з тією ж Францією.
В цілому імміграційна політика країн ЄС, незважаючи на деякі розходження і національні особливості, характеризується в даний час наступними принципами: проведенням політики по обмеженню в'їзду в країну низько кваліфікованої робочої сили, боротьбою з нелегальною імміграцією, проведенням політики рееміграції.
Однією з основ у системі безпеки, що компенсують керування внутрішніх меж ЄС ( як це передбачається Шенгенською угодою), поряд із створенням Європола і Шенгенської інформаційної системи (СІС), є уніфікація національних правових норм країн Співтовариства у відношенні іноземців, які знаходяться на їх території. Зазначена проблема була предметом серйозного аналізу в рамках ЄС, а ухвалення рішення по ним відбувалося в контексті Шенгенської, а пізніше і Маастрихтської угоди.
Важливим кроком у регулюванні імміграційної політики є підписана наприкінці 1990 року в Дубліні дванадцятьма країнами ЄС Конвенція про право притулку та поводження з біженцями (Дублінська конвенція). Вона являє собою першу міжнародну угоду, яка дає біженцю певні гарантії того, що його заява повинна бути розглянута владою тієї держави, куди він її направляє. Для біженців, які проникли на територію ЄС нелегально, компетентною являється країна первинного в'їзду. Це правило не діє в тому випадку, якщо біженець перебував раніше в іншій державі ЄС і там подавав клопотання про надання притулку.
У статті 9 Конвенції відзначається, що за кожною країною ЄС зберігається право «із гуманних розумінь задовольнити заяву біженця»[99 ].
Конвенція регламентує також правила розгляду та обробки заяв про надання захисту, однозначно визначаючи, що ті хто звертається мають право подавати заяву тільки в одній з країн, які підписали Конвенцію. Біженці одержують можливість самостійно визначати бажану країну притулку на всьому просторі Співтовариства.
Крім Дублінської конвенції в регіоні діє також Конвенція про перетинання зовнішніх кордонів, яка передбачає координацію по питанню видачі віз і накладення санкцій на осіб, які нелегально перевозять людей, та не мають необхідних супровідних документів.
Однак проблема перебуває в тому, що наявна міжнародна-правова база не відповідає сформованим у цьому регіоні реаліям. Внаслідок цього багато держав — членів ЄС починають односторонні заходи відносно жорсткості національних законів про імміграцію та надання захисту, це привело до окремих, але дуже істотних невідповідностей із раніше прийнятими міжнародними актами. Наприклад, через розходження в принципах, які застосовуються у країнах Співтовариства, та сама особа, що звернулася з клопотанням про надання притулку, в одній із цих країн може бути визнаною біженцем, а в іншій їй в цьому буде відмовлено. Через значні розбіжності в законодавствах з питань в'їзду і перебування іноземців після скасування прикордонного контролю всередині ЄС виникли додаткові складності по регулюванню в'їзду-виїзду. Без виробітки єдиного підходу при видачі віз будь-які суворі міри імміграційного контролю однієї з країн можуть бути обійдені шляхом в'їзду на територію ЄС через країну з більш сприятливим режимом в її межах. Зокрема, до таких країн можливо віднести, наприклад, Австрію, яка в силу історичних причин, тісних економічних, політичних, культурних і інших зв'язків має безвізовий в'їзд з деякими колишніми соціалістичними державами — Угорщиною, Чехією, Словаччиною. Таким чином, у іноземців є можливості безперешкодного проникнення на територію ЄС через Австрійську Республіку.
На думку експертної ради країн ЄС, найбільш ефективним і універсальним методом регулювання потоку біженців та іммігрантів являється введення уніфікованих в’їзних документів для всіх держав регіону. Це питання і стало ключовим пунктом Шенгенської угоди. Система заходів для «ефективного прикордонного контролю і вибіркового обмеження імміграції», названа «політикою контрольованої імміграції», та була схвалена всіма країнами-членами Шенгенської групи у якості бази для спільних дій.
Під політикою «контрольованої імміграції» мається на увазі: гармонізація і розроблення єдиного поняття політичного притулку, а також норм і правил його надання; узгодження законодавств країн ЄС стосовно до іноземців взагалі, і до економічних, етнічних і інших міграцій зокрема; визначення квот на робочі місця для робочих мігрантів: уніфікація візової політики як у відношенні вільного пересування в межах ЄС країн-учасниць, так і в'їзду на територію держав Співтовариства та пересування в її межах громадян третіх країн. Протоколи Шенгенської Угоди передбачають ряд заходів для координації дій у цій області.
Деякі положення, що регламентують порядок в'їзду громадян 3-х країн на територію будь-якої держави ЄС, вже погоджені і прийняті:
а) підписавши угоду країни зобов'язуються надавати право подавати на розгляд заяви щодо політичного захисту всім іноземцям на своїй території. Кожний хто звертається, одержує гарантії, що його заява буде розглядатися однією з держав-учасників Угоди, і цей розгляд буде відбуватися відповідно до принципів Женевської конвенції 1951 р. і Нью-йоркського протоколу 1967 р.;
б) відповідно до Угоди не допускається повторна подача заяви про надання притулку у випадку відхилення його однією із країн-учасниць Шенгенської угоди. Іноземець, який не одержав дозволу, автоматично позбавляється права на проживання в інших країнах-учасницях. Передбачається створення спеціального регістра, винесеного за рамки банку даних СІС;
в) за Згодою кожна з держав зобов'язана приймати назад осіб, які подали заяву з проханням про надання притулку і які виїхали тимчасово в сусідню державу, що є учасником Шенгенської угоди.
Заходи для координації політики в цій області включають:
-обмін інформацією про становище в країнах — джерелах мігрантів;
-співробітництво посольств держав-членів Шенгенської угоди в країнах, де особливо сильні еміграційні тенденції;
-взаємний обмін статистичними даними, зокрема, про великі групи біженців;
— поділ фінансових витрат при депортації.
Комітетом з імміграційних питань, куди входять міністри внутрішніх справ і керівники імміграційних служб країн ЄС, була проведена підготовча робота з вироблення загальних критеріїв і єдиних правил розгляду візових клопотань. Комітет визначив види документів, по яких може видаватися віза і національні служби, уповноважені займатися їх оформленням. Була встановлена єдина форма «шенгенської візи», її зміст, терміни дії, розміри зборів за її видачу, порядок продовження терміну дії. Комітет погодив єдиний список держав (понад 110), громадянам яких необхідно одержання візи для в'їзду в країни Шенгенської угоди, а також список осіб, в'їзд яких небажаний через різні причини. Були також розроблені заходи для спільної боротьби з підробками віз і паспортів.
продолжение--PAGE_BREAK--
Відповідно до Угоди особа, що клопоче щодо одержання в’їзної візи, зобов'язана:
-звернутися в консульське представництво тієї країни Шенгенської угоди, на території якої знаходиться основна мета поїздки;
-дати необхідні роз'яснення при порушенні клопотання щодо видачі в’їзної візи;
— додати наступні документи:
закордонний паспорт, з дійсним терміном ;
запрошення або виклик;
медичний страховий поліс;
проїзні квитки (в обидва кінці), страховий поліс на автотранспорт і т.п.;
підтвердження резервування номера в готелі;
довідку про те, що всі витрати по перебуванню бере на себе сторона, яка приймає;
документи, що підтверджують наявність коштів для існування (банківські й інші гарантії);
-з'явитися за запрошенням для особистої бесіди (при необхідності).
При видачі візи визначальним є дотримання 2-х основних принципів: забезпечення безпеки країн Співтовариства і припинення нелегальної імміграції. Громадяни третіх країн можуть одержати візу уніфікованої форми для в'їзду в країни Співтовариства терміном до 3-х місяців, дійсної у всіх країнах Угоди.
Процедура розгляду клопотань включає: перевірку клопотання про видачу візи; індефікування особистості заявника щодо з'ясування відповідності по наданим документам; перевірку наданих документів, які засвідчують особистість, по обліках СІС як викрадені, загублені та інші. Вони повинні бути дійсні для в'їзду на територію країн-учасниць Шенгенської угоди, а також термін їх дії не повинен бути менше 3-х місячного терміну дії візи.
В певних ситуаціях мають місце і інші види перевірок, наприклад, підтвердження місця проживання і наявності родинних і інших зв'язків у країні виїзду.
З застосуванням Шенгенської угоди вперше ціла група держав регламентує процедуру перевірки іноземців, що оформляють в’їзну візу на територію Співтовариства. Країни-учасниці залишають за собою деякі права на самостійні рішення з урахуванням сформованих традицій і національних особливостей, які не суперечать Шенгенській угоді.
Особливе значення в даному питанні набуває організація обміну інформацією та узгодженості дій закордонних представництв країн. У першу чергу це стосується питань практичної видачі віз і рішення виникаючих при цьому проблем. Передбачається також обмін інформацією про тенденції політичного та економічного розвитку в країнах, вихідці з який можуть стати потенційними іммігрантами.
Одержання візи можливо в будь-якому закордонному представництві держав, що підписали Шенгенську угоду, незалежно від того, в яку з них здійснюється початковий в'їзд.
У випадку більш тривалого перебування (більш 3-х місяців) і влаштуванні на роботу в одній із країн Угоди, оформляється національна віза, одержати яку можна в посольстві тієї країни, де має намір перебувати заявник.
Таким чином, імміграційна політика країн ЄС базується головним чином на контрольних і обмежувальних заходах. Особливе місце в їхньому ряду займають проблеми контролю за міжнародними транспортними перевезеннями населення, що мігрує і питання депортації біженців, які стали в останні роки дуже серйозною політичною, юридичною і економічною проблемою.
Однак, на думку експертів Комітету з імміграційної політики ЄС, контроль на зовнішніх кордонах Співтовариства не забезпечує необхідний рівень безпеки. У зв'язку з цим країни ЄС вже найближчим часом будуть змушені повернутися до подальшого вивчення цієї проблеми. Так, не виключена можливість розробки нових варіантів концепції імміграційної політики ЄС і інших підходів до її реалізації в рамках «Єдиної Європи», причому вони будуть спрямовані насамперед на подальше обмеження міграційних потоків у країни ЄС.
Водночас нинішня концепція імміграційної політики ЄС все частіше зазнає критики. У Европарламенті серед представників лівих партій існує думка, що розроблені заходи, виключають можливість проникнення потенційного біженця в країну передбачуваного притулку. Вони вважають, що необхідним є перегляд деяких положень, а можливо їх повне скасування. Але ця думка не знаходить широкої підтримки серед парламентаріїв.
У цьому зв'язку певний інтерес представляють результати аналізу демографічної ситуації в країнах Західної Європи, що свідчать про те, що держави Співтовариства потребують постійного притоку іммігрантів. Європейці тепер живуть довше і мають менше дітей, в наслідок чого тягар утримання старих лягає на більш молоде покоління. Крім того, на думку американських дослідників Європа могла б прийняти значно більше переселенців. Наприклад, у країнах ЄС усього лише 2,3 % складають іноземці, у той час як у США – 3,7 %. Але навряд ці доводи приведуть до змін в імміграційній політиці західноєвропейських країн, оскільки страх перед негативними наслідками масової імміграції, особливо зі Сходу, у даний час значно сильніше, ніж розуміння необхідності постійного притоку визначеної кількості іммігрантів.
Зовнішня трудова міграція відноситься до одного з видів міжнародної міграції населення, яка характеризується переміщенням робочої сили, як правило, з менш розвинутих економічно в більш розвинуті країни на тимчасову роботу з наступним поверненням на батьківщину.
Незважаючи на те, що уряд кожної країни суверенний у своєму праві визначати напрямки і цілі міграційної політики, при розробці комплексу заходів, які регулюють процеси зовнішньої трудової міграції, доцільно притримуватися визначених правових стандартів, закріплених у документах міжнародних організацій.
Ратифікуючи міжнародні конвенції країни, які регламентують процес трудової міграції, визнають пріоритет норм міжнародного права над національним законодавством, яке має важливе значення як для самої країни з погляду її інтеграції у світове співтовариство, так і для мігрантів, чиї права за кордоном істотно розширюються.
Вивчення та використання відповідних правових документів міжнародних організацій має велике значення стосовно українського законодавства, оскільки при формуванні національної політики в області зовнішньої трудової міграції повинні бути враховані вимоги міжнародних конвенцій.
У самому загальному виді зміст міграційної політики визначається економічними, політичними і соціальними задачами, які стоять перед країнами. Водночас вироблення мети, концепцій і засобів міграційної політики носить територіально-диференційований характер, що випливає, у першу чергу, із положення країн стосовно спрямованості потоку трудових мігрантів. При цьому міграційна політика країн імпортерів і країн-експортерів робочої сили має значні розходження.
Як правило, міжнародна міграція виникає при наявності значного контрасту в рівнях економічного розвитку і темпах природного приросту країн, які приймають і віддають робочу силу. Тому географічними центрами імміграції є найбільше економічно розвинуті країни, такі, як США. Канада, Австралія, більшість західноєвропейських країн, а також країни, де у зв'язку з бурхливим економічним ростом у результаті високих прибутків від продажу нафти спостерігаються масові імміграції робочої сили (Бахрейн, Кувейт, Катар, Саудівська Аравія, Об'єднані Арабські Емірати).
Мета імміграційної політики може бути розглянутою в трьох аспектах: забезпечення захисту національної економіки від небажаного притоку трудових мігрантів як по масштабах, так і по якісному складу; рішення найбільше гострих проблем в області зайнятості населення в середині країни, що приймає, за рахунок гнучкого регулювання чисельності іноземної робочої сили («експорт» безробіття); раціональне використання прибуваючих у країну трудових мігрантів в економічних і політичних інтересах країни-імпортера.
При виборі концепції міграційної політики велике значення мають національно-історичні особливості країни. Так, уряди країн Європейського співтовариства, ставлячи своєю метою створення єдиного, міжнародного ринку робочої сили, виходять із концепції інтеграції. Для політики Сполучених Штатів Америки, Канади або Австралії більш типовою є концепція асиміляції, або натуралізації, тому що масовий приїзд іноземної робочої сили в цих державах в основному збігався з процесом формування нації. Очевидно, що дана концепція не відповідала умовам Західної Європи з її історично сформованими націями і високою густотою населення.
Концепція інтеграції в умовах Західної Європи прийшла на зміну системі ротації, яка почала застосовуватися ще на початку XX століття, і набула найбільш масових масштабів на початку 60-х і частково в 70-ті роки. Система ротації означає, що мігранти приймаються на роботу тільки на чітко визначений термін. За рахунок швидкої зміни робочої сили підприємець одержує можливість інтенсивного відновлення складу працівників, що дозволяє забезпечити рівень продуктивності та інтенсивності праці на поточно-конвеєрному виробництві або в трудоємних галузях промисловості. Застосування ротації підвищує роль селективної функції міграції: підприємець за допомогою спеціальних служб міграції може продовжити трудовий договір, якщо він буде зацікавлений у якомусь конкретному працівнику; з'являється можливість попередити «старіння» іноземної робочої сили; зводиться до мінімуму або взагалі виключається можливість для «чужих» зайняти ключові позиції на виробництві; знижується відповідальність приймаючих сторін, щодо забезпечення для трудових мігрантів припустимих умов життєдіяльності, проведення профпідготовки і підвищення кваліфікації.
Незважаючи на очевидні «вигоди» для підприємців країн, приймаючих у сучасних умовах концепцію ротації, вона не може претендувати на офіційне визнання урядами країн ЄС, тому що її відрито недемократичні та адміністративні принципи суперечать ідеям інтеграції Західної Європи.
На прикладі Німеччини розглянемо, яким способом ідея інтеграції прийшла на зміну широко поширеній концепції ротації іноземної робочої сили. Як показало соціологічне дослідження, проведене науково-дослідним інститутом ім. Ф. Еберта в 1994 р. у Німеччині, серед більшості обстежених груп робітників-іммігрантів частка осіб, що не планують повернення на батьківщину, досить висока і коливається в межах 6,7 – 40,1 % [100 ].
Таким чином, у середньому кожний четвертий мігрант у Німеччині припускає залишитися в країні перебування. При цьому, як відзначають західноєвропейські дослідники, частка мігрантів, яка не планувала повернення на батьківщину, продовжує зростати не тільки в Німеччині, але й у ряді інших країн Співтовариства.
Зросла кількість довгостроково працюючих у Німеччині (до 1990 р. у країні 52% мігрантів проживали понад 8 років) це сприяло тому, що підприємці стали розуміти переваги використання на виробництві того самого контингенту мігрантів: робітники звикають до специфіки підприємства, у підсумку підприємець економить на тому, що їх не потрібно наново навчати і вводити в курс справи[101 ]. Поступово все більше політиків і економістів стали приходити до думки, що використання праці іноземних робітників не відноситься до числа тільки тимчасового явища, пов'язаного з напруженим становищем на ринку праці і що в разі потреби робітників нелегко буде відправити на батьківщину.
Створення ЄС стало якісно новим етапом, який характеризується більш глибоким проникненням держави в проблеми міжнародної міграції, зростанням ролі міждержавних органів, що контролюють діяльність національних урядів. У співвідношенні міжнародної міграції регулююча функція міждержавних органів виражається в цілеспрямованому впливі не тільки на обсяги, але і на національно-державний склад залучаємо робочої сили.
Розширення числа країн-учасниць ЄС приводило до все більшого поширення тенденції до інтеграції. У кінці кінців перемогла концепція інтеграції робочої сили, яка не передбачає жорстких термінів перебування трудових мігрантів в країні приймання, припускається возз'єднання їх з сім'єю, залишає за ним певні права, полегшує адаптацію в нових соціальних умовах.
В основі практичних рішень Ради ЄС з питань трудової міграції лежить ідея про те, що масштаби імміграції повинні визначатися не чисельністю робочих на ринку праці, які шукають роботу, а реальними потребами національної економіки у робочій силі.
В даний час у рамках загального ринку робочої сили країн ЄС міграційна політика формується під впливом двох визначальних чинників:
• розглянута в недавньому минулому як «тимчасове явище», робоча сила трудових мігрантів знайшла статус одного з важливих компонентів, що робить вплив на економіку, незалежно від стану господарської кон'юнктури в країнах-імпортерах;
• відбувається постійне збільшення середньої тривалості перебування мігрантів у країні, яка приймає робочу силу. Працюючий мігрант стає в більшій мірі довгостроковим жителем країни-імпортера, і сам змінює характер міждержавної трудової міграції.
Одночасно в міграційній політиці західноєвропейських країн намітилися значні зміни стосовно держав, що не є членами ЄС. У результаті дії довгострокових чинників економічного, соціального і політичного характеру у середині 70-х років сформувалася нова імміграційна політика у відношенні країн не членів ЄС, що виражалася в наступному:
— був заборонений необмежений в'їзд іноземної робочої сили з метою працевлаштування, у зв'язку з чим зросло значення якісних характеристик трудових мігранті;
— почалося розроблення заходів для скорочення чисельності мешкаючого в країнах-імпортерах іноземного населення;
— стали прийматися заходи для соціальної інтеграції давно мешкаючих у країні іммігрантів.
Основні причини різкої жорсткості імміграційної політики економічно розвинених країн пов'язані з економічним спадом, зростом чисельності робочих іммігрантів, які перебувають у країні, у тому числі і членів їх сімей, високою концентрацією іноземців у найбільших промислових центрах.
На фоні посилення тенденції до жорсткості імміграційного законодавства у відношенні країн, що не є членами ЄС, особливо помітною стала зміна пріоритетів у поглядах на проблеми міграції серед країн-учасників Європейського співтовариства, яка відбулася у 80-ті роки. Саме в цей період стала втрачати свою актуальність суперечка про те, наскільки необхідно використовувати іноземну робочу силу в значних масштабах або краще взагалі від неї відмовитися. А у концепції міграційної політики все більше набуває значення принцип адаптації іммігрантів (не тільки робітників, але і членів їхніх сімей) до умов праці і життя в іншому соціальному і політичному середовищі країни-імпортера робочої сили.
Таким чином, у сучасній міграційній політиці формула « гуманізація імміграції», виражає собою новий підхід національних урядів і органів ЄС до проблем міграції іноземних робітників і їхніх сімей у відношенні країн-учасниць ЄС, поєднується з жорсткістю імміграційного законодавства у відношенні країн, що не є членами Співдружності.
Визначення цілей і концепції міграційної політики є основою для розробки системи заходів або засобів, спрямованих на ефективне вирішення міграційних проблем, найбільше актуальних для сучасного етапу соціально-економічного розвитку. Класифікація засобів міграційної політики може здійснюватися по різноманітних критеріях: за їхнім утриманням (економічні, правові), за характером впливу на об'єкт управління (організаційні, адміністративні) і т.д. [102 ].
Структура та ієрархія засобів здійснення міграційної політики має виражену національну специфіку, пов'язану з розмаїтістю конкретно-історичних, політичних, соціальних, економічних і т.п. умов розвитку країни. Водночас у комплексі застосовуваних різними країнами заходів можна виділити деякі характерні для більшості з них підходи до регулювання процесу зовнішньої трудової міграції.
Найважливішою метою імміграційної політики є захист національного ринку праці від неконтрольованого притоку іноземної робочої сили, держави імпортера робочої сили, тому широко застосовують заходи, направлені на запобігання імміграції і скорочення числа іноземної робочої сили в країні перебування.
До числа цих заходів відносяться:
1. Припинення несанкціонованого законодавством в'їзду в країну (нелегальної імміграції). Нелегальна імміграція одержала широке поширення практично у всіх країнах-імпортерах робочої сили. Наприклад, у США, за різними оцінками, проживає біля 13 млн. незареєстрованих мігрантів.
Для боротьби з нелегальною імміграцією широко застосовується метод депортації та інтернування іноземців, які незаконно проникли в країну. Так, у США в 1994 році було прийнято президентське розпорядження №12473 про створення для незаконно прибулих іноземних таборів, куди вони повинні бути інтерновані. На дану акцію з державного бюджету було асигновано 8 млн. 262 тис. доларів для будівництва десяти таборів, розрахованих у цілому на 200 тис. осіб. Подібна депортація «нелегалів» проводилася аж до 1986 р., коли був прийнятий імміграційний закон «Симпсона» [103].
Положення нового законодавства є взаємодоповнюючими: надання права на легалізацію частини незаконних іммігрантів супроводжується обмеженням нової нелегальної імміграції. Даний закон ввів санкції проти підприємців, які укривають нелегальних іммігрантів — у вигляді штрафу в розмірі від 250 до 10 тис. доларів або тюремного ув'язнення на термін до 6 місяців [104 ].
Здійснюються заходи для зміцнення Служби імміграції і натуралізації (СІН) з метою забезпечення більш жорсткої охорони кордону. У 1994 р. уряд США приступив до здійснення програми, вартістю 550 млн. доларів, яка передбачає установку нових систем радарного і телевізійного спостереження на деяких ділянках кордону з Мексикою, збільшене число прикордонників.
Одночасно з посиленням політики стосовно нелегальних іммігрантів, законодавство США передбачає право на легалізацію для частини іноземців, це є гуманним актом і свідчить про демократичні тенденції в здійсненні сучасної імміграційної політики. Враховуючи інтереси великого агробізнесу, був зроблений виняток для сезонних сільськогосподарських робітників. Легалізованими також вважалися ті іноземці, що могли підтвердити документально, що вони проробили в США біля — 90 днів і прожили безвиїзно не менше 180 днів.
В даний час легалізації незареєстрованих іммігрантів у США перешкоджає довгий ряд бюрократичних перепон: одержання дозволу на конкретну трудову діяльність, розгляд клопотань про надання пільг, тяганина з судовим розглядом, затримки з встановленням квот, засвідчення про знання англійської мови та американського законодавства.
У Великобританії відповідно до цілого ряду законів про імміграцію державі були надані більш широкі повноваження по депортації і виселенню незаконно прибулих у країну мігрантів. Депортації, відповідно до британського законодавства, підлягають всі особи, якщо їх присутність розглядається яка «не є сприятливою суспільному добробуту». Особи, що вважаються нелегальними іммігрантами, можуть бути виселені в будь-який час і без зайвої бюрократичної тяганини.
Спроби ввести різні форми імміграційного контролю розпочинають не тільки промислові центри Півночі. Аналогічним способом діють і «країни, що недавно встали на шлях промислового розвитку». Наприклад, у 80-ті роки відбулося посилення імміграційних процедур стосовно нелегальних іммігрантів у країнах Перської затоки: збільшилося число відмов у проханнях про видачу дозволу на роботу, підсилилися поліцейські заходи проти іноземців, яки не мають належних документів, значно виросли масштаби депортації.
Метод депортації широко застосовується і у Нігерії. У період економічного підйому нігерійська влада мирилися з присутністю у країні великої кількості нелегальних іммігрантів (точніше, що стали нелегальними після закінчення 90-денного терміну безвізового перебування в країні). Однак спад в економіці на початку 80-х років змусив уряд Нігерії посилити свій імміграційний контроль і здійснити масову висилку нелегальних іммігрантів, це торкнулося більш 2 млн. осіб. [105 ].
Крім методів прямого впливу на скорочення чисельності нелегальних іммігрантів, до яких відноситься депортація і судове переслідування іноземців, які незаконно знаходяться в країні перебування, імміграційне законодавство містить також заходи впливу, що мають відношення до наймачів, використовуючих працю нелегальних іммігрантів, у виді штрафних і судових санкцій. Подібні міри широко практикуються в Нідерландах, Німеччині, Бельгії, Люксембурзі та ін. країнах.
Наприклад, відповідно до бельгійського законодавства, наймач, який використовує працю неофіційних мігрантів, повинен крім штрафу в 500 тис. бельгійських франків оплатити витрати по відправленню іммігранта та членів його сім'ї на батьківщину. Крім того, у судовому порядку може бути закрита вся або частина компанії наймача. У Німеччині сума штрафу з іноземця, що працює без дозволу, складає від 500 до 1000 марок. Одночасно з цим з власника підприємства, що використовує працю незареєстрованих іноземців, стягується штраф у розмірі 5 тис. марок [106 ].
Особливо суворі заходи приймаються стосовно посередників, які займається постачанням нелегальних іммігрантів. Так, французьким законодавством за такий злочин передбачене покарання позбавленням волі на термін від двох до п'ятьох років або накладання штрафу від 10 тис. до 200 тис. франків [107 ].
У якості одного з засобів здійснення обмежувальної імміграційної політики використовуються міри, спрямовані на скорочення чисельності іноземного населення, що перебуває в країнах-імпортерах.
Більшість країн-імпортерів робочої сили прийняли державні програми стимулювання репатріації офіційно зареєстрованих іноземців. На відміну від методу депортації і судового переслідування іммігрантів, заходи, спрямовані на стимулювання репатріації, не є чисто адміністративними, тут переважають економічні стимулятори.
Прийняті програми носять селективний характер, тому що розраховані на заохочення репатріації тільки визначених категорій іммігрантів, а саме: осіб, національності яких є небажаними для країни-імпортера; професій які не користуються попитом на національному ринку праці і т.п. Дані програми передбачають спільне будівництво засобами країн-імпортерів і експортерів робочої сили підприємств у країнах походження з використанням грошових заощаджень робітників-мігрантів. Результатом подібних заходів повинно було стати, з одного боку, уповільнення росту нової еміграції, а з іншого боку — забезпечення робітниками місць визначеної частини реемігрантів.
Прикладом такого співробітництва є Німеччина і Туреччина, які підписали двосторонню угоду про створення кооперативів розвитку, а в подальшому й акціонерних товариств із притягненням коштів працюючих у Німеччині турецьких громадян. У Нідерландах також розроблений державний проект, розрахований на стимулювання від'їзду іноземців із країни і забезпечення їх зайнятості на батьківщині, що передбачає надання кредитів робочим мігрантам, які бажають відкрити, власні невеликі підприємства на батьківщині. У рамках даної програми в Югославії був створений спеціальний фонд для фінансування зайнятості в економічно відсталих районах масової еміграції.
Заходи, пов'язані з ускладненням процедурних норм, що регулюють питання в'їзду, продовження терміну перебування в країні, зміни робочого місця носять обмежувальний характер, тому що спрямовані на скорочення числа прибуваючих трудових мігрантів. У більшості країн-імпортерів візи на в'їзд видаються тільки тим іммігрантам, яким гарантується працевлаштування. Так, по законодавству ПАР у першу чергу приймаються ті мігранти, що документально можуть підтвердити, що для них є вакансії в приватних або державних фірмах. У США для одержання візи на в'їзд необхідно одержати так названий трудовий сертифікат — офіційне підтвердження від фірми або компанії про згоду дати робоче місце, завірений в Міністерстві праці США, причому процес одержання трудового сертифіката є дуже складною і тривалою процедурою. Максимальний термін, на який видається віза трудовому іммігранту, не може перевищувати 2 роки, а продовження або поновлення цієї візи є вкрай трудомістким процесом, що вимагає практично наново виконати всі імміграційні формальності.
Імміграційне законодавство США встановлює, що для видачі трудового сертифіката Міністерство праці США повинно переконатися, «що на місці передбачуваного працевлаштування іноземця в даний час немає американських робітників, які можуть, бажають і мають достатню кваліфікацію для виконання визначеної роботи, для якої підходить і на яку претендує іноземець». Крім того, повинно бути встановлено, що працевлаштування іноземця не зробить негативного впливу на зарплату або умови праці американських робітників.
Аналогічний закон про робітників-мігрантів, прийнятий в Австрії. Закон передбачає, зокрема, що гастарбайтери можуть бути прийняті на австрійські підприємства лише в тому випадку, якщо не постраждають інтереси австрійських робітників з погляду надання їм робочих місць і створення необхідних умов праці. Іноземцям може бути відмовлено в прийомі, якщо в тієї або іншій галузі економіки або в адміністративному районі вже зайняте велике число мігрантів.
Для трудового іммігранта в США обмежені можливості виїзду з США, наприклад, у відпустку, з родинних обставин або інших причин. Нарешті, трудові іммігранти не вправі по власному розсуду перемінити місце роботи, район проживання або інші умови контракту, не ризикуючи бути депортованим із США. У ПАР іммігранту протягом перших трьох років після переселення в країну забороняється змінювати галузь занять, але дозволено змінювати роботодавців. Подібні обмеження поширені також у багатьох країнах Західної Європи.
Незважаючи на жорсткість імміграційного законодавства і посилення заходів, направлених на захист національних ринків робочої сили від притоку неконтрольованих потоків мігрантів країни імпортери постійно відчувають потребу в обмеженому притоці робочої сили визначеного кількісного і якісного складу. Відповідно до даної мети міграційної політики можна виділити заходи, направлені на регулювання чисельності і якісного складу прибуваючих трудових мігрантів.
Так, регулювання чисельності прибуваючих мігрантів здійснюється за допомогою імміграційної квоти, яка щорічно розраховується в країнах імпортерах. Даний показник розраховується як у цілому по країні, яка приймає трудящих мігрантів, так і по окремих категоріях прибуваючого населення. Розрахунок імміграційної квоти робиться достатньо-складним шляхом. Тут на увагу приймаються економічні потреби держави, оцінювання демографічної ситуації з обліком прогнозу чисельності населення в цілому і по окремим статевовіковим групам, враховується стан національного ринку праці і житла; велике значення на розмір квоти робить і політична кон'юнктура в країні імпортері. Наприклад, у Канаді — країні, найбільше відкритій для імміграції, загальна квота виділена урядом на 1995 р., склала 270 тис. осіб[108 ].
Виділена урядом країни-імпортера імміграційна квота може бути розподілена у певній пропорції між різними категоріями іммігрантів, з обліком їхньої пріоритетності для країни. Так, у США в 1995 р. був здійснений наступний розподіл імміграційної квоти: 71 % родичі громадян США; 20 % — фахівці, у яких є потреба в США; 9 % — інші групи іммігрантів [109 ].
Як правило, розміри імміграційної квоти є предметом гострої дискусії в країнах – імпортерах. Так, у США під тиском ведучих американських економістів, політиків і підприємців у 1990 р. був прийнятий новий закон про імміграцію, який президент Дж. Буш (старший) назвав «самою всеосяжною реформою імміграційних законів за останні 66 років» [110]. Даний закон істотно розширив розміри квоти, призначені для працюючих іммігрантів, тому що по розрахунках фахівців у 90-і роки економіка США буде мати гостру потребу в кваліфікованій робочій силі, це, у першу чергу, викликано зниженням за останні три десятиріччя рівня народжуваності і скорочення числа молодих працівників, які приходять на зміну пенсіонерам. У новому імміграційному законодавстві передбачається квота в 140 тис. віз для осіб, що в'їжджають у США в пошуках роботи.
Що стосується регулювання якісного складу прибуваючих мігрантів, в інтересах країни-імпортера, скорочення чисельності трудящих мігрантів у приймаючих країнах, супроводжується одночасним зростанням вимог до їхнього якісного складу. Регулювання складу прибуваючих мігрантів здійснюється за рахунок активного використання державою селективної функції міграції, за допомогою якої можна впливати на якісний склад населення і трудових ресурсів країни в необхідних напрямках у даний історичний період.
В імміграційній політиці країн спостерігається велике число різноманітних ознак, щодо яких регулюється якісний склад трудящих іммігрантів, а саме:
— наявність дефіцитної професії на національному ринку праці. Відповідно до американського законодавства 6 основних груп (преференцій) іммігрантів, які можуть розраховувати на першочергове одержання в’їзної візи, виділяються дві, що мають безпосереднє відношення до трудящих іммігрантів. До них відносяться: особи визначених професій, в яких є потреба на ринку праці США в даний момент; представники рідких професій; фахівці високого класу або наділені винятковим талантом; робітники (кваліфіковані і некваліфіковані), що претендують на вакансії, які не заповнюються громадянами США (як правило, це мало оплачувані, не престижні, важкі або шкідливі для здоров'я види робіт). Автори цього американського імміграційного законодавства вважають, що приплив висококваліфікованої робочої сили буде сприяти розвитку передових високотехнологічних галузей промисловості і тим самим збільшить конкурентноздатність американської продукції на міжнародному ринку;
— наявність освіти або кваліфікації, визнаної в країні імпортері. Про високі вимоги до якості прибуваючої робочої сили свідчить необхідність проходження процедури визнання наявних у мігранта документів про освіту або професійну підготовку.
Проблема порівнянності професійних дипломів виникла в зв'язку з посиленням міграцій кваліфікованих фахівців. Тому в Європейському співтоваристві було прийняте рішення, відповідно до якого, починаючи з 1991 р. на всій території ЄС признаються всі дипломи про вищу освіту, отримані в одній із країн-членів. Дипломи, отримані в третіх країнах (які не входять у ЄС), можуть бути визнані за умови, що їх власники як мінімум три роки працювали за даними дипломам в одній з країн ЄС. Для вирішення про остаточну порівнянність дипломів був вироблений ряд критеріїв, одним із яких, наприклад, є вимога одержати вищу освіту будь-якого типу протягом не менше 3 років. Крім цього, з недавнього часу діють секторальні директиви визнання дипломів, що включають докладний перелік професій і галузей, де дипломи признаються рівноцінними у всьому просторі ЄС, і де потрібно обов'язковий мінімум додаткового навчання.
Проблема рівноцінності документів про освіту, отриманих у країнах походження іммігрантів, гостро стоїть в інших приймаючих країнах.
У США, наприклад, для підтвердження еквівалентності дипломів, отриманих в Україні, щодо американських вузів і коледжів, необхідно звернутися в міжнародну корпорацію випускників навчальних закладів з країн СНД. Для осіб робочих професій часто потрібно надання рекомендаційного листа з підтвердженням досвіду роботи і рівня професійного підготування, причому даний лист повинний бути завірений гербовою печаткою і мати, паралельний переклад на англійську мову.
У Австралії всі наявні у іммігрантів кваліфікації, підлягають розгляду австралійськими органами для одержання дозволу працювати в країні за даним фахом. Всі визнані у мігрантів наявні документи про освіту, в Австралії розділяються на 2 категорії визнані і потребуючі додаткового навчання в Австралії. У залежності від того, до якої категорії буде віднесений документ про освіту мігранта, оцінюються його шанси на одержання в’їзної візи: а) вимога досвіду роботи за фахом є ще одним свідченням високих запитів приймаючих країн, до якості іноземної робочої сили. У Австралії наявність фаху у іммігранта признається лише в тому випадку, якщо він працював у даній якості в цілому не менше 6 місяців, частина яких повинна припадати на останні 12 місяців. Високо оцінюються шанси на одержання в’їзної візи в тих мігрантів, які мають «значний і тривалий досвід роботи з дефіцитного фаху», що означає стаж роботи не менше 3 років перед подачею заяви на імміграцію;
Б) віковий ценз є одним із важливих і широко поширених критеріїв добору іммігрантів як з погляду прагнення країни — приймання, до ввезення робочої сили найбільше активного працездатного віку, так і в зв'язку з необхідністю враховувати демографічну ситуацію, яка характеризується постарінням населення і падінням народжуваності. Практично у всіх країнах, приймаючих робочу силу, встановлені вікові межі для трудящих іммігрантів. При цьому найчастіше шанси одержати дозвіл на імміграцію вище у більш молодих претендентів;
в) національність іммігранта є якісною ознакою, значно диференційованою у залежності від національного складу країни-імпортера. Так, відповідно до нового імміграційного законодавства США в рамках квоти, відведеної для трудящих іммігрантів, детально обговорене виділення щорічно 40 тис. віз, призначених для «розширення і розмаїтості потоку іммігрантів». Це пов'язано з тим, що в 80-і роки переважну більшість іммігрантів у США складали вихідці з Азії і Латинської Америки. Таке становище, на думку авторів законодавства, порушує національну рівновагу в країні, яка традиційно формувалася в основному за рахунок вихідців із Європи.
До числа інших вимог, запропонованих до якості робочої сили, можна віднести: а) вимога гарного стану здоров'я у прибуваючих мігрантів (характерно для ряду скандинавських країн і США; б) додаткові професійні вимоги, які відносяться до ряду спеціальностей або професій (у США, наприклад, іноземний програміст повинен володіти прийнятими в країні програмними засобами, бути знайомим з відповідними комп'ютерними системами); в) обмеження особистого і психологічного плану. Так, наприклад, претендент на одержання громадянства ПАР повинен мати «добрий характер». У США здавна обмежений в'їзд для представників любої із партій тоталітариського типу.
Для добору кандидатів, найбільшою мірою відповідних потребам країни-імпортера, застосовуються різні методи. Так, у США основою добору є встановлений перелік кращих професій, відповідно до яких у рамках встановленої імміграційної квоти робиться добір іммігрантів.
У Канаді та Австралії використовується система оцінювань кожного кандидата в балах. Наприклад, у Канаді кандидати на імміграцію оцінюються по 10 критеріях, за кожний з яких вони можуть одержати від 8 до 15 балів, при прохідній сумі балів, рівній 70.
Як свідчать дані, значення тієї або іншої якісної ознаки при доборі іммігрантів не є постійним і може змінюватися на користь інших пріоритетів.
У Австралії відповідно до системи підрахунку кількості балів (максимальна сума по категорії «Самостійна еміграція» у 1995 р. — 95 балів) враховується наявність необхідної професії відповідно до переліку, що обновлюється 2 рази у рік на основі матеріалів служби зайнятості, і свідоцтва про освіту визнану в Австралії (максимальне число балів 75); вік (максимальне число балів для осіб у віці 18-24 року — 10 балів); знання англійської мови (максимальна кількість балів 15).
Селективність міграційної політики країн-імпортерів виражається також у наданні пільг окремим категоріям мігрантів із метою їхнього притягнення в країну. Так, пріоритетним правом одержання дозволу на імміграцію користуються бізнесмени, що припускають відкрити справу в країні перебування. Відповідно до американського імміграційного законодавства, іноземець має право одержати візу та оселитися в США, якщо він має намір укласти як мінімум 500 тис. доларів в американські підприємства з метою йх розширення. Бізнесмену, який запросив статус іммігранта і підтвердив свою готовності вкласти 500 тис. доларів, дається іспитовий термін у 2 роки, з тим щоб він міг продемонструвати свої ділові якості. У Канаді заохочується в'їзд інвесторів, тобто іммігрантів, що вкладають у федеральні або провінційні цінні папери не менше 250 тис. канадських доларів на кожного з членів сім'ї інвестора, які з ним в’їжджають. Пріоритетним правом на в'їзд користуються також так називані «бізнес іммігранти», до яких відносяться особи, що створюють у Канаді підприємства, які дають роботу як мінімум 1 канадському громадянину.
У ПАР в окремих випадках, якщо потенційний іммігрант має особливо дефіцитну професію, посольство ПАР у країні заявника бере на себе посередництво в пошуку роботи в приватній або державній фірмі, розташованій в ПАР. Іммігрантам, що одержали дозвіл на в'їзд у країну, уряд ПАР дає безкоштовні квитки до місця їхнього працевлаштування. Крім того, дається первинне житло і субсидії, достатні для підтримки середнього рівня життя доти, поки іммігрант не приступить до роботи. Іммігрант також має право на безкоштовне навчання іноземній мові.
Як бачимо, у новому столітті на фоні радикальних зрушень, які трапилися у світі у зв'язку з розпадом СРСР і соціалістичної системи в Східній і Центральній Європі в цілому та з закінченням «холодної війни», імміграційна політика у всіх її формах і проявах зведена в ранг важливого фактора забезпечення національної безпеки усіх без винятку держав. На прикладі розвалу ніколи економічно і військово-стратегічного могутнього Радянського Союзу світ став свідком бурхливого вибуху етнічних і регіональних конфліктів, що в дійсності десятиліттями підігрівалися настроями так званого «оксамитного сепаратизму» і національного шовінізму (Таджикистан, Нагірний Карабах, Абхазія, Приднестров'є, Південна Осетія, Чечня). Широко декларована в СРСР «нерушима дружба народів» відразу стала порожнім звуком, зокрема, для 14 млн. українців, що виявилися ізгоями на території колишніх радянських республік, скажемо, у Латвії, Латвії й Естонії, що зустріло стурбованість не тільки уряду України, але прихильників цивілізованих міжнародних-правових норм спілкування між державами в Європі.
Що стосується США, Західної Європи й інших індустріально розвинених країн, у 90-х роках особливо стала відчуватися втрата контролю над кордонами, через які ринулися потоки мігрантів (із Мексики в США, із колишньої Югославії та Албанії — у Німеччину та Італію, з турецького Курдистану — у Скандинавію і т.д.). У цьому змісті неконтрольована міграція на рубежі тисячоріч стала якісно новим феноменом міжнародного життя, яка зачіпляє національну безпеку і державний суверенітет усіх країн і народів.
продолжение--PAGE_BREAK--Розділ 3 Поняття та сутність нелегальної міграції. 3.1. Нелегальна міграція в структурі міграційних процесів
Нелегальною (незаконною) міграцією є незаконне переміщення через державний кордон, тобто поза пунктами пропуску або з приховуванням від прикордонного та митного контролю, при використані підроблених документів, візи або без таких, самостійно чи за допомогою третіх осіб, а також проживання на території країні без належного дозволу компетентних державних органів.
Усвідомлення сутності нелегальної міграції не можливе без з’ясування її місця в структурі міграційних процесів.
Дослідження зовнішньої і внутрішньої міграцій (класифікація за територіальною ознакою) показують, що нелегальна міграція існує лише як частина зовнішньої міграції.
Таблиця 1.1.
Співвідношення зовнішньої міграції і нелегальної міграції [111].
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Державний корд. України перетнули (млн. чол.)
16. 9
83.9
87.1
79.75
65.98
88. 9
95.77
97.3
Іноземців
(млн. чол.)
7.05
32.4
37.25
35.55
29.83
22.1
25.12
27.12
Нелегальних мігрантів
(іноземці)
(осіб)
789
9086
11444
9787
7224
8090
10562
11234
%співвідн. Зовнішньої міг. І нелегальної міграції
0, 004
0,01 082
0,01.3
0,0122
0,01 09
0, 009
0,011
0,0115
Таким чином, можна сказати, що 0.009 – 0,12% зовнішньої міграції складає нелегальна міграція.
Стосовно мігрантів внутрішніх зазначимо, як правило, ця категорія осіб є мігрантами легальними, хоча в деяких тоталітарних країнах вони вважалися нелегальними, зокрема в СРСР у період 30-х – першої половини 50-х років, коли мешканці сільської місцевості не мали паспортів і були позбавлені права змінювати місце проживання; їх переїзд до іншого регіону, особливо до міста, міг розглядатися владними структурами як нелегальна міграція. Обставини такого роду в Україні відсутні, тому і немає соціально-економічних підстав для існування внутрішньої нелегальної міграції.
Аналіз міграцій, класифікованих за часовими ознаками показує, що незворотні міграції (переміщення на постійне або тимчасове місце проживання) мають у своїй структурі нелегальну частку.
За даними представництва Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців в Україні, до них звертаються нелегальні мігранти за допомогою отримання статусу біженця та залишення на постійне місце проживання в Україні. Саме ця категорія осіб є, на наш погляд, нелегальними незворотними мігрантами. У 1995 р. таких осіб було 1440 чол., у 1996 р. – 686 чол., у 1997 р. – 915 чол., у 1998 р. – 1271 чол., у 1999 р. – 13490 чол. вони перетнули нелегально державний кордон України з 20 країн світу [112].
За даними МВС 1999 р. право на постійне проживання в Україні отримали 32485 чол., з них 1574 чол., або 4,7%, які нелегально перетнули державний кордон.
Значні можливості для дослідження нелегальної міграції мають класифікації міграцій стосовно держави (транзитна, еміграція, імміграція).
Транзитна міграція буває як легальною, так і нелегальною. Транзитних мігрантів, які легально перетнули державний кордон у 1995 р., – 4.3 тис. чол., 1.1% від загальної кількості легальних мігрантів; 1995 р. — 3.7 тис. чол., – 0,8%; у 1997 р. – 5.5 тис. чол., 1,3%; у 1998 р. – 5,7 тис. чол. 1.4%; у 1999 р. 6,1 тис. чол.(1,6%), від загальної кількості легальних мігрантів[113].
А транзитних нелегальних мігрантів було затримано при виїзді з України у 1995 р. – 4167 тис. чол.; у 1996 р. – 3897 тис. чол.; 1997 р. 4973 тис. чол.; у 1998 р. – 3791 тис. осіб; у 1999 р. – 4320 тис. осіб. Порівнюючи транзитних мігрантів, які легально перетинають державний кордон України, і тих, хто нелегально використовує транзитний проїзд для того, щоб потрапити в країну призначення, можна зробити висновок: транзитна міграція в 60% має легальну позначку перетину кордону, а в 40% вона є нелегальною.
Еміграція, як і транзитна міграція, має у своїй структурі відсоток нелегальної міграції.
У 1991 р. на виїзд з України до далекого зарубіжжя було видано майже 70 тис. (разом з дітьми) дозволів (до Ізраїлю – 48,5 тис. або 70 %). Водночас, істотно збільшився виїзд до США (разом з дітьми – 15,4 тис. осіб), ФРН (2,1 тис. осіб). Разом до обох країн виїхало понад чверті усієї кількості емігрантів.
Так, за даними останнього перепису населення, що відбувся в 1989 р., кількість громадян України єврейської національності, порівняно з результатами перепису 1979 р., зменшилася на 23,1 %: поляків – на 15,1 %, греків – на 5,3 %, чехів – на 1,7 %, угорців – на 0,8 % [114]. Вплинули на інтенсивність еміграції розвал Радянського Союзу і проголошення незалежності України. Надії на покращання життя, намагання владнати питання громадянства та власності пригальмували еміграцію.
У 1992 р. нові тенденції в еміграції стали більш виразними. Було видано 35,2 тис. дозволів на виїзд для постійного проживання за кордон. Разом з дітьми ця цифра становила 44,4 тис. З них до Ізраїлю прямувало лише 13,7 тис. осіб або одна третина, тоді як до США – 20 тис., ФРН – 6,5 тис., тобто більшість емігрантів. Іншими словами, якщо кількість тих, хто виїхав з країни до Ізраїлю в 1992 р., становила лише 6 % еміграції за останній період (у 1987-1992 рр. виїхало 213 тис. осіб), то до США виїхало стільки, скільки за всі попередні п’ять років. Така ж ситуація склалась і з виїздом до ФРН. Це свідчить про те, що еміграція з України втрачала свій переважно етнічний характер, набувала економічної спрямованості від менш розвинених до більш розвинених і багатих країн.
Співвідношення легальної і нелегальної еміграції представлено у нижченаведеній таблиці:
Таблиця 3.2. Легальна та нелегальна еміграція в Україні [115].
1995
1996
1997
1998
1999
Еміграція населення (млн. чол.)
39.7
30.2
28.6
33.1
30.2
Намагалися нелегально емігрувати (чол.)
4587
3242
3980
4404
6211
Імміграція (прибуття до країни переселення), також може здійснюватися законним і незаконним шляхом.
Таблиця 3.4. Імміграція населення в Україну [116].
1995
1996
1997
1998
1999
Імміграція населення (млн. чол.)
40.05
35. 76
31.3
33.9
84.57
Намагалися нелегально іммігрувати (чол.)
5200
3982
4110
6108
5023
Таким чином, проведене дослідження показує, що існують шість видів нелегальної міграції, а саме: зовнішня нелегальна міграція; постійна або незворотна нелегальна міграція; сезонна нелегальна міграція; транзитна нелегальна міграція; еміграційна нелегальна міграція; імміграційна нелегальна міграція.
Нелегальна міграція займає вагомий відсоток у структурі міграційних потоків. Вона є соціально небезпечним, шкідливим, протизаконним явищем, яке реально загрожує економічним інтересам і громадській безпеці нашої держави. Вона є однією з причин зростання злочинності, поширення небезпечних захворювань, розвитку підпільного ринку праці, виникнення напруженості у відносинах між багатьма державами.
Україна ще не має достатнього досвіду державного регулювання процесів нелегальної міграції. Тому на сьогодні, одним із важливих завдань є продумане розроблення комплексної протидії нелегальній міграції.
продолжение--PAGE_BREAK--3.2. Ознаки нелегальної міграції
Нелегальна міграція досліджується нами як один з видів міграції, що має характерні ознаки. Найбільш важливе значення для практики протидії цьому явищу має вивчення і дослідження ознак, що містяться у стані, структурі, динаміці і географії нелегальної міграції.
Стан нелегальної міграції – це кількісні показники, що характеризують дане явище у визначений період часу в абсолютних цифрах або у відносних показниках. До стану належить інформація про кількість нелегальних мігрантів, скоєні ними правопорушення, вжиті за ними заходи.
Так, за 4 місяці 2000 р. притягнуто до адміністративної відповідальності за порушення правил перебування на Україні громадян з СНД – 18291 чол., з Кавказу – 17718 чол., видворено за межі України – 3207 чол., зокрема, під конвоєм з країн СНД –1480, з кавказького регіону – 652.
Друга ознака нелегальної міграції — це наявність визначеної структури.
Під структурою ми розуміємо — взаєморозташування і зв’язок складових частин чого-небудь, будівля [117]; внутрішній устрій, уклад [118]. Якщо стан (рівень нелегальної міграції) — це кількісний показник, то, коли йдеться про її структуру, то передбачається, що в даному випадку вона визначається з якісної сторони.
Проведені нами дослідження свідчать, що нелегальна міграція має складну структуру, тобто є поліструктурним явищем. Виділення в ній структурних елементів багато в чому зв’язане з низкою причин, заради яких здійснюється нелегальне переміщення.
Залежно від мети призначення, нелегальне переміщення можна поділити на: а) транзитне переміщення; б) переміщення з метою постійного проживання; в) переміщення з метою тимчасового притулку.
За часом протікання міграції можна виділити: а) термінове – має обмеження в часі; б) безстрокове – не має обмежень у часі.
За моментом виникнення цього явища: а) з моменту порушення правил в’їзду на територію держави та виїзду з неї; б) з моменту порушення правил перебування на території держави, що зумовлює необхідність продовження візи та реєстрації на території країни перебування.
Нелегальна міграція може бути поділена щодо наявності каналів контрабанди живого товару через територію України і за її межами: а)транзитний повітряно-залізничний, для громадян держав Південно-східної Азії, Близького й Середнього Сходу (Китай, В’єтнам, Корея, Шрі-Ланка, Афганістан); б) транзитний повітряно-залізнично-пішохідний, для громадян Іраку, Ірану, Туреччини, Ізраїлю, Сомалі, Анголи, Заіру; в)транзитний повітряно-пішохідно-залізничний, значна частина Лівану, Китаю, Індії прибуває в Україну повітряним шляхом і рухається до західного кордону, а з Києва — залізничним транспортом [119].
Нелегальна міграція може бути також поділена за можливістю її суб’єктів нести адміністративну відповідальність: а) складається з суб’єктів, що не підлягають адміністративній відповідальності (за віком, станом неосудності); б) складається з суб’єктів, які підлягають адміністративній відповідальності.
Іншою ознакою нелегальної міграції є її динаміка. Динаміка – це зміна кількісних та якісних показників нелегальної міграції, скоєних нелегальними мігрантами правопорушень у цілому за визначений період часу.
Нелегальна міграція не є статичне, застигле явище, воно швидко та динамічно розвивається в просторі і часі. Тому ця ознака має важливе значення щодо її вивчення, а також визначення параметрів протидії.
Кількість нелегальних мігрантів з кожним роком зростає. Це видно із статистичних даних МВС України, Державного комітету у справах охорони державного кордону України, по звертаннях нелегальних мігрантів для одержання статусу біженців.
Суттєвою ознакою нелегальної міграції є високий рівень латентності. Це пов’язане з тим, що вона є вигідним бізнесом, який дає значні прибутки. У свою чергу, «прибутковість» забезпечила для неї риси професійно організованої мереж. В багатьох випадках вона характеризується наявністю спеціально створеної системи захисту від виявлення і притягнення винних до встановленої законом відповідальності; особливо ретельним маскуванням цілей; максимальним наданням їй видимої легальності, тобто відповідності правовим нормам, законної діяльності.
Останніми роками дуже чітко вимальовується картина різкого підвищення нелегальних переміщень, що має свої причини та пояснення.
Таблиця 3.4. Затримано поза пунктами пропуску нелегальних мігрантів[120]:
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Нелегальних мігрантів
277
397
1466
1373
1403
2225
5779
6295
8675
Кількість затриманих нелегальних мігрантів поза пунктами пропуску в 1999 р. порівняно з 1998 р. збільшилася на українсько-російському кордоні в 9 разів, на українсько-білоруському — в 2 рази.
Таблиця 3.5. Динаміка нелегальної міграції [121].
1996
1997
1998
1999
Усього виявлено н. М. ОВС України:
5110
9202
12646
25278
М.Київ
1850
2324
2153
5741
Чернігівська обл.
790
483
612
743
Луганська обл.
645
1249
1351
1744
Дніпропетровська обл.
435
1421
2598
3941
Сумська обл.
385
387
529
506
Харківська обл.
230
363
487
941
Отже, кількість виявлених нелегальних мігрантів на Україні з 1996 р. до 1999 р. зросла на 20,21 %.
Значна кількість ознак нелегальної міграції міститься у її географії. Під нею ми розуміємо просторово тимчасовий розподіл нелегальної міграції на території України. За даними МВС України, нелегальна міграція має масовий прояв у великих містах, а також у прикордонних зонах, які є місцем переправлення нелегальних мігрантів до Європи. Сільська місцевість приваблює тільки тих нелегальних мігрантів, які вирішили залишитися на постійне місце проживання або отримали статус біженця, але за статистикою це дуже незначна кількість осіб.
Так, за даними Державного комітету з міграції [122] в 1996 р. в. Києві дозволили залишитися 562 біженцям, у 1997 р. – 1279 біженцям, у 1998 р. – 2679 біженцям, у 1999 р. – 5612 біженцям; у Вінницькій обл. в 1996 р. – 21 біженцю, у 1997 р. – 50 біженцям, у 1998 р. – 242 біженцям, у 1999 р. – 541 біженцям; Черкаська обл. у 1996 р. – 13 біженцям, у 1997 р. – 17 біженцям, у 1998 р. – 24 біженцям, у 1999 р. – 49 біженцям; в Івано-Франківську немає жодного біженця.
3.3. Причини нелегальної міграції.Підвищена увага до нелегальної міграції спричинена виникненням перед державою необхідності протидіяти їй як небажаному, шкідливому, суспільно небезпечному явищу. Розробка стратегії і тактики такої протидії є складаним організаційно-правовим завданням. Практика розв’язання аналогічних проблем невблаганно свідчить про те, що вжиті заходи повинні грунтуватися на чіткому уявленні причин нелегальної міграції.
продолжение--PAGE_BREAK--
Об’єктивне і точне визначення причин є ключем до пізнання всієї сукупності процесів, які сприяють нелегальній міграції, ієрархії і взаємозв’язків компонентів такої сукупності. Тільки такий підхід дозволяє дати справедливі оцінки щодо:
а) ефективності впливів правових методів і форм;
б) реальної здатності державних і недержавних структур ефективно виконувати покладені на них обов’язки;
в) шляхів удосконалення всього державного-правового механізму протидії відомим проявам нелегальної міграції.
Не можна також забувати, що будь-яке не наукове пояснення причин прогресуючого стану нелегальної міграції негативно позначається на практиці протидії цьому явищу, призводить до небажаних результатів. Чим краще ми знаємо причини, тим цілеспрямованіше можемо діяти щодо нейтралізації цього негативного явища.
Дана проблема в праві України досліджена вкрай недостатньо. Помітні кроки в цьому напрямі зроблено в криміналістиці. Однак зводити всю суму чинників, сконцентрованих навколо нелегальної міграції до кримінально-правової проблематики не уявляється коректним. На нашу думку, причини нелегальної міграції, як комплексної проблеми, повинні досліджуватися багатьма правовими галузями, зокрема й сформованими останнім часом, наприклад, митним правом.
Особливу роль у дослідженні причин нелегальної міграції мають відіграти фундаментальні галузі, зокрема, адміністративне право. На нашу думку, завдання цієї галузі стосується не тільки вивчення причин деліктного поводження особистості, а й причин організаційно-правових, що сприяють рухові потоків нелегальних мігрантів через Україну.
Встановлення комплексу таких причин та існуючих між ними взаємозв’язків дали б змогу:
наблизити законодавство, включаючи акти адміністративно-правового регулювання, до життєвих реалій;
точніше визначити функції органів державного управління в розв’язанні проблем нелегальної міграції;
на основах чіткої правової регламентації побудувати роботу структур місцевого самоврядування в даній сфері;
сформувати систему громадських формувань, які беруть участь у протидії нелегальній міграції;
зробити більш цілеспрямованою профілактичну роботу;
додати необхідної мобільність силам і засобам, призначеним для протидії цьому явищу.
Нелегальна міграція має такі ж причини, що й інші міграції, але вони є більш глобальними, трагічними, конфліктними. Вони змушують нелегальних мігрантів йти на ризик задля власного життя, життя своєї родини, кидатись у прірву незнаного, чинити правопорушення заради покращання свого життєвого становища, втечі від конфліктів.
Особливістю нелегальної міграції є те, що вона може бути як формою міграції, так і її засобом.
Тобто, в деяких випадках нелегальна міграція первісно має кримінальний початок, пов’язаний з наркотиками, тероризмом, переправкою та продажем вогнепальної зброї, торгівлею живим товаром (людьми), спонукальні мотиви, які лежать в основі будь-якого рішення про міграцію та причини, з яких нелегальне переправлення мігрантів та нелегальний перетин державних кордонів стає засобом такої міграції. Так, правоохоронними органами України було затримано нелегального мігранта з Нігерії та громадянку Молдови, які переправляли з Індії 2 кг. кокаїну. 16 січня 1998 р. затримана група наркоділків, що нелегально перетинали кордон України (один громадянин Іспанії та 9 громадян Еквадору), яка переправляла наркотики на Україну. У них вилучено 450 кг. кокаїнової маси [123].
Більша ж частина мігрантів використовує нелегальну форму міграції як спосіб утечі від різноманітних конфліктів, пов’язаних з країною постійного проживання. Продовжуючи далі вивчення причин нелегальної міграції, нам треба більш детально зупинитися на особливостях конфліктів, які спонукають людей на цей крок.
Конфлікт – це зіткнення двох або більше різноспрямованих сил з метою реалізації їх інтересів за умов протидії, крайнє загострення суперечностей, що призводять до конфліктів Може призвести до конфлікту і розв’язання, попередження, поглиблення проблеми та її складані наслідки.
За змістом конфлікти можуть мати територіальний, економічний, політичний характер. За просторовим охопленням – локальний, міжтериторіальний, політичний характер [124]. Але якого б типу не були конфлікти, вони завжди створюють стресові ситуації, які утворюють еміграційні течії різного виду та характеру з країни постійного проживання.
Нелегальна міграція пов’язана: по-перше, зі зміною імміграційної політики, що знижує можливості законної міграції; по-друге, з бажанням емігрувати будь-яким шляхом, що пов’язане із сподіванням на кращі умови, інформацією про «квоту життя»; по-трете, в деяких країнах існує потреба в робочій силі, яку не можна задовольнити легальним шляхом.
Нелегальна міграція – це складне явище з міждержавними характеристиками. В її особливостях закладено чинники, зумовлені, як країною, громадянами якої є мігранти, так і країнами, до яких і через які вони прямують. Виходячи з цього, причини нелегальної міграції можуть бути подані у вигляді двох блоків:
а) зумовлені соціально-економічними та іншими особливостями країни громадянства;
б) зумовлені соціально-економічними та іншими особливостями країни, з якої вони вибувають або через яку вони прямують транзитом.
Зупинимося на характеристиці цих блоків.
До першого блока, тобто до причин, що зумовлені соціально-економічними та іншими особливостями країни громадянства, належать: політичні переслідування; різноманітні дискримінації (расова, етнічна, релігійна); стихійні лиха; реформи в державі; причини інтелектуального характеру; причини культурного характеру; причини економічного характеру. Переліченим причинам властива значна частка імпульсу, який виштовхує.
Політичні причини викликають міграції, що прийнято називати політичними міграціями. Нелегальна політична міграція – це процес міждержавного переміщення громадян, які, займаючись політичною діяльністю, змушені мігрувати внаслідок можливих або вже розпочатих переслідувань за свої політичні погляди.
Міграція політична настає в результаті зміни політичних режимів. У тих країнах світу, де особа, що належить до опозиційного табору, може бути фізично або морально знищеною, створюються умови для політичних мігрантів.
Політичний мігрант може розраховувати на своє повернення на батьківщину лише тоді, коли перетворення, що відбуваються в державі, знімають реальні загрози його фізичному існуванню і створюють умови для рееміграції.
Міграція політична помітна складова міграційного процесу. Тому міжнародний захист політичних емігрантів розпочинається із забезпечення державами впускання на свою територію особи, яка зазнає дискримінаційних утисків або переслідувань. Без впускання та невисилання неможлива безпека і виживання політичних мігрантів. На Україні з 1991 р. існує афганська община, яка налічує близько 3-х тис. чол. У документах общини значаться 8 міністрів, 27 генералів [125]. За даними досліджень нелегально з них прибуло 31,4%. Так, 14,3% з них колишні керівники та офіцери армії уряду Наджибули, повернення на батьківщину яких неможливе.
Збройні конфлікти, належать до поширених причин, які викликають нелегальну міграцію.
Збройні конфлікти можна розглядати як одну з форм розв’язання протиріч між кількома протидіючими сторонами із застосуванням зброї. У результаті виникає комплекс погроз населенню, одним із шляхів подолання яких є нелегальна міграція.
Так, за даними УВКБ ООН [126] внаслідок конфліктів у Ліберії та Сьєра-Леоне понад 1 млн. чол. стали біженцями та переселенцями, які блукають по світу в пошуках притулку. Тільки за поточний рік при переході державного кордону України було затримано нелегальних мігрантів з Ліберії – 42 чол., 28 з них зазначили як основну причину свого вчинку — збройний конфлікт; із — 47, 31 з Сьєра-Леоне них зазначили як основну причину свого вчинку — збройний конфлікт. Це становить 66,6 % у першому випадку і 57,4% .- у другому від кількості виявлених нелегалів з цих країн.
За останні сім років при нелегальному переході українського кордону було виявлено нелегальних мігрантів з Афганістану 1052 чол., 267 з них зазначили як основну причину міграції збройний конфлікт. Це становить 25,3% від кількості виявлених нелегальних мігрантів з цієї країни.
Дискримінаційні причини. Суть цих причин полягає в обмеженні або позбавленні прав певної категорії громадян за ознакою расової та національної належності, за ознакою статі, за релігійними і політичними переконаннями [127].
Дискримінація може бути визначена як будь-яка форма підпорядкування або негативного ставлення до окремих осіб або груп, яка грунтується на характеристиках, що не є прийнятними за умов, а також на певній території, де вона має місце. Дискримінація означає будь-яке розходження, виняток або перевагу, що заперечує або применшує рівень здійснення прав людини. Положення про захист прав людини грунтується на принципі заперечення дискримінації.
Акти дискримінації можуть відбуватися відкрито або таємно, вони можуть набувати значного поширення, здійснюватися окремими особами або анонімними групами, можуть бути спорадичними або систематичними, незначними (наприклад, у жартах) або серйозними, що завдають психічної, матеріальної або фізичної шкоди жертвам.
Дискримінація має дві основні форми: дискримінація де-юре (або правова), закріплена в законах, і де-факто (або неофіційна), що укоренилася в соціальних звичаях. Дискримінація де-факто має місце в ситуаціях, коли домінуюча група користується перевагами стосовно меншості. На відміну від дискримінації де-юре, яка може бути ліквідована шляхом зміни законів, дискримінацію де-факто викоренити непросто. Дискримінація де-факто звичайно існує тривалий час, тому що вона міцно вкорінюється в звичаї або інститути суспільства. Дискримінація етнічних груп є однією з основних причин політичних конфліктів і сецесії (виходу зі складу держави).Серед дискримінацій найбільш рельєфне вираження мають расові дискримінації та релігійні утиски.
Расові дискримінації спричиняють нелегальні міграції, які грунтуються на переслідуваннях за ознаками раси, кольору шкіри, національного або етнічного походження, котрі ставлять собі за мету знищення або применшення визнання чи використання на рівних прав людини й основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній або інших галузях суспільного життя [128].
Релігійні утиски теж спричиняють нелегальні міграції, що грунтуються на переслідуванні за різні релігійні погляди. Особливо яскравий прояв вони знаходять у ряді конфліктних зон на Близькому та Середньому Сході, в країнах традиційного поширення ісламу. Це конфлікти, викликані релігійно позначеними рухами дрібних етнічних груп, і конфлікти, в основі яких покладено протиріччя на релігійно-общинному грунті. Вони мають місце як у конфесійно однорідних, так і в неоднорідних державах. У конфесійно однорідних країнах прихильники різних поглядів і сект борються проти обмеження їхніх прав з боку представників пануючого релігійного погляду або секти. У підетнічних і поліконфесійних країнах релігія сприяє зімкненню конфесіональної групи перед особою пануючої общини, що сповідає іншу релігію.
Природні катастрофи також можуть бути причиною нелегальних міграцій. Як правило, такі переміщення населення відбуваються, якщо на території компактних поселень або поблизу людських помешкань виникають екологічні катаклізми. Наприклад, виверження вулкана, зсуви гірських порід чи снігових лавин, опущення під воду суходолів тощо.
Подібні переміщення означають тимчасову або безповоротну втечу від природних катастроф, які можуть погіршитись. Якщо аномальні явища бувають епізодичними, однак не надто катастрофічними, то вони спричиняють міграцію за принципом маятника, тобто за вектором – «звідти -туди-назад». Природні катастрофи, які відбуваються один раз на 50 або навіть і більше років, якщо їх несприятливі наслідки не надто тривалі, а значною мірою більше виснажливі і тому не такі небезпечні, протягом певного часу всі вони забуваються.
продолжение--PAGE_BREAK--
Характерною особливістю нелегальної міграції, зумовленою цими причинами, є повернення значної кількості потерпілих від природних катастроф на місця їх колишніх розселень, причому за той проміжок часу, коли стихійні природні сили ще не зовсім вгамувалися і не призупинили свого загрозливого наступу на людину. За таких ситуацій потяг до історичної території, де виросли, жили й працювали батьки, діди й прадіди, виявляється сильнішим за природну небезпеку.
Екологічні катастрофи спричиняють міграції, які грунтуються на різкому зростанні суперечностей у відносинах між суспільством та природою, порушення природних процесів унаслідок відчутного антропогенного впливу, що посилюється в другій половині ХХ ст. та приводять до активних міграцій. У Конституції України ст. 16. йдеться: «Забезпечення екологічної безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи — катастрофи планетарного масштабу, збереження генофонду українського народу є обов’язком держави» [129] .
Державні реформи також можуть бути причиною виникнення нелегальної міграції. Міграції внаслідок реформ – це масовий виїзд з території країн, у межах яких: а) обмежуються права і свободи особи (людини); 6) здійснюються реформаційні заходи, які боляче вдаряють по життєвих і суспільних інтересах; в) створюється етнічне, політичне, релігійне та соціальне напруження; г) ініціюються збройні конфлікти і соціальні протистояння; д) здійснюється перехід від світських держав до релігійних суспільств; е) зміщуються акценти на розбудову держави та суспільства за національними пріоритетами і спрямуваннями; є) витісняються так звані «інородці», причому з посад державної влади, органів управління та місцевого самоврядування.[130]
Так, здійснення реформ в Іраку спричинило зростання нелегального проникнення громадян цієї країни в Україну. За даними Комітету по охороні державного кордону, за 1999 р. на кордоні під час нелегального перетину було затримано 762 громадянина Іраку, за нашими даними, 57 % від цієї кількості іммігрантів мали вищевказану причину. Аналогічна картина спостерігається відносно нелегальних мігрантів з Китаю. Їх було затримано в 1999 р. 1657 чоловік, за нашими дослідженнями 38 % від цієї кількості іммігрантів мали вищевказану причину.[131].
Причини інтелектуального характеру породжують нелегальну інтелектуальну міграцію. Вона характеризується переміщенням у межах національної території або в міждержавному просторі тієї категорії осіб, які займаються розумовою діяльністю, створюють суспільні блага та матеріальні цінності внаслідок інтелектуальної діяльності.
На міждержавному рівні інтелектуальна міграція це – «втеча мізків» за кордон, перетягування інтелектуальних ресурсів з однієї країни до іншої. Держави світу, їх фізичні та юридичні особи заохочують інтелектуальну міграцію, тому що вона сприяє соціально-культурному розвитку. За інтелектуальним потенціалом активно полюють ті підприємства й фірми, транснаціональні корпорації чи об’єднання, що успішно використовують його для інноваційних нововведень, причому, як у сфері виробництва, так і в мистецтві, культурі, науці.[132]
Різновидом цієї міграції є міграція зумовлена потребою в одержанні освіти. Запропоновуємо для неї термін – «освітня міграція». Так, за нашими дослідженнями, 10,7 % опитаних нелегальних мігрантів однією з причин зазначили неможливість отримати на батьківщині бажану освіту.
Причини культурного характеру містять у собі дещо інший зміст, якій спонукає міграції культурного характеру. Цей різновид соціальних переміщень мобільного населення, які мігрують з одного місця в інше за світоглядними мотивами, у пошуках саме тих культурних поглядів, що є для індивіда або групи найбільш прийнятними і сприятливими, етнічно чи релігійно привабливішими.
Культурна міграція характерна для творчих людей – артистів, митців, літераторів, художників і т.д. Етичне та моральне виховання, що лежить у підгрунті формування індивідуального світогляду, зумовлює чималий вплив на процеси та явища, які спричиняють і живлять культурні міграційні потоки[133].
Економічні причини можуть також виступати причиною виникнення нелегальної міграції. Це переміщення здійснюється внаслідок погіршення умов життя та праці, які призводять до бідності та злиденності трудящих мас, а також спричиняють масове розшарування в суспільстві, що створює підгрунтя для поляризації та протистояння конфліктів та суперечностей.
Економіка, яка диктує політичні рішення, лежить в основі економічної міграції, що може спрямовуватися з села до міста, від району до обласного центру, з однієї держави до іншої.
Міграція з економічних причин є постійним соціальним явищем. Це твердження пояснюється нерівномірним господарсько-економічним та культурно-політичним розвитком держав, їх неоднаковим підходом до розв’язання завдань і проблем ринкової, передусім соціально зорієнтованої економіки.
Наші дослідження дозволяють зробити висновок, що міграція з Південно-Східної Азії характеризується здебільшого класичним мотивом економічної міграції. Відсутність роботи, низька заробітна плата, незатребуваність, неможливість зробити кар’єру – основні економічні мотиви. Але цілком відкидати стресові фактори в цих країнах не можна. Багато іноземців цієї групи приїжджають на Україну з надією легалізуватися та організувати свій бізнес, спробувати човниковий бізнес. До цієї групи можна віднести громадян Китаю, Індії та Шрі-Ланки. Так, економічний занепад у Шрі-Ланці призвів до масового притоку нелегальних мігрантів з цієї держави до України. Так, за даними Комітету по охороні державного кордону за 1999 р., на кордоні при нелегальному перетини було затримано 2125 мігрантів з цієї країни, за нашими дослідженнями, 54 % від цієї кількості виштовхуючим чинником мали вищевказану причину [134].
До іншого блоку, тобто до причин, зумовлених соціально-економічними й іншими особливостями країни, до якої вони прибувають або яку вони перетинають транзитом, належать:
специфіка географічного положення; економічна нестабільність; недосконалість механізму протидії нелегальній міграції («прозорість» кордонів; білі плями в нормативному регулюванні; прорахунки у формуванні управлінських структур і визначенні їхньої компетенції; не завжди правильний вибір форм і методів впливу на нелегальну міграцію; відсутність методик протидії конкретним видам нелегальної міграції); дешеві соціальні послуги; відсутність мовної та культурної ізоляції; організований характер нелегальної міграції.
Перелічені причини приховують значну притягальну силу.
Специфіка географічного положення.
На відміну від економічно розвинених держав, які приваблюють іммігрантів своїм багатством, Україна завдячує їх увазі своїм геополітичним положенням — у центрі Європи, на перехресті шляхів Схід — Захід, Південь — Північ. Низький рівень життя в Україні приваблює сюди специфічний контингент іммігрантів – низько кваліфікованих або взагалі без будь-якої кваліфікації громадян, кримінальні елементи з країн Південно-Східної Азії, Близького Сходу, Африки, Кавказу та Закавказзя. Останні розглядають Україну не як державу для своєї діяльності, вкладання в її економіку інтелекту, капіталу, а як тимчасове місце перебування, своєрідний плацдарм для подальшої імміграції до країн Заходу.
За даними Державного комітету у справах охорони державного кордону України, при перетині кордону з України було затримано в 1999 р. 5023 нелегальних мігрантів [135].
Згідно з нашим дослідженням 31,9 % домінуючих причин з перелічених позицій, які штовхають нелегальних мігрантів на Україну, є привабливе геополітичне положення, яке дає реальну змогу потрапити до країн Західної Європи. Навіть ті нелегальні мігранти, які бачили Україну останнім пунктом своєї подорожі, через деякий час вирішають спробувати потрапити до країн Західної Європи. Становище вимушених мігрантів з колишніх республік СРСР дуже важке на Україні, тому багато з них не мають можливості та коштів залишатися тут постійно. Вони шукають шляхів потрапити на Захід: 17% біженців з колишніх республік СРСР залишили місця постійного проживання внаслідок екстремальних ситуацій, 7% вимушених мігрантів, що виїхали самостійно, бажають виїхати на захід. Мігранти з вищою освітою частіше бажають виїхати з України на захід, у зв’язку з нереалізованістю своїх бажань. За нашим опитуванням, 71% матеріально забезпечених на Україні нелегальних мігрантів хочуть виїхати; 51% матеріально незабезпечених на Україні нелегальних мігранта хочуть виїхати; 3.2% прибули на Україну з надією використати шанс легально звернутися до посольства інших країн для отримання статусу біженців у цих країнах.
Економічна нестабільність.
Економічна нестабільність є одним з факторів, які приваблюють і спонукають потоки нелегальної міграції. Так, 36,7% від загальної кількості опитаних нами нелегальних мігрантів, назвали однією з найбільш привабливих саме цю причину. В економічній нестабільності, неусталеності нормативно-правового законодавства в Україні вони вбачають можливість швидко скласти значний капітал з мінімальними затратами. Цей чинник, за нашими даними, посідає друге місце серед привабливих переваг України.
Україна стала зручним місцем для перепродажу дешевих товарів, легкого збагачення для тих, хто має хоча б незначний первісний капітал. Маючи навіть обмежені суми грошей у вільно конвертованій валюті, мігранти можуть не тільки тривалий час проживати в Україні, а й зміцнювати своє фінансове становище. Таким чином, для громадян з держав «третього світу», з огляду на складності проживання в їхніх рідних країнах, Україна навіть у кризовій ситуації має сприятливіші умови для проживання.
Тільки легально в Україну в 1999 р. прибуло 219,8 тис. мігрантів у службових справах. Багато так званих «іноземців – бізнесменів» для оформлення візи в Україну використовують «запрошення» юридичних осіб України, нібито для в’їзду зі службовою метою, яка вже з самого початку не відповідає меті їх прибуття. Потрапивши до України, вони не мають можливості продовжити свою візу і переходять на нелегальне становище. Так, громадяни Індії та Китаю в березні-травні минулого року прибували до України за візами, оформленими на підставі запрошень 250-ти державних, спільних, приватних підприємств, фірм та інших юридичних осіб України [136].
Деякі злочинні угруповання спеціалізуються на відправленні запрошень за кордон. Такий бізнес мало чим загрожує, оскільки в українських законах немає спеціальних статей, що передбачають покарання за подібну діяльність. Навіть одна людина може заснувати товариство з обмеженою відповідальністю, запросити «на переговори» з-за кордону, скажімо, з якоїсь африканської країни, групу «партнерів» з 50 або 100 чоловік, отримати з кожного «партнера» по 500 доларів – і відразу ліквідувати свою фірму, не несучи ніякої відповідальності за скоєне. А «партнери» поповнюють ряди нелегальних мігрантів в Україні.
Перевірка Генеральною прокуратурою України в 1995–1996 рр. дотримання законодавства, що регламентує правовий статус іноземців, виявила 4 державні заклади, 19 комерційних структур, а також багатьох окремих громадян, що сприяли іноземним громадянам в оформленні документів на право в’їзду та перебування в Україні [137].
Недосконалість механізму протидії нелегальній міграції.
Під механізмом протидії нелегальній міграції нами розуміється система організаційно-правових заходів, що використовується державою для утримання міграційних процесів у рамках законності.
Його складовими є: нормативна база протидії нелегальній міграції; організаційно-правові структури, покликані здійснювати протидію нелегальній міграції; адміністративні заходи, що використовуються цими структурами для протидії нелегальній міграції.
Наші дослідження щодо функціонування цього механізму показали, що найбільш рельєфними його недоліками є: «прозорість» кордонів; недосконалість нормативного регулювання; прорахунки у формуванні управлінських структур та визначенні їх компетенції; недоліки організації впливу на нелегальну міграцію; відсутність методик протидії конкретним видам нелегальної міграції.
Ці самі чинники складають комплекс причин, які підштовхують велику кількість нелегальних мігрантів рушати у важку подорож, у пошуках кращого життя. На це вказали 23 % опитаних.
а) «Прозорість» кордонів.
Нелегальні мігранти — вихідці з країн Південно-східної Азії, Африки, Середнього та Близького Сходу, що намагаються дістатися Західної Європи, або залишитися на Україні — почали з’являтися після розпаду Радянського Союзу і послаблення режиму на його колишніх кордонах. Їх появі, значною мірою, сприяло те, що деякі нові незалежні держави встановили ліберальні правила перетину кордонів для громадян суміжних країн, які раніше не входили до складу СРСР. Наприклад, на кордоні Азербайджану з Іраном, Молдови з Румунією існують спрощені умови переходів. Деякі ділянки колишнього радянського кордону мають досить умовну охорону через те, що там відбуваються бойові дії, наприклад, у районі таджицько-афганського кордону. Все це створює сприятливі умови для нелегального переходу на територію країн СНД.
Умови «прозорості» кордонів дозволяють нелегальним мігрантам практично безперешкодно пересуватися по пострадянському простору (за винятком країн Балтії).
Таким чином, по периметру України утворилася своєрідна обстановка: одні кордони, а саме з країнами СНД, мають «прозорий» характер, спрощений режим охорони, а інші — «старі» кордони, тобто колишні західні кордони СРСР, охороняються суворо. «Прозорі» кордони України зі сходу і приваблюють нелегальних мігрантів.
За даними Державного комітету у справах охорони державного кордону України, 57,8% нелегальних мігрантів затримано на кордонах, які не достатньо оформлені в правовому відношенні. Це кордони України з Росією, Білорусією та Молдовою. Враховуючи західну спрямованість нелегальної міграції, що проходить через територію України, така ситуація перетворює її на своєрідний фільтр для нелегалів, певний їх накопичувач. Не маючи змоги перейти український кордон на його західній ділянці відразу, нелегальні мігранти, осідають переважно у великих містах, поповнюючи ряди злочинного світу. При цьому вони не втрачають надії перетнути в зручний момент західний кордон.
Усе це призвело до того, що в Києві, Одесі, Ужгороді, Чернівцях, Львові, інших містах одночасно перебуває по кілька тисяч нелегальних мігрантів. Вони влаштовуються на приватних квартирах, у студентських гуртожитках, де проживають їхні земляки тощо. Небезпека полягає не лише в кількісному зростанні нелегальної міграції, а й у вкрай несприятливому її впливі на ситуацію в країні. Не маючи документів, законних джерел існування, нелегальні мігранти вдаються до правопорушень, злочинних дій.
Це призводить до того, що в Україні зростає кількість нелегальних мігрантів, які настійно вишукують шляхи проникнення до країн Західної Європи.
б) Недосконалість нормативного регулювання;
Прогалини у нормативній базі, яка регулює правовий статус мігрантів і дає хід механізмові протидії нелегальній міграції, посідають чільне місце серед чинників, що сприяють нелегальній міграції.
Найважливіший суто міграційний нормативний акт – Закон України «Про біженців» [138] – з'явився у червні 2001 року і нарешті вирішив ті прогалини, які були не враховані у попередньому Законі «Про біженців» (1993), а саме вирішені питання щодо возз'єднання сімей біженців, питання «третьої країни», але осталося відкритим питання «біженців війни», які прибувають на Україну у великій кількості і змушені залишатися в країні як нелегальні мігранти, соціальної допомоги біженцям.
Необхідно підкреслити, що одного лише Закону «Про біженців» замало для врегулювання статусу іноземців, які перебувають в Україні. Щоб якось зарадити справі, необхідно терміново прийняти Закон «Про притулок», Міграційної програми України, дозволили б врегулювати статус цих людей. Це дуже важливо, оскільки категорія «притулок» передбачена Конституцією України [139].
Прийняття таких законів та інших нормативних актів дозволить урегулювати статус різних категорій іммігрантів, які знаходяться в Україні, сприятиме протидії нелегальній міграції і нелегальним перебуванням на території України іноземців.
в)Прорахунки у формуванні управлінських структур та визначенні їх компетенції.
Одночасно з формуванням законодавчої бази врегулювання міграційних процесів, створювалися структури, покликані організовувати виконання та контроль за додержанням законів. У Законі «Про біженців» визначено, що центральним органом державної виконавчої влади, який координує діяльність із розв’язання проблем біженців, є спеціально уповноважений центрального органу виконавчої влади у справах міграції, саме який це орган в Законі не указаний. На сьогодні не існує Державного комітету України в справах національностей та міграції. Відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» [140] повноваження Державного комітету України в справах національностей та міграції було покладено на Міністерство юстиції України, МВС України, Міністерство культури і мистецтв України. Для порівняння зазначимо, що Федеральна міграційна служба Російської Федерації налічує понад 2 тис. чол. у 89 регіональних підрозділах [141].
З метою комплексного розв’язання міграційних проблем, необхідне розширення міграційної служби в Україні, яке має відбуватися відповідно до Концепції державної міграційної політики. Глибока організаційна, законодавча, фінансова підготовка допоможе перейти до створення такої міграційної служби, яка б забезпечувала розв’язання всього комплексу міграційних проблем.
Враховуючи низьку спроможність прийому мігрантів, загрозу безпеці та стабільності в нашій країні в сучасних умовах можуть створити навіть незначні контингенти мігрантів.
На досить низькому рівні інформаційне забезпечення обліку іноземців, які офіційно прибувають в Україну, зокрема транзитом, хоча можливості для цього в державі є. Насамперед, – це існуючі локальні комп’ютерні мережі.
Важливим завданням посольств багатьох держав є видача віз і поширення інформації про імміграційний порядок у країні їх перебування. Ці функції виконуються посадовими особами посольств або міграційних служб останніх. Візи – це відображення міграційної політики тієї або іншої держави. З одного боку, вони є елементом дозвільної системи, а з другого – засобом, що є протидією зловживанням у сфері імміграції. Водночас у разі постановки питання про небажаність в’їзду до конкретної держави тієї або іншої особи видача віз може набувати політичного характеру. За запрошеннями прибувають іноземні громадяни, як правило, з країн Південно-східної Азії, Близького та Середнього Сходу, Африки, що мають намір перебратися на Захід. А в цілому останнім часом через Україну на Захід намагалися перебратися громадяни зі 108 держав.
г) брак організаційного впливу на нелегальну міграцію.
Організація, на яку мають бути покладені управлінські функції по впорядкуванню міграційних питань, повинна займатися розв’язанням таких проблем:
по-перше, вивчення та оцінка міграційної обстановки;
по-друге, розробка заходів, здатних забезпечити ефективність протидії нелегальній міграції. У практичному аспекті – це планування відповідної роботи;
по-третє, поліпшення використання сил і засобів суб’єктів протидії нелегальній міграції. Воно полягає в удосконаленні їхніх якісних характеристик, збільшенні кількості, раціональнішому розподілі за об’єктами і лініям роботи;
по-четверте, удосконаленні взаємодії суб’єктів протидії нелегальній міграції, залученні до неї інших державних органів і громадських формувань;
по-п’яте, виявленні та впровадженні позитивного досвіду в практику діяльності суб’єктів протидії нелегальній міграції, особливо з нетрадиційними її проявами;
по-шосте, застосуванні контролю та перевірки виконання.
Вивчення організації впливу на нелегальну міграцію показує, що практично за всіма її складовими спостерігається відсутність повноти використання можливостей суб’єктів протидії нелегальній міграції.
Так, в інформаційній довідці Державного комітету у справах охорони державного кордону України відзначається, що актуальною залишається проблема висилки нелегальних мігрантів. Затримуючи велику кількість мігрантів, Прикордонні війська разом з органами СБУ та прокуратури перевіряють обставини порушення іноземцями законодавства, а затриманих згідно зі спільним наказом Держкомкордону і МВС від 25.12.97 p. № 477/877 передають органам МВС [142]. Проте примусова висилка іноземців здійснюється в невеликій кількості. Це призводить до того, що в Україні зростає кількість нелегальних мігрантів, які наполегливо вишукують шляхи проникнення до країн Західної Європи. Для в’їзду в Україну іноземці використовують запрошення від громадян України або своїх співвітчизників, які вже перебувають в Україні. Перевіркою встановлено, що інколи такі запрошення оформляються органами МВС без урахування проблем нелегальної міграції в Україні.
Так, рівень освіти тих, хто прибуває, їх неспроможність пояснити причину свого перебування в Україні, а також те, що інколи такі іноземці прибувають в Україну цілими сім’ями з малолітніми дітьми, свідчить про відсутність дієвої взаємодії державних органів на етапах «оформлення запрошення – оформлення візи – перетинання державного кордону – прибуття до установи – реєстрація в органах ПР та МР МВС України».
На досить низькому рівні інформаційне забезпечення обліку іноземців, які офіційно прибувають в Україну, у тому числі транзитом, хоча можливості для цього в державі є, перш за все, використовуючи АІС «Дельта Потік» та вже існуючі локальні комп’ютерні мережі.
На ефективність протидії впливає нестача коштів для проведення повномасштабного комплексу заходів щодо з’ясування обставин порушення кордону і відсутність у Прикордонних військ перекладачів з непоширених іноземних мов.
Не завжди ефективною є робота СБУ прикордонних областей, м. Києва в проведенні дізнання за найбільш складаними справами про порушення державного кордону.
На якість роботи з нелегальними мігрантами значною мірою впливає мовний бар’єр, який не дає змоги якісно провести опитування, роз’яснювальну роботу щодо добровільної репатріації, встановити необхідний психологічний контакт для з’ясування обставини переправлення, особи організаторів і переправників [143] .
Серйозного вдосконалення потребує міграційна статистика, оскільки оцінка характеру і масштабів проблем, пов’язаних з рухом населення за кордон і з-за кордону, неможлива без повних і точних статистичних даних. Останнім часом досягнуто значних успіхів у вирішенні цього питання. Проте у зв’язку з обліком мігрантів за фактом прописки (виписки) значна кількість осіб, які в’їжджають в Україну або виїжджають з неї, не оформлюють прописки, взагалі статистикою не охоплюється. Отже, потребують подальшого вдосконалення форми первинного обліку і статистичної звітності.
Дуже погано здійснюється збір статистичних даних про перебування іноземних громадян на території України. Не фіксується місце проживання нелегальних мігрантів, що подали заяву на отримання статусу біженця. Не фіксуються повторні в’їзди іноземних громадян, які вже раніше перебували на території країни, і покараних за скоєні правопорушення.
Такі обставини сприяють не тільки збільшенню кількості нелегальних мігрантів, метою яких є поліпшення життєвого становища, а й кількості осіб, що намагаються уникнути кримінальної відповідальності за скоєні злочини. Вони також є привабливими для частини транзитних мігрантів, які є так званими туристами, що прибувають до України тимчасово, а «осідають» надовго. Такими можливостями користуються громадяни з Південно-східної Азії, для яких немає проблем легально прибути, скажімо, до Азербайджану, а потім залізницею прямо до Києва, звідти – до Львова, Ужгорода чи будь-якого іншого міста в західному регіоні України, де можна перетнути державний кордон.
Проведений аналіз архіву порушників кордону (нелегальних мігрантів) за один рік, з метою виявлення осіб, затриманих за порушення кордону вдруге і більше, показав, що протягом 1999 р. кожен 10 – 15 -й нелегальний мігрант затримувався повторно на державному кордоні України [144]. Для аналізу було взято відомості про громадян Афганістану, Індії, Китаю, Іраку, Шрі-Ланки, кількість яких становить 70 відсотків від загальної кількості незаконних мігрантів, затриманих за минулий рік.
д) Відсутність методик протидії конкретним видам нелегальної міграції [145].
Важливою умовою розробки адекватних заходів міграційної політики та їхньої успішної реалізації є наукове забезпечення. В Україні існують достатні для цього наукові сили. Проте, оскільки міграційна політика попереднього періоду переважно спрямовувалася на задоволення потреб виробництва, науковцями в основному досліджувалися ті форми територіальної мобільності населення, які були пов’язані із зайнятістю, перерозподілом трудових ресурсів. Значно менше уваги приділялося соціально-політичному, етнічному, культурному та іншим аспектам міграції. Зі зміною характеру міграційних процесів та завдань міграційної політики виникає потреба в новому, полідисциплінарному, комплексному підході до міграції.
Одним із соціально значущих результатів науково-дослідних робіт у даній сфері повинні стати методики протидії конкретним видам нелегальної міграції. В їх основі повинні лежати аналіз стану протидії конкретним видами нелегальної міграції; дослідження причин кожного з видів нелегальної міграції; оцінка майбутнього стану даного явища, тобто його прогнозування. Головною метою кожної методики має бути профілактика порушень міграційного законодавства стосовно конкретних видів нелегальної міграції. Вони повинні визначати безпосередню тактику дій окремих суб’єктів, до компетенції яких входить протидія проявам нелегальної міграції. Таким чином, методики повинні розроблятися для кожного конкретного суб’єкта. Наприклад, для паспортно-візових служб МВС, служби дільничних інспекторів міліції, оперативних підрозділів органів внутрішніх справ, що відповідають підрозділам Прикордонних військ, Служби безпеки. Вони повинні стати важливим компонентом навчання співробітників ОВС за програмами підготовки шерифів. Експериментальні заходи для створення такого інституту сьогодні успішно апробовуються в сфері забезпечення й охорони громадського порядку.
З цією метою варто було б створити наукові центри у відповідних відомствах. Вони спеціалізувалися б на різнобічному дослідженні міграційних процесів, об’єднанні і координуванні зусиль географів, демографів, економістів, соціологів, політологів, культурологів та практичних працівників, що безпосередньо протистоять правопорушенням у цій сфері.
Крім постійного моніторингу міграційної ситуації в Україні необхідно грунтовно вивчити стан і настрої недавніх емігрантів з України, а також потенційних нелегальних мігрантів в Україну в країнах їхнього поселення, що дало б можливість прогнозувати склад та інтенсивність міграційних потоків. Це можливо не лише за рахунок надто дорогих закордонних відряджень українських спеціалістів. Існує можливість налагодити контакти з дослідницькими осередками української діаспори, на договірній основі встановити зв’язки із спеціалізованими науковими установами зарубіжних країн, що стало б важливим напрямом роботи Українського центру по вивченню міграції.
Доступність отримання освіти.
В Україні досить дешево коштує навчання в навчальних закладах, а до останнього часу воно взагалі було безкоштовне. Умови вступу іноземців до вищих та середніх спеціальних навчальних закладів і навчання в них дають їм змогу тривалий час перебувати в країні на законних підставах, використовуючи свій статус студента чи випускника вузу для здійснення спроб продовжити навчання в західних країнах, отримати роботу за найманням чи за контрактом.
Такі умови навчання, проживання, можливість в’їзду до країни дають багато шансів з нелегального становища перейти на легальне. 23 проценти, від загальної кількості опитаних нами нелегальних мігранта, бачать в Україні країну, де вони можуть вирішити проблеми щодо їх освіти.
Тільки в 1998 р. до вузів України було зараховано 387 іноземців з грубими порушеннями законодавства: 124 чол. – не мали в’їзної візи, 109 чол – мали недійсну візу, 154 чол. – своєчасно не зареєстрували своє прибуття в органах внутрішніх справ [146]. Канал отримання освіти широко використовується африканцями, мігрантами з Північно-східної Азії, Близького та Середнього Сходу. У середньому його використали 30-40 процентів мігрантів цих регіонів.
Іноземні випускники вищих та середніх спеціальних навчальних закладів України в 1998 р. складали кілька тисяч чоловік. Майже половина випускників вузів міст Києва, Харкова, Одеси, Дніпропетровська та Львова намагається не повернутися на батьківщину і досягають цієї мети [147]. Певна частина тих, хто виїхав додому, з часом знову з’являється в Україні, поповнюючи постійну діаспору нелегальних мігрантів.
Таким чином, нелегальні мігранти, які довго мешкають в Україні, швидко знаходять співвітчизників та спільну мову з місцевим населенням. Останні допомагають своїм землякам оселитися в студентських чи робітничих гуртожитках, на приватних квартирах чи в готелях, сприяють їм в адаптації й зорієнтовують щодо подальших дій.
Відсутність мовної та культурної ізоляції;
Важливо відзначити, що нелегальні мігранти в Україні не відчувають мовної чи культурної ізоляції, що є характерним для перебування будь-якої людини в невідомій країни. Як правило, вони потрапляють у середовище своїх родичів, земляків.
Багато так званих «мігрантів – родичів» (переважно громадяни Китаю, Шрі-Ланки, Індії) для прибуття в Україну використовують приватні запрошення, оформлені за сприяння органів ПР і МР їхніми земляками для відвідання іноземців, які тимчасово проживають в Україні, або відвідання громадян-пенсіонерів України.
Опитування за цією ознакою показав, що 8%, від загальної кількості нелегальних мігрантів раніше були на Україні або мали інформацію від родичів та близьких знайомих про стан речей, 7% приїхали для возз’єднання сімей, що характерно для мігрантів з колишніх республік СРСР, афганців та курдів, 1% іноземців приваблює чинник одруження з українськими громадянами та можливість отримання громадянства.
Організований характер нелегальної міграції.
Оскільки незаконне транспортування людей належить до найприбутковіших видів кримінального бізнесу, для обслуговування нелегальної міграції в Україні виникла і діє злочинна мережа, тісно пов’язана з організованою злочинністю за кордоном.
Спеціальні групи мігрантів формуються в Мадрасі, Калькутті, Катманду, Карачі, Коломбо та в деяких інших містах Південно-східної Азії для транспортування до Європи. Найчастіше першою країною легального в’їзду стає Росія. Потім ідуть республіки Середньої Азії, Казахстан та Азербайджан. Нині частину транзитних мігрантів дають прямі рейси з далекого зарубіжжя. Значна частина в’єтнамців, корейців та китайців тимчасово затримується в близькому зарубіжжі. Менша частина проходить переформування для подальшого етапування і перебирається в Україну та Білорусь. Деякі з них – під виглядом абітурієнтів вузів, туристів чи комерсантів із справжніми документами, інші – нелегально. Нелегальні мігранти прибувають в Україну часто зі справжніми туристичними візами (але виданими до фальшивих національних паспортів) і вступають у контакт зі своїми співвітчизниками, які допомагають влаштуватися на тимчасове проживання. Для деяких іноземних студентів це заняття стало постійним прибутковим бізнесом.
Під час тимчасового перебування в Україні формуються групи для переходу через кордон, готуються необхідні для цього документи, здобуваються візи. При цьому не виключається нелегальний перетин кордону.
Безпосередньо в районі державного кордону визначаються маршрути пересувань, розробляються «легенди» у випадку затримання і т.ін.
Нарешті настає останній етап — непомітне прибуття до району кордону. Найчастіше це Мостиський, Рава-Руський або Чопський напрямок. Тут, недалеко від кордону, нелегальні емігранти зупиняються приблизно на 5-15 днів на «конспіративній» квартирі, вивчаючи конкретну ситуацію. Зазвичай, роблять це так звані провідники, враховуючи особливості своєї групи. Далі «нелегали» добираються до кордону в зафрахтованих і спеціально обладнаних автомобілях або, найчастіше, у таксі й уночі на обраній дільниці роблять спробу перетнути кордон.
Найпоширенішим засобом організації контрабанди «живого товару» є переправлення нелегальних мігрантів до кордону на автомобілях, переведення їх пішки через розмежувальну лінію в обхід пунктів пропуску, після чого часто в дію вступає вже інша, зарубіжна ланка переправки. Частку в цьому бізнесі беруть деякі директори готелів, гуртожитків, турбаз, які надають тимчасовий притулок нелегальним мігрантам. Виходячи з аналізу фактів затримання нелегальних мігрантів, можна дійти висновку, що на території України, Росії та Білорусі створена й функціонує добре організована мережа «фірм» (туристичних і комерційних), як правило, фіктивних, які «роблять бізнес» на обслуговуванні псевдотуристів і псевдостудентів.
Про масштаби та динаміку такого роду діяльності в Україні можна судити на основі таких даних. Якщо в 1992 р. було виявлено п’ять злочинних груп, що займалися переправкою нелегальних мігрантів за кордон, то в 1994 р. їх стало – 78, а за половину 1995 р. було виявлено – 91. Всього ж за 1992–1995 рр. на території України виявлено і знешкоджено 325 каналів нелегальної міграції. Саме такі кримінальні клани є в більшості випадків організаторами групових перетинів кордону. У 1993–1994 рр. на ділянках кордону з Польщею і Словаччиною було затримано 230 груп при спробах нелегального переходу [148] .
продолжение--PAGE_BREAK--3.4. Суб’єкти нелегальної міграції.
Вивчення особи нелегального мігранта має велике значення для повного і системного розуміння проблеми нелегальної міграції. Залежно від соціально-економічних умов, політичного, культурного становища на його батьківщині, рівня освіти, вікової приналежності, тобто головних характеристик особи в їх сукупності та взаємодії, формується характер поведінки кожного нелегального мігранта. Без ретельного аналізу всіх названих факторів неможливе розуміння причин цієї проблеми, а також вироблення чітких пропозицій ефективних заходів протидії і профілактики з цим явищем.
Суб’єкту нелегальної міграції притаманні три типи ознак: загальні — що присутні усім членам суспільства; особливі — що характерні для суб’єкта міграції взагалі; спеціальні — що характерні тільки для суб’єкта нелегальної міграції.
Так, нелегальні мігранти мають ознаки особливі, а саме переміщення, перетин міждержавних кордонів, покращання власного життєвого становища і життєвого становища своїх рідних тощо.
Суб’єкти нелегальної міграції мають ознаки спеціальні, тобто характерні тільки для них.
Суб’єктами нелегальної міграції є нелегальні мігранти.
Енциклопедія за редакцією Римаренка Ю.І. дає таке визначення нелегальних мігрантів. Це – особи, що незаконно в’їжджають в якусь країну з наміром оселитися там або після закінчення терміну дії візи продовжують знаходитися в країні, але не мають дозволу на проживання [149] .
Погоджуючись з вищенаведеним визначенням і враховуючи всі особливості нелегального мігранта можемо запропонувати свою дефініцію. На нашу думку, такими суб’єктами є іноземці, що прибули з країн візового режиму без українських віз та офіційних запрошень, або проживають без чинного документального оформлення, або намагаються незаконно виїхати з України.
Наведемо ознаки, характерних для нелегального мігранта.
По-перше, – це стан особи, яка вирішила здійснити переміщення нелегальним шляхом.
По-друге, спосіб переправки.
По-трете, використання підроблених чи зіпсованих документів або їхня відсутність взагалі.
Внутрішній стан особи, яка вирішила здійснити переміщення нелегальним шляхом для реалізації своєї мети, має виняткове значення — це дуже рішучий крок у житті. Вирішивши його зробити, людина усвідомлює, що стає на шлях великих труднощів, але бажання покращити своє життя, розв’язати багато життєвих проблем примушує її йти на ризик, зачасту не замислюючись над своїми діями, які є грубим порушенням законодавства країни, до якої вона потрапляє нелегальним шляхом. Багато з нелегальних мігрантів зовсім не ототожнюють свої дії з протиправними, вважаючи, що вони своїми діями нікому не завдають шкоди. Аналіз ситуації свідчить про зворотне, можна навести багато прикладів ускладнень, які завдають нелегальні мігранти країні притулку або нелегального транзиту.
Так, наявність нелегальних мігрантів призводить не тільки до соціальних і політичних ускладнень, а й до прямих економічних збитків. За експертними оцінками нелегальний мігрант, що живе в Києві без надання йому будь-якої соціальної допомоги з боку держави, коштує приблизно 1000 дол. США на рік. Проживаючи тут, він споживає наш національний продукт, користується соціальними благами, котрі створено за рахунок праці й оподатковування місцевого населення, нічого за це не відшкодовуючи. З огляду на статистичні дані кількості виявлених нелегальних мігрантів, є підстави говорити про те, що тільки протягом минулого року столиця витратила на їхнє утримання більш як 2053000 дол. США [150] .
Спосіб переправлення нелегального мігранта є характерним для цього виду суб’єктів.
Переправлення нелегальні мігранти можуть здійснити самостійно, без сторонньої допомоги (мігранти, які дуже добре знають особливості країни, законодавство, рівень життя, тому що вчилися або працювали в країні певний час) або звернутися за допомогою до третьої особи, яка може допомогти порадою або запропонувати свої послуги.
Посередник — особа, яка займається нелегальним переправленням людей.
Їх, можна поділити на три категорії[151]:
• особи, які здійснюють нелегальне переправлення мігрантів час від часу (принагідно).
• невеликі групи
• організована міжнародна мережа.
Останні є найскладнішими сучасними системами нелегального переправлення мігрантів. Вони мають доступ до фальшивих, дійсних чи вкрадених документів. У країнах транзиту і призначення вони можуть допомогти з житлом і матеріальним забезпеченням. Цей вид нелегального переправлення мігрантів є лише одним видом широкого карного підприємства, що має значні прибутки. За оцінками Міжнародної організації з міграції (МОМ) у 1996 році в різні країни світу таємно було доставлено близько 4-х мільйонів осіб, що дало злочинним синдикатам незаконний річний прибуток у розмірі майже 8 мільярдів доларів [152]. Посередники нелегального переправлення мігрантів використовують приватні автомобілі, інші транспортні засоби для перевезення мігрантів з Москви до Києва, з Києва до прикордонних населених пунктів у Закарпатській, Львівській та Волинській областях, Ізмаїла і Рені. При вивчені цієї проблеми ми звернули увагу на те, що тільки в 1998 р. для незаконного перетинання державного кордону нелегальні мігранти використовували: рейсові і туристичні автобуси – 15%, приватний автотранспорт – 10,5 % [153].
Ця «допомога» спричиняє істотні кримінальні наслідки, мігрантів залишають заручниками, примушують займатися продажем наркотиків та проституцією.
Практика свідчить, що метою третіх осіб є:
1) одержання матеріальної винагороди (за оперативними даними, за переправлення через кордон України із суміжними країнами (СНД – Європа) одного нелегального мігранта організатори контрабанди «живим товаром» виплачують переправникам 5000 дол. США, для дітей знижка до 50%.) [154].
2) сприяння нелегальному переправленню родичів до Західної Європи.
3) використання пособництва з релігійних мотивів.
Нелегальні мігранти в багатьох випадках мають підроблені або недійсні документи або зовсім їх не мають.
Таблиця № 1.6.
Документи, що використовувалися порушниками кордону (зокрема нелегальними мігрантами)[155].
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Недійсні
12922
/2458
15647
/4921
15342
/4129
11134
/3490
15873
/4071
9859
/2512
12670/ 4501
Підроблені
545/231
560/
328
1973/
1131
2005/
1479
1882/
1358
352/1301
1230/1097
754
/701
2343/
1056
Чужі
3/7
457/
293
517/
412
358/
121
214/176
174/151
328/310
489/429
1081/
951
Без документів
167/
141
1012/
891
1146/
935
930/
815
1232
/911
4815/
4590
4931/
4895
5429/
5128
Даючи характеристику особи нелегального мігранта, треба зазначити, що нелегальний мігрант не може бути обмежений певними віковими рамками. Нелегальним мігрантом може бути неповнолітня дитина, людина середнього віку, а також похилого віку. Це може бути людина чоловічої або жіночої статі. Проте адміністративна відповідальність за вчинені ними дії настає з 16 років.
При розгляді особи нелегального мігранта треба особливо звернути увагу на такі особливості, як стать, вік, сімейне становище, місцем постійного проживання, рівень освіти, мова спілкування, віра сповідання, професійний статус.
По-перше, розглянемо особливості особи нелегального мігранта у співвідношенні за статтю (чоловік чи жінка).
У кількісному відношенні (кого більше чоловіків чи жінок), як у загальному складі, так і серед окремих категорій, ці тенденції певною мірою зумовлюються фізіологічними різницями статі, але здебільшого пояснюються соціальними чинниками: різні умови формування особи, особливості конфліктних ситуацій, умови життя, релігійне виховання, національний менталітет, рівень життя і культури.
За останні п’ять років співвідношення кількості чоловіків і жінок, що прибувають нелегально на Україну залишається однаковим: чоловіків – 75-77%, жінок –15-13%. Але якщо в цілому співвідношення чоловіків і жінок залишається більш-менш постійним, то стосовно окремих вікових категорій воно диференціюється в широкому діапазоні. Основний висновок такий, що частка жінок, які прибувають нелегально в Україну, із збільшенням віку зменшується, тобто віком 55-65 років їхня чисельність становить приблизно 2% від загальної кількості жінок.
Таблиця 1.7.
Вікова структура чоловіків і жінок, які нелегально прибувають в Україну в 1998 р. (у % до всієї кількості, що прибувають нелегально) [156].
Вік
Чоловіки в 1998 р. всього -7468 чол.
Жінки в 1998 р. всього –1457 чол.
Всього
14-18
90,5%
9,5%
100
18-25
82,8%
17,2%
100
25-35
78%
28%
100
35-45
84,7%
15,3%
100
45-55
87,6%
12,4%
100
55 і старші
97,9%
2,1%
100
Багато жінок нелегально перетинають кордони України у зв’язку з тим, що за національними звичаями вони не мають права голосу, тому роблять те, що вирішують чоловіки або старші сини, деяка частина змушена ставати нелегальними мігрантами для возз’єднання із сім’ями, з метою покращання життєвого становища своїх дітей.
Основною ознакою, яка характеризує особу нелегального мігранта, є вік. Він накладає відбиток на поведінку людей, їхні потреби і життєві пріоритети.
Нелегальні мігранти – це здебільшого молоді чоловіки ( не старші за 30 років і більш як наполовину самотні). За нашим дослідженням, мігранти 17-20 років становлять – 5,8% від загальної кількості мігрантів, 21 – 25 років — 33,0%, 26 – 30 років – 25, 2 %, 31 – 35 років – 16,2%, 36 – 40 років –8,4%, 41 – 50 років – 1,6 %, 51 – 67 років – 4,4%. Аналізуючи вищевказані вікові показники, ми бачимо, що найвищий відсоток нелегальної міграції серед мігрантів 21 – 25 років і 26 – 30 років, – вік трудової активності, прагнень, бажання виділитися, добитися кращого життя для себе і своїх рідних. Багато з цієї категорії мігрантів – чоловіки, які не хочуть брати зброю в руки, тому тікають зі своєї країни. Найменший показник у віковій групі 46 – 50 років. Ці люди психологічно дуже важко підходить до виїзду з батьківщини, залишення основної роботи, житла. Вони не прагнуть у такий спосіб змінити своє економічне становище в похилому віці, рівень життя тощо. Значна частина цієї групи, за нашим опитуванням, є політичні або екологічні мігранти — це 83% від загальної кількості людей цієї групи. Люди віком 51 – 67 років у своїй більшості їдуть зі своїми молодшими родичами, сім’ями, тому що не мають змоги залишитися на батьківщині без способу існування і не маючи змоги заробити гроші у похилому віці. Єдині їхні годувальники – це їхні діти. За нашим опитуванням, їх 65% від загальної кількості людей цієї групи.
Мал. 1.1.
С/>
піввідношення вікової структури іноземців і нелегальних мігрантів ( у відсотках).
Третьою характерною рисою є родинний стан нелегальних мігрантів. Проводячи дослідження ми зробили виводи, що існують великі розрізнення в демографічній структурі різних груп мігрантів: серед афганців перебільшують одружені мігранти їх 64%, серед африканців і мігрантів із Ближнього і Середнього Сходу не одружених більше 68 %.
Таблиця 1.8.
Сімейний стан нелегальних мігрантів (за даними інтерв’ю).
Сімейний стан
Колишні Республіки СРСР
Африканські країни
Афганістан
Південно-східна Азія
Близького та Середнього Сходу
Одружені
42
33
64
39
2 1
Розведені
4
1
----
5
--
Вдові
16
1
2
-----
-------
Не одружені
28
35
34
56
79
Усього
100
100
100
100
100
Більша частина одружених мігрантів (80%) приїхала в Україну з сім’єю, у тому числі з батьками. Кожний третій мігрант має дітей до 10 років. Треба також відмітити, що сімей з трьома і більше дітьми, які слідують за батьками, – 35%. Багатодітні сім’ї в основному в афганців, курдів, значно менша їх кількість у африканців. Особливостями нелегального мігранта є міцні родові зв’язки і постійне місце проживання.
Неоднакова кількість нелегальних мігрантів приїздить до України з різних регіонів. Мігранти, причина виїзду яких є політичний утиск або бойові дії на території країни, виїжджають у рівній кількості, як до 30 років так і в 30-40 років, – це мігранти з Афганістану, Іраку. Інша картина в країнах Близького і Середнього Сходу та Південно-східної Азії, де мігранти здебільшого мають вік до 30 років. Більша частка мігрантів з цих регіонів чоловіки – 76 %.
Правова точка зору щодо вивчення особи мігранта тісно змикається з аналізом особливостей походження мігранта, які зумовлюються особливостями культури, релігії, економічним становищем, соціальним впливом на особу. На Україну, як свідчить статистика, переважна кількість нелегальних мігрантів прибула саме з бідних країн Азії та Африки. У більшості країн йде війна, наявні важке політичне становище, переслідування за релігійними мотивами. Афганістан (20% опитаних), Ірак, Сомалі, Азербайджан, Грузія, Чечено – Інгушетія — ці країни дали половину нелегальних мігрантів. Більш як 15% мігрантів – китайці та в’єтнамці. Серед них більшість — це економічні мігранти, які приїздять до країни в пошуках кращого життя, з метою за будь-яку ціну заробити гроші (дрібні крамарі, підсобні робітники).
Аналізуючи дані, отримані при інтерв’юванні, можна зробити висновок, що мігранти, що прибувають в Україну, з Латинської Америки становлять 2% від загальної кількості нелегальних мігрантів, з колишніх республік СРСР – 13%, Близького та Середнього Сходу – 18%, Північно-східної Азії – 19%, Афганістану – 21%. Африки –30% ( в основному із Сомалі, Заїру, Анголи, Конго, С’єрра-Леоне). Серед мігрантів з колишнього СРСР близько 41% — вірмени, 48% мігранти з Чечено-Інгушетії, 13% – грузини та ін.
Більшість мігрантів прибуває в Україну з країн, де вони народилися, 31% – з країни транзиту.
Майже половина нелегальних мігрантів, за матеріалами опитування, народилася в столицях своїх країн або великих містах. Ще більша частка столичних жителів серед тих, хто змінював місце проживання. Це найчастіше є наслідком того, що в країнах, де йде війна, більш напружені та небезпечні обставини мають місце у столицях і великих містах .
Міське населення у світі має вищий рівень освіти і розвитку. Більша частина мігрантів належить до цієї категорії, що робить міста головним джерелом нелегальної міграції.
Половина обстежених мігрантів – мусульмани, 19% – православні, 10% – католики, 4% – протестанти, кожний десятий респондент називав певну місцеву релігію
Важливою соціальною характеристикою людини є освіта. Вона впливає на формування і розвиток особи й здебільшого зумовлює особливості її поводження і вчинки в товаристві. Часто низький рівень економічного розвитку країни походження мігранта компенсується високим рівнем його освіти.
За нашим дослідженням, 35% мігрантів мають диплом університету, 8% – коледжу. Це набагато більша частка, ніж тих, хто залишається в країнах походження мігрантів. З 96 мігрантів, що прибули до України закінчивши університет, 45 навчалося в колишньому СРСР, більшість з них одержала вищу освіту саме в Україні – це афганці, африканці, іноді іракці. Решта одержала освіту у себе на батьківщині. Тільки 4 мігранти з опитаних одержали освіту в Західній Європі: три закінчили університет, один – коледж. Школу закінчили 99% за постійним місцем проживання, тільки 3 мігранти з Афганістану закінчили середню школу в колишньому СРСР, як діти загиблих афганських військових.
Мігранти, які закінчили початкову школу, за нашим дослідженням, становлять 3%, не закінчили другий ступінь початкової школи – 6% від загальної кількості мігрантів, мігрантів, які закінчили другий ступінь школи, – 16 %, мають спеціальну середню освіту – 17%, не закінчили вищий ступінь школи – 6%, мігрантів, що не закінчили вищий ступінь школи – 12%, коледж та університет закінчили 40% від загальної кількості мігрантів [151, с.308].
Аналізуючи дані, можемо зробити висновок, що більшість мігрантів має вищу освіту, але не може знайти застосування своїм знанням на батьківщині, тому шукає країну для реалізації себе і своєї освіти. 67% нелегальних мігрантів, які мають вищу освіту, є економічними, культурними та інтелектуальними мігрантами. Вивчаючи рівень освіти мігрантів, треба зазначити, що 78 % мігрантів, які мають вищу освіту, – це особи до 40 років. Особи, які мають закінчений вищий ступінь освіти, становлять 63% мігрантів до 40 років. Із закінченим другим ступенем школи 48% мігрантів до 40 років, з усієї цієї кількості нелегальних мігрантів тільки 14% – жінки.
Характеризуючи особливості суб’єкта нелегальної міграції, не можна залишити поза увагою таке питання, як мова спілкування, що є характерною рисою для цієї категорії суб’єктів. Отже, 86% усіх опитаних нами мігрантів відповіли, що розмовляють на іноземній мові. Багато з них дуже добре підготовлені до подорожей і життя за кордоном. 8% опитаних назвали рідною мовою французьку, 5% іспанську або португальську. Можуть розмовляти на російській мові три чверті афганців і стільки ж з країн Азії.
Гірше володіють мовами мігранти з Африки, але знання мов у них теж на досить високому рівні – 46%. Українською мовою володіє 5% нелегальних мігрантів, у більшості це мігранти з колишнього СРСР. Добре володіння мовою такої кількості мігрантів наводить на думу, що багатьох мігрантів зв’язують давні стосунки з Україною або країнами СНД. Третя частина мігрантів або колись училася на території колишнього СРСР, або зараз учиться З європейськими мовами справа інша. Мігранти із Закавказьких республік, як правило, іноземними мовами не володіють, крім російської, половина з них вважає її рідною. Чверть мігрантів з Азії та Африки розмовляють на англійській, 7% – на французькій, 6% на інших європейських мовах. Якщо до них приєднати тих, хто вважає європейські мови рідними, то виходить, що більш як половина мігрантів знає якусь європейську мову.
Не останню роль для нелегального мігранта відіграють контакти на Україні. Допомога і моральна підтримка з їхнього боку відіграє значну роль у виборі країни призначення або транзиту. Це дуже виразно видно по мігрантах з Афганістану, Близького і Середнього Сходу. В кожного третього мігранта з Афганістану й у кожного четвертого мігранта з Близького та Середнього Сходу на Україні є родичі, що мають посвідчення на проживання чи одержали статус біженців, або мають свій бізнес у нашій країні. Кожний п’ятий був колись на Україні в якості студента або туриста, знає її особливості та рівень життя. 20% з мігрантів мають тут знайомих і друзів.
Африканці в Україні не мають розгорнутої родинної або приятельської мережі. Три четверті з них ніколи не мали знайомих в Україні до їхнього приїзду сюди.
Іммігранти здебільшого контактують з громадянами України. Для іммігрантів з країн колишнього СРСР – це є природнім. Історично вони спілкувалися на одній мові, тому контакт між ним не становить труднощів. Але регулярні контакти має 61% іммігрантів з інших країн. Разом з цим 15% опитаних, хто прибув з країн колишнього СРСР, не має на Україні жодного знайомого, стільки ж знає до 5 громадян з місцевого населення, до 10 громадян з місцевого населення – 12%. Таким чином, коло спілкування з місцевим населенням досить вузьке, незважаючи на те, що багато з мігрантів працювали або навчалися на Україні і можуть спілкуватися на мові місцевого населення.
Опитані мігранти мають контакти з мігрантами іншої національності, таких, за нашими даними, дві треті, але чверть не має ніяких стосунків з іншими мігрантами, проте, хотіли б їх мати.
Великий науково – практичний інтерес становить вивчення соціального стану і роду занять особи нелегального мігранта. Матеріали нашого дослідження дозволяють детально дослідити особливості характеристики нелегального мігранта, пов’язані з вищевказаними чинниками.
Так, як показало інтерв’ювання, нелегальні мігранти на батьківщині були повноцінною дієздатною групою, що мала стійке джерело для існування. Майже половина з них працювала повний робочий день чи мала роботу за контрактом або власний незначний бізнес, який давав незначні прибутки, 30% навчалися. Безробітних було близько 8%, що не дуже багато для країн з низьким рівнем розвитку економіки і переповненим ринком праці.
Дуже високий початковий рівень зайнятості населення характерний для нелегальних мігрантів із закавказьких республік (62% було зайнято повний робочий день) та Афганістану (53%). У потоці з інших регіонів дуже багато студентів: з країн Африки – половина, з Південно-східної Азії, Середнього і Близького Сходу – третина; також більш високий відсоток безробітних .
Характер діяльності мігрантів підтверджує їх високий трудовий потенціал. Серед тих, хто мав роботу, 20 % були зайняті в науці й освіті, 27 % – були службовцями (інженерно-технічні або медичні працівники), 12% – кваліфіковані робітники, 12 % – були зайняті в торгівлі та сфері обслуговування.
За нашим інтерв’юванням, соціальний стан мігрантів на батьківщині має досить неоднорідний характер.
Мігранти, які мали власний бізнес, ферму становлять – 3% від загальної кількості нелегальних мігрантів; робили за контрактом – 6%; працювали повний робочий день – 39 %; навчалися у вузі-30%; мали разову роботу – 4%; безробітні або в пошуках роботи – 7%; домогосподарки – 2%; не дали відповідь – 9%. Високому трудовому статусу відповідав високий рівень матеріального забезпечення. Три чверті мігрантів, відповідно до їхньої самооцінки, жили на батьківщині добре і дуже добре. Такі самооцінки типові для мігрантів з усіх регіонів, крім Південно-східної Азії, де дуже високий рівень бідності (чверть респондентів вважають, що вони жили дуже бідно).
21% проінтерв’юованих нелегальних мігранта відповіли що на батьківщині були забезпечені дуже добре, 43% відповіли на це запитання, що були забезпечені нормально, відчували певну нестачу грошей – 14%, жили дуже бідно – 15% .
Забезпеченість житлом на батьківщині в середньому була така: 87 % респондентів мали або власний будинок, або окрему квартиру. Водночас великих власників серед транзитних мігрант дуже мало: наприклад, усього 5 % з них були власниками кількох будинків або квартир на батьківщині.
Як видно з наведеного, стартовий соціальний статус на батьківщині в мігрантів був досить високим. Однак в Україні різко знизилася частка тих, хто має надійні джерела існування (з 49 % на батьківщині до 26 % в Україні), різко збільшується частка безробітних (з 7 % до 38 %).
продолжение--PAGE_BREAK--Розділ 4 Адміністративно — правовий механізм протидії нелегальній міграції. 4.1. Поняття адміністративно-правового механізму протидії нелегальній міграції.
Для визначення взаємодіючих частин цілого фахівцями багатьох галузей знань застосовується терміт «механізм». Він також широко використовується юристами-правознавцями.
Так, М. Г. Александров ввів у літературу термін «механізм правового впливу». Він визначив його шляхи та форми, обгрунтувавши що до останніх належить встановлення заборон певних дій, правоздатності суб’єктів права, а також компетенції певних органів та їхніх посадових осіб і взаємозв’язків між учасниками суспільних відносин у вигляді правовідносин [157].
Алексєєв С.С. [158] виділяє «механізм правового регулювання» як узяту в єдності всю сукупність юридичних засобів, за допомогою яких забезпечується правовий вплив на суспільні відносини. При цьому автор вважає, по-перше, що поняття «механізм правового регулювання» – це категорія, яка повинна охопити всі правові засоби. По-друге, «механізм правового регулювання» не тільки «збирає» їх, але і «розставляє їх по своїх місцях», у результаті чого, «перед нами виявляються не розрізнені явища (норми, тлумачення, юридична техніка і т.д.), а цілісний механізм, кожна частина якого, що взаємодіє з іншими, виконує свої специфічні функції» [159]. По-третє, «механізм правового регулювання» припускає і характеристику стадій правового впливу, ті динамічної сторони правового регулювання.
Таким чином, С. С. Алексєєв до елементів механізму правового регулювання відносить: юридичні норми, правовідносини, акти реалізації суб’єктивних юридичних прав і обов’язків, нормативні юридичні акти, правову культуру і правосвідомість. У цьому переліку наявні всі правові явища, які так чи інакше врегульовано впливають на суспільні відносини.
Вітченко А.М. [160] до елементів механізму правового регулювання відносить норми права різного призначення, акти застосування права і діяльність організацій та посадових осіб по втіленню їх у життя.
Курагін Г.Г. [161] до елементів механізму відомчого правового регулювання діяльності органів внутрішніх справ відносить: відомчі норми, що містяться в нормативних актах МВС; індивідуальні правові акти МВС; практичну діяльність (дії) апаратів і служб міністерства по забезпеченню реалізації відомчих норм, індивідуальних правових актів МВС.
Веремєєнко І.І. [162] механізм адміністративно-правового регулювання в сфері охорони громадського порядку визначає як сукупність адміністративно-правових засобів впливу на суспільні відносини по забезпеченню особистої і суспільної безпеки, що складаються в процесі виконавчо-розпорядницької діяльності держави, у результаті якої створюється правоохоронний юридичний режим. Таким чином, до складу механізму правового регулювання як його невід’ємну частини він включає не діяльність державних і громадських організацій, а акти громадських і державних організацій, спрямовані на перетворення юридичних норм у соціальну практику.
Горшеньов В. М. [163] зробив в одному зі своїх досліджень висновок, що під механізмом правового регулювання маються на увазі способи впливу, реалізації права, а також проміжні ланки — правосуб’єктність, юридичні факти та правовідносини, які переводять нормативність права в упорядкованість суспільних відносин.
Казимірчук В.П. [164] аналізує механізм дії права як систему соціальних факторів і методів соціально-правового впливу .
Мухтарова А. К. [165] окреслює механізм правотворчості як конструкцію складного порядку. Це синтетичне поняття, що включає механізм здійснення правотворчої діяльності, суб’єкт правотворчості, правила й основні напрями його роботи, критерії її зрілості.
Тихомиров Ю.А. [166] аналізує механізм соціального управління, як спосіб організації та функціонування управління, що виражається у висуванні обгрунтованих цілей, створенні та розвитку керуючої системи, покликаної здійснювати в ході управлінського процесу досягнення цілей. У широкому розумінні механізм управління являє собою процес погодженого впливу суб’єктів управління на явища навколишньої соціальної дійсності. Він є своєрідним зовнішнім і до того ж динамічним проявом управління, що без цього перебуває ніби в потенції.
Механізм управління, на думку автора, складається з окремих елементів. По-перше, з системи управління, яка характеризує, з одного боку, складний суб’єкт управління й організацію взаємодії більш простих суб’єктів, з другого, – зі сполучення демократії та управління, що виражається в характері та формах участі працюючих у здійсненні функцій управління По-друге, з соціальних і особливо правових норм, за допомогою яких забезпечуються змістовність впливу і зв’язку в управлінні. По-третє, зі способів визначення цілі на основі пізнання керованих процесів. По — четверте, з управлінського процесу як циклу, де етапи змінюють послідовно один одного, дій керуючої системи по досягненню цих цілей, що завершується оцінкою ефективності управлінського впливу.
Юзьков Л.П [167] Механізм державного управління окреслює, як саму організацію, процес практичного здійснення управління. Ця організація є складною функціонуючою системою і включає три найважливіших елементи: суб’єкти управління; об’єкти управління; взаємодію суб’єктів і об’єктів управління.
Ці елементи вказують на статику і динаміку механізму державного управління. Статику визначають суб’єкти й об’єкти управління, які становлять його матеріально-структурну основу. А комплекс взаємодій суб’єктів і об’єктів, які відбуваються за принципом прямого й зворотного зв’язків, становить функціональну (динамічну) основу.
Голосніченко І. П. [168] механізм правового впливу аналізує, як систему взаємозв’язаних і взаємозумовлених елементів, які поділяються на три групи: засоби впливу, проміжні ланки й об’єкти впливу. До першої з них входять правові принципи, норми, джерела права, правовідносини. До другої — правосвідомість, правова культура; до третьої — акти реалізації норм.
Колпаков В.К. [169] аналізує механізм забезпечення правового режиму, як частину режиму законності, що містить у собі: а) організаційно-структурні формування; б) організаційно-правові методи.
Усі вище наведені судження не є незаперечними. Досліджуючи механізм правового регулювання, Протасов В.Н. [170] вважає, що категорію “механізм правового регулювання” в тому вигляді, в якому вона народилася й існує, варто вважати не завершеною правовою конструкцією, а стадією до системного, передсистемного осмислення правової дійсності. Категорія «правова система», що виступає метою, результатом і одночасно інструментом системного вивчення правової дійсності, саме і покликана вирішити ті завдання, що свого часу були поставлені перед поняттям «механізм правового регулювання». Адже розробка категорії «правова система» була зумовлена не тільки широкою постановкою системних досліджень у філософській науці і наявному досвіді застосування системного підходу до деяких окремих питань правознавства, але і, насамперед, певним незадоволенням станом синтезу правової думки.
Таким чином, аналіз перелічених точок зору показує, що функціонування правової системи держави забезпечується комплексом державно-правових механізмів. На сьогоднішній день детерміновані такі правові механізми: механізми правового регулювання; механізми дії права; механізми правотворчості; механізми соціального управління; механізми правового впливу; механізми державного управління; механізми забезпечення правових режимів.
До групи механізмів забезпечення адміністративно-правових режимів належить механізм протидії нелегальній міграції.
Для розуміння суті державно-правових механізмів необхідно мати чітке уявлення про правові режими.
Під правовим режимом мається на увазі [171] комплекс суспільних відносин певного виду діяльності, закріплений юридичними нормами і забезпечений сукупністю юридично-організаційних засобів. Він задається параметрами подвійного роду: по-перше, особливою спеціальною значущістю суспільних відносин, їхніми специфічними цілями і завданнями; по-друге, використанням особливих принципів, форм і методів діяльності, що відбиваються в системі прав і обов’язків суб’єктів.
Категорія режимів хоча і не є новою для юридичної теорії і практики, але в той же час її не можна віднести до досить розроблених правових явищ.
Так, Колпаков В.К. [172] розглядає «законність» як специфічний державно-правовий режим, за допомогою якого забезпечується загальнообов’язковість юридичних норм у суспільстві та державі. Її сутність полягає в підпорядкуванні розпорядженням правового характеру.
Бахрах Д.Н. [173] дуже докладно зупиняється на спеціально-правових режимах.
Тихомиров Ю.А. дає визначення адміністративно-правового режиму, аналізує його види. Так, адміністративно-правовий режим є специфічний порядок діяльності суб’єктів права в різних сферах державного життя. Практика свідчіть, що цей порядок встановлюється законами та підзаконними актами і спрямований на їх суворо цільову і функціональну діяльність на тих ділянках, де потрібні додаткові засоби для підтримки необхідного державного стану. Автор дає класифікацію адміністративно-правових режимів за критерієм цілі режимів: Перша група охоплює адміністративно — правові режими для визначення державних станів (надзвичайного, воєнного становища, охорони державних кордонів, митних кордонів, регулювання зовнішньоторговельної діяльності, включаючи протекціонізм тощо). Друга група включає функціональні адміністративно-правові режими, покликані забезпечувати функції управління і сфери діяльності (податкової, санітарної, екологічної тощо). Третя група режимів – це легалізуючи режими, що стосуються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації нормативних вимог до видів діяльності [174].
Різні правові режими закріплюються в діючих нормативних актах. Аналіз законодавства України дозволяє виділити нам основні адміністративно-правові режими:
надзвичайного становища [175]; особливого і воєнного становища [176]; таємності [177]; митний: а) загальний; б) спеціальний [178]; режим охорони кордону [179]; спеціальних економічних зон [180]; оподатковування [181]; законності [182]; спеціальний територіальний; особливий режим територій у місцях розташування уранових об’єктів [183]; державної служби [184]; режим адміністративного нагляду; режим об’єктів дозвільної системи [185]; паспортний; перебування іноземців [186]; режим функціонування підприємств [187]; режим охорони зон електромереж [188]; воєнного часу; воєнного стану [189]; режим особливого періоду [190]; режим територій з особливим режимом захисту рослин [191]; спеціальний режим інвестиційної діяльності [192]; протипожежний [193]; санітарний режим територій України; майна державного підприємства [194], власності [195], в тому числі, важливе місце належить міграційному режиму, регулювання якого здійснюється на конституційному рівні [196].
Дослідники міграційних процесів вживають термін «міграційний режим» [197], однак, визначення такого режиму не дають. На нашу думку, міграційний режим — це адміністративно-правовий режим, у рамках якого здійснюється регулювання міграційних потоків і попередження незаконного в’їзду іноземців на територію України.
Міграційний режим установлюється для регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків міграції, що розвиваються стихійно, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, а також забезпечення гуманного відношення до осіб, які шукають захисту на території України.
У рамках міграційного режиму регламентуються правила в’їзду, тимчасового перебування, пересування на території України для іноземних громадян; виїзду та в’їзду в Україну громадян України.
Встановлення і підтримка цього режиму забезпечується за допомогою різних механізмів, серед яких ми виділяємо механізм протидії нелегальній міграції.
На нашу думку, цей механізм містить у собі:
1) систему правових актів, що є основою функціонування механізму;
2) організаційно-структурні формування механізму;
3) організаційно-правові способи протидії нелегальній міграції.
Розглянемо кожний з вищевказаних компонентів механізму протидії нелегальній міграції:
Система правових актів.
У процесі розбудови держави в Україні вже закладено основи щодо протидії цьому явищу — є нормативні акти.
Правову основу протидії нелегальній міграції крім конституційних норм становлять закони «Про правовій статус іноземців» [198], «Про біженців» [199], «Про імміграцію» [200], «Про державний кордон України» [201], «Про прикордонні війська України» [202], «Про порядок виїзду та в’їзду в Україну громадян України»[203], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією»[204], а також Укази Президента України «Про додаткові заходи щодо зміцнення законності та правопорядку в Україні» від 5 серпня 1996 р. № 628/96 [205], «Про невідкладні заходи щодо усунення порушень законності та правопорядку в Автономній Республіці Крим» від 26 червня 1995 р. № 487/95 [206], «Про Основні напрями соціальної політики на 1997-2000 роки» від 18 жовтня 1997 р. № 1166/97 [207], «Про Комплексну цільову програму боротьби зі злочинністю на 1996-2000 роки» від 17 вересня 1996 р. № 837/96, «Національна програма боротьби з корупцією», затверджена Указом Президента від 10.04.1997 р. [208], постанови Кабінету Міністрів України «Про Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» від 29 грудня 1995 р. [209], «Положення про прикордонний режим» від 27.07.1998 р. [210], Постанова Кабінету Міністрів України «Про затвердження Програма боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004р.». та ін.
Організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції
Організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції, тобто суб’єкти, що здійснюють протидію нелегальній міграції класифікуються: 1. Державні органи. 2. Органи місцевого самоврядування. 3. Громадські організації. 4 Міжнародні представництва.
Водночас, це: 1. Спеціально створені. 2. Суб’єкти, для яких цей вид діяльності є основним, поряд з іншими, тобто один з основних. 3. Суб’єкти, для яких цей вид діяльності є супутнім.
Організаційно-правові способи протидії нелегальній міграції.
Термін «способи» вживається в адміністративно-правовій літературі стосовно механізму забезпечення правового режиму законності досить часто.
Зокрема, він уживається Овсянко Д. М. [211], Колпаковим В.К. [212], Кармолицьким А.А. [213].
Організаційно-правові способи — це види діяльності організаційно-структурних формувань, практичні прийоми, операції, форми роботи, що ними використовуються для забезпечення законності.
Залежно від змісту, характеру, особливостей застосування, юридичних наслідків розрізняють такі способи забезпечення законності: а) контроль; б) нагляд; в) звернення до державних органів із заявами, пропозиціями, скаргами з питань забезпечення законності.
Практика свідчить про те, що застосування перелічених способів є досить надійною гарантією забезпечення законності в управлінській діяльності держави [214].
Важлива роль у забезпеченні взаємодії названих компонентів, а отже і функціонуванні всього механізму в цілому, належить інформації.
Інформація — це частина знання, яка використовується для управління, для орієнтиру, для активної дії [215]. У такому розумінні інформація не просто зведення, повідомлення, дані, а лише ті, що являють собою перевірений суспільно-історичною практикою і засвідчений логікою результат процесу пізнання дійсності, адекватний її відбиток у свідомості людини [216], тобто знання.
Разом з тим, інформація не взагалі знання, а лише його частина, використовувана для керуючого впливу. Будучи однієї з фундаментальних категорій кібернетики, інформація нерозривно зв’язана з управлінням і розглядається тут як чинник організації різних динамічних систем. Сама ж кібернетика нерідко визначається як наука про закони одержання, збереження, передачі і перетворення інформації [217]. У соціальному управлінні роль інформації аналогічна. Його механізми виконують своє призначення тому, що їхню найважливішу приналежність складають інформаційні процеси [218]. Інформація є засобом передачі, зв’язку всіх компонентів механізму. Отже, вона є чинником, що забезпечує існування систем і управління в них. Тому будь-які її дослідження проходять через розуміння управлінських систем у яких вона циркулює.
Представлений механізм протидії нелегальній міграції не є конгломератом, а є цілісною управлінською системою, якій притаманні основні системо-утворюючі ознаки. Питання про ознаки системи не раз порушувались у роботах Афанасьєва В.Г., Маркова М., Рассолова М.М., Тихомирова Ю.А., Козлова Ю.М. та ін. [219], Колпакова В.К. [220].
Ознаками системи є[221]:
1. Єдність системи щодо середовища (цілісність) і різноманітність зв’язків із середовищем, характер яких робить її підсистемою іншої, більш складної системи.
2. Наявність у системи не менш як двох компонентів, що взаємодіють між собою.
3. Інтегрування компонентів системи, у результаті чого, ціле (система) забезпечується такими властивостями і характеристиками, які відсутні в окремо взятих її складових, тобто наявність у системи інтегративних якостей.
4. Наявність усередині системи протиріч, які виступають рушійною силою її саморозвитку, породжують необхідність самоврядування, цілеспрямованого впливу однієї підсистеми (керуючої) на іншу (керовану).
5 Історичність системи, тобто її розвиток у часу.
Наявність усіх вищевказаних ознак системи в механізмі протидії нелегальній міграції дає нам можливість довести, що механізм протидії нелегальній міграції є системою.
По-перше, правова система містить численні підсистеми, у тому числі й систему протидії правопорушенням, а ця у свою чергу наповнена підсистемами, що мають свою спрямованість. Однією з її підсистем є система протидії нелегальній міграції, що також ділиться на ряд підсистем, зокрема, на підсистему протидії незаконним проживанням на Україні; з незаконним перетинанням кордону, порушеннями правил реєстрації; з нелегальною маятниковою міграцією. Таким чином, механізм протидії нелегальній міграції має різноманітні зв’язки із середовищем, характер яких робить її підсистемою іншої, більш складної системи.
По-друге, протидія нелегальній міграції не є обмеженою одним елементом механізму, тому що кожний із компонентів не має можливості результативно впливати на явище нелегальної міграції самостійно. Так, нормативно-правові основи досліджуваного механізму не можуть самостійно впливати на проблему нелегальної міграції, у зв’язку з тим, що іноземці, які прибувають на Україну, не знають законодавства щодо правил в’їзду та перебування на Україні, інші нормативні акти. По-третє, тільки взаємодія компонентів утворить специфічну правову діяльність, спрямовану на протидію нелегальній міграції, яка є інтегративною якістю системи.
По-четверте, рушійна сила — це ті протиріччя, що виникають між структурними елементами, тобто недоліки в правовому регулюванні, які не дозволяють ефективно функціонувати структурі, виробленню нових внутрішньоструктурних способів впливу на нелегальну міграцію, що вимагають правового закріплення.
Так, прийнята норма щодо видворення не ефективна на практиці, оскільки неврегульоване питання по витратах, зв’язаних з видворенням, тому необхідне уточнення цієї норми, що сприятиме вдосконалюванню системи.
По-п’яте, механізм протидії нелегальній міграції — історичне явище, воно не є обмеженим, тобто воно розвивається в часі та має свою історію.
Таким чином, ми можемо сказати, що механізм протидії нелегальній міграції є системним явищем, яке належить до групи механізмів по забезпеченню адміністративно-правових режимів.
продолжение--PAGE_BREAK--4.2. Нормативні основи протидії нелегальній міграції.
Під правовими основами будь-якої діяльності треба розуміти систему державно-правових настанов (юридичних норм), що містяться в актах різної юридичної сили і визначають параметри належного поводження суб’єктів цієї діяльності.
Звідси випливає, що нормативну основу протидії нелегальній міграції становить система юридичних норм, за допомогою яких держава протидіє даному явищу, визначає компетенцію і параметри діяльності суб’єктів цієї протидії.
Такі норми містяться в правових, як правило, нормативних актах різної юридичної природи і сили.
В адміністративно-правовій теорії існує кілька підходів до поділу нормативних актів на певні групи.
Так, Колпаков В.К. [222] акти державного управління поділяє: за юридичними властивостями – на нормативні (правоустановчі, загального характеру), на ненормативні (індивідуальні, правозастосовчі, правовиконавчі, приватні адміністративні акти, акти реалізації норм адміністративного права). За межами дії (дія актів у просторі і часі): такі, що діють у часі на всій території без обмежень; такі, що діють на всій території протягом визначеного терміну; такі, що діють на частині території без обмежень у часі. За характером компетенції органів, що видають акти: загального (акти Президента України, Кабінету Міністрів України, місцевих державних адміністрацій); галузевого (акти управління галузевих міністерств, комітетів, відомств, а також керівників відділів і служб місцевих державних адміністрацій); функціонального управління (акти функціональних органів управління). За місцем органів, що приймають акти, в їх загальній ієрархії.
Коваль Л.В. [223] акти державного управління за адресатом їхнього надходження поділяє на зовнішні та внутрішні (внутріорганізаційні); за рівнем самостійності — на основні, що мають «самостійну» юридичну силу, та залежні (вторинні); за змістом їхньої мети – на установчі, регулятивні, контрольні; за масштабом дії – на акти територіального характеру і акти галузевого значення або на стратегічні й тактичні; за формою – на офіційні (що публікуються в офіційних виданнях) і неформальні (нефіксовані, усні); за причинно-наслідковою ознакою — на ініціативні, запрограмовані («пов’язані») та акти, що викликаються настанням юридичних подій і т.д.
Бахрах Д.Н. [224] акти державного управління групує за юридично значущими ознаками: за юридичним змістом (нормативні, індивідуальні, загальні акти, мішані акти); за колом осіб на які поширюються норми (акти загального значення, міжвідомчі акти, внутрішньовідомчі); за суб’єктами, які прийняли адміністративні акти (акти органів виконавчої влади; акти суб’єктів влади, що не знаходяться в системі апарату виконавчої влади; акти громадських організацій, котрим делеговані державновладні повноваження); за формою – акти письмові, усні, конклюдентні; за функціональною роллю – планові з фінансових питань, методичного характеру, з кадрових питань, обліку, постачання та інших загальних функцій.
Що стосується протидії нелегальній міграції, то тут важливу роль відіграють міжнародні договори та угоди, які, за Конституцією України ( 1, ст. 9), є частиною національного законодавства України; акти МВС України; акти інших відомств правоохоронного спрямування.
Треба зазначити, що перебуваючи у складі Радянського Союзу Україна з проблемами, пов’язаними з регулюванням міграційних процесів, зокрема з проблемами нелегальної міграції, не стикалася, можна сказати, що цих проблем узагалі «не існувало», оскільки то було тоталітарне, закрите суспільство, в якому, хоча формально й проголошувалося право на в’їзд чи виїзд, але насправді реалізувати його майже ніхто не міг. Тому проблема нелегальної міграції взагалі не виникала, а поодинокі спроби нелегально перетнути державний кордон окремими особами сприймалися, як замах на державну безпеку, тому дуже суворо каралися.
Процес розробки політики правового регулювання міграційних процесів започатковано Декларацією про державний суверенітет України. Подальше становлення інституту міграційного права в Україні пов’язане з розробкою і прийняттям Верховною Радою України XII скликання протягом 1991-1994 рр. пакету законодавчих актів. У незалежній державі першим законодавчим актом з міграційних питань було прийнято Закон «Про громадянство України» від 18 січня 2001 року [225].
Таким чином, система актів, що містять нормативні основи протидії нелегальній міграції, має такий вигляд:
1. Конституція України.
2. Закони України.
3. Акти Президента України.
4. Постанови Верховної Ради України
5. Постанови Кабінету Міністрів України.
6. Міжнародні договори й угоди.
7. Акти центральних органів виконавчої влади.
8. Акти місцевих органів виконавчої влади.
Звернемося до них:
1. Конституція України.
Так, на підставі статті 8 Конституції України [226] визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Із змістом Конституції України пов’язується її юридична чинність. Норми Конституції є основними для всіх інших галузей права, їм не можуть суперечити звичайні закони, міжнародні угоди, усі підзаконні акти. Велике значення мають також обов’язковість прийняття законів, передбачених Конституцією, дій органів держави і громадян, відповідно до положень Конституції, яка може бути змінена лише конституційно правомочним органом .
Конституція України створює основи для регулювання різноманітних внутрішніх та зовнішніх міграційних процесів. Конституційні положення щодо міграційних процесів є демократичними, відповідають рекомендаціям Організації з безпеки та співробітництва в Європі, інших міжнародних організаціях у цій галузі. Чимало положень щодо питань свободи пересування на конституційному рівні в Україні сформульовано вперше. Після прийняття нової Конституції України проблеми зовнішньої міграції набули конституційного статусу. У ст. 33 Конституції зазначено: « Кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишати територію України, за винятком обмежень, які встановлюються законом».
Ці права доповнюються правами й обов’язками, що викладені в ст. 26: «Іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть ті самі обов’язки, як і громадяни України, — за винятками, встановленими Конституцією, законами чи міжнародними договорами України. Іноземцям та особам без громадянства може бути надано притулок у порядку, встановленому законом».
У цій статті перш за все гарантується свобода пересування і вибору місця проживання в межах України, її положення дуже демократичні.
Стаття 33 також вміщує принципові положення про права особи вільно залишати Україну, а для громадян України – також вільно повертатися в Україну. Отже, тут сформульовані права громадян України на вільний в’їзд і виїзд з країни. Але про іноземців ця стаття прямо нічого не говорить. Вони не маються на увазі, коли йдеться про пересування в межах країни, про вибір місця проживання та про виїзд з країни. Щодо в’їзду іноземців до країни, то він мається на увазі у фразі «на законних підставах перебуває на території України». Даний аспект міграції, тобто імміграційний аспект, виписаний у Конституції України найбільш скупо та абстрактно. Термін «імміграція» у Конституції не використовується взагалі.
Навіть ст. 26, яку присвячено перебуванню іноземців в Україні, по суті нічого не додає до з’ясування порядку в’їзду іноземців в Україну та випадків щодо незаконного перетину кордону та перебування в Україні. В ній використовується така сама фраза: «… перебувають в Україні на законних підставах».
Важливим новим моментом у Конституції є положення, викладені в п. 2 першої частини ст. 92 і в п. 11 цієї самої статті, де говоритися, що виключно законами України визначаються «громадянство, правосуб’єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства», а також «засади регулювання демографічних та міграційних процесів». Звернімо увагу на те, що саме в цій статті вперше в Конституції України вживається термін «міграційні процеси». Більше того, у цій саме статті в п. 8 другої частини вводиться поняття міграційного режиму, відмінного від загального. Введення цього режиму передбачається також у спеціальних зонах.
Таким чином, пп. 2 і 10 першої частини ст. 92, а також п. 8 другої частини ст. 92 означають, що в Україні принципові питання, які пов’язані з різноманітними аспектами міграційних процесів, відносин держави і зовнішніх мігрантів, біженців вирішуються не на рівні відомчих інструкцій, а на рівні закону.
Хоча нелегальна міграція, як протиправне явище, не згадується в основному законі, її норми містять принципові настанови щодо протидії цьому явищу:
• з боку державних органів;
• органів місцевого самоврядування;
• громадських формувань;
• громадян.
Таким чином, ми дійшли висновків, що в Конституції України знайшли відображення різноманітні аспекти міграційних процесів. У ній закладено основи регулювання державою цих процесів. Разом з тим, положення Конституції, які безпосередньо стосуються різноманітних груп мігрантів виписані не дуже чітко. В Конституції прямо говориться про мігрантів, про іноземців про осіб без громадянства, про осіб що шукають притулку, про біженців, про депортованих, а от нелегальні мігранти не згадуються взагалі. Іммігранти та емігранти теж не згадуються в жодній статті Конституції. І якщо такий підхід до цих категорій населення, точніше тлумачення їх правового становища у Конституції України до певної міри виправдане, оскільки вона окреслює лише загальні правові принципи, то затягування з прийняттям деяких законів, які б сприяли протидії явищу нелегальної міграції, нічим пояснити не можна.
2. Закони України.
Найважливішими законами України, які становлять правову основу протидії нелегальній міграції є закони України «Про правовий статус іноземців» [227] від 04.02. 1994 р., «Про біженців» від 21. 06. 2001 р. [228], «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією»[229], «Про імміграцію» від 07.06.2001 р.[230], «Про державний кордон України» від 04. 11. 1991 р. [231], «Про прикордонні війська України» від 04. 11. 1991 р. [232], «Про міліцію» [233].
Домінуючим законом при вирішенні питань щодо протидії нелегальній міграції на сьогодні є Закон України «Про правовій статус іноземців». Цей закон розвиває і доповнює національне законодавство щодо проблеми нелегальної міграції, його статті спрямовані на протидію цьому явищу:
Дуже важливе значення має ст. 29, в якій формулюються підстави відповідальності за правопорушення, скоєні іноземними громадянами.
Іноземці, які вчинили злочин, адміністративні або інші правопорушення, несуть відповідальність на загальних підставах. Нелегальна міграція — це протиправне явище, яке завдає шкоди українському суспільству, тому нелегальні мігранти несуть відповідальність за порушення національного законодавства, яке забороняє нелегальний перехід державного кордону або нелегальне перебування на Україні з будь-якою метою. А в статті 30, визначається відповідальність за порушення порядку перебування в Україні, транзитного проїзду через її територію. Так, за порушення іноземцями встановленого порядку перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні або проживання за недійсними документами, недотримання встановленого порядку реєстрації чи пересування і вибору місця проживання, працевлаштування, ухилення від виїзду після закінчення терміну перебування, а також за недотримання Правил транзитного проїзду через територію України до них застосовуються заходи відповідно до законодавства України. Законодавством України визначена можливість скорочення терміну тимчасового перебування в Україні (ст. 31 ).
продолжение--PAGE_BREAK--
Так, іноземцю, який порушує законодавство України, якщо ці порушення не передбачають адміністративної або кримінальної відповідальності, може бути скорочено визначений йому термін перебування в Україні. Такий термін може бути також скорочений, якщо в іноземця відпали підстави для подальшого перебування в Україні. Приймають рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземця в Україні органи внутрішніх справ.
Вищевказаним Законом передбачається видворення іноземців за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України (ст. 32). Це можливо у випадках, коли дії іноземця суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку; він грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців; якщо це є необхідним для охорони здоров’я, захисту прав і законних інтересів громадян України.
З метою вдосконалення методів, спрямованих на протидію нелегальній міграції, пропонуємо внести доповнення до Закону України «Про правовий статус іноземців», а саме викласти ст. 32 в такій редакції: Іноземець може бути видворений за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України, якщо його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, або коли це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України.
Іноземець зобов'язаний покинути територію України у термін, визначений у рішенні про видворення. Іноземці, які ухиляються від виїзду, підлягають, з санкції прокурора, затриманню і видворенню у примусовому порядку. Затримання допускається на термін, необхідний для видворення.
Рішення органів внутрішніх справ або Служби безпеки України про видворення іноземця з України може бути оскаржено в суді. Оскарження не зупиняє виконання рішення про видворення.
Видворення іноземців здійснюється органами внутрішніх справ.
Закон України «Про державний кордон України» [234] від 04. 11. 1991 р., містить статті, які передбачають протидію нелегальній міграції та її профілактику.
Важливою є ст. 12 цього Закону, в якій зазначено: «Пропуск осіб, які перетинають державний кордон України, здійснюється Прикордонними військами України за дійсними документами на право в’їзду на територію України або виїзду з України», а ст. 9 передбачає «перетинання державного кордону України в пунктах пропуску, що встановлюються Кабінетом Міністрів відповідно до законодавства України та міжнародних договорів України», тобто Закон чітко визначає порядок перетинання державного кордону України. А ст. 20 визначає поняття порушника державного кордону України. Це «особи, які перетнули або намагаються перетнути державний кордон України будь-яким способом поза пунктами пропуску або в пунктах пропуску через державний кордон України, але з порушеннями правил його перетинання».
Таким чином, ми бачимо, що Законом визначено, яке перетинання державного кордону України буде незаконним, коли особа: а) перетнула державний кордон поза пунктами пропуску; б) перетнула державний кордон в пунктах пропуску через державний кордон України, але без встановлених документів чи дозволу відповідних органів влади.
Перетинання державного кордону в пунктах пропуску через державний кордон, але без встановлених документів може означати, що особа перетнула державний кордон:
а) з підробленим документом на право перетинання державного кордону України: підробленим чи дійсним, але оформленим на іншу особу;
б) сховавшись від прикордонного контролю у тайнику або іншому місці.
Цим Законом (ст. 35) передбачається кримінальна, адміністративна або інша відповідальність винних осіб за порушення законодавства «Про державний кордон України» згідно із законодавством України.
Закон України «Про прикордонні війська України» [235] від 04. 11. 1991 р., визнає обов’язок прикордонних військ України, та покладає на них завдання припиняти будь-які спроби незаконного перетину державного кордону України (стаття 6, п. 1).
З проаналізованих законів «Про державний кордон України» та «Про прикордонні війська України» видно, що вони вирізняють проблему нелегальної міграції серед інших порушень, передбачають протидію та профілактику цього явища, але розв’язання цієї проблеми залежить від вирішення цілого комплексу правових, організаційних та фінансових питань, які нині вирішуються дуже повільно.
Новий Закон України «Про біженців» від 21.06.2001 р., в якому враховано прогалини, які були у Законі «Про біженців» від 26.12.1993 р. один з найважливіших суто міграційних нормативних актів.
Так, ст. 9 нового Закону відображає можливість звертання нелегальних мігрантів за статусом біженця до компетентних органів, а саме: особи, які з наміром набути статус біженця намагалися незаконно перетнути або незаконно перетнули державний кордон України, повинні протягом трьох робочих днів звернутися до відповідного органу міграційної служби через уповноваженого цього органу чи посадову особу Прикордонних військ України або органу внутрішніх справ із заявами про надання їм статусу біженця, а також надати посадовим особам Прикордонних військ України пояснення про причини спроби незаконно перетнути або незаконного перетинання державного кордону України. Якщо у таких осіб відсутні документи, які посвідчують особу, або такі документи є підробленими чи фальшивими, вони мають повідомити про цю обставину у заяві про надання статусу біженця, а також викласти причини зазначених ситуацій. Зазначені особи повинні бути направлені посадовими особами прикордонних військ до органу міграційної служби.
Якщо державний кордон України перетинає чи перетнула дитина, розлучена з сім'єю, і заявляє про намір набути статусу біженця, або про це повідомили інші особи, які не є законними представниками неповнолітньої особи, посадові особи Прикордонних військ України повинні невідкладно повідомити про це орган міграційної служби та орган опіки і піклування. Орган міграційної служби разом з органом опіки і піклування зобов'язаний вжити заходів для тимчасового влаштування такої дитини у відповідний дитячий заклад або сім'ю.
Особи, які з наміром набути статусу біженця намагалися незаконно перетнути або незаконно перетнули державний кордон України і перебувають на території України, звільняються від відповідальності за зазначені дії.
Статтею 8 регламентується діяльність Міністерства внутрішніх справ України та його органів на місцях при зверненні органів міграційної служби відносно осіб присутність яких не бажана на Україні, або які є нелегальними мігрантами і не отримали статусу біженця: вони у межах своєї компетенції вживають заходів до виявлення серед осіб, які подали заяви про надання їм статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, таких, яким статус біженця не надається ( випадки передбачені даним Законом), які порушили клопотання про надання їм статусу біженця. У разі звернення до органу внутрішніх справ осіб, які з наміром набути статус біженця незаконно перетнули державний кордон і перебувають на території України, цей орган приймає заяви про надання статусу біженця і передає їх до органу міграційної служби, а у випадку звернення до нього осіб, які перебувають в Україні на законних підставах і мають намір набути статус біженця, роз'яснює їм порядок подання заяви про надання статусу біженця та інформує про місцезнаходження органів міграційної служби.
Цією ж статтею визначені повноваження Спеціально уповноваженого центрального органа виконавчої влади у справах охорони державного кордону, який організовує прийняття заяв про надання статусу біженця від осіб, затриманих за незаконне перетинання державного кордону або спробу такого перетинання з наміром набути статус біженця, та передає такі заяви до органів міграційної служби.
Новим Законом більш чітко урегульовані питання, пов'язанні з особами, яким за різними причинами відмовлено в наданні статусу біженця. Так, якщо спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції прийняв рішення про відмову у наданні статусу біженця, орган міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі протягом семи робочих днів з дня його отримання надсилає або видає особі, стосовно якої прийнято це рішення, письмове повідомлення з викладенням причин відмови і роз'ясненням порядку оскарження такого рішення. Довідка про особу, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їй статусу біженця, вилучається, про що орган міграційної служби протягом трьох робочих днів інформує орган внутрішніх справ за місцем проживання заявника і відповідний орган спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань громадянства та реєстрації фізичних осіб. Національний паспорт та інші документи, що перебували на зберіганні в органі міграційної служби, повертаються власникові.
Особа, яка отримала повідомлення про відмову у наданні статусу біженця і не використала права на його оскарження, повинна залишити територію України в установлений строк, якщо вона не має інших законних підстав для перебування в Україні.
Також новий Закон розширив підстави, при яких втрачається статус біженця. Це трапляється, якщо особа: 1) добровільно знову скористалася захистом країни громадянської належності (підданства); 2) набула громадянство України або добровільно набула громадянство, яке мала раніше, або набула громадянство іншої держави і користується її захистом; 3) добровільно повернулася до країни, яку вона залишила чи за межами якої перебувала внаслідок обгрунтованих побоювань стати жертвою переслідувань; 4) будучи особою без громадянства може повернутися в країну свого попереднього постійного проживання, оскільки обставини, за яких було надано статус біженця, більше не існують. 5) отримала притулок чи дозвіл на постійне проживання в іншій країні; 6) не може більше відмовлятися від користування захистом країни своєї громадянської належності, оскільки обставини, на підставі яких особі було надано статус біженця, більше не існують.
Але законодавство про біженців не передбачає запобігання проникнення в Україну небажаних осіб. Явище нелегальної міграції в Україні пов’язане з труднощами реалізації Закону України «Про біженців», а також економічними труднощами самої країни.
Роблячи висновок з вищевказаного, ми можемо з упевненістю сказати, що закони України «Про правовий статус іноземців» і «Про біженців» дуже не чітко окреслюють проблему нелегальної міграції та протидію їй. Тільки дві статті Закону України «Про біженців» торкаються проблеми нелегальної міграції та можливості отримання статусу біженця цією категорією мігрантів. На сьогодні відсутній реальний механізм реалізації надання статусу біженців, що приводить до збільшення кількості нелегальних мігрантів.
Коордінальним щодо боротьби з нелегальною міграцією є Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією», яким передбачено внесення змін до деяких законодавчих актів України, а саме:
1) Доповнення Кримінального кодексу України (старого) статтею 75-1( ст .332 КК), в якій організація незаконного переправлення осіб через державний кордон України або керівництво такими діями — караються позбавленням волі на строк від двох до п'яти років або штрафом від трьохсот п'ятдесяти до п'ятисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією засобів вчинення злочину. Ті ж дії, вчинені повторно, або посадовою особою з використанням нею влади чи посадового становища, або за попереднім зговором групою осіб, — караються позбавленням волі на строк від трьох до семи років з конфіскацією майна і засобів вчинення злочину. Дії, передбачені частинами першою або другою цієї статті, вчинені організованою групою, — караються позбавленням волі на строк від п'яти до десяти років з конфіскацією майна і засобів вчинення злочину.
2) Саму статтю 75 (ст. 331 КК) викладено в такій редакції: перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без встановлених документів чи дозволу відповідних державних органів, вчинене протягом року після накладення адміністративного стягнення за таке діяння, — карається позбавленням волі на строк до трьох років, або виправними роботами на строк до двох років, або штрафом від двохсот до трьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Ті ж дії, вчинені особою, раніше судимою за злочин, передбачений цією статтею, — караються позбавленням волі на строк від двох до п'яти років з конфіскацією майна або без такої. Чинність цієї статті не поширюється на випадки повернення в Україну громадян України, які незаконно перетнули державний кордон України, а так само прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства для використання ними права на притулок або набуття статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади.
Цим Законом передбачено доповнення та внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, а саме:
Доповнення статтею 204-1. Чинність цієї статті не поширюється на випадки повернення в Україну громадян України, які незаконно перетнули державний кордон України, а так само прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства для використання ними права на притулок або набуття статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади.
продолжение--PAGE_BREAK--
Частина четверта статті 24 викладена у такій редакції: «Законами України може бути передбачено адміністративне видворення за межі України іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, які грубо порушують правопорядок».
Стаття 203 Кодексу України про адміністративні правопорушення викладена у такій редакції: «порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами, або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або недодержання встановленого порядку реєстрації, або пересування і зміни місця проживання, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України тягнуть за собою накладення штрафу від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».
Стаття 204 Кодексу України про адміністративні правопорушення викладена у такій редакції: «порушення посадовими особами підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, у тому числі іноземних суб'єктів господарської діяльності, що діють на території України, встановленого порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства, надання їм житла, а також інші порушення, спрямовані на їх незаконну реєстрацію, прописку або виписку, оформлення документів на проживання, — тягнуть за собою накладення штрафу від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».
Даним Законом внесено зміни до Закону України «Про правовий статус іноземців», а саме статтю 32 викладено в такій редакції: іноземець, який вчинив злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнення може бути видворений за межі України. Рішення про видворення його за межі України після відбуття ним покарання чи виконання адміністративного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення. За рішенням органу внутрішніх справ видворення іноземця за межі України може супроводжуватися забороною подальшого в'їзду в Україну строком до п'яти років. Строки заборони подальшого в'їзду в Україну обчислюються з дня винесення вказаного рішення.
Наступним Законом, який регулює міграційні процеси на Україні і складає нормативну базу по боротьбі з нелегальною міграцією є новий і довгочеканний — «Про імміграцію»[236].
Дозвіл на імміграцію надається в межах квоти імміграції.
Квота імміграції встановлюється Кабінетом Міністрів України у визначеному ним порядку по категоріях іммігрантів: 1) діячі науки та культури, імміграція яких відповідає інтересам України; 2) висококваліфіковані спеціалісти і робітники, гостра потреба в яких є відчутною для економіки України; 3) особи, які здійснили іноземну інвестицію в економіку України іноземною конвертованою валютою на суму не менше 100 (ста)тисяч доларів США, зареєстровану у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; 4) особи, які є повно рідними братом чи сестрою, дідом чи бабою, онуком чи онукою громадян України; 5) особи, які раніше перебували в громадянстві України; 6) батьки, чоловік (дружина) іммігранта та його неповнолітні діти; 7) особи, які безперервно прожили на території України протягом трьох років з дня надання їм статусу біженців в Україні чи притулку в Україні, а також їхні батьки, чоловіки (дружини) та неповнолітні діти, які проживають разом з ними.
Дозвіл на імміграцію поза квотою імміграції надається: 1) одному з подружжя, якщо другий з подружжя, з яким він перебуває у шлюбі понад два роки, є громадянином України, дітям і батькам громадян України; 2) особам, які є опікунами чи піклувальниками громадян України, або перебувають під опікою чи піклуванням громадян України; 3) особам, які мають право на набуття громадянства України затериторіальним походженням; 4) особам, імміграція яких становить державний інтерес для України.
Дозвіл на імміграцію не надається: 1) особам, засудженим до позбавлення волі на строк більше одного року за вчинення діяння, що відповідно до законів України визнається злочином, якщо судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку; 2) особам, які вчинили злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людяності та людства, як їх визначено в міжнародному праві, або розшукуються у зв'язку із вчиненням діяння, що відповідно до законів України визнається тяжким злочином, або проти яких порушено кримінальну справу, якщо попереднє слідство за нею не закінчено; 3) особам, хворим на хронічний алкоголізм, токсикоманію, наркоманію або інфекційні захворювання, перелік яких визначено центральним органом виконавчої влади з питань охорони здоров'я; 4) особам, які в заявах про надання дозволу на імміграцію зазначили свідомо неправдиві відомості чи подали підроблені документи; 5) особам, яким на підставі закону заборонено в'їзд на територію України.
Даний закон не зачіпляє нелегальну міграцію та права нелегальних мігрантів на імміграцію в Україну.
Закон України «Про міліцію» [237].
У першій статті викладена мета створення міліції, насамперед, — це захист життя, здоров’я, прав і свобод громадян. У країні, що прагне створити громадянське суспільство, людські цінності є найголовнішими, тому їх охорона набуває першочергового значення. За допомогою наданих правових засобів міліція охороняє природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань, її роль визначається у кримінально-процесуальному законодавстві (відповідно до ст. 101 Кримінально-процесуального кодексу України міліція є органом дізнання), законодавстві про адміністративні правопорушення (відповідно до ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення службові особи складають протоколи про адміністративні правопорушення, згідно зі ст. 222 — розглядають справи про порушення громадського порядку, правил дорожнього руху та інші).
Забезпечення особистої безпеки громадян — одне із завдань міліції, що реалізується з допомогою заходів у межах наданих повноважень, які спрямовані на попередження протиправних дій або бездіяльності, що загрожують життю, здоров’ю, честі, гідності та майну громадян. Громадяни мають право звертатися до органу міліції, а її представники, пересвідчившись у наявності фактів порушення, повинні вжити заходів щодо припинення протиправних дій, встановити і притягнути до відповідальності винних та забезпечити відновлення порушених прав і свобод громадян.
Міліція зобов’язана (ст. 10) контролювати додержання громадянами та службовими особами встановлених законодавством правил паспортної системи, в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземних громадян та осіб без громадянства.
Органи внутрішніх справ здійснюють розшук іноземних громадян та осіб без громадянства, які ухиляються від встановленого порядку реєстрації та порушують правила перебування в Україні.
Досліджуючи нормативну базу, щодо протидії нелегальній міграції, ми повинні обов’язково звернутися до Кримінального кодексу України від 1.09.2001р.[238], та Кодексу України про адміністративні правопорушення [239], які встановлюють кримінальну та адміністративну відповідальність іноземців.
І. Кримінальна відповідальність за незаконне перетинання державного кордону передбачена ст.331 КК України. Порівняно із ст.75 попереднього Кримінального кодексу України 1960 року редакція ч.1 ст.331 практично не змінилася.
1. За ч.1 ст.331 КК України кримінальна відповідальність настає у випадку перетинання державного кордону України будь-яким способом поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України, але без відповідних документів чи дозволу.
Такі дії караються штрафом до п’ятдесяти неоподаткованих мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років.
За ч.2 ст.331 КК України кримінальна відповідальність настає у випадку вчинення таких самих дій особою, яка раніше була засуджена за такий самий злочин. До таких осіб може застосовуватися покарання у вигляді арешту на строк до шести місяців або обмеження волі на строк до трьох років.
За ч.3 ст.331 КК України несуть відповідальність особи, які вчинили дії, передбачені частинами першою або другою цієї статті, поєднані із застосуванням зброї. Санкція цієї статті передбачає найтяжче покарання: позбавлення волі на строк від двох до п’яти років.
2. Слід мати на увазі, що відповідно до ч.4 ст.331 КК України чинність цієї статті не поширюється на випадки прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства без відповідних документів чи дозволу для використання права притулку відповідно до Конституції України, а також з метою набуття статусу біженця, і на випадки прибуття в Україну без встановленого документа її громадян, які стали жертвами злочинів, пов’язаних з торгівлею людьми. Україна за певних умов надає іноземцям та особам без громадянства право притулку, що закріплено ч. 2 ст. 26 Конституції України. Одна з гарантій такого права щодо перетинання державного кордону України передбачена ч. 4 ст. 331 КК.
Під громадянами, які стали жертвами злочинів, пов’язаних з торгівлею людьми (ч. 4 ст. 331), слід розуміти потерпілих від злочину, передбаченого ч. 1 ст. 149 КК, — громадян України чоловічої або жіночої статі, які досягли 18-річного віку, а від злочину, передбаченого ч. 2 і ч. 3 ст. 149 КК, – також неповнолітніх.
3. Залізничне, автомобільне, морське, річкове, повітряне та інше сполучення через державний кордон України здійснюється в пунктах пропуску, які встановлюються Кабінетом Міністрів України відповідно до законодавства України і міжнародних договорів.
Перетинання громадянами України державного кордону здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон за документами на право виїзду з України і в’їзду в Україну. У пунктах пропуску через державний кордон України створюються контрольно-пропускні пункти прикордонних військ, митні та інші установи, що здійснюють контроль на державному кордоні.
Відповідно до ст. 2 Закону України «Про порядок виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» від 21 січня 1994 р. та ст. 2 Правил перетинання державного кордону України громадянами України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 1995 р. № 57, документами, що дають право на виїзд з України і в'їзд в Україну, є:
1) паспорт громадянина України для виїзду за кордон (загальногромадянський закордонний паспорт);
2) дипломатичний паспорт;
3) службовий паспорт;
4) проїзний документ дитини;
5) посвідчення особи моряка;
6) посвідчення члена екіпажу.
У передбачених міжнародними договорами випадках замість перелічених документів можуть використовуватися інші документи на право виїзду з України і в'їзду в Україну. Перетинання громадянами України державного кордону України здійснюється в пунктах пропуску через державний кордон України після пред'явлення одного із зазначених документів. У разі втрати громадянином, який постійно проживає в Україні, зазначених документів за межами України, документом, що дає право на в’їзд в Україну, є посвідчення особи на повернення в Україну, яке видається консульською установою України за кордоном.
Документ на право виїзду з України і в'їзду в Україну (посвідчення особи на повернення в Україну) вважається дійсним, якщо він відповідає встановленому зразку, виданий правомочним на те органом і оформлений належним чином. Зазначені документи оформляються і видаються в порядку, передбаченому Положенням про паспорт громадянина України для виїзду за кордон, затвердженому Указом Президента України від 28 жовтня 1993 р. № 491/93; Правилами оформлення і видачі паспортів громадянина України для виїзду за кордон і проїзних документів дитини, їх тимчасового затримання та вилучення, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 31 березня 1995 р. № 231, зі змінами і доповненнями, внесеними до них постановою Кабінету Міністрів України від 03 квітня 1997 р. № 292; Правилами оформлення та видачі консульськими установами України паспортів громадян України для виїзду за кордон, посвідчень на повернення в Україну громадян України та проїзних документів дитини, затвердженими наказом Міністерства закордонних справ України від 01 липня 1997 р. № 93-сд (зареєстровані в Міністерстві юстиції України 15 вересня 1997 р. за № 406/2210).
4. Порядок пропуску іноземних громадян та осіб без громадянства, які перетинають державний кордон України, визначений Правилами в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 1995 р. № 1074, із змінами і доповненнями, внесеними до них постановою Кабінету Міністрів України від 05 червня 2000 р. № 910.
продолжение--PAGE_BREAK--
5. Незаконне перетинання може бути здійснене будь-яким способом (пішки, вплав, з використанням транспортних засобів, будь-яких пристроїв тощо), в різний час доби і в будь-якому місці державного кордону.
Треба мати на увазі, що «приліт» в Україну чи виліт з України без відповідного дозволу, вчинений членами екіпажу повітряного судна, утворює злочин, передбачений ст. 334. Інші особи, які умисно використовували борт повітряного судна для протиправного «прильоту» в Україну чи «вильоту» з неї, підлягають відповідальності за ст. 331, а якщо вони вчинили це шляхом угону судна — за сукупністю злочинів, передбачених статтями 331 і 278.
Перетинання державного кордону вважається незаконним і у випадку, коли воно вчинене за підробленим паспортом або іншим підробленим документом, що надає право на виїзд з України і в'їзд в Україну; з використанням документу іншої особи чи підробленого документа (підроблений бланк такого документу чи окремих його аркушів, переклеєна фотокартка, внесення будь-яких неправдивих відомостей до записів щодо власника документу тощо).
Відсутність в документі візи чи наявність у справжньому документі, що надає право на виїзд з України і в'їзд в Україну, підробленої візи не утворює складу злочину, передбаченого ст. 331, оскільки право на перетинання державного кордону України надає сам документ. Віза ж – позначка у паспортному документі, що засвідчує право іноземця або особи без громадянства на в’їзд в Україну і транзитний проїзд через її територію чи аналогічний дозвіл іноземної держави. Паспортний документ – документ, що підтверджує громадянство громадянина України, іноземця, засвідчує особу іноземця або особу без громадянства і виданий уповноваженими органами України, іноземної держави або статутними організаціями ООН, який дає право виїзду за кордон і визнаний Україною (Правила оформлення візових документів для в’їзду в Україну, затверджені постановою Кабінету Міністрів України «Про запровадження нового порядку оформлення візових документів для в’їзду в Україну» від 20 лютого 1999 р. № 227; наказ Держкомкордону, Державної митної служби, Мінтрансу України «Про затвердження Типової технологічної схеми пропуску через державний кордон осіб, транспортних засобів, вантажів та іншого майна» від 05 березня 2001 р. № 152/165/130).
З огляду на викладене нелегальним мігрантом слід вважати, насамперед, іноземця, що прибув в Україну з країн візового режиму без українських віз та офіційних запрошень, або іноземця, який проживає в Україні без належного документального оформлення (візи). Громадянин України, а так само іноземець (особа без громадянства), також вважаються нелегальними мігрантами, якщо вони намагаються незаконно, тобто без відповідних документів, прибути до України або виїхати з України.
Злочин вважається закінченим з моменту фактичного незаконного перетинання державного кордону України.
Суб'єктивна сторона злочину характеризується прямим умислом: винна особа усвідомлює, що вона незаконно перетинає державний кордон України, і бажає так діяти. Мотив і мета вчинення злочину на його кваліфікацію не впливають. Вони можуть бути різні (наприклад, покращання економічного становища, бажання побачити родичів чи друзів, здійснити полювання чи рибальство у чужих лісі чи водах, ухилитися від служби в армії або від кримінальної відповідальності, придбати товари, з цікавості тощо).
Суб'єктом злочину може бути громадянин України, іноземний громадянин, а також особа без громадянства, осудна, яка досягла 16-річного віку і вчинила перетинання державного кордону без встановлених документів чи дозволу. Суб’єктом злочину, передбаченого ч. 2 ст. 331, крім вищезазначених умов, може бути лише особа, яка раніше була засуджена за такий самий злочин, тобто стосовно якої судом було винесено обвинувальний вирок за ст.75 КК України 1960 року або ст.331 чинного КК України, котрий набрав законної сили, судимість якої не погашено або не знято (ст. 88 КК).
6. Під застосуванням зброї (ч.3 ст.331) треба розуміти як фактичне використання її за цільовим призначенням, так і психічний тиск через погрозу застосувати її для ураження живої цілі чи інших об’єктів, а також знищення або пошкодження навколишнього середовища. Воно, наприклад, може полягати у приведенні зброї в бойовий стан, демонстрації чи розмахуванні нею, що свідчить про готовність винного застосувати наявну в нього зброю, тощо.
ІІ. Новелою, закріпленою ст.332 чинного Кримінального кодексу України, є встановлення кримінальної відповідальності за незаконне переправлення осіб через державний кордон України
1. За ч.1 ст.332 настає кримінальна відповідальність за організацію незаконного переправлення осіб через державний кордон України, керівництво такими діями або сприяння їх вчиненню порадами, вказівками, наданням засобів або усуненням перешкод.
Вони караються позбавленням волі на строк від двох до п’яти років з конфіскацією транспортних або інших засобів вчинення злочину.
За ч.2 ст.332 настає кримінальна відповідальність за вчинення тих самих дій повторно або за попередньою змовою групою осіб. Санкцією ч.2 ст.332 за це передбачено покарання у вигляді позбавлення волі на строк від трьох до семи років з конфіскацією засобів вчинення злочину.
2. Особа, яка здійснює організацію незаконного переправлення осіб через державний кордон України, усвідомлює, що об’єднує і керує діями інших осіб, спрямованими на незаконне перетинання державного кордону, усвідомлює суспільну небезпечність діянь кожної з них, передбачає суспільно небезпечні наслідки цих дій і бажає їх настання.
Організація незаконного переправлення осіб через державний кордон України – це не тільки збудження в інших осіб бажання вчинити злочин, але й підбір учасників, об’єднання їх, розробка плану, розподіл ролей між учасниками злочину або здійснення безпосереднього керівництва діяльністю, спрямованою на досягнення злочинного результату — незаконного перетинання особами державного кордону України. Цьому може сприяти сукупність усіх вказаних видів організаторської діяльності або лише деяка частина такої діяльності за умови, що вона породжує у певних осіб рішучість діяти відповідно до заздалегідь розробленого плану, спрямованого на вчинення злочину.
Сприяння вчиненню незаконного переправлення осіб через державний кордон України порадами, вказівками, наданням засобів або усуненням перешкод може носити інтелектуальний чи фізичний характер.
При цьому, згідно з визначеннями, що містяться у «Новому тлумачному словнику української мови» (у чотирьох томах, К., Аконіт, 1999):
Сприяти – створювати відповідні умови для здійснення виконання і т.ін. чого-небудь. Створювати, викликати бажання виконувати яку-небудь дію.
Порада – пропозиція, вказівка, як діяти в яких-небудь обставинах; сприяння, допомога в якій-небудь справі; консультація. Давати пораду – підказувати кому-небудь, навчати когось, як треба діяти, що робити в тих чи інших обставинах.
Вказівка – керівна настанова або порада.
Засіб – спосіб, прийом, захід, якась спеціальна дія, що дає можливість здійснити щось. Те, що служить знаряддям у якійсь дії, справі. Гроші, матеріальні цінності, достатки.
Надавати – давати можливість мати щось, користуватися чимось і т.ін.
Перешкода – те, що перепиняє рух, заступає шлях, закриває доступ куди-небудь; перепона, бар’єр.
Усувати – доводити що-небудь до зникнення, припиняти існування; ліквідувати; видаляти, вилучати.
Інтелектуальне сприяння спрямоване на укріплення рішучості виконавця вчинити злочин, тобто незаконно перетнути державний кордон України, на конкретизацію його умислу. Його засобами є поради, вказівки щодо місця, часу, способу, обстановки вчинення незаконного перетинання державного кордону тощо.
Фізичне сприяння спрямоване на надання виконавцю фізичної і матеріальної допомоги в процесі готування і вчинення незаконного перетинання державного кордону України. Воно може полягати в підшуканні або пристосуванні засобів чи знарядь для вчинення злочину; наданні знарядь і засобів для втілення злочинного умислу виконавця; в усуненні перешкод, які не дають змоги виконавцю вчинити об’єктивну сторону злочину; в створенні необхідних умов, що забезпечують вчинення суспільно небезпечного діяння.
Фізичне сприяння може полягати як в активних діях (наприклад, в передачі зброї виконавцю злочину, передбаченого ч. 3 ст. 331), так і в бездіяльності, коли особа умисно не виконує покладеного на неї спеціального обов’язку по відверненню злочину.
Засобами вчинення злочину є предмети, документи і пристосування, які полегшують його вчинення (наприклад, підроблений закордонний паспорт тощо). Знаряддя вчинення злочину – це різні предмети, які безпосередньо застосовуються для здійснення злочинних діянь (наприклад, човен для перетинання кордону по воді).
Усунення перешкод полягає в усуненні перепон, які можуть утруднювати чи зробити взагалі неможливим вчинення злочину. Як усунення перешкод необхідно розглядати й ведення спостереження за місцем вчинення злочину – незаконного перетинання державного кордону України – для того, щоб попередити виконавця про небезпеку, яка може виникнути.
3. Під повторністю (ч. 2 ст. 332) треба розуміти організацію незаконного переправлення осіб через державний кордон України особою, яка раніше вчинила такий злочин, незалежно від того, чи була вона засуджена за перший злочин. Незаконне переправлення осіб через державний кордон України не може кваліфікуватися як повторне, якщо за раніше вчинений злочин особу було звільнено від кримінальної відповідальності за підставами, встановленими законом, минув строк давності притягнення до кримінальної відповідальності або якщо судимість за раніше вчинений злочин було погашено або знято (див. ст. 32 КК).
Злочин визнається вчиненим за попередньою змовою групою осіб (ч. 2 ст. 332), якщо його спільно вчинили декілька осіб (дві або більше), які заздалегідь, тобто до початку злочину, домовилися про спільне його вчинення (ч. 2 ст. 28 КК).
ІІІ. За незаконне перетинання державного кордону передбачена адміністративна відповідальність за ст. 2041 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Відповідно до зазначеної статті незаконне перетинання державного кордону полягає у вчиненні дій у формі перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без встановлених документів чи дозволу відповідних органів державної влади. Це адміністративне правопорушення тягне адміністративну відповідальність у вигляді накладення штрафу від сорока до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або виправні роботи на строк до одного місяця з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб.
Чинність цієї статті не поширюється на випадки повернення в Україну громадян України, які незаконно перетнули державний кордон України, а так само прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства для використання ними права на притулок або набуття статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади.
Крім того, статтею 206 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачена адміністративна відповідальність за порушення порядку надання іноземцям і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг.
Згідно зі ст.206 КУпАП надання громадянами іноземцям і особам без громадянства житла, транспортних засобів чи надання їм інших послуг, на порушення встановлених правил перебування іноземців і осіб без громадянства в Україні і правил транзитного проїзду їх через територію України, тягне за собою попередження або накладення штрафу від десяти до п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
У кожному конкретному випадку для вирішення питання про відмежування злочину, передбаченого ст.331 КК України, від адміністративного правопорушення, передбаченого ст.2041 КУпАП, або злочину, передбаченого ст.332 КК України, від адміністративного правопорушення, передбаченого ст.206 КУпАП, слід виходити з визначення ступеня суспільної небезпеки вчиненого винним діяння ( даних про особу, мотивів дій, конкретних обставин, у тому числі пом’якшуючих обставин, передбачених ст.35 КУпАП, тощо).
Внесені зміни в законодавство України дають змогу більш інтенсивно і діяльно протидіяти нелегальній міграції, але ми вважаємо, що дані зміни не зафіксували такий вид адміністративного стягнення як заборона особі подальшого в’їзду в Україну. Тому, ми вважаємо за доцільне ввести доповнення до КУАП, а саме:
продолжение--PAGE_BREAK--
1. Частину першу ст. 24 доповнити пунктом 9 такого змісту:
9) заборона особі подальшого в’їзду в Україну на термін до п’яти років.
2. Частину першу ст. 25 викласти в такій редакції:
Оплатне вилучення, конфіскація предметів та видворення можуть застосовуватись як основні, так і додаткові адміністративні стягнення; заборону особі подальшого в’їзду в Україну на термін до п’яти років –– тільки як додаткове; інші адміністративні стягнення, зазначені в частині першій ст. 24 цього Кодексу, можуть застосовуватись тільки як основні.
Заборона особі подальшого в’їзду в Україну на термін до п’яти років, — це новий додатковий захід відповідальності в адміністративному праві, яка, на наш погляд, матиме ефективні результати впливу.
3. Акти Президента України.
Укази Президента України торкаються проблеми протидії нелегальній міграції тільки в аспекті зміцнення законності та правопорядку в Україні; посилення боротьби зі злочинністю; усунення порушень законності та правопорядку в Автономній Республіці Крим. Самостійного Указу відносно проблеми нелегальної міграції досі немає, хоча протидія цьому явищу для України має винятково важливе значення.
Так, Указ Президента України від 09. 01. 1999 р. № 4 «Питання імміграційного контролю» [240] видано з метою вдосконалення роботи, спрощення формальностей під час перетинання державного кордону та запобігання незаконній міграції в Україні. Він дає настанови щодо координації роботи, пов’язаної з протидією нелегальній міграції, яку здійснюватиме утворена служба з питань імміграційного контролю: Державний комітет у справах охорони державного кордону України із залученням Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства транспорту України, Міністерства юстиції України, Державного комітету України у справах національностей та міграції, інших центральних органів виконавчої влади.
А також дає настанову Кабінету Міністрів України розглянути до 1 лютого 1999 р. питання і вжити заходів щодо:
•докорінного поліпшення роботи, пов’язаної з видворенням іноземців та осіб без громадянства, які безпідставно перебувають на території держави;
•створення за участю Національної академії наук України розгалуженої мережі автоматизованого оформлення в’їзду іноземців та осіб без громадянства в Україну та їх реєстрації;
Так, Указ Президента України «Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю» [241], виданий у зв’язку з надзвичайно складною криміногенною ситуацією в Україні, з метою забезпечення захисту конституційних прав і свобод, життя, здоров’я та майнових інтересів громадян, зміцнення правопорядку як найважливішої умови нормального функціонування суспільства і держави. В ньому дозволено Міністерству внутрішніх справ України, Службі безпеки України за наявності достовірної інформації про місця зборищ кримінально-злочинного елемента, наркоманів, осіб, які перебувають на нелегальному становищі, терміново проводити спеціальні операції із затримання і перевірки підозрюваних осіб та вживати до них заходи відповідно до законодавства України.
Наказано систематично здійснювати цільові обстеження гуртожитків, готелів, вокзалів, портів, ринків, інших місцезнаходжень осіб, що приїздять з іноземних держав, з метою виявлення тих, які перебувають на території України з порушенням установленого порядку, та розв’язання питань щодо їх дальшого перебування в Україні.
Указ Президента України від 26 червня 1995 р. № 487 «Про невідкладні заходи щодо усунення порушень законності та правопорядку в Автономній Республіці Крим» дає настанову Головам обласних, міських та районних Рад всебічно проаналізувати реальний стан правопорядку в кожному населеному пункті України, визначити та здійснити скоординовані заходи щодо запобігання злочинним проявам, викриття організованих злочинних угруповань, нелегальних мігрантів, посилення контролю за додержанням правопорядку на ринках, вокзалах, транспорті, в інших місцях масового перебування людей; забезпечити персональну відповідальність посадових осіб усіх рівнів за виконання їх обов’язків щодо зміцнення правопорядку на конкретній території.
Указ Президента України від 18 жовтня 1997 р. № 1166 «Про Основні напрями соціальної політики на 1997-2000 роки» [242] передбачає запобігання вимушеній міграції громадян України, нелегальній міграції в Україну та розв’язання проблем, пов’язаних з еміграцією українських громадян за кордон, у тому числі з метою працевлаштування.
Указ Президента України від 17 вересня 1996 р. № 837 «Про Комплексну цільову програму боротьби зі злочинністю на 1996-2000 роки»[243].
У зв’язку з криміногенною ситуацією, пов’язаною з нелегальною міграцією Президент дає настанову:
1) у кожному центральному органі виконавчої влади і регіоні проаналізувати виконання відповідної Програми, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 15 січня 1996 р. № 83, і з урахуванням місцевих та галузевих особливостей скоригувати роботу правоохоронних та інших органів, місцевих державних адміністрацій у цьому питанні. Провести додаткові скоординовані заходи щодо запобігання нелегальній міграції та злочинним проявам з боку іноземців, зокрема, створенню ними злочинних угруповань, вчиненню контрабанди та інших небезпечних злочинів. Результати розглянути на координаційних нарадах центральних правоохоронних та інших заінтересованих органів і відповідних органів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.
2) доопрацювати законопроекти та інші нормативні акти щодо створення в Україні єдиної міграційної служби, а також спеціального підрозділу з боротьби з нелегальною міграцією (у структурі Міністерства внутрішніх справ України).
3) встановлення відповідальності за організацію незаконної міграції, незаконне прийняття на роботу та навчання іноземних громадян, посилення відповідальності за порушення, передбачені законом.
4) укладення міждержавних договорів про режим українсько-російського, українсько-білоруського, українсько-молдовського кордону, про порядок взаємних поїздок громадян за кордон та приймання-передачі осіб, які порушили державний кордон.
5) з урахуванням практики проведення цільових операцій («Мігрант», «Режим», «Готель», «Ринок» тощо) повсюдно здійснити скоординовані дії з установлення нелегальних мігрантів, виявлення та перекриття каналів їх проникнення в Україну, рішучого припинення з їх боку кримінального бізнесу та інших злочинів.
Крім указів Президент України щодо нелегальної міграції видав ряд розпоряджень. Так, у розпорядженні Президента України від 25 лютого 1997 р. «Про незадовільний стан виконання заходів щодо боротьби зі злочинністю» [244] є вказівка – з метою запобігання незаконному перетинання кордону та контрабанді у місячний строк проаналізувати міграційні процеси, в тому числі стан нелегальної міграції. Звернути увагу на обгрунтованість видачі консульськими представництвами за кордоном дозволів на в’їзд в Україну та оформлення туристичними фірмами виїздів громадян України за кордон.
Розпорядженням Президента України «Про заходи щодо активізації боротьби з корупцією та організованою злочинністю» [245], враховуючи, що діяльність відповідних державних органів щодо подолання злочинності є незадовільною, з метою забезпечення неухильного виконання Указу Президента України від 21 липня 1994 р. № 396 «Про невідкладні заходи щодо посилення боротьби зі злочинністю»[246], досягнення докорінного перелому в цій справі Президент пропонує в інтересах подальшого вдосконалення взаємодії з прикордонними відомствами суміжних країн в боротьбі зі злочинністю на кордоні підготувати та провести робочі зустрічі з представниками російських, угорських, румунських оперативних органів, на яких, з урахуванням змін обстановки і результатів спільних дій, виробити додаткові скоординовані заходи щодо закриття каналів нелегальної міграції, припинення контрабанди валютних, історичних та культурних цінностей, зброї і наркотиків. Спланувати і провести спеціальну операцію «Західний рубіж».
4. Постанови Верховної Ради України.
Постанова Верховної Ради України «Про основи державної політики в області прав людини» від 25.06.1999 р.
Ставлення в Україні до іноземців певним чином впливає на ставлення інших країн як до українських громадян, так і до України як держави. І навпаки, ставлення до громадян України в інших країнах може інспірувати відповідні зміни у законодавстві України щодо статусу іноземців.
5. Постанови Кабінету Міністрів України.
Постанова Кабінету Міністрів від 29 грудня 1995 р. № 1074 зі змінами та доповненнями «Про Правила в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» [247] передбачає, що іноземця може бути видворено за межі України за рішенням органу внутрішніх справ або Служби безпеки, якщо: його дії суперечать інтересам безпеки або охорони громадського порядку; це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України; він грубо порушив законодавство України про правовий статус іноземців.
Рішення про видворення приймається стосовно іноземців, які: нелегально прибули в Україну — за клопотанням органів. Витрати, пов’язані з видворенням іноземних громадян, відшкодовують фізичні та юридичні особи, які приймають і влаштовують останніх. Однак на практиці дана норма діє не ефективно.
Крім цього Постановою Кабінету Міністрів України від 05.06.2001 р. була відмінена реєстрація національних документів іноземці за місцем проживання, які прибули на територію України. Це не є, на наш погляд, сприятливим фактором на теперішній час, коли збільшилась кількість терористичних актів в США та Європі, зростає злочинність, правопорушення, нелегальна міграція, і тому необхідні заходи більш посиленого характеру. А саме: більш локальна боротьба зі злочинністю на всіх напрямках суспільного життя, збільшення попереджувальних заходів щодо можливості скоєння правопорушення, контроль за своєчасним виїздом іноземців з території України, або своєчасного продовження візи.
Постанова Кабінету Міністрів України від 1 квітня 1996 р. № 383 «Про стан виконання Комплексної програми розбудови державного кордону України» [248] наказує Міністерству закордонних справ і Міністерству внутрішніх справ опрацювати механізм оформлення віз для недопущення в’їзду в Україну іноземних громадян, причетних до терористичної діяльності, нелегальних мігрантів та небажаних осіб.
Постанова Кабінету Міністрів від 15 січня 1996 р. № 83 «Про затвердження Програми боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004 роки» [249] Метою цієї Програми є реалізація державної політики з питань міграції та національної безпеки, спрямованої на активізацію протидії незаконній міграції.
До основних завдань Програми належать:
недопущення проникнення на територію України осіб, які незаконно прибувають в Україну і не заявляють у встановленому порядку про свій намір набути статусу біженця чи отримати притулок, втратили підстави для дальшого перебування в Україні і ухиляються від виїзду з неї, переховуються та уникають контактів з компетентними державними органами;
перекриття транснаціональних каналів незаконної міграції на державному кордоні України та за її межами;
припинення протиправної діяльності фізичних і юридичних осіб, які незаконно переправляють мігрантів в Україну та/або транзитом переміщують їх через територію України;
посилення контролю за додержанням правил в'їзду, виїзду, перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства.
Удосконалення нормативно-правової бази, а саме:
Доопрацювання проектів законів України:
про внесення змін до Закону України «Про правовий статус іноземців»;
про відповідальність пасажирських перевізників за переміщення незаконних мігрантів через державний кордон України та її територію.
Внесення в установленому порядку пропозицій Кабінету Міністрів України з нормативно-правового врегулювання питань щодо:
перевірки компаній судновласників та інших компаній — нерезидентів України, з якими укладатимуться контракти про фрахт українських суден та працевлаштування українських моряків, щодо їх непричетності до незаконної міграції;
фінансування заходів, пов'язаних із забезпеченням своєчасного виїзду до держави походження незаконних мігрантів з числа осіб, які в'їхали в Україну з навчальною метою;
встановлення порядку виїзду з України іноземців або осіб без громадянства, які звільнені з установ виконання покарань і не мають підстав для дальшого перебування в державі;
встановлення порядку та визначення умов оформлення незаконним мігрантам, які не мають власних коштів, безоплатних віз для виїзду з України;
оформлення документів для виїзду з України іноземців та осіб без громадянства, що втратили під час перебування в Україні паспортні документи, поновлення яких відповідними дипломатичними представництвами чи консульськими установами в Україні здійснити неможливо;
встановлення відповідальності фрахтувальників за перевезення на фрахтових суднах незаконних мігрантів;
запровадження механізму забезпечення своєчасного повернення до держави походження (у разі потреби — достроково чи у примусовому порядку) іноземця або особи без громадянства роботодавцем, який запросив їх на роботу, якщо це не передбачено умовами контракту чи трудового договору;
Забезпечення реалізації заходів щодо дальшої адаптації національного законодавства з прикордонних питань та правоохоронної діяльності у сфері міграції до законодавства Європейського Союзу.
Здійснення заходів щодо зосередження основного комплексу міграційних питань в одному органі виконавчої влади.
Створення в Закарпатській і Київській областях пунктів збору іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні.
Створення бази даних про візи для відвідання України, оформлені іноземцям та особам без громадянства з держав походження потенційних незаконних мігрантів.
Запровадження механізму щорічного визначення та коригування переліку держав походження потенційних незаконних мігрантів з метою посилення контролю під час оформлення документів для відвідання України та в'їзду в Україну таких осіб.
Організування на постійній основі інформаційного обміну з правоохоронними органами країн — учасниць СНД через відповідний комітет Виконавчого секретаріату СНД щодо фізичних та юридичних осіб, причетних до організації незаконного переправлення мігрантів.
Внесення до навчально-тематичних планів навчальних закладів правоохоронних органів змін з метою підвищення рівня підготовки курсантів і слухачів з питань міграції. Забезпечення підвищення кваліфікації та перепідготовки викладачів цих навчальних закладів.
Забезпечення розроблення і реалізації щорічних регіональних планів заходів щодо посилення контролю за в'їздом і перебуванням на території регіону іноземців та осіб без громадянства з держав походження незаконних мігрантів, передбачивши в них участь громадських формувань, проведення профілактичних заходів серед населення, насамперед у прикордонних районах. З метою запобігання порушенням законодавства про правовий статус іноземців, розкриття і припинення злочинів, інших правопорушень, що вчиняються іноземцями та особами без громадянства, у тому числі у співучасті з громадянами України, зміцнення контролю за створенням і функціонуванням спільних підприємств, компаній, сфера діяльності яких пов'язана з іноземним туризмом, навчальних закладів, що здійснюють підготовку іноземців та осіб без громадянства, забезпечити не рідше одного разу на рік проведення таких цільових профілактичних заходів: «Кордон», «Рубіж», «Іноземець», «Мігрант», «Турист», «Магістраль».
Передбачати в обсягах державного замовлення на відповідний рік забезпечення міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, що залучаються до виконання цієї Програми, засобами боротьби з правопорушеннями у сфері міграції (в тому числі озброєнням і військовою технікою), речовим та медичним майном, продовольством, пально-мастильними матеріалами.
Продовжувати співробітництво з Міжнародною організацією з міграції та іншими міжнародними організаціями з метою вдосконалення управління міграційними процесами в Україні, вирішення питань щодо можливості надання відповідної допомоги, створення спеціального фонду для сприяння боротьбі з незаконною міграцією та поверненню незаконних мігрантів до держав їх походження.
Продовження взаємодії з Міжнародною організацією з міграції опрацювання та реалізацію пілотних проектів «Імміграційний контроль і управління спільним кордоном» на українсько-молдовській, українсько-російській, українсько-білоруській ділянках державного кордону.
Ужити заходів до завершення договірно-правового оформлення державного кордону України з Республікою Білорусь, Республікою Молдова та Російською Федерацією та ін.
Постанова Кабінету Міністрів від 22 лютого 1994 р. № 100 «Про стан виконання рішень Президента України і Уряду з питань додержання вимог прикордонного і митного законодавства» [250] передбачає посилення боротьби з нелегальною міграцією громадян через територію України.
Постанова Кабінету Міністрів від 20 лютого 1999 р. № 227 «Про запровадження нового порядку оформлення візових документів для в’їзду в Україну» та «Правила оформлення візових документів для в’їзду в Україну» [251].
Цією постановою регулюється процедура оформлення іноземцям та особам без громадянства віз для в’їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію, що є спробою запобігти появі та поширенню нелегальної міграції на Україні.
Вище перелічені постанови Кабінету Міністрів України, як засвідчує практика і статистичні дані, не достатньо ефективно впливають на регулювання потоків нелегальних мігрантів в Україну.
6. Міжнародні договори та угоди.
Нелегальна міграція є проблемою як національною, так і міжнародною. Уряди багатьох країн намагаються боротися з цим явищем спільно, про що свідчать численні договори, угоди між Україною та іншими державами.
Відповідно до ст. 17 Закону України «Про міжнародні договори України» від 22 грудня 1993 р. укладені та належним чином ратифіковані міжнародні договори України становлять невід’ємну частину національного законодавства України і застосовуються в порядку, передбаченому для норм національного законодавства. Якщо міжнародним договором України, укладення якого відбулося у формі закону, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені законодавством України, то застосовуються правила міжнародного договору України [252].
Так, Договір між Україною і Республікою Польща про правовий режим українсько-польського державного кордону, співробітництво та взаємну допомогу з прикордонних питань включає до обов’язків Прикордонних Уповноважених у сфері їх службової відповідальності запобігання: нелегальному переходу державного кордону; нелегального підходу до берега другої Сторони, в тому числі спричинений стихійними силами, а також нелегальні перельоти державного кордону літаками та іншими літальними апаратами та їх перебування на території другої Сторони. Про такі випадки Прикордонні Уповноважені негайно повідомляють один одного і вживають погоджених між собою заходів з метою повернення цих об’єктів; запобіганню нелегальному спілкуванню через державний кордон.
Угода між Урядом України і Урядом Республіки Молдова «Про приймання та передачу осіб через українсько-молдовський державний кордон» (Угоду ратифіковано Законом № 105-14 від 11.09.98 р.). Угода між Урядом України і Урядом Угорської Республіки «Про передачу і приймання осіб через спільний державний кордон». Включає взаємну допомогу з прикордонних питань у сфері запобігання нелегальному переходу державного кордону.
Договір про дружбу і співробітництво між Україною та Республікою Казахстан ( Договір ратифіковано Постановою ВР № 4023-12 від 24.02.94 р). Договір про дружбу, співробітництво і взаємодопомогу між Україною та Республікою Грузія ( Договір ратифіковано Постановою ВР № 4021-12 від 24.02.94 р.). Договір про дружбу, добросусідство і співробітництво між Україною і Республікою Білорусь ( Договір ратифіковано Законом № 267 -ВР від 16.05.97 р.). Договір про дружбу та співробітництво між Україною та Республікою Вірменія (Договір ратифіковано Законом № 614 ВР від 18.12.96 р.). Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією (Договір ратифіковано Законом № 13 — ВР від 14.01.98 р.).
Статями цих Договорів передбачається співпраця у сфері боротьби із злочинністю, в тому числі з її організованими формами, що мають міждержавний і міжрегіональний характер, тероризмом, повітряним і морським піратством, корупцією, нелегальною міграцією, незаконними фінансовими операціями, фальшивомонетництвом, незаконним обігом наркотичних і психотропних речовин, незаконними операціями із зброєю, боєприпасами, вибуховими, отруйними і радіоактивними речовинами, контрабандою діяльністю, включаючи незаконний вивіз культурних, історичних і археологічних цінностей. Вони здійснюватимуть обмін досвідом і оперативною інформацією в цих галузях, проводитимуть пов’язані з цим спільні заходи.
Одним із заходів обмеження нелегальної імміграції може стати реалізація угод про так званий зворотний допуск осіб. Зворотний допуск осіб в сучасній системі міждержавних відносин є невід'ємним елементом регулювання міграційних потоків та ефективним інструментом проти незаконної міграції. Зворотний допуск осіб є також частиною операцій (дій) відповідних державних установ з примусового повернення осіб, які порушують закони країни. Під час розгляду проблеми угод про зворотний допуск осіб виникає питання, яким угодам надавати сьогодні пріоритет -двостороннім чи багатостороннім. Звичайно, що багатосторонні договори — це ідеальне вирішення проблеми. Але для України, яка поки що не має в цій сфері діяльності навіть жодної двосторонньої угоди, було б передчасно провадити переговори про багатосторонні договори. Таких повноправних угод нема поки що навіть у світовій практиці. Природно, що Україні доцільно починати також з укладання двосторонніх угод. З часом двосторонні угоди можливо було б перетворити на багатосторонні.
Угоди про зворотний допуск осіб слід розуміти як міжнародні договори, що передбачають процедури для повернення і зворотного допуску осіб (за винятком видачі осіб). Мета таких угод: передусім боротьба з незаконною міграцією; по-друге — розподіл тягаря незаконної міграції з іншими країнами; по-третє — попереджувальний вплив на мислення потенційних нелегальних іммігрантів.
Угода про зворотний допуск осіб встановлює процедуру для повернення і зворотного допуску громадян тих країн, які домовляються, громадян третіх держав та осіб без громадянства, а також для транзитного проїзду громадян третьої країни з офіційним супроводом до країни, що прийме їх знов[253].
Нажаль на сьогоднішній час Україна не приєдналася до Конвенції щодо статусу біженців від 28 липня 1951 р., та до Європейської конвенції з захисту прав людини і основних свобод від 4 листопада 1950 р. і до Конвенції про статус апатридів від 28 вересня 1954 р., але додержується основних їхніх положень.
Таким чином, ми бачимо, що більшість держав дуже гостро ставлять проблему боротьби з нелегальною міграцією, тільки тісне співробітництво, передача досвіду, зацікавленість дадуть позитивні результати в ліквідації цієї проблеми.
Україні необхідне подальше співробітництво з країнами, які мають спільні кордони, а також запозичення позитивного досвіду країн Західної Європи.
7. Акти центральних органів виконавчої влади, які несуть основну роль у процесі протидії нелегальної міграції.
Нормативні акти міністерств України.
Особливе місце в регулюванні нелегальної міграції займають нормативні акти міністерств і відомств України.
Інструкція від 28.03.94 р. Державного комітету у справах охорони Державного кордону України «Про взаємодію та розмежування функцій щодо здійснення контролю на державному кордоні» передбачає, що при виконанні своїх функціональних завдань у пунктах пропуску та поза ними, підрозділи зазначених в Інструкції міністерств та відомств взаємодіють з метою виявлення і затримання порушників кордону; протидії нелегальній міграції та іншим правопорушенням на кордоні, контрабандному та незаконному переміщенню через кордон товарів та інших предметів з порушеннями чинного законодавства.
Напрямами взаємодії є розробка та здійснення узгоджених заходів щодо запобігання, виявлення і розкриття порушень чинного законодавства з прикордонних і митних питань, протидія організованій нелегальній міграції, контрабандному та незаконному переміщенню через кордон товарів та інших предметів;
Спільні нормативні акти МВС України та інших міністерств і відомств України.
Наказ Державного Комітету у справах охорони державного кордону України, Міністерства Внутрішніх Справ України № 477/877 від 25.12.97 р. «Про затвердження Інструкції про порядок передачі підрозділами Прикордонних військ України іноземних громадян та осіб без громадянства, що є порушниками законодавства України про державний кордон і правовий статус іноземців, приймання зазначених осіб органами МВС України, їх утримання та видворення за межі держави» [254].
Документ передбачає вжиття заходів для встановлення особи і громадянства порушників, з’ясування обставин правопорушення, офіційної мети в’їзду в Україну, встановлення адреси їх проживання на території держави та за її межами, наявності сторони, що приймає їх в Україні (юридичної чи фізичної особи), участі посередників у здійсненні ними порушень законодавства України, встановлення каналів, організаторів нелегальної переправи цих осіб через державний кордон України тощо.
На іноземців або осіб без громадянства, які прибули в Україну нелегально, територіальним органам внутрішніх справ додатково подають клопотання про їх видворення за межі України.
Наказ № 3/1/2/5/2/2 від 09.01.97 р. «Про затвердження Інструкції про порядок використання правоохоронними органами можливостей НЦБ Інтерполу в Україні у попередженні, розкритті та розслідуванні злочинів» Міністерству внутрішніх справ України, Генеральній прокуратурі України, Службі безпеки України, Державному комітету у справах охорони державного кордону України, Державній митній службі, Державній податковій адміністрації України (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 26 лютого 1997 р. за № 54/1858) дає змогу використовувати правоохоронними органами можливості НЦБ Інтерполу в Україні щодо боротьби з нелегальною міграцією.
Наказ Державного комітету у справах охорони державного кордону України № 440 від 25.07.2001 «Про запровадження імміграційної картки іноземця», та «Порядок заповнення імміграційної картки іноземця».
Так, імміграційна картка іноземця заповнюється особисто іноземцем або, як виняток, особою, що супроводжує іноземця, окремо на кожну особу, яка вписана в паспортний документ і перетинає державний кордон разом з власником цього документа.
Представники органів, які здійснюють видачу іноземцю імміграційної картки, у разі потреби надають роз'яснення про порядок її заповнення.
Імміграційна картка іноземця заповнюється друкованими латинськими або українськими літерами окремо в кожному файлі відповідного пункту картки, ідентично в обох її частинах. Картка заповнюється чорнилом чорного або синього кольору.
Нормативні акти МВС України.
Наказ МВС України № 814 від 26.11.1996 р. «Про затвердження відшкодування з державного бюджету витрат, пов’язаних з примусовим адміністративним видворенням іноземців з України».
Наказ № 110 Головного управління Внутрішніх справ України «Про попередження нелегальної міграції та порядок роботи ОВС з іноземними громадянами» щодо неухильного виконання «Плану оперативно-розшукових, зовнішньо-профілактичних та режимних заходів по боротьбі з нелегальною міграцією іноземців на 1998 рік».
Обидва накази входять до нормативних документів, які становлять єдиний перелік заходів по боротьбі з нелегальною міграцією в Україні.
Наказ № 887 від 19.11.99 «Про затвердження Інструкції про порядок розгляду питань щодо продовження строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства», щодо забезпечення чіткого виконання функцій органів внутрішніх справ по продовженню строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства відповідно до п. 19 «Правил оформлення візових документів для в'їзду в Україну», затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 20 лютого 1999 р. N 227.
Ця Інструкція визначає порядок приймання та розгляду клопотань, прийняття рішень та оформлення документів з питань продовження строку перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства, які прибули на тимчасове проживання.
Наказ МВС України № 802 від 14.11.1999 р. «Про затвердження Інструкції з організації роботи дільничного інспектора міліції», який передбачає обов’язковий контроль дотримання іноземцями та особами без громадянства встановлених правил в’їзду в Україну, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію.
Наказ N 608/135б/40/5 від 24.07.2001 «Про внесення змін до Порядку реалізації домовленості між Україною та Республікою Узбекистан щодо співробітництва у вирішенні питань громадянства депортованих осіб та їх нащадків, затвердженого спільним наказом Міністерства внутрішніх справ України, Міністерства закордонних справ України, Міністерства юстиції України від 09.09.98 N 211/1260/48/5».
Так, депортовані особи та їх нащадки (діти, онуки), які перебувають у громадянстві Республіки Узбекистан, та ті, які бажають одержати підтвердження про неналежність до громадянства Республіки Узбекистан, виявили бажання набути громадянства України, подають до підрозділів паспортної служби органів внутрішніх справ України за місцем проживання чи дипломатичних представництв або консульських установ України за кордоном заяву-анкету про вихід з громадянства Республіки Узбекистан, заповнену рукописно у двох примірниках, для одержання документа про припинення або відсутність громадянства Республіки Узбекистан, та документи, передбачені частиною 3 розділу II Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27.03.2001N 215 за винятком зобов'язання припинити іноземне громадянство.
8. Акти місцевих органів виконавчої влади.
Комплексний план організаційно-практичних заходів Київської міської держадміністрації щодо виконання Комплексної цільової програми боротьби зі злочинністю на 1996-2000 рр. від 25.10.1996 р. № 1698.
Отже, зважаючи на те, що нелегальна міграція є істотним чинником ускладнення криміногенної ситуації, даним документом передбачено здійснити повномасштабне виконання Програми боротьби з нелегальною міграцією на 1996 — 1998 р., з урахуванням потреб та особливостей міста, скоригувати роботу правоохоронних органів, інших зацікавлених організацій зазначеного спрямування. Здійснити скоординовані дії щодо встановлення нелегальних мігрантів, виявлення та перекриття шляхів їх проникнення в Україну, рішучого припинення кримінальної діяльності з їхнього боку.
На підставі вищевикладеного можливо зробити висновок, що нормативна база щодо протидії нелегальній міграції за останній час збільшилася суттєвими і дуже значними документами, які серйозно і комплексно підходять до вирішення даної проблеми, а чітке виконання Програми по боротьбі з нелегальною міграцію на 2001-2004 рр., дасть змогу врегулювати імміграційні потоки і контролювати нелегальну міграцію в цілому. Але дуже важливим моментом є комплексний підхід до загального урегулювання міграційних потоків, а ця проблема потребує загальної Міграційної програми, яку треба прийняти в найближчий час.
продолжение--PAGE_BREAK--4.3. Суб’єкти протидії нелегальній міграції на Україні.
Для здійснення державного контролю за реалізацією міграційної політики та законодавства, досягнення міжнародних стандартів та забезпечення національних інтересів України щодо управління міграцією, необхідно створити взаємопов'язаний збалансований державний механізм регулювання міграційними процесами. Зважаючи на те, що Україна є молодою демократичною державою і не має чіткої концепції організаційного та структурного забезпечення реалізації міграційної політики, проведення цієї роботи потребує особливої уваги.
Для регулювання міграційних потоків та подолання негативних наслідків міграції формується міграційний режим. Формування і підтримка цього режиму забезпечується за допомогою різних механізмів, серед яких ми виділяємо механізм протидії нелегальній міграції. Цей механізм складається з трьох компонентів, одним з компонентів якого є організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції.
Організаційно-структурні формування протидії нелегальній міграції — це суб'єкти, які здійснюють протидію нелегальній міграції.
В адміністративному праві під суб'єктом протидії розуміють власника прав і обов'язків у сфері державного управління, що передбачені адміністративно-правовими нормами, здатного надані права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати [255]. Як зазначалося раніше, суб'єкти, які здійснюють протидію нелегальній міграції, можна класифікувати на:
1. Державні органи; 2. Органи сфери місцевого самоврядування; 3. Громадські організації; 4. Міжнародні представництва.
1. Спеціально створені; 2. Суб'єкти, для яких цей вид діяльності є основним, поряд з іншими основними, тобто одним з основних; 3. Суб'єкти, для яких цей вид діяльності є другорядним.
Розглянемо перший вид класифікації, завдяки якому ми зможемо найповніше дослідити суб'єкти протидії нелегальній міграції. Попередній розгляд решти видів класифікації показав, що в Україні поки що немає спеціально створеної системи формувань протидії нелегальній міграції, тому він не дасть повної картини щодо суб'єктів протидії цьому явищу. Виходячи з цього:
Державні органи.
Для ефективного і доволі гнучкого управління міграційними процесами потрібна система державних органів, необхідних для формування та реалізації політики в галузі міграції.
Оскільки єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент – Верховна Рада України, до виключних повноважень якої входить і прийняття законів (пункт 3 частини першої ст. 85 Конституції України), що мають найвищу юридичну силу і яким повинні відповідати нормативно-правові акти всіх інших державних органів, то саме Верховній Раді України належить утвердження конституційних положень та основ міграційного права.
Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, зокрема й усіх категорій мігрантів, здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (ст. 101 Конституції України) [256]. Частина третя ст. 55 Основного Закону нашої держави проголошує, що «кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». І, напевно, у щорічній доповіді омбудсмена Верховній Раді України «Про стан дотримання та захисту прав і свобод людини» (пункт 17 частини першої статті 85 Конституції України) знайдуть своє місце питання, пов'язані з мігрантами, частково з нелегальними мігрантами. Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» [257], Законом України «Про Конституційний суд України» [258], Законом України «Про Вищу раду юстиції» [259] та іншими нормативними актами визначається статус та повноваження Уповноваженого Верховної Ради України.
Главою держави, гарантом її суверенітету і територіальної цілісності, гарантом дотримання Конституції, прав і свобод людини відповідно до ст. 102 Конституції України є Президент України [260], який виступає від імені держави. Йому належить головна роль у регулюванні міграційних процесів, його укази є спрямовуючими щодо протидії нелегальній міграції на Україні.
Найбільшим обсягом повноважень Президент України наділений у сфері виконавчої влади. Їх можна поділити на три групи: а) формування органів виконавчої влади; б) визначення змісту та напрямів її функціонування; в) забезпечення законності в сфері державного управління [261].
При Президентові України діє постійна Комісія з питань громадянства, в структурі Адміністрації Президента України є Управління з питань громадянства, одним з напрямів діяльності якого є розгляд питань міграції та надання притулку.
Основними завданнями Управління є організаційне, правове, консультативне, інформаційне та аналітичне забезпечення діяльності Президента України щодо реалізації ним конституційних повноважень стосовно прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, надання притулку в Україні, а також здійснення конституційної функції гаранта прав і свобод людини в галузі громадянства, міграції та притулку.
На підставі положення про Управління з питань громадянства Адміністрації Президента України [262] Управління опрацьовує та готує для попереднього розгляду Комісії при Президентові України у питаннях громадянства проекти указів та інші документи і матеріали з питань прийняття осіб до громадянства України та припинення громадянства України; бере участь за дорученням Президента України, а також керівництва Адміністрації Президента України у підготовці пропозицій щодо концептуальних основ державної політики, проектів законів та інших нормативно-правових актів, міжнародних договорів, механізму реалізації чинного законодавства України з питань громадянства, міграції га притулку; готує за дорученням Президента України, а також керівництва Адміністрації Президента України висновки і пропозиції щодо законів України, які подаються Президентові України відповідно до Конституції України на підпис, у частині, що стосується громадянства, міграції і притулку та інше.
Значний вплив на управління міграційними процесами, тобто на протидію поширенню нелегальній міграції, за Конституцією України, повинна справляти Рада національної безпеки та оборони України, яка координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони.
Рада національної безпеки та оборони України відповідно до Конституції України (ст. 107) є координаційним органом з питань національної безпеки та оборони при Президентові України [263].
Діяльність такого органу пов'язана з упередженням, виявленням та подоланням причин, що деструктивно впливають на стабільність в Україні, їх компетенція і повноваження в цій сфері регламентовані законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року [264].
Одна з концепцій Ради національної безпеки і оборони України розглядає неконтрольовані міграційні процеси [265] як серйозну загрозу національній безпеці, що може призвести до небезпечних явищ у різних сферах життєдіяльності і яка потребує негайного вжиття заходів щодо ліквідації цього явища.
Важлива роль у державному управлінні міграційними процесами, складовою яких є й нелегальна міграція, покладається на Кабінет Міністрів України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених у статтях 85, 87 Конституції України. Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією і законами України, актами Президента України.
Проблема нелегального в'їзду іноземців негативно впливає на стан криміногенної обстановки у великих адміністративних і промислових центрах, завдає шкоди безпеці країни, викликає в ряді її регіонів ускладнення соціально-економічної обстановки.
З метою забезпечення регулювання міграційних потоків і попередження незаконного в'їзду іноземців на територію України Кабінет Міністрів України прийняв ряд постанов: «Про створення органів міграційної служби в Україні» [266], «Про Правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію»[267]; «Про стан виконання Комплексної програми розбудови державного кордону України» [268]; «Про затвердження Програми боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004 роки» [269] та ін.
Кабінет Міністрів України на підставі Указу Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» вирішує питання щодо створення відновлених департаментів та інших структур (на базі ліквідованих центральних органів виконавчої влади) у складі новостворених та діючих центральних органів виконавчої влади, подає проекти положень про створення нових центральних органів виконавчої влади, вносить пропозиції щодо впорядкування переліку центральних органів виконавчої влади, які мають у своєму підпорядкуванні військові та воєнізовані формування [270].
В областях і районах, містах Києві та Севастополі повноваження виконавчої влади покладено на місцеві державні адміністрації, голови яких при виконанні своїх обов’язків відповідальні перед Президентом і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня (частина п'ята ст. 118 Конституції України), а також радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами (частина шоста ст. 118 Конституції України).
Органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених законом та іншими правовими актами, забезпечують управління міграційними процесами. Адже саме вони здійснюють владно-організуючу, адресну, цілеспрямовану, спеціальну діяльність щодо прямого, безпосереднього керівництва цими процесами, яка має директивно-наказовий (імперативний) характер, та знаходить свій прояв завдяки прийняттю управлінських рішень. Акти органів виконавчої влади є формою і засобом реалізації великої юридичної системи.
Суб’єктом протидії нелегальній міграції до 15 грудня 1999 р. [271] був Державний комітет у справах національностей та міграції, який входив до структури центральних органів виконавчої влади і забезпечував реалізацію державної політики у сфері міжнаціональних відносин, прав національних меншин та української діаспори, міграційних відносин на всій території України, здійснював керівництво дорученою сферою управління, на нього покладалася відповідальність за стан її розвитку.
Указом Президента України у квітні 1993 р. було створено Міністерство України у справах національностей та міграції. Постановою Кабінету Міністрів України № 487 від 26 червня 1993 р. затверджено Положення про Міністерство України у справах національностей та міграції [272]. На Міністерство як центральний орган державної виконавчої влади було покладено функції розробки і забезпечення реалізації державної політики у сфері національних відносин та міграції.
Міністерство розпочало свою діяльність із формування та вдосконалення правової бази у сфері національної та міграційної політики. За участю інших міністерств та державних комітетів, спеціально створених центральних органів виконавчої влади Верховною Радою України було прийнято такі закони: «Про біженців» (не дійсний)[273], «Про порядок виїзду з України та в їзду в Україну громадян України» [274], «Про правовий статус іноземців» [275]; «Про біженців»(новий) [276].
Із прийняттям у грудні 1993 р. Закону «Про біженців» повноваження Міністерства були конкретизовані і розширені. Зокрема, на нього покладалися завдання підготовки для розгляду урядом України пропозицій щодо визначення регіонів тимчасового розселення біженців, обсягів фінансування на утримання біженців і розподілу коштів за регіонами компактного проживання біженців. Обумовивши, що центральним органом державної виконавчої влади, який координує взаємодію інших органів державної виконавчої влади при вирішенні всіх питань, що стосуються проблем біженців, є Міністерство України у справах національностей та міграції (ст.5), Закон також визначив повноваження органів міграційної служби в Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (ст.6).
Розробляючи механізм впровадження Закону «Про біженців», проаналізувавши міграційну та етнополітичну ситуацію в Україні, Міністерство у березні 1994 р. запропонувало «створити єдину державну міграційну службу в Україні, на яку покласти весь комплекс обов'язків щодо обліку, регулювання, контролю введення в законне русло процесів міграції». Кабінет Міністрів України, відреагувавши на пропозицію, 22 червня 1994 р. прийняв постанову «Про створення органів міграційної служби в Україні» [277], а для їх безпосереднього керівництва — Департамент міграції у структурі Міністерства.
Проте проведена у 1994 р. реорганізація Міністерства, об'єднання несумісних функцій (поширення управлінських функцій Міністерства на сферу релігії та церкви) призвела до погіршання його діяльності. Водночас із переліку повноважень Міністерства було вилучено ряд важливих положень, необхідних для ефективного регулювання міграційних процесів. Виникла проблема щодо законності повноважень, а отже рішень Державного комітету України у справах національностей та міграції (утворений Указом Президента України «Про зміни у системі центральних органів виконавчої влади» від 26 липня 1996 р. №596 [278]), який з формально-юридичних підстав не виступав правонаступником Міністерства України у справах національностей та міграції, якому Закон України «Про біженців» надав певні визначені повноваження. Відповідно до Указу Президента України «Про Положення про Державний комітет України у справах національностей та міграції» від 28 жовтня 1996 р. №1001 [279] Держкомнацміграції був центральним органом виконавчої влади, який забезпечував реалізацію державної політики у сфері міжнаціональних відносин, прав національних меншин та української діаспори, міграційних відносин на всій території України, здійснював керівництво дорученою сферою управління, ніс відповідальність за стан її розвитку.
З метою вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України від 13 березня 1999 р. № 250 «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України» [280] діяльність Державного комітету в справах національностей та міграції мала спрямовуватись і координуватись через Міністерство Юстиції України, але ці зміни не дали позитивних результатів. Тому відповідно до Указу Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» [281] Державний комітет України в справах національностей та міграції було розформовано, а його повноваження покладено відповідно на Міністерство Юстиції України, МВС України, Міністерство культури і мистецтв України.
Відповідно Постанови Кабінету міністрів України від 4 серпня 2000 р. N 603, було утворено у складі Міністерства юстиції Державний департамент у справах національностей та міграції.
Постановою Кабінету міністрів України від 4 серпня 2000 р. N 1236 затверджено «Положення про Державний департамент у справах національностей та міграції» в якому Державний департамент у справах національностей та міграції є урядовим органом державного управління, і діє у складі Мін'юсту, підпорядковується йому.
Основними завданнями Держнацміграції є: участь у розробленні основних напрямів державної політики у сфері міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин та міграції, стратегії та механізмів її реалізації; узагальнення практики застосування законодавства та підготовка пропозицій щодо нормативно-правового регулювання у сфері етнонаціонального та етнокультурного розвитку України, міжнаціональних відносин, міграційної політики, зв'язків з українцями, що проживають за межами України; організація розміщення, облаштування і адаптації депортованих осіб різних національностей, які повертаються в Україну; забезпечення правових, економічних та організаційних гарантій біженців.
Держнацміграції відповідно до покладених на нього завдань:
1. бере участь у проведенні державної політики у сфері міграції та міжнаціональних відносин;
2. розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань, що належать до його компетенції, і вносить їх на розгляд Мін'юсту;
3. вивчає і аналізує тенденції етнонаціонального і етнокультурного розвитку України; розробляє поточні та довготермінові прогнози у сфері міграції та міжнаціональних відносин;
4. в установленому порядку вносить пропозиції щодо державних та інших програм з питань, що належать до його компетенції;
5. надає організаційно-методичну допомогу відповідним органам Автономної Республіки Крим та структурним підрозділам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій у вирішенні питань міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин, міграції та реалізації прав і соціальних гарантій біженців і депортованих осіб різних національностей;
6. здійснює заходи щодо підтримки розвитку національно-культурних традицій, задоволення потреб національних меншин у літературі, мистецтві, освіті, засобах масової інформації рідною мовою;
7. вносить пропозиції щодо вирішення питань про надання чи позбавлення статусу біженця; веде централізований облік біженців та осіб, які звернулися із заявою про надання статусу біженців; сприяє реалізації прав і соціальних гарантій біженців;
8. розробляє та здійснює заходи щодо інтеграції раніше депортованих кримських татар та осіб інших національностей в українське суспільство, пошуку альтернативних джерел фінансування на їх облаштування;
9. у встановленому порядку вносить пропозиції щодо укладення міжнародних договорів України з питань міграції, міжнаціональних відносин, забезпечення прав осіб, які належать до національних меншин;
10. встановлює зв'язки з відповідними державними органами, громадськими організаціями, національними центрами іноземних держав з питань, що належать до його компетенції;
11. розглядає в установленому порядку звернення громадян, здійснює їх прийом та вживає необхідних заходів для їх вирішення відповідно до законодавства України;
12. розглядає скарги на рішення про надання та позбавлення статусу біженця, що приймаються відповідними органами Автономної Республіки Крим та структурними підрозділами обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
13. проводить та координує роботу, пов'язану з підготовкою, перепідготовкою та підвищенням кваліфікації працівників Держнацміграції, відповідних органів Автономної Республіки Крим та структурних підрозділів обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій;
14. визначає основні напрями наукових досліджень у сфері міграції та міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин, етнокультурного розвитку, вносить у встановленому порядку пропозиції до планів найважливіших науково-дослідних робіт, у межах, визначених Мін'юстом, подає замовлення на наукові дослідження з питань, що належать до його компетенції;
15. організовує і проводить в установленому порядку та в межах передбачених коштів конгреси, форуми, конференції, семінари, наради, виставки з питань, що належать до його компетенції, взаємодіє з громадськими організаціями національних меншин України;
16. сприяє проведенню благодійних акцій, спрямованих на вирішення питань міграції та міжнаціональних відносин;
17. готує пропозиції щодо створення навчальних закладів, установ та організацій, необхідних для задоволення потреб осіб, які належать до національних меншин в Україні, та українців, які проживають за межами держави;
18. здійснює у межах, визначених Мін'юстом, управління майном підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління Міністерства;
19. в установленому порядку розподіляє бюджетні кошти і матеріальні ресурси, призначені для виконання покладених на нього завдань;
20. виконує інші функції, що випливають з покладених на нього завдань.
Держнацміграції очолює директор, який призначається на посаду та звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра юстиції. Директор Держнацміграції є членом колегії Мін'юсту. Директор Держнацміграції має трьох заступників, утому числі одного першого, які призначаються на посаду та звільняються з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Міністра юстиції, погодженим з директором Департаменту. Розподіл обов'язків між заступниками проводить директор Держнацміграції. Держнацміграції здійснює свої повноваження як безпосередньо, так і через відповідні органи Автономної Республіки Крим та структурні підрозділи обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій.
Але з прийняттям нового Закону України «Про біженців» законодавець взагалі чітко не вказує назву органу, який здійснює повноваження по наданню статусу біженця, та вирішує питання, виникаючі по даній проблемі. Їм за даним Законом є спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади у справах міграції.
А статтею 6 цього Закону регламентовані повноваження спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції, до яких належать:
прийняття рішень про надання, втрату і позбавлення статусу біженця; координація взаємодії інших органів виконавчої влади з питань, що стосуються біженців;
розроблення і затвердження зразків довідок про подання особою заяви про надання статусу біженця, про особу, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їй статусу біженця, про прийняття скарги до розгляду, про звернення до суду та переліку документів і їх зразків, необхідних для вирішення питання про надання, втрату і позбавлення статусу біженця;
розгляд скарг на рішення органів міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі про відмову у прийнятті заяви про надання статусу біженця та про відмову в оформленні документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та скасування цих рішень, якщо вони були прийняті з порушенням законодавства про біженців; видача довідок про прийняття скарги до розгляду та про звернення до суду;
ведення централізованого обліку та створення централізованої інформаційної системи про осіб, які подали заяви про надання статусу біженців;
збір та аналіз інформації щодо наявності у країнах походження людини умов, за якими дана особа не може знаходитися в країні громадянства, чи підданства;
створення та утримання пунктів тимчасового розміщення біженців;
підготовка до розгляду Кабінетом Міністрів України пропозицій про визначення обсягів фінансування заходів, які здійснюються на виконання Закону «Про біженців».
Ст. 7 вищенаведеного Закону вказує на повноваження органів міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, які підпорядковуються спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади у справах міграції.
До компетенції цих органів належить:
прийняття заяв від іноземців та осіб без громадянства про надання їм статусу біженця;
сприяння у влаштуванні у відповідні дитячі заклади чи сім'ї дітей, розлучених з сім'єю;
сприяння дітям, розлученим з сім'єю, у розшуку батьків або інших законних представників неповнолітньої особи;
прийняття рішень про оформлення документів для вирішення питання щодо надання, втрати або позбавлення статусу біженця;
розгляд заяв про надання статусу біженця та підготовка письмового висновку щодо надання або відмови у наданні статусу біженця;
видача довідок про подання особою заяви про надання їй статусу біженця;
про особу, стосовно якої прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їй статусу біженця;
про звернення до суду;
видача посвідчень та проїзних документів для виїзду за кордон особам, яким надано статус біженця;
перереєстрація осіб, яким надано статус біженця;
визначення місць для тимчасового проживання осіб, які подали заяви про надання статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їм статусу біженця, та направлення їх у пункти тимчасового розміщення біженців;
прийняття рішення про надання грошової допомоги особам, яким надано статус біженця;
сприяння у працевлаштуванні особам, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та яким надано такий статус;
сприяння в отриманні особами, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання їм статусу біженця та яким надано статус біженця, соціально-побутових медичних послуг;
ведення обліку та особових справ осіб, які звернулися із заявами про надання їм статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця та яким надано статус біженця.
Кожна цивілізована держава має чітко відрегульований механізм підтримки добробуту власних громадян, соціальних пільг, гарантій та національних традицій, проводить реорганізацію органів та підготовку фахівців для роботи в них. Останні ж реорганізації, на нашу думку, не переконують у послідовному підході центральних органів законодавчої та виконавчої влади до ефективного розв’язання проблем іммігрантів та протидії проявам незаконної міграції. Для України на сьогодні нагальним є питання реорганізації міграційних органів і тих, які мають відношення до міграційної проблематики.
Законом України «Про біженців» від 21 червні 2001 р. затверджено повноваження також інших органів виконавчої влади.
Так, спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади продолжение
--PAGE_BREAK--у справах охорони державного кордону організовує прийняття заяв про надання статусу біженця від осіб, затриманих за незаконне перетинання державного кордону або спробу такого перетинання з наміром набути статус біженця, та передає такі заяви до органів міграційної служби, а у разі звернення до нього осіб, які на законних підставах прибули в Україну з наміром набути статус біженця, роз'яснює їм порядок подання заяви про надання статусу біженців та інформує про місцезнаходження органів міграційної служби.
За законодавством України, прикордонний контроль і пропуск через державний кордон людей, транспортних засобів і вантажів покладено на Прикордонні війська України, підпорядковані Державному комітету у справах охорони державного кордону України. Прикордонне відомство України — це військова структура, особовий склад якої носить уніформу і є військовослужбовцями, які в необхідних випадках на державному кордоні можуть бути озброєні.
Держкомкордон є центральним органом виконавчої влади в галузі охорони державного кордону і регулювання пропуску через державний кордон.
Діяльність Прикордонних військ щодо прикордонного контролю та пропуску через державний кордон, їх компетенція і повноваження в цій сфері регламентовані законами «Про прикордонні війська України» [282] і «Про державний кордон України» [283], які регулюють не тільки правові норми щодо суверенітету й недоторканності державного кордону України, а також і деякі імміграційні аспекти.
Принциповими положеннями прикордонного законодавства України є те, що пропуск людей і транспортних засобів через державний кордон здійснюється виключно Прикордонними військами України і тільки в місцях, які мають назву «пункти пропуску через державнийкордон». Ці пункти встановлюються Кабінетом Міністрів України на підставі двосторонніх угод із суміжними країнами.
На момент проголошення України як незалежної суверенної держави на її кордонах діяло 64 пункти пропуску, в тому числі 36 міжнародних. Сьогодні на державному кордоні України протяжністю більш як 8,2 тис. км функціонує понад 250 пунктів пропуску для залізничного, автомобільного, авіаційного та морського сполучення.[284]
Найзначнішими на державному кордоні України, з точки зору обсягів пропуску людей і транспортних засобів, є пункти пропуску в аеропортах Бориспіль, Сімферополь, Одеса, автомобільні переходи в Чопі, Ужгороді, Раві-Руській, Шегіні, а також в Одеському морському торговельному порту.
Так, у 1999 р. на морських ділянках кордону було затримано 997 нелегальних мігрантів, на повітряних ділянках кордону було затримано 3241 особу, решта нелегалів затримується при спробі перетнути наземні ділянки [285].
У повсякденній діяльності щодо пропуску через державний кордон України громадян України та іноземців Прикордонні війська керуються законами «Про порядок виїзду з України та в’їзду в Україну громадян України», «Про правовий статус іноземців», «Про біженців», а також міжнародними договорами і угодами України з іноземними державами.
З метою спрощення процедури в'їзду Україна укладає з окремими державами двосторонні угоди про взаємні безвізові поїздки.
Наступним державним органом, який виступає одним із суб’єктів протидії нелегальній міграції є Служба безпеки України.
Служба безпеки Українита її органи на місцях при зверненні органів міграційної служби у межах своєї компетенції вживають заходів до виявлення серед осіб, які подали заяви про надання їм статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, таких, яким статус біженця не надається, а саме: яка вчинила злочин проти миру, воєнний злочин або злочин проти людства і людяності, як їх визначено у міжнародному праві; яка вчинила тяжкий злочин неполітичного характеру за межами України до прибуття в Україну з метою набуття статусу біженця, якщо таке діяння віднесено Кримінальним кодексом України до тяжких злочинів; яка винна у вчиненні дій, що суперечать меті та принципам Організації Об'єднаних Націй.
Служба безпеки України у межах своєї компетенції протидіє нелегальній міграції, виявляє потоки нелегальних мігрантів, які набувають ознак організованої злочинності, їх компетенція і повноваження в цій сфері регламентовані Законом України «Про службу безпеки України» [286].
Служба безпеки України – державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України. Служба безпеки України підпорядкована Президенту України і підконтрольна Верховній Раді України.
На Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян, від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб.
До завдань Служби безпеки України також входить попередження, виявлення, припинення та розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління та економіки, інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України.
Одним з державних органів, якій є суб'єктом протидії нелегальної міграції є також митні органи України.
Державна митна служба України – орган виконавчої влади, частина системи державного управління. Виконавча діяльність митних органів полягає в практичній організації та здійсненні митної справи. Використовуючи різноманітні форми і методи роботи, митні органи здійснюють функції та повноваження в галузі організації переміщення через митний кордон товарів та інших предметів митного регулювання, зв'язаного з встановленням мит і митних зборів, процедури митного контролю та інших засобів втілення в життя митної політики, їх компетенція і повноваження в цій сфері регламентовані Законом України «Про митну справу в Українській РСР» [287].
Формування правової держави характеризується загостренням криміногенної ситуації, яка, в свою чергу, зумовлює зростання злочинних проявів різного характеру. За нових ринкових умов, коли наша економіка стала «відкритою», а державні кордони «прозорими», поряд з економічними злочинами різко зросла контрабанда.
Як відомо, до контрабандних товарів належать наркотичні речовини та препарати, зброя, боєприпаси, отруйні речовини, радіоактивні матеріали, шкідливі матеріали, вироби мистецтва, які належать державі і мають історичну цінність.
Серед різних видів контрабанди виділяють «контрабанду живим товаром» [288]. У зв’язку з цим, термін контрабанда «живим товаром», здавалося б публіцистична назва, набуває значення суто юридичного явища. Разом з тим, наявність цього явища в реальній дійсності, його масштаби та правові наслідки роблять застосування цього терміну цілком обгрунтованим. Контрабанда «живим товаром» набуває конвеєрного характеру. «Конвеєрний» характер нелегальної міграції полягає в тому, що він прокладається через території кількох суміжних держав. Залежно від обраної тактики, групи нелегальних мігрантів можуть становити від одного до сорока чоловік [289].
Певна категорія нелегальних мігрантів, прибуваючи в Україну, використовує всі законні й незаконні можливості, щоб закріпитися на певний час на території України, знайти підставу для виїзду до країн Західної Європи. Вони знаходять житло у приватному секторі (25 %), поселяються в гуртожитках навчальних закладів (до 40%) і перебувають на території нашої країни від кількох діб (30%) до 1-2 років (10-12%) [290]. Законна підстава перебування їх в Україні втрачає чинність, після чого вони шукають канали та можливості потрапити до країн Західної Європи.
Лише високий рівень взаємодії митних, прикордонних та правоохоронних органів дасть змогу забезпечити протидію вищевказаному явищу.
Наступним державним органом, який виступає суб’єктом протидії нелегальній міграції є органи внутрішніх справ України.
Органи внутрішніх справ України є єдиною системою органів (вона складається з підрозділів кримінальної міліції; міліції громадської безпеки; міліції охорони; спеціальної міліції; транспортної міліції; державної автомобільної інспекції), що входить до структури МВС України.
Систему органів внутрішніх справ очолює Міністерство внутрішніх справ України [291]. До основних функцій ОВД належать: охорона громадського порядку і боротьба зі злочинністю; здійснення дізнання, попереднього слідства і оперативно-розшукова діяльність; забезпечення пожежної безпеки; дозвільна діяльність щодо придбання, зберігання і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин тощо; забезпечення правил перебування в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства; втілення в життя правил паспортної системи, боротьба з нелегальною міграцією тощо.
Правову основу організації та діяльності міліції, як і органів внутрішніх справ взагалі, становлять Конституція України, закони, які безпосередньо або взагалі регламентують правоохоронну діяльність. До них належать Закон України «Про міліцію» [292] — базовий закон з правоохоронної діяльності, а також закони, що регламентують окремі питання і напрями цієї діяльності: «Про оборону України» [293], «Про внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України» [294] та інші.
ОВС в межах своєї компетенції ведуть постійну боротьбу по виявленню нелегальних мігрантів, по знищенню цього явища на території України.
Цією проблемою в структурі ОВС безпосередньо займаються ГУАСМ МВС України, ОПР та МР в м. Києві та м. Севастополі, ОПР та МР РУ, дільничні інспектори, які зобов'язані контролювати дотримання правил проживання іноземних громадянами і виявлення нелегальних мігрантів. Особливе місце в системі служб, що займаються проблемою боротьби з нелегальною міграцією, займає ДАІ та органи внутрішніх справ на транспорті, обов'язком яких є виявлення нелегальних мігрантів, що нелегально пересуваються на автомобілях по території України.
Законом України «Про біженців» від 21 червня 2001 р. затверджено повноваження Міністерства внутрішніх справ України та його органів на місцях, які при зверненні органів міграційної служби у межах своєї компетенції вживають заходів до виявлення серед осіб, які подали заяви про надання їм статусу біженця, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, таких, яким статус біженця не надається (ст.10 Закону України «Про біженців»), до ідентифікації осіб, які порушили клопотання про надання їм статусу біженця. У разі звернення до органу внутрішніх справ осіб, які з наміром набути статус біженця незаконно перетнули державний кордон і перебувають на території України, цей орган приймає заяви про надання статусу біженця і передає їх до органу міграційної служби, а у випадку звернення до нього осіб, які перебувають в Україні на законних підставах і мають намір набути статус біженця, роз'яснює їм порядок подання заяви про надання статусу біженця та інформує про місцезнаходження органів міграційної служби.
З огляду на те, що на сьогодні не створено умов для утримання затриманих нелегальних мігрантів, усі пов’язані з цим витрати припадають на Прикордонні війська України [295].
Не створено місць утримання, а в органах МВС немає коштів для видворення нелегальних міґрантів, тому фактично після передачі нелегальних мігрантів органам внутрішніх справ їх у більшості випадків відпускають, і тим самим, створюються передумови для чергової спроби порушення кордону.
Так, у липні 1999 р. Державний комітет у справах охорони державного кордону і МВС України звернулися з проханням до Міністерства фінансів виділити близько 7 мільйонів гривень на депортацію нелегальних мігрантів, яких нині в країні більш як 60 тисяч [296].
Згідно з положенням Концепції розвитку системи Міністерства внутрішніх справ, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 24 квітня 1996 р. № 456 [297], плануються заходи щодо звільнення міліції громадської безпеки від деяких не властивих їй функцій, паспортної та візової роботи та передачі іншим міністерствам і відомствам.
На сьогодні організаційній роботі МВС України з цих питань неможливо надати цілеспрямованого характеру, а також визначитись у термінах перепідпорядкування паспортно-візової служби, оскільки низка міністерств і відомств, посилаючись на чинне законодавство України та міжнародний досвід, вважають за доцільне перебрати ці функції. Крім здійснення паспортизації населення та оформлення прописки (реєстрації) громадян паспортно — візова служба виконує функції міграційного контролю в роботі з іноземцями, забезпечує виконання законодавства про громадянство України та вирішує питання натуралізації. Ситуація ускладнюється тим, що владним структурам інші відомства пропонують передати всі функції паспортно-візової служби, навіть і невластиві для їх діяльності.
Державний комітет у справах охорони державного кордону України з урахуванням міжнародного досвіду, думки Ради національної безпеки і оборони України від 14 червня 1996 р., звіту Генеральної військової інспекції при Президентові України від 23 вересня 1996 р. та рішення Координаційної ради з питань розбудови державного кордону України при Кабінеті Міністрів України від 5 лютого 1997 р. порушив питання перед Президентом України про створення Державної імміграційної та прикордонної служби України. До цієї структури передбачається включити функції імміграційного контролю, натуралізації, видачі виїзних документів, що здійснюють управління паспортною реєстрацією та міграційною роботою підрозділів на місцях.
Допомогу в тимчасовому працевлаштуванні біженців, нелегальних мігрантів, які чекають рішення щодо отримання статусу біженця, а також забезпечує призначення особам, яким надано статус біженця, грошові допомоги, пенсії, інших видів соціального забезпечення — Міністерство праці і соціальної політики України, його компетенція і повноваження в цій сфері регламентовані Указом Президента від 01.12.1997 р. № 1319 «Про Положення про Міністерство праці та соціальної політики України» [298] та Законом України «Про біженців».
Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва й консульські установи беруть участь у переговорах, підготовці документів і вносять пропозиції уряду України щодо укладання міжнародних угод з питань, пов'язаних із захистом соціальних, економічних, інших прав та інтересів біженців, у тому числі з компенсацією збитків, завданих біженцям, витратами на їх приймання та облаштування; надають спеціально уповноваженому центральному органу виконавчої влади у справах міграції інформацію про становище в країнах походження біженців; у разі потреби вживають заходів до возз'єднання на території України або поза її межами сімей осіб, яким надано статус біженця, видають в'їзні візи членам сім'ї осіб, яким надано статус біженця в Україні; сприяють добровільному поверненню біженців в країну їх походження чи переселенню у держави, які погоджуються надати їм притулок. Міністерство закордонних справ України здійснює загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, у сфері захисту біженців, а також в вирішенні питань щодо протидії нелегальній міграції в Україні, їх компетенція і повноваження регламентовані Постановою Кабінету Міністрів України від 18.02.1993 р. «Положення про Міністерство закордонних справ України» [299] та Законом України «Про біженців».
Міністерство охорони здоров'я України, зокрема, здійснює координацію діяльності закладів охорони здоров'я, установ і закладів державної санітарно-епідеміологічної служби з питань охорони території України від занесення і поширення карантинних та інших інфекційних захворювань, забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення; визначає порядок допуску фахівців до медичної та фармацевтичної діяльності в Україні [300].
Основними завданнями Міністерства юстиції України в контексті міграційної проблематики є: підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства, здійснення правової експертизи проектів нормативних актів, державна реєстрація нормативних актів, систематизація законодавства України. На Міністерство покладено обов'язок із забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина [301].
Для координації діяльності центральних та місцевих органів виконавчої влади з питань реалізації основних засад державної міграційної політики Постановою Кабінету Міністрів України від 10 липня 1998 р. №1056 [302] при Кабінеті Міністрів України утворено Міжвідомчу координаційну раду з питань міграції.
Відповідно до Положення про зазначену Раду, затвердженого цією ж Постановою Кабінету Міністрів України, завданнями Ради є розробка і подання на розгляд Кабінету Міністрів України пропозицій щодо визначення основних засад державної міграційної політики, а також щодо фінансування та матеріально-технічного забезпечення розв'язання міграційних проблем, аналіз діяльності міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з питань реалізації державної міграційної політики в Україні, попередній розгляд проектів законодавчих актів у сфері регулювання міграційних процесів, міжнародних угод з цих питань та державних міграційних програм, регулярне інформування Кабінету Міністрів України щодо міграційної ситуації в Україні та діяльності центральних органів виконавчої влади з питань міграції, сприяння співробітництву міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з міжнародними організаціями у сфері міграції.
Основними питаннями в поточному році, висунутими на розгляд Ради про міграційну ситуацію та проблеми реалізації міграційної політики в Україні були:
запобігання нелегальній міграції органами виконавчої влади Харківської та Одеської областей;
запобігання нелегальній міграцій органами виконавчої влади Волинської та Чернівецької областей;
звернення Закарпатської облдержадміністрації та Закарпатської обласної ради щодо винесення за межі військового містечка Мукачівського прикордонного загону ізолятора тимчасового утримання нелегальних мігрантів і створення в структурі УМВС Закарпатської області пункту збору іноземців, які незаконно перебувають на території України, для їх подальшої депортації за межі держави;
затвердження Плану роботи Міжвідомчої координаційної ради з питань міграції при Кабінеті Міністрів України на 2000 рік.
Міжвідомчою координаційною радою з питань міграції опрацьовано та внесено до Кабінету Міністрів України проекти Законів України «Про порядок надання притулку в Україні іноземцям та особам без громадянства» та ін. Разом з іншими міністерствами та відомствами підготовлено проект «Державної міграційної програми на 2000-2005 рр.».
Проаналізовано перспективи та направлено до МЗС України висновки щодо створення умов для приєднання України до Конвенції 00Н 1951 року про статус біженців. Продовжено роботу по облаштуванню і підготовці до відкриття пунктів тимчасового розміщення біженців. Розроблено зразок студентського квитка для іноземців. Підготовлено пропозиції щодо порядку компенсації витрат, пов'язаних з депортацією іноземців, які прибули в Україну з метою навчання і втратили підстави для перебування в державі [303].
Рішення Ради, прийняті в межах її компетенції, є обов'язковими для виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади.
Органи опіки та піклування є законними представниками дітей, розлучених з сім'ями вживають заходів для тимчасового влаштування у відповідні дитячі заклади або сім'ї дітей, розлучених з сім'ями; встановлення опіки чи піклування над такими дітьми; беруть участь у процедурі надання дитині, розлученій з сім'єю, статусу біженця; сприяють дітям, розлученим з сім'ями, у реалізації їхніх прав.
2. Органи сфери місцевого самоврядування.
Суб’єктами протидії нелегальній міграції є ради та їх виконкоми, компетенція яких та повноваження регламентовані Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» [304].
Вони правомочні розглядати і вирішувати питання щодо протидії нелегальній міграції в своїх регіонах, в їхній компетенції розв’язання питань у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та складання проекту місцевого бюджету, подання його на затвердження відповідної ради, забезпечення виконання бюджету; управління, в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; управління об'єктами житлово-комунального господарства, організація за рахунок власних коштів і на пайових засадах будівництва, реконструкції і ремонту об'єктів комунального господарства та соціально-культурного призначення, жилих будинків, а також шляхів місцевого значення; управління закладами освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення тощо.
3. Громадські організації.
Суб’єктом протидії нелегальній міграції є Міжнародний жіночий правозахисний центр «Ла Страда Україна», зареєстрований у Міністерстві юстиції, єдина спеціалізована організація, що займається запобіганням торгівлі та нелегального перевезення через кордон жінок.
Наступним суб’єктом протидії нелегальній міграції є громадський рух «Віра, Надія, Любов», зареєстрований у березні 1997 р. в Одеському обласному управлінні юстиції. Рух, організовано ініціативною групою фахівців охорони здоров'я, юристів, співробітників міліції і волонтерів, які розпочали свою роботу з червня 1996 р. в напрямі профілактики СНІДу серед шприцевих наркоманів. Нині рух об'єднує 120 індивідуальних і 4 колективних члени. Мета руху – надання допомоги і підтримки соціально-неадаптованим групам населення у формуванні толерантного ставлення до них суспільства, пропаганда здорового способу життя [305].
4. Суб’єктами протидії нелегальній міграції є міжнародні представництва.
Основними міжнародними організаціями, які займаються питаннями міграції, зокрема й протидією розповсюдження нелегальної міграції на світовому рівні, є Організація Об'єднаних Націй (ООН) та її спеціалізовані установи – Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців (УВКБ) та Міжнародна Організація Праці (МОП); Міжнародна Організація з Міграції (МОМ); на європейському (регіональному) рівні – Рада Європи та Європейський Союз, які мають свої представництва на Україні.
Представництво ООН в Україні відкрито у листопаді 1992 р. після підписання угоди між Міністром закордонних справ України та Генеральним секретарем ООН. Представництво допомагає країні пережити перехідний період, працюючи в трьох основних сферах – політичній, соціально-економічній та сфері зв’язку. Політика представництва має бути зорієнтованою на «людський фактор», на чому наголошувалося на першому семінарі (травень 1993 р. ), де й виникла ідея співробітництва ООН та Уряду України у сфері людського розвитку, проведення досліджень та втілення кількох проектів. Результатом дослідницької програми є видання двох звітів. Перший (лютий 1995 р.) представляв Президент України на Всесвітній зустрічі з соціального розвитку у Копенгагені. Другий частково представлявся на Всесвітній конференції «Хабітат–П» у Стамбулі в 1995 р. Представництво підготувало звіт «Жінки в Україні» для четвертої жіночої конференції у Празі. Представництво створило перший в Україні Інтернет сервер, з’єднавши країну з рештою світу та пожвавивши внутрішній зв’язок Третя сфера діяльності Представництва — соціально економічний розвиток, куди входять також екологічні та гуманітарні питання. Найбільш відома ініціатива — Проект інтеграції та розвитку Криму — приклад ініціатив 00Н з попереджувального розвитку в регіонах, де напруженість ситуації може призвести до конфлікту. До цього проекту залучено вісім країн-донорів. Представництво допомагає уряду в розподілі іноземної допомоги, підтримує кредитні спілки та центри підвищення кваліфікації, опікується проблемами дозвілля та збереження природних ресурсів. Воно також займається допомогою біженцям та мігрантам, надає їм медичну допомогу, їжу, речі першої необхідності, подає юридичну допомогу нелегальним мігрантам щодо їх легалізації та законного існування на території України [306].
Наступним суб’єктом протидії нелегальній міграції є представництво МОМ (Міжнародна організація з міграції).
Програму всебічної діяльності в Україні було схвалено в повному обсязі Кабінетом Міністрів України 6 вересня 1996 р. (№15-744/2). Цю довгочасну програму обговорювали з багатьма міністерствами та держкомітетами, які займаються питаннями міграції або спорідненими питаннями. Після тривалих переговорів було досягнуто згоди в цілому, а розроблений документ Програми всебічної діяльності передали до Кабінету Міністрів.
Заходи, запропоновані Проектом, включають:
побудову відповідних засад шляхом створення Міжвідомчої координаційної ради та цільових робочих груп;
невідкладну допомогу та допомогу в інтеграції шляхом створення регіональних центрів прийому мігрантів;
допомогу в інтеграції за рахунок здійснення низки проектів, спрямованих на поліпшення умов проживання раніше депортованих осіб.
Проекти МОМ у Криму впроваджуватимуться за допомогою регіонального бюро, що має бути створене у межах Кримської програми розвитку та інтеграції ООН. Усі проекти будуть повністю координуватися з представництвами агенцій ООН, що діють на півострові.
Київське бюро проводить також традиційну діяльність МОМ, пов’язану з програмами переміщення (проведено більш як 4700 переміщень та 10000 медичних оглядів), бере участь в організації та проведенні семінарів, круглих столів, досліджень та публікацій.
У стадії розробки перебувають й інші проекти, включаючи створення центру медичної допомоги мігрантам у регіоні Закарпаття.
Київське бюро МОМ займається також координацією та здійсненням медичних оглядів потенційних мігрантів для кількох приймаючих країн [307].
Іншим суб’єктом протидії нелегальній міграції є Управління Верховного Комісара 00Н у справах біженців, яке розпочало свою діяльність в Україні у березні 1994 року. У 1995 році у Києві було відкрито центр прийому біженців УВКБ 00Н, який здійснює реєстрацію, надає юридичне консультування, здійснює програми допомоги біженцям. У 1999 році УВКБ 00Н спільно з АДРА (Адвентиським Агентством Допомоги та Розвитку) відкрили в Києві Соціальний центр для жінок та дітей біженців. Найближчим часом планується відкриття другого соціального центру для дітей та жінок. Разом з партнерськими організаціями УВКБ 00Н здійснює програми соціальної, медичної, юридичної, психологічної, адаптаційної допомоги біженцям та сприяє становленню неурядових організацій, які займаються справами біженців[308].
УВКБ 00Н бере активну участь у правових дискусіях з питань законодавства України стосовно біженців та іноземців. За офіційним зверненням українських органів влади були підготовлені коментарі та рекомендації до законодавства України, які були враховані при розробці нового закону про біженців.
Вивчення міграційної ситуації в Україні та аналіз становлення і розвитку державних органів управління міграційними процесами свідчить про їх певну неадекватність. Міграційні проблеми дедалі ускладнюються, а різні державні інституції без координації своєї діяльності втрачають можливості щодо прогнозування та регулювання. За таких умов ситуація взагалі може вийти з під державного контролю.
За нових умов розвитку міграційних процесів такі старі інститути їхнього регулювання, як жорсткий паспортний режим, прописка, обмеження виїзду за кордон тощо, втрачають своє значення. На порядок денний постає завдання створення нової, більш гнучкої та оперативної у своїй діяльності структури, що має виконувати функції, котрі випливають як з аналізу міграційної ситуації в Україні, так і з міжнародного досвіду регулювання міграційних процесів. Нею повинна стати вже створена єдина Державна міграційна служба України з відповідними функціями, повноваженнями і підрозділами, з чітким розмежуванням їх з іншими відомствами, яка здійснює управління міграційними процесами, має полягати у належній координації їхньої діяльності, розширенні повноважень, матеріально-технічному, кадровому посиленні відповідних підрозділів, утворенні нових необхідних ланок.
Першочерговою метою державної міграційної служби є регулювання міграційних потоків, подолання негативних наслідків процесів міграції, що розвиваються стихійно, створення умов для безперешкодної реалізації прав мігрантів, а також забезпечення гуманного ставлення до осіб, які шукають захисту на території України.
Основними завданнями державної міграційної служби, на наш погляд, є: захист прав та інтересів мігрантів; дотримання державних інтересів при реалізації міграційних програм і заходів, удосконалювання системи імміграційного контролю; регулювання міграційних потоків з урахуванням соціально — економічного розвитку регіону, який приймає, національної сумісності, специфіки психології мігрантів, кліматичних особливостей місць розселення; створення умов прийому і розміщення мігрантів, що стимулюють їхню активного участь у процесі адаптації до існуючого соціально-економічного становища. Забезпечення контролю та організації розподілу міграційних потоків, який включає подальший розвиток системи міграційного контролю на пунктах пропуску через державний кордон, що сприятиме припиненню випадків нелегальної міграції, створення центрів тимчасового розміщення нелегалів, у яких здійснюється процедура визначення правового статусу іноземців, що шукають захисту. У зв'язки зі збільшенням кількості іноземців, що незаконно перебувають на території України, необхідне вдосконалення заходів щодо організації видворення нелегальних мігрантів.
Вкрай необхідними для підвищення ефективності названої діяльності є, на нашу думку, прогнозування міграційних процесів і формування міграційної політики з урахуванням зміни політичної та економічної ситуації.
продолжение--PAGE_BREAK--4.4. Попередження і припинення в механізмі протидії нелегальній міграції.
Серед широкого комплексу різноманітних заходів, спрямованих на протидію нелегальній міграції, особливе місце займають заходи адміністративного примусу.
Адміністративний примус – це, владне, здійснюване в односторонньому порядку й у передбачених правовими нормами випадках, застосування від імені держави до суб'єктів правовідносин, по-перше, заходів попередження правопорушень, по-друге, заходів припинення правопорушень, по-третє, заходів відповідальності за порушення нормативно-правових настанов [309].
У юридичній літературі представлено багато класифікацій примусових заходів. Так, Петров Г.І. розрізняв дві класифікаційні групи: «адміністративні стягнення», під якими він розумів «показові міри» і «міри адміністративного забезпечення», тобто заходи примусового впливу, застосовувані з метою попередження правопорушень або забезпечення виконання органами управління покладених на них обов’язків [310]. Бахрах Д.Н. вважає, що існує три типи заходів адміністративного примусу: адміністративні стягнення, заходи адміністративного припинення, попереджувальні заходи [311]. Визнаючи правомірність заходів адміністративного стягнення і заходів адміністративного припинення, професор Клюшниченко А.П. висловлював заперечення з приводу самостійного існування так званих «попереджувальних заходів» [312]. Павлов Н.А до примусових заходів відносить: адміністративно-попереджувальні заходи, заходи адміністративного припинення, заходи адміністративно-процесуального забезпечення, заходи адміністративного стягнення. Колпаков В.К. виділяє попередження, припинення, та заходи відповідальності [313]. Заходи адміністративного попередження мають на меті не дати відбутися протиправному діянню, вони застосовуються, коли правопорушення тільки передбачається. Заходи адміністративного припинення спрямовані на те, щоб припинити протиправне діяння, не дати йому розвинутися, мінімізувати збиток. Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових настанов застосовуються, коли встановлено склад протиправного діяння, коли діяння є правопорушенням.
Остання класифікація найповніше відповідає вимогам законодавця щодо заходів адміністративного примусу.
Ми приєднуємося до позиції автора щодо наявності трьох самостійних груп заходів адміністративного примусу: а) заходи адміністративного попередження або профілактичні заходи; б) заходи адміністративного припинення; в) заходи відповідальності за порушення нормативно-правових настанов.
Заходи адміністративного попередження є самостійним видом адміністративного примусу, призначення якого – недопущення адміністративних правопорушень.
Під профілактикою, попередженням, розуміють діяльність, по-перше, по виявленню і усуненню причин правопорушень, умов та обставин, що сприяють їхньому вчиненню; по-друге, по виявленню осіб, які можуть вчинити правопорушення і застосування до них відповідних заходів впливу. Саме на такому визначенні попереджувальної діяльності грунтується протидія нелегальної міграції.
Профілактика нелегальної міграції потребує відповідного інформаційного забезпечення. Вирішальна роль тут належить інформації про причини й умови, що сприяють її учиненню. Основними її джерелами є: заяви-пояснення нелегальних мігрантів; матеріали контрольних перевірок підприємств та організацій, які приймають або забезпечують обслуговування іноземних громадян; звіти про рейдові перевірки; результати наукових досліджень, аналіз відповідної діяльності органів внутрішніх справ. Важлива інформація про причини й умови, що сприяють нелегальній міграції може бути отримана в результаті вивчення конкретних вчинків.
Робота щодо попередження нелегальної міграції на Україні складається з загальної і індивідуальної профілактики.
Мету загальної профілактики можна визначити як усунення причин і умов, що сприяють появі нелегальної міграції. В органах внутрішніх справ загальну профілактику в розглядуваній сфері здійснюють різні галузеві служби. Спеціалізована діяльність і неформальна координація їхніх зусиль здійснюється відділами віз і реєстрацій. Основні загальнопрофілактичні функції вони реалізують здебільшого при тісній взаємодії з дільничними інспекторами міліції.
Важливим елементом змісту загальнопрофілактичної діяльності органів внутрішніх справ є реалізація в її процесі управлінських функцій: прогнозування, планування, координація, контроль.
Як відомо, при здійсненні загальнопрофілактичної діяльності значну роль відіграє прогнозування, яке дозволяє виробити об’єктивний погляд на передбачувані зміни в динаміці правопорушень, ефективність вжитих заходів. Однак у більшості випадків ця функція залишається нереалізованою, що спричинено недостатнім інформаційним забезпеченням загальнопрофілактичної діяльності органів внутрішніх справ. У багатьох областях країни питання прогнозування правопорушень в органах внутрішніх справ відносять до числа другорядних, а збиранню інформації, що має прогностичне значення, як правило, не приділяється належної уваги. Проте це дуже важлива функція профілактики явища нелегальної міграції, і застосування її дасть змогу попередити розвиток нелегальної міграції на Україні.
Так, Відділом паспортної та міграційної роботи в Луганській обл. разом з навчальними закладами було проведено в 1997 р. прогнозування прибуття на навчання іноземних громадян, яке включало: приблизний підрахунок студентів з країн «підвищеного імміграційного постачання», країн Західної Європи та з країн колишнього соціалістичного табору. Після підбиття підсумків 38 бажаючим було відмовлено в запрошенні на навчання, а 108 запрошених, які приїхали, були негайно зареєстровані за місцем проживання, тобто в гуртожитку [314]. На жаль, функція прогнозування в цьому напрямі не знайшла подальшого розвитку.
Однією з основних управлінських функцій є планування, у ході якого визначаються конкретні профілактичні заходи, терміни їх виконання. Загальнопрофілактична діяльність щодо протидії явищу нелегальної міграції знаходить свій відбиток насамперед у планах роботи органів внутрішніх справ. Плануються такі заходи, як рейди по місцях проживання іноземних громадян з метою виявлення нелегалів, зустрічі працівників органів внутрішніх справ з адміністрацією міністерств, відомств, організацій, що приймають іноземців в Україні, перевірки дотримання правил проживання посадовими особами організацій, що приймають іноземних громадян.
Так, у 1998-1999 рр. здійснювалися цільові операції «Готель», «Гуртожиток», «Мігрант», «Кордон», «Рубіж», «Іноземець» по інтенсивній перевірці дотримання іноземцями паспортно-візових вимог, зокрема в третьому кварталі 1999 р. проведено загальнодержавну операцію «Наступ», метою якої була також профілактика правопорушень цієї категорії осіб [315].
Необхідною передумовою успішної загальнопрофілактичної діяльності в протидії нелегальній міграції є узгодження дій різних суб’єктів, які її здійснюють. Нині координаційна функція реалізується на внутрішньовідомчому і міжвідомчому рівнях.
Деякі загальнопрофілактичні заходи, що мають міжвідомчий характер, за пропозиціями органів внутрішніх справ, включаються до відповідних розділів регіональних комплексних планів профілактики правопорушень. Вони передбачають розгляд на нарадах, з відповідальними по роботі з іноземними громадянами в вузах, стану і вжитих заходів для скорочення порушень правил перебування іноземних громадян, виявлення нелегальних мігрантів, звіт керівників організацій, що мають в штаті своєї фірми іноземців, питання підвищення ефективності засобів масової інформації в попередженні правопорушень і протидії поширенню явища нелегальної міграції.
Великі можливості відкриває міжвідомча координація загальнопрофілактичної діяльності. Так, у 1999 р. Прикордонними військами України спільно з іншими міністерствами і відомствами проведено шість спільних прикордонних операції щодо виявлення нелегальних мігрантів, перевірено 10831 документів мігрантів [316].
Важливою формою загальнопрофілактичної діяльності є безпосередні зустрічі співробітників органів внутрішніх справ з колективами підприємств, організацій, де працюють іноземні громадяни. У ході таких зустрічей співробітниками міліції роз’ясняються норми чинного законодавства, що регулює правовий статус іноземних громадян, даються пропозиції адміністрації підприємств з питань поліпшення забезпечення дотримання ними правил перебування в Україні.
Важливі профілактичні завдання розв’язуються органами внутрішніх справ у процесі проведення рейдів по дотриманню встановлених правил реєстрації адміністрацією готелів, гуртожитків, санаторіїв чи будинків відпочинку, що обслуговують іноземних громадян.
Одним з дієвих засобів профілактики правопорушень і виявлення розшукуваних осіб є комплексні відпрацювання по виявленню нелегальних мігрантів в обласних центрах, а також великих промислових містах із складною оперативною обстановкою. Для проведення цих заходів максимально залучаються працівники всіх служб органів внутрішніх справ, працівники ЖЕК, ЖК, ЖКО тощо. Такі перевірки проводилися в Донецьку, Одесі, Чернігові, Києві, Львові, Дніпропетровську, Луганську.
Найважливішими профілактичними заходами, проведеними працівниками міліції, є: обходи і перевірки місць можливого скупчення нелегальних мігрантів, студентських гуртожитків, готелів, приватних квартир, ринків, фірм, які мають у своєму штаті іноземців, що виконують певні обов’язки і отримують заробітну плату. Працівники ВПР та МР проводять бесіди — навчання з відповідальними за роботу з іноземними громадянами в навчальних закладів, керівниками фірм, які беруть на роботу іноземців.
Так, у 1999 р. в Харківській обл. працівники ВПР та МР провели бесіди з 14 відповідальними за роботу з іноземними громадянами в навчальних закладах, у Дніпропетровській – 16, Запорізькій –7, м. Київ — 24[317]. Проведення цих заходів покладається на дільничних інспекторів і працівників служби охорони громадського порядку, у першу чергу на співробітників паспортних апаратів.
МВС приділяє постійну увага організації профілактичної роботи в даному напрямі, особливе значення надає підвищенню ролі в цій важливій справі дільничних інспекторів міліції. У всіх областях із цією категорією співробітників проведено заняття, прийнято заліки із знання нормативних актів по боротьбі з нелегальною міграцією. Працівники ВПР і МР, регулярно буваючи на громадських пунктах охорони порядку, адміністративних ділянках, роблять теоретичну і практичну допомогу дільничним інспекторам у проведенні заходів щодо виявлення нелегальних мігрантів, не рідше одного разу на місяць проводять з ними заняття по вивченню нормативних документів.
Так, у 1999 р. працівниками ВПР і МР м. Києва разом з дільничними інспекторами було здійснено 169 перевірок приватних підприємств, проведено роботу з директорами та їх заступниками щодо додержання правил перебування іноземців, правил прийому їх на роботу, 14 перевірок промислових ринків та проведено бесіди з іноземцями, які там працюють і мають дозвіл на працевлаштування, 126 перевірок приватних підприємств, власниками яких є іноземні громадяни, 10 іноземних представництв. Це на 25 % більше ніж за попередній рік.[318]
При підготовці планів роботи дільничних інспекторів передбачаються заходи щодо перевірки місць, де найбільш ймовірні скупчення нелегалів (будинки і квартири, власники яких постійно здають житлові помешкання під найманням). З метою контролю за роботою дільничних інспекторів плануються повторні перевірки, з урахуванням оперативної обстановки і наявної інформації. Ці перевірки проводяться, як правило, разом із дільничним інспектором.
Так, у 1999 р. дільничними інспекторами м. Києва здійснено 536 заходів щодо перевірки місць знаходження нелегальних мігрантів і 1798 перевірок щодо додержання правил перебування іноземних громадян [319].
На сьогоднішній момент «Програмою боротьби з нелегальною міграцією на 2001-2004 рр.» передбачено додаткові заходи профілактики, а саме:
З метою запобігання порушенням законодавства про правовий статус іноземців, розкриття і припинення злочинів, інших правопорушень, що вчиняються іноземцями та особами без громадянства, у тому числі у співучасті з громадянами України, зміцнення контролю за створенням і функціонуванням спільних підприємств, компаній, сфера діяльності яких пов'язана з іноземним туризмом, навчальних закладів, що здійснюють підготовку іноземців та осіб без громадянства, забезпечити не рідше одного разу на рік проведення таких цільових профілактичних заходів: «Кордон», «Рубіж», «Підприємець» "Іноземець", «Мігрант», «Студент», «Турист» та інш.
Найбільш поширеними формами індивідуально-профілактичної діяльності є контроль за поведінкою і постановка на облік іноземців-правопорушників, проведення контрольних перевірок та бесіди з іноземними громадянами та їх родинами, які мають намір виїхати в країни Західної Європи будь — яким шляхом, хоча в даний час не порушують законодавства України.
Так, дільничними інспекторами Залізничного району м. Києва було здійснено в першому кварталі 1999 р. 68 перевірок іноземців та їх сімей, які проживають на території Залізничного району. В результаті перевірок виявлено 37 іноземців, у 11 закінчилася дія національного паспорта, 21 проживали із закінченим терміном дії візи, 4 не мали при собі національного паспорта, це на 0,5 % більше ніж у минулому кварталі [320].
Таким чином, заходи адміністративного попередження, щодо протидії нелегальній міграції, використовуються суб’єктами протидії цьому явищу, але зростання кількості нелегальних мігрантів дає підстави для висновку, що ці заходи недостатньо ефективні. В зв’язку з цим, пропонуємо ряд додаткових заходів профілактики, а саме:
По-перше, у ході контролю щодо дотримання іноземцями та особами без громадянства встановлених правил в’їзду в Україну, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, дільничні інспектори та інші співробітники міліції, які здійснюють охорону громадського порядку, повинні проводити співбесіди з іноземцями та особами без громадянства з метою перевірки наміру їх подальших планів на життя і перебування на Україні. Незважаючи на те, що документи, які подає особа, можуть бути в порядку, існує можливість, що справжні наміри особи відрізняються від тих, що написано у візі або заявляються опитаними. Якщо в результаті цього опитування виявиться, що в них немає підстав для подальшого перебування в країні, вони мають бути видворені з країни, бажано добровільно або процедурою видворення в країну їхнього походження чи останнього місця перебування. Це необхідно для того, щоб застерегти іноземців від спроб транзитного перетинання України. Доведення того, що успішний в'їзд в Україну не є ознакою «безперешкодного подолання одного з етапів просування на захід», можливо, зупинить їхні наміри. Цей захід профілактики потребує уважного, зацікавленого і дуже ретельного підходу співробітників внутрішніх справ до осіб, з якими вони проводять бесіду. При опитуванні необхідна обізнаність щодо психології іноземних громадян, яка пов'язана з особливостями їхнього менталітету, віри сповідання, рівня виховання й освіти.
По-друге, одночасно з виступами в пресі, на радіо, телебаченні необхідно впровадити такі форми роботи, як підготовка і поширення серед іноземців збірок з викладом норм чинного законодавства, що регулює основні права й обов’язки іноземних громадян в Україні, проводити бесіди з іноземцями про необхідність суворого дотримання законодавства.
По-третє, профілактично-виховні заходи повинні здійснюватися на комплексній основі, разом з організаціями і установами, що приймають іноземних громадян в Україні. До їхнього проведення доцільно залучати також існуючі об’єднання іноземних громадян.
По-четверте, для протидії нелегальній міграції необхідне створення національної комп’ютерної бази даних з відповідними показниками на усіх власників документів.
По-п’яте, для одержання більш повних статистичних даних щодо роботи з виявлення нелегальних мігрантів пропонується до статистичних звітів про роботу дільничних інспекторів внести додаткові показники, що сприяли б відображенню реальної картини зростання або спаду нелегальної міграції на місцях, а також виявленню ефективності тих або інших видів протидії цьому явищу.
Наприклад: 1. Виявлено нелегальних мігрантів: а) без документів і візи, б) із простроченою візою і реєстрацією, в) позбавлені статусу біженців. 2. Проведено бесіди з іноземними громадянами по визначенню мети перебування: а) мета перебування відповідає вчинкам, б) мета чітко не визначена, в) запропоновано добровільно залишити межі держави.
Міри адміністративного припинення в сфері протидії нелегальній міграції – це примусове припинення правопорушень і запобігання їхнім шкідливим наслідкам.
Міри адміністративного припинення створюють умови і забезпечують можливість застосування заходів адміністративного стягнення і звичайно передують їм.
Міри адміністративного припинення закріплюються у нормативному порядку. Прикладом такого закріплення може служити ст. 260 КУАП України [321]: «з метою припинення адміністративних правопорушень, коли вичерпано інші заходи впливу, встановлення особи, складення протоколу про адміністративне правопорушення у разі неможливості складення його на місці вчинення правопорушення, якщо складення протоколу є обов’язковим, забезпечення своєчасного і правильного розгляду справ і виконання постанов по справах про адміністративні правопорушення допускаються адміністративне затримання особи, особистий огляд, огляд речей і вилучення речей та документів». Заходи адміністративного припинення застосовуються до іноземців, якщо вони порушують правила в’їзду, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, а також правила перебування на Україні.
Для припинення правопорушень і запобігання шкідливим наслідкам у сфері нелегальної міграції використовуються: адміністративне затримання, вилучення підроблених документів, огляд особистих речей.
Адміністративне затримання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення, закон дозволяє проводити лише спеціально уповноваженим на те органам (службовим особам). Значна частина адміністративних затримань здійснюється органами прикордонних військ при порушенні прикордонного режиму або режиму в пунктах пропуску через державний кордон.
Таблиця 2.1. продолжение
--PAGE_BREAK--Порушення прикордонного режиму України іноземцями [322].
1996
1997
1998
1999
Затримано всього порушників держ. кордону
16117
28025
23657
24731
В Україну
19521
12548
11128
12657
З України
66596
15477
12529
12074
Нелегальних мігрантів
7224
8090
10562
11234
Аналіз наведених статистичних даних показує, що нелегальні мігранти серед затриманих на кордоні порушників складають: у 1996 р. – 44,8 %, 1997 р. – 28,86%, 1998 р. – 44,64%, 1999 р. – 45,42%. Таким чином, з кожним роком спостерігається зростання затриманих нелегальних мігрантів. Найбільше кількість затриманих зросла на ділянці українсько-словацького та українсько-угорського кордону. Кількість нелегальних мігрантів — громадян Афганістану зросла на 46%, Шрі-Ланки — на 145%, громадян Бангладеш — у 8 разів. Тобто, потік нелегальних мігрантів в Україну та з України не припиняється. (Див. Таблицю 3.5. Динаміка зростання нелегальної міграції в Україні.)
Наказ Держкомкордону і МВС України від 25 грудня 1997 р. № 477/877 [323] затвердив Інструкцію, в якій визначено чіткий порядок передачі підрозділами Прикордонних військ України іноземців та осіб без громадянства, що є порушниками законодавства України про державний кордон і правовий статус іноземців, приймання зазначених осіб органами внутрішніх справ України, їх утримання та видворення за межі держави.
Так, з’єднання та частини Прикордонних військ України до передачі осіб-порушників органам внутрішніх справ здійснюють утримання в ізоляторах тимчасового утримання, інших приміщеннях, що спеціально обладнані для цього. Вони вживають заходи для встановлення особи і громадянства порушників, з’ясування обставин правопорушення, офіційної мети в’їзду в Україну, встановлення адреси їх проживання на території держави та за її межами, наявності сторони, що приймає їх в Україні, юридичної чи фізичної особи, участі посередників у здійсненні ними порушень законодавства України, встановлення каналів, організаторів нелегальної переправи цих осіб через державний кордон України. А також, направляють письмові подання до територіальних органів внутрішніх справ про передачу та приймання порушників. На іноземців або осіб без громадянства, які прибули в Україну нелегально, територіальним органам внутрішніх справ додатково подають клопотання про їх видворення за межі України. Після закінчення терміну адміністративного затримання, правопорушників, доставляють та передають міським, районним органам внутрішніх справ.
Разом з іноземцем або особою без громадянства передаються копії матеріалів адміністративного затримання: протокол про адміністративне затримання, протоколи особистого огляду, огляду речей та вилучення речей і документів, постанова про адміністративне затримання на строк до 10 діб, якщо така виносилася, постанова про відмову в порушенні кримінальної справи, копія запиту до МЗС щодо встановлення особи, якщо такий направлявся.
Для порівняння зазначимо, що в Кодексі Російської Федерації про адміністративні правопорушення [324] у ст. 224.9 « виконання постанови про адміністративне видворення за межі Російської Федерації іноземного громадянина або особи без громадянства здійснюється Прикордонними військами Російської Федерації при здійсненні правопорушень з порушення режиму в пунктах пропуску через державний кордон і з порушення режиму в територіальних та внутрішніх водах Російської Федерації». На наш погляд, такий підхід спрощує і полегшує процедуру видворення іноземних громадян і осіб без громадянства, затриманих при нелегальному перетині кордону.
Нелегальних мігрантів, відносно яких прийнято рішення щодо їх затримання в адміністративному порядку на строк до трьох (десяти) діб, передають старшому конвою для доставки до ізолятора тимчасового утримання частини.
Приймальники-розподільники на підставі санкціонованої прокурором постанови про поміщення до приймальника-розподільника приймають від працівників конвойної чи патрульно-постової служби іноземців або осіб без громадянства, особи яких не встановлено, їхні речі, довідки, матеріали згідно із супровідними документами, проводять їх особистий огляд, перевіряють їх відповідно до вказаного в супровідних документах.
Приймальники-розподільники через паспортні підрозділи ГУМВС, УМВС надсилають запити до Консульського управління МЗС України щодо надання допомоги у встановленні особи, паралельно здійснюють перевірку іноземців або осіб без громадянства за даними паспортної служби та організацій, що їх приймають.
За матеріалами перевірки оформляють довідку з фотокарткою про встановлення особи іноземця або особи без громадянства, яка засвідчується печаткою та підписом посадової особи приймальника-розподільника.
Таблиця 2.2.Утримання в приймальнику-розподільнику.[325]
1997
1998
1999
Утримувалося в приймальнику-розподільнику, з причин не пов’язаних з видворенням
5948
5673
6284
Утримувалося в приймальнику-розподільнику, з причин пов’язаних з видворенням
967
1291
1301
Підставою для звільнення іноземця або особи без громадянства з приймальника-розподільника є постанова начальника цієї установи міліції про звільнення. Одним з підстав винесення такої постанови є письмове повідомлення паспортної служби про закінчення оформлення документів на видворення із зазначенням дати, часу і місця відправки іноземця або особи без громадянства за межі України.
Національний паспорт іноземця обов’язково вилучається, якщо він підроблений, фальсифікований або оформлений на іншу особу, а також, коли іноземця засуджено за вчинення злочину до відбування покарання або звільнення від покарання.
Вилучення національних паспортів іноземців здійснюється посадовими особами судів, органів прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, прикордонних військ та митних органів на підставі відповідного рішення, оформляється протоколом, копія якого видається іноземцю (див. Таблицю 3.6.).
Найчастіше нелегальні мігранти використовують недійсні документи для проникнення на територію України.
Проблема полягає в тому, що ні Прикордонні війська України, ні органи внутрішніх справ не мають зчитувачів відповідності якості паспорта, а також єдиної електронної інформаційної бази, внаслідок чого немає можливості швидко і точно перевірити істинність паспортів, віз, тощо.
Вивчення світового досвіду засвідчує наявність різноманітних моделей міграційного контролю. Більшість розвинених країн володіє інформаційними технологіями, що забезпечують перегляд або пошук даних, які надаються прикордонними службами або міжнародними правоохоронними організаціями. Це дозволяє прикордонникам підвищувати рівень перевірки осіб, на яких є компрометуюча інформація. При цьому решта осіб може проходити контроль безперешкодно. Цими ж інформаційними технологіями можуть користуватися ОВД при перевірці затриманих осіб [326].Впровадження подібних технологій в Україні, на наш погляд, значною мірою сприяло б поліпшенню протидії нелегальній міграції.
Однією з причин, що сприяє поширенню явища нелегальної міграції, є добре налагоджена мережа посередників, які надають свої послуги щодо інформування мігрантів з різних питань, а також нелегального переправлення іноземців через кордони України.
Пропонуємо додатковий захід припинення практики підсобництва в нелегальному в’їзді мігрантів. Вона полягає у виявленні автомобілів посередників не тільки на кордоні, але й на території біля прилеглих до кордону областей. Так, посередники для перевезення нелегальних мігрантів використовують в своїх цілях один і той же автотранспорт кілька разів. Тому цей автомобіль можна виявити не тільки при перетині державного кордону, а й у наближених до кордону областях, коли автомобіль готується до відправлення. Процедура, спрямована проти практики посередництва, складається: із записування номерних знаків автомобіля, кількості людей в автомобілі, що перетинають кордон на міжнародних дорожніх пунктах пропуску, докладної мети перетину кордону, паспортних даних водія. Відомості вносяться до комп’ютерної бази із зазначенням місця, дати і години перетинання. Ця система може також бути джерелом інформації для підрозділів прикордонних військ, діючих уздовж державного кордону, і для міліції. За наявності відповідних засобів зв’язку на місцях було б можливо визначити чи перетинала зупинена для огляду машина кордон, коли і за яких обставин. Систематичний характер подібної інформації дозволить зробити висновок про причини перетинання кордону тією самою людиною, в тому самому автомобілі ( навіть у різних пунктах пропуску), з різною кількістю і складом осіб. Це, в свою чергу, дасть змогу радикально змінити ситуацію щодо правопорушень нелегального переходу кордону іноземними громадянами й особами без громадянства.
Згідно з наказом МВС України від 20.05.98 №365 «Про участь галузевих служб МВС України в організації діяльності органів внутрішніх справ щодо протидії нелегальній міграції» працівники всіх структурних підрозділів органів внутрішніх справ беруть участь в проведенні заходів по боротьбі з незаконною міграцією.
Під час здійснення патрулювання чи відпрацювання маршрутів, адміністративних дільниць, вокзалів, автошляхів, поїздів, перевірки підприємств, організацій, навчальних закладів, приватних будинків та квартир працівники міліції зобов’язані вживати заходів щодо виявлення поодиноких осіб та груп іноземців, які грубо порушують законодавство про їх правовий статус, і застосовувати до них заходи згідно з чинним законодавством.
При виявленні іноземців та осіб без громадянства, які незаконно в’їхали та перебувають в Україні, працівники міліції, з дотриманням правил особистої безпеки, доставляють і передають цих осіб до чергових частин міськрайорганів внутрішніх справ у встановленому порядку.
Працівники служби дільничних інспекторів міліції та оперативних служб здійснюють:
1.1. в прикордонних районах, у взаємодії з військовослужбовцями підрозділів Прикордонних військ України, оперативно-профілактичні заходи щодо встановлення шляхів та способів переміщення нелегальних мігрантів через державний кордон, місць тимчасового перебування, осіб, які надають їм послуги (перетинання кордону, проживання, надання транспорту, супроводження), шляхом залучення до цієї роботи позаштатних інспекторів, членів громадських формувань, представників органів місцевої влади тощо;
1.2. в місцях перебування та транзитного пересування нелегальних мігрантів заходи по встановленню місць концентрації нелегальних мігрантів та осіб, які надають цим особам житло для нелегального переховування та послуги для подальшого пересування по території України, шляхом опитувань працівників житлово-комунальних служб, домових комітетів та з використанням інших оперативних можливостей;
1.3. при виявленні нелегальних мігрантів в місцях їх концентрації оглядають приміщеня та речей на предмет виявлення документів та інших доказів, що можуть підтверджувати їх належність до громадянства тої чи іншої країни, а також встановлення країн транзитного перебування, шляхів переміщення в Україну, доставляння порушників до чергових частин міськрайорганів внутрішніх справ з метою документування факту незаконного перебування в Україні.
2. Працівники державтоінспекції зобов’язані:
2.1. у відповідності до чинного законодавства вживати заходів щодо здійснення перевірок автотранспорту шляхом огляду, особливо в прикордонних районах та на транзитних магістралях країни, з метою виявлення випадків перевезення нелегальних мігрантів;
2.2. при встановленні фактів перевезення нелегальних мігрантів відповідно до діючого законодавства здійснюють заходи по затриманню та доставлянню до чергових частин міськрайорганів внутрішніх справ іноземців-порушників, а також автотранспорту та перевізників, документування цих фактів;
2.3. розробляють у взаємодії з іншими галузевими службами та органами охорони кордону Прикордонних військ України оперативні плани (схеми-карти, маршрути) відпрацювання можливих шляхів незаконного пересування мігрантів автомобільним та іншими видами транспорту, а також вживати заходів по їх перекриттю.
3. Працівники чергової частини зобов’язані:
3.1. прийняти доставлених осіб, здійснити перевірки на причетність їх до скоєння злочинів та інших правопорушень, на предмет знаходження в розшуку, відповідності анкетних даних тим, які вони повідомили, здійснити особистий обшук. Виявлені у цих осіб цінні речі та готівку вилучити і оформити відповідним протоколом;
3.2. вилучену готівку протягом доби передати на тимчасове зберігання до фінансової частини для подальшого фінансування заходів, пов’язаних з видворенням цих осіб за межі держави відповідно до п.50 Правил в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.95 №1074;
3.3. при затриманні групи (груп) нелегальних мігрантів терміново задіяти членів позаштатної групи протидії незаконній міграції відповідно до наказу МВС України від 30.07.2001 №624 «Про створення позаштатних груп протидії нелегальній міграції та затвердження Положення про них».
4. Позаштатні групи протидії нелегальній міграції зобов’язані :
4.1. відбирати особисті пояснення затриманих нелегальних мігрантів та інших причетних осіб стосовно порядку їх прибуття в Україну;
4.2. з’ясовувати обставини прибуття в Україну затриманих нелегальних мігрантів, встановлювати шляхи незаконного проникнення цих осіб на територію держави (поза пунктами пропуску через державний кордон або через пункти пропуску з уникненням прикордонного контролю);
4.3. збирати докази, що підтверджують факт незаконного перетину державного кордону України з території суміжних держав. Такими доказами, зокрема, можуть бути:
відмітки в паспортному документі іноземця чи особи без громадянства або у документі, що його замінює, які підтверджують його в’їзд у суміжну країну, беручи до уваги маршрут та дату перетину кордону;
документи, що формально підтверджують факт перетинання цією особою державного кордону з території суміжної держави (картки до національних документів, квитки для проїзду на транспортних засобах закордонного прямування, візи суміжної країни з відміткою про в’їзд, документи, видані компетентними органами суміжних країн або представництвами міжнародних організацій на їх території, що надають право тимчасового перебування чи постійного проживання, відмітки органів прикордонного контролю або органів внутрішніх справ в паспортному документі про реєстрацію на території суміжної країни або виїзд із суміжної країни через спільний кордон), а також надання послуг у державних або приватних закладах (рахунки щодо проживання в готелях, квитанції пунктів обміну національних валют, надання побутових послуг і таке інше);
4.4. у разі встановлення факту незаконного перетинання державного кордону України документами, передбаченими вище, оформити та передати відповідним органам охорони кордону Прикордонних військ України матеріали, необхідні для вирішення питання про передавання іноземців та осіб без громадянства прикордонним властям суміжної держави;
4.5. вживати заходів щодо встановлення фізичних та юридичних осіб, які можуть бути причетні до влаштування їх незаконного переправлення в Україну, проживання, працевлаштування, з метою притягнення їх до адміністративної чи кримінальної відповідальності відповідно до діючого законодавства та стягнення з них коштів у встановленому порядку на передачу нелегальних мігрантів прикордонним властям суміжної держави або їх видворення з України;
4.6. при встановленні осіб (іноземці чи громадяни України), які займаються перевезенням, переховуванням та переправленням нелегальних мігрантів через державний кордон України (встановлено канал незаконного переправлення), цю інформацію невідкладно надсилати до регіонального підрозділу органів внутрішніх справ та Прикордонних військ України для перекриття цього каналу;
4.7. при відсутності зазначених у 4.3 відомостей відносно затриманих нелегальних мігрантів та паспортних документів, що посвідчували б їх особу, а також при їх наявності, але надходження від органів охорони кордону Прикордонних військ України інформації про відмову прикордонних властей суміжної держави в прийманні нелегальних мігрантів, здійснюють оформлення документів для поміщення цих осіб до приймальника-розподільника, отримувати на це санкцію територіального прокурора і передавати їх працівникам конвойної служби міліції чи ППСМ для доставляння до цього закладу.
5. Приймальники – розподільники :
5.1. здійснюють на підставі санкціонованої прокурором постанови прийом нелегальних мігрантів, їх речей, інших матеріалів та проводять їх особистий огляд;
5.2. невідкладно надсилають запити до Департаменту консульської служби МЗС України щодо встановлення особи цих нелегальних мігрантів. Запити повинні містити відомості про :
прізвище, ім’я, по батькові
громадянство
дату і місце народження
домашню адресу і номер телефону
адресу 2-х чоловік в країні проживання нелегального мігранта, які можуть підтвердити його особу
фотокартку
копії наявних документів, що можуть опосередковано підтверджувати особу.
При необхідності вносять подання прокурору про продовження терміну утримання цих осіб;
5.3. за результатами перевірки оформляють довідки з фотокарткою про встановлення особи іноземця, яка засвідчується печаткою та підписом керівника приймальника-розподільника;
5.4. на підставі постанови начальника приймальника-розподільника, при наявності письмового повідомлення паспортної служби про закінчення оформлення документів на видворення, передають цих осіб паспортній службі для безпосереднього видворення за межі України;
5.5. складають спільно з галузевими службами акти про витрати коштів на утримання згідно наказу МВС України від 27.11.97 №814 «Про затвердження Порядку відшкодування з державного бюджету витрат, пов’язаних з примусовим адміністративним видворенням іноземців з України».
6. Працівники паспортної служби забезпечують :
6.1. оформлення документів, необхідних для передачі нелегальних мігрантів органам охорони кордону Прикордонних військ України, у разі погодження ними питання передачі цих осіб прикордонним властям суміжної держави;
6.2. передачу нелегальних мігрантів органам охорони кордону Прикордонних військ України з метою подальшої передачі цих осіб прикордонним властям суміжної держави;
6.3. у разі надходження від органів охорони кордону Прикордонних військ України інформації про відмову прикордонних властей суміжної держави в прийманні нелегальних мігрантів — вирішення питань щодо оформлення необхідних документів та фінансування заходів, пов’язаних з видворенням, із використанням можливостей фінансових служб органів внутрішніх справ та можливим використанням незабороненої законодавством України спонсорської допомоги підприємств, організацій та іноземних земляцтв і здійснюють розрахунки необхідних для цього коштів;
6.4. співпрацю з Департаментом консульської служби МЗС України та дипломатичними представництвами і консульськими установами іноземних держав, що акредитовані в Україні, стосовно встановлення особи нелегальних мігрантів, у яких відсутні національні документи, отримання на них подорожнього документа для повернення на батьківщину та в разі видворення таких осіб через треті країни — отримання транзитних віз.
7. Транспортна міліція вживає заходів :
7.1. щодо виявлення нелегальних мігрантів у поїздах, на залізничних, морських вокзалах та в аеропортах, а також на закріпленій території, доставки затриманих до чергових частин лінійних органів внутрішніх справ;
7.2. щодо встановлення причетності працівників транспортних органів до незаконного переправлення іноземців в Україну;
7.3. надає допомоги органам внутрішніх справ та органам охорони кордону в реалізації заходів, пов’язаних з видворенням іноземців та осіб без громадянства або їх передаванням прикордонним властям суміжної держави, у т.ч. з перевезенням та супроводженням цих осіб впродовж всього маршруту прямування територією, що обслуговується транспортною міліцією.
8. Фінансово-економічна служба ГУМВС, УМВС зобов’язана :
8.1. на підставі пропозицій підрозділів паспортної служби завчасно проводить розрахунки і планування кошти на наступний рік щодо потреб на проведення заходів по протидії незаконній міграції та надсилає пропозиції до міністерства для включення їх до проекту Державного бюджету;
8.2. впродовж бюджетного року виділяє кошти згідно відповідного кошторису для здійснення заходів по видворенню;
8.3. веде облік витрат органів внутрішніх справ, пов’язаних з примусовим видворенням іноземців, та разом з галузевими службами складає акти про ці витрати, зараховує їх на відповідні статті видатків кошторисів.
продолжение--PAGE_BREAK--4.5. Адміністративна відповідальність в механізмі протидії нелегальній міграції.
Заходи відповідальності за порушення нормативно-правових положень у системі адміністративного примусу займають одне з головних і визначальних місць.
У законодавстві відсутнє визначення адміністративної відповідальності, по — різному воно тлумачиться і в наукових працях з адміністративного права.
Так, Братусь С.М. розглядає юридичну відповідальність як реалізацію санкції норм права. «Основне — це обов’язок. Юридична відповідальність — це той самий обов’язок, але який виконується примусово, якщо особа (громадянин чи організація ), на яку його покладено, не виконує його добровільно» [327]. Тархов В. розглядає відповідальність як «урегульований правом обов’язок дати звіт за свої дії» [328].
Багатоаспектність і відсутність чіткого визначення поняття адміністративної відповідальності зумовили появу тлумачень «про адміністративну відповідальність як застосування будь-якого з видів адміністративного примусу» [329].
Так, Манохін В.М. і Бахрах Д.М. під адміністративною відповідальністю розуміють реалізацію не тільки стягнень, а й правовідновлюючих заходів та заходів припинення; Луньов О.Є. і Додін Є.В. — лише адміністративних стягнень і заходів припинення; Козлов І. М. — стягнень і адміністративно-поновлювальних заходів; Лазарєв Б.М., Саліщева Н.Г., Студенікіна М.С. – тільки адміністративних стягнень [330].
Отже, багато точок зору щодо цієї проблеми сформували деякі термінологічні розбіжності й завантаження розуміння цього поняття. Треба чітко розмежувати адміністративну відповідальність з іншими заходами адміністративного примусу. Основною ознакою проступку є протиправність діяння, за яке і настає відповідальність у вигляді стягнень.
Цілком слушно пропонує Гончарук С.Т. визначати адміністративну відповідальність через об'єктивний та суб'єктивний підходи. «Перший зумовлений відповідною негативною реакцією держави на протиправні прояви з боку законослухняних громадян — шляхом встановлення окремих заборон, відповідних правил тощо і адекватних санкцій щодо порушників цих правил. В основі суб'єктивного підходу лежить особистий обов'язок порушника дати відповідь перед компетентними державними органами (органами адміністративної юрисдикції) за своє протиправне діяння і зазнати відповідного стягнення згідно із встановленим законом порядком» [331].
Таким чином, у сучасній науці з адміністративного права адміністративну відповідальність здебільшого пов'язують із застосуванням заходів державного примусу, розглядають як передбачену санкціями правових норм реакцію на правопорушення, як реалізацію, застосування санкцій. Застосування заходів адміністративної відповідальності для правопорушника тягне обтяжливі наслідки майнового, морального, особистісного чи іншого характеру, яких він повинен зазнати і фактично зазнає. Тим самим, правопорушник «відповідає перед державою за неправомірну поведінку» [332].
Адміністративна відповідальність є важливим чинником щодо протидії нелегальній міграції. Законодавство нормативно не фіксує адміністративну відповідальність. Відомо, що існує три види підстав адміністративної відповідальності: нормативна; фактична; процесуальна.
Адміністративна відповідальність виражається через адміністративно-правові санкції.
У ст. 23 КУАП України [333] адміністративне стягнення характеризується, як захід відповідальності і застосовується з метою виховання особи, яка вчинила адміністративне правопорушення. Адміністративні стягнення є одним із видів карних санкцій, застосованих на основі закону уповноваженими на те державними органами або посадовими особами до громадянина за вчинення адміністративного правопорушення, тобто застосування відповідних санкцій-реакції держави за скоєне правопорушення. Адміністративні стягнення виконують також профілактичну роль, пов'язану з попередженням учинення більш тяжких правопорушень, зокрема злочинів.
За порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами, або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або недодержання встановленого порядку реєстрації, або пересування і зміни місця проживання, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України передбачає адміністративні стягнення у вигляді попередження, штрафу, адміністративного видворення за межі України (ст. 24).
Попередження як захід адміністративного стягнення виноситься у письмовій формі. У передбачених законодавством випадках воно фіксується іншим установленим способом (ст. 26). Попередження тягне для правопорушника наслідки правового характеру. Повторне вчинення аналогічного правопорушення протягом року після застосування до особи попередження спричиняє, як правило, більш суворе адміністративне стягнення.
Так, у 1999 р. органами внутрішніх справ попереджено у письмовій формі 3872 іноземних громадянина, що на 38 % більше за минулий рік [334].
Штраф — грошове стягнення, що накладається повноважними на те органами і посадовими особами на осіб, винних у вчиненні адміністративного правопорушення, у межах, установлених законодавчими актами [335].
Порівняно з кримінальними та цивільними штрафами, розміри адміністративних штрафів відносно невеликі. Суспільна небезпека адміністративних правопорушень менша за злочини, а на відміну від цивільних деліктів, не пов'язана з заподіянням майнової шкоди у досить великих розмірах. Тому в КУАП України —основному кодифікованому нормативно-правовому акті про адміністративну відповідальність, найменший розмір адміністративного штрафу становить 0,1 неоподатковуваного мінімуму доходів громадян, як правило, найбільший — 300 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (п.164-5 КУАП України), тоді як КК України передбачає найменший розмір штрафу 5 мінімальних розмірів заробітних плат, а найбільший — 1000 мінімальних розмірів заробітних плат (наприклад, ст.228-1 КК України). Розміри цивільних штрафів залежать від розміру заподіяної шкоди, прихованого прибутку тощо.
За порушення правил в'їзду в прикордонну зону (ст. 202) накладається стягнення у вигляді попередження або штрафу від одного до трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, за порушення правил в'їзду іноземних громадян в Україну та виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, правил проживання в Україні іноземних громадян і ОБГ, накладається стягнення у вигляді попередження або штрафу в розмірах від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 203), від сорока до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст.204-1); від десяти до двадцяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (ст. 204), від одного до п'яти (ст. 205) і від десяти до п’ятдесяти (ст. 206) неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Так, у 1999 р. органами внутрішніх справ до адміністративної відповідальності притягнуто 98247 іноземців та громадян України. З них за ст. 203 КУАП — порушення іноземними громадянами і особами без громадянства правил перебування в Україні і транзитного проїзду через територію України — 88047 осіб; за ст. 204 — порушення порядку реєстрації, прописки або виписки іноземних громадян і осіб без громадянства та оформлення для них документів — 1534 осіб; за ст. 205 — невжиття заходів до забезпечення реєстрації, прописки або виписки іноземних громадян і осіб без громадянства — 4846 осіб; за ст. 206 — порушення порядку надання іноземним громадянам і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг — 3923 осіб.
З них нелегальних мігрантів до адміністративної відповідальності притягнуто 21790 осіб, що становить 22,17% від загальної кількості притягнутих [336].
Видворення за межі України.
Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо боротьби з нелегальною міграцією»[337] внесено зміни до Закону України «Про правовий статус іноземців», який доповнено статтею 32. Видворення за межі України.
Даною статтею передбачено, що іноземець, який вчинив злочин або адміністративне правопорушення, після відбуття призначеного йому покарання чи виконання адміністративного стягнення може бути видворений за межі України. Рішення про видворення його за межі України після відбуття ним покарання чи виконання адміністративного стягнення приймається органом внутрішніх справ за місцем його перебування з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення. За рішенням органу внутрішніх справ видворення іноземця за межі України може супроводжуватися забороною подальшого в'їзду в Україну строком до п'яти років. Строки заборони подальшого в'їзду в Україну обчислюються з дня винесення вказаного рішення. Порядок виконання рішення про заборону подальшого в'їзду в Україну визначається законодавством України.
Крім випадків, зазначених у частині першій цієї статті, іноземець може бути видворений за межі України за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України з наступним повідомленням протягом 24 годин прокурора про підстави прийняття такого рішення, якщо дії іноземця грубо порушують законодавство про статус іноземців, або суперечать інтересам забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку, або коли це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України.
Іноземець зобов'язаний покинути територію України у термін, зазначений у рішенні про видворення, але не пізніше ніж через 30 днів після прийняття вказаного рішення. У разі прийняття рішення про видворення іноземця за межі України у нього негайно анулюється віза та вилучаються інші документи на право перебування в Україні. Іноземці, які ухиляються від виїзду, підлягають з санкції прокурора затриманню і видворенню у примусовому порядку. Затримання допускається лише на термін, необхідний для видворення. Рішення органів внутрішніх справ або Служби безпеки України про видворення іноземця з України може бути оскаржено до суду. Оскарження зупиняє виконання рішення про видворення, крім випадків, коли необхідність негайного видворення зумовлена інтересами забезпечення безпеки України чи охорони громадського порядку. Видворення іноземців здійснюється органами внутрішніх справ. У разі необхідності в його паспорті посадовою особою органу внутрішніх справ може бути поставлено штамп «Небажана особа».
Механізм відшкодування витрат, пов'язаних з адміністративним видворенням і затриманням на період такого видворення, передбачено в правилах в'їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію. Витрати включають вартість проїзних документів для іноземця та осіб, які його супроводжують, утримання іноземця в спеціальній установі органу внутрішніх справ, оформлення документів та вчинення інших дій, пов'язаних з видворенням.
Іноземець сповіщається під розписку про загальну суму витрат, обчислену в цінах на день розрахунку з ним. У разі відмови іноземця відшкодувати витрати, відповідні кошти можуть бути: по-перше, компенсовані на підставі акту за рахунок готівки, якщо під час затримання вона у нього виявлена; по-друге, стягнуті з нього у порядку цивільного судочинства; по-третє, компенсовані в добровільному порядку юридичними чи фізичними особами; по-четверте, у разі відмови відшкодувати витрати у добровільному порядку можуть бути стягнуті у порядку цивільного судочинства з цих юридичних та фізичних осіб.
У разі відсутності в іноземця необхідних коштів та встановлення факту його в'їзду в Україну без запрошення будь-яких осіб, адміністративне видворення може здійснюватися за рахунок відповідного органу внутрішніх справ з наступним відшкодуванням витрат із державного бюджету.
Тільки у 1997 р. ОВС витрачено коштів, пов’язаних з примусовим видворенням, на суму 37752 грн., з них на утримання — 33088 грн., на видворення — 4595 грн.; у 1998 р. відповідно — 41502 грн., 30122 грн., 11371 грн.; у 1999 р. відповідно — 40308 грн., 30560 грн., 9748 грн. [338].
В окремих випадках законодавець використовує термін депортація відносно видворення іноземних громадян.
Так, у Постанові Кабінету Міністрів від 17 вересня 1993 р. № 739 «Про відшкодування витрат іноземними громадянами (особами без громадянства), громадянами України, проведених у зв'язку з їх затриманням за порушення (спробу порушення) державного кордону, утриманням на період адміністративного затримання і депортацію» [339] та наказі МВС України від 27.11.97 №814 «Про затвердження Порядку відшкодування з державного бюджету витрат, пов’язаних з примусовим адміністративним видворенням іноземців з України», в яких: «іноземні громадяни (особи без громадянства) і громадяни України, затримані Прикордонними військами за порушення (спробу порушення) державного кордону, а також особи, які цьому сприяють, відшкодовують витрати, пов'язані з їх затриманням, утриманням на період адміністративного затримання, депортацією, за рахунок особистих коштів, у тому числі у вільно конвертованій валюті за курсом Національного банку України».
У Постанові Кабінету Міністрів від 22 лютого 1994 р. № 100 «Про стан виконання рішень Президента України і Уряду з питань додержання вимог прикордонного і митного законодавства» [340]. З метою посилення боротьби з нелегальною міграцією громадян через територію України Міністерству внутрішніх справ наказано «підготувати за участю заінтересованих міністерств та відомств і подати пропозиції щодо порядку організації депортації іноземних громадян і осіб без громадянства».
З наведеного видно, що законодавець термін депортація вживає як синонім заходу стягнення — видворення.
Так, у 1999 р. було видворено за межі України 12207 осіб, з них під конвоєм — 290 чол. Найбільшу кількість нелегальних мігрантів було видворено із Закарпатської області — 6350 особу, з Дніпропетровської — 1422 осіб, Чернігівської — 440 осіб, Одеської — 309 осіб. Донецької — 297 осіб, Волинської — 283 особи, Сумської — 244 особи, тобто з прикордонних областей [341].
До іноземних громадян застосовується захід впливу — скорочення терміну перебування та реєстрації, яка не належить до адміністративних стягнень.
Скорочення терміну тимчасового перебування іноземців в Україні провадиться відповідно до статті 31 Закону України «Про правовий статус іноземців» [342].
Рішення про скорочення терміну тимчасового перебування іноземців в Україні приймаються органами внутрішніх справ за клопотанням юридичних і фізичних осіб, які їх приймають. Ініціатором скорочення терміну тимчасового перебування іноземця (незалежно від мети в'їзду в Україну) може також бути орган внутрішніх справ та орган Служби безпеки. В національному паспорті такої особи у разі потреби ставиться штамп «Небажана особа». Цей захід не поширюється на осіб, перелік яких дано в «Правилах в’їзду іноземців в Україну, їх виїзду з України і транзитного проїзду через її територію» [343].
Треба зазначити, що скорочення терміну перебування та реєстрації не може бути застосовано до нелегальних мігрантів, оскільки вони не мають в наявності діючої візи та реєстрації, яку можна було б скоротити.
Так, у 1998 р. скорочення терміну перебування застосовано до 2491 особи; у 1999 р. — до 5872 осіб, це на 42,42% більше ніж у 1998 р. [344].
Законодавство, здійснюючи протидію нелегальній міграції, містить широке коло конкретних вчинків, за які передбачена адміністративна відповідальність. Відповідальність іноземців, зокрема й нелегальних мігрантів, встановлена ст. 16 КУАП. Вони під час перебування на території України підлягають адміністративній відповідальності на загальних підставах з громадянами України. Питання про відповідальність за адміністративні правопорушення, вчинені в Україні іноземними громадянами, які згідно з чинним законодавством та міжнародними договорами користуються імунітетом від адміністративної юрисдикції України, вирішується дипломатичним шляхом.
На підставі ст. 1 КУАП серед інших родових об'єктів адміністративних деліктів названо порядок державного управління. Адміністративні вчинки, що посягають на суспільні відносини, урегульовані правилами проживання іноземних громадян і ОБГ в Україні. Порушуючи ці правила, вони тим самим і посягають на встановлений порядок управління, оскільки перебування іноземців в Україні, система їхнього обліку, контролю виступає важливим чинником управління людьми [345]. Тому законодавець відніс адміністративні порушення правил перебування іноземців до глави 15 КУАП — «Адміністративні правопорушення, що посягають на встановлений порядок управління». Глава містить шість статей – 202-206, які включають дев'ять складів адміністративно карних порушень правил перебування іноземних громадян і ОБГ. Вони формулюються так: порушення правил в'їзду в прикордонну зону (ст. 202); порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні (ст. 203); проживання за недійсними документами, або документами, термін дії яких закінчився (ст. 203); працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України (ст. 203); ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України (ст. 203); перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без встановлених документів чи дозволу відповідних органів державної влади (ст.204-1); порушення посадовими особами підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, у тому числі іноземних суб'єктів господарської діяльності, що діють на території України, встановленого порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства, надання їм житла, а також інші порушення, спрямовані на їх незаконну реєстрацію, прописку або виписку, оформлення документів на проживання (ст. 204); невжиття громадянами, які запросили іноземних громадян і осіб без громадянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації, прописки або виписки (ст. 205); порушення порядку надання іноземним громадянам і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг (ст. 206).
Зупинимося докладніше на постатейному аналізі конкретних заходів, які регулюють протидію нелегальній міграції:
Порушення правил в'їзду в прикордонну зону [346].
Це специфічний вид порушення відповідних правил і вимог по в'їзду і виїзду з України, перебуванню і транзитному проїзду через її територію, оскільки прикордонна зона віднесена до місцевостей з особливим паспортним режимом. Щоб відрізняти порушення даного виду від інших порушень правил паспортно-візової системи доцільно іменувати розглянутий вид провини порушенням прикордонного режиму.
Прикордонна зона встановлюється в межах території адміністративного району, міста, сільського або селищного. У прикордонну зону можуть входити і територіальні води.
На прикордонній території також визначається прикордонна смуга. Вона визначається для кожного району окремо, але, як правило, не перевищує двох кілометрів простору від лінії державного кордону на суші або від берегів прикордонних річок та озер. У межах прикордонної смуги прикордонними військами вводяться додатково режимні обмеження, тобто крім паспортно-візових діють і спеціальні правила, що регламентують порядок в'їзду, проживання і пересування в межах прикордонної смуги. Вони полягають у тому, що на відміну від прикордонної зони, куди в'їзд особам, які не є жителями даної зони, дозволяється органами внутрішніх справ, у прикордонну смугу в'їзд здійснюється тільки з дозволу командування прикордонних військ, що забезпечують охорону кордону на даній ділянці. Відмінність прикордонної зони від прикордонної смуги також у тому, що в прикордонній зоні заходи адміністративного стягнення застосовуються органами внутрішніх справ, а в прикордонній смузі – прикордонними військами.
Під порушенням прикордонного режиму розуміють в'їзд у межі прикордонної зони без дозволу на те органів внутрішніх справ. Дозвіл оформляється у виді пропуску, виготовленого в централізованому порядку.
В'їзд у прикордонну зону за наявності дозволу органів внутрішніх справ, термін дії якого минув або дійсний для в'їзду і проживання в іншій місцевості, а також в'їзд постійного жителя прикордонної зони на територію прикордонної зони іншої області, краю або республіки також буде розглядатися як порушення прикордонного режиму
Порушення правил в'їзду – це незаконне, без мети переходу через державний кордон, проникнення на територію прикордонної смуги або прикордонної зони без дозволу відповідних органів.
Об'єктом складу правопорушення, що розглядається, є прикордонний режим як система правил, які забезпечують недоторканність і безпеку державного кордону України, додержання порядку в'їзду, проживання або прописки в прикордонній зоні.
Об'єктивна сторона порушення прикордонного режиму виражається в дії, тобто в'їзді в прикордонну зону осіб, що не значаться жителями цієї зони, без дозволу органів внутрішніх справ. Суб'єктом провини можуть бути громадяни України, іноземні громадяни й особи без громадянства, які досягли 16-літнього віку. Із суб'єктивної сторони це порушення може виражатись як у прямому намірі, так і в необережності. В 1999 р. за ст. 202 притягнуто 16679 осіб, з них іноземних громадян – 9754, тобто 58,4% [347].
Найбільш поширеним порушенням міграційного законодавства є порушення іноземцями та особами без громадянства правил перебування в Україні, тобто проживання без документів на право проживання в Україні, за недійсними документами, або документами, термін дії яких закінчився, або працевлаштування без відповідного дозволу на це, якщо необхідність такого дозволу передбачено законодавством України, або ухилення від виїзду з України після закінчення відповідного терміну перебування, а так само порушення правил транзитного проїзду через територію України [348].
Об'єктом правопорушення є загроза безпеці та стабільності в нашій країні, порушення громадського порядку, погіршення криміногенної обстановки та санітарно-епідеміологічної ситуації, можливих конфліктів на національному грунті, загроза культурним надбанням, традиціям.
Порушення іноземними громадянами і особами без громадянства правил перебування в Україні означає, що іноземці, які прибули в Україну легальним шляхом, але не продовжили візи на проживання, набувають статусу іноземного громадянина, що нелегально проживає в Україні. Тим самим порушують міграційне законодавство і притягаються до адміністративної відповідальності.
Таким чином, об'єктивна сторона порушення іноземцями правил проживання виражається в грубому порушенні законодавства щодо виконання відповідних правил і вимог по в'їзді і виїзду з України, перебуванню і транзитному проїзду через її територію.
Суб'єктивну сторону правопорушення, що розглядається становлять намір і необережність.
Суб'єктом правопорушення є особа, яка досягнула 16 — літнього віку.
Так, за ст. 203 у 1999 р. притягнуто 88047 осіб за порушення іноземцями правил перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію, це 89,6 % від загальної кількості правопорушень[349].
Нововеденною статтею є стаття 2041 КУпАП незаконне перетинання державного кордону. Воно полягає у вчиненні дій у формі перетинання державного кордону України поза пунктами пропуску через державний кордон України або в пунктах пропуску через державний кордон України без встановлених документів чи дозволу відповідних органів державної влади. Це адміністративне правопорушення тягне адміністративну відповідальність у вигляді накладення штрафу від сорока до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, або виправні роботи на строк до одного місяця з відрахуванням двадцяти процентів заробітку, або адміністративний арешт на строк до п'ятнадцяти діб.
Чинність цієї статті не поширюється на випадки повернення в Україну громадян України, які незаконно перетнули державний кордон України, а так само прибуття в Україну іноземців чи осіб без громадянства для використання ними права на притулок або набуття статусу біженця, якщо вони в установлений законом термін звернулися до відповідних органів державної влади.
Об'єктом правопорушення є посягання на встановлений порядок управління, громадський порядок та безпека особи, суспільства, держави.
Об'єктивна сторона виражена у перетинанні державного кордону України поза пунктами пропуску.
Суб'єктивна сторона правопорушення характеризується прямим умислом: винна особа усвідомлює, що вона незаконно перетинає державний кордон України, і бажає так діяти. Мотив і мета вчинення злочину на його кваліфікацію не впливають. Вони можуть бути різні (наприклад, покращання економічного становища, бажання побачити родичів чи друзів, здійснити полювання чи рибальство у чужих лісі чи водах, ухилитися від служби в армії або від кримінальної відповідальності, придбати товари, з цікавості тощо).
Суб'єктом правопорушення може бути громадянин України, іноземний громадянин, а також особа без громадянства, осудна, яка досягла 16-річного віку і вчинила перетинання державного кордону без встановленого дозволу.
Наступна стаття КУпАП України передбачає накладення адміністративного стягнення за порушення посадовими особами підприємств, установ і організацій, незалежно від форм власності, у тому числі іноземних суб'єктів господарської діяльності, що діють на території України, встановленого порядку працевлаштування іноземців та осіб без громадянства, надання їм житла, а також інші порушення, спрямовані на їх незаконну реєстрацію, прописку або виписку, оформлення документів на проживання [350].
Об'єктом цього правопорушення є встановлений порядок управління, громадський порядок і громадська безпека. Вчинення цього правопорушення завдає серйозної шкоди об'єктивному обліку іноземців, ускладнює пізнання міграційних процесів, що відбуваються, а також не дає можливості вчасно виявляти осіб, які нелегально проживають в Україні.
Об'єктивна сторона провини, що аналізується, виражається в дії, тобто в прийомі іноземних громадян в Україні або забезпеченні їхнього обслуговування.
Суб'єктивна сторона може бути виражена у формі наміру або необережності.
Суб'єктом можуть бути тільки посадові особи, які володіють правом прийому на роботу або виконують обов'язки обслуговування.
Так, за ст. 204 у 1999 р. притягнуто 1534 осіб – це 1,56 % від загальної кількості правопорушень[351].
Інша стаття КУАП України передбачає накладення адміністративного стягнення за невжиття громадянами, які запросили в Україну іноземних громадян і осіб без громадянства в приватних справах і надали їм жилу площу, заходів до забезпечення у встановленому порядку їх своєчасної реєстрації, прописки або виписки [352].
Останнім часом дуже багато громадян України запрошують до себе в гості іноземних громадян і осіб без громадянства в приватних справах, але не забезпечують їх своєчасної реєстрації.
Особи, притягнуті до адміністративної відповідальності, які допустили порушення правил проживання іноземних громадян щодо своєчасної реєстрації, становлять значний відсоток. Це правопорушення впливає на дестабілізацію правопорядку, стає поштовхом для вчинення інших правопорушень.
Так, за ст. 205 у 1998 р. притягнуто 4846 осіб – це 4, 93 % від загальної кількості правопорушень [353].
Об'єктом даного правопорушення є встановлений порядок управління, громадський порядок — безпека громадська, суспільства, держави.
Об'єктивна сторона даного правопорушення виражається в бездіяльності, тобто в допущенні проживання іноземних громадян та ОБГ без реєстрації або порушення правил прописки чи виписки.
Суб'єктом цього правопорушення може бути приватна особа, яка запросила у приватних справах до себе іноземного громадянина.
Суб'єктивна сторона виражається у формі необережності або наміру.
Іншим правопорушенням, за яке передбачено накладення адміністративного стягнення, є надання громадянами іноземним громадянам і особам без громадянства житла, транспортних засобів чи надання їм інших послуг, на порушення встановлених правил перебування іноземних громадян і осіб без громадянства в Україні і правил транзитного проїзду їх через територію України [354].
Це порушення є одним із численних видів порушень правил міграційного режиму. Осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності, які припустили проживання без візи, з простроченою візою, без національних документів, надання їм житла з порушеннями – порівняно незначний відсоток, проте і ці правопорушення досить негативно позначаються на боротьбі з протиправними явищами.
Так, за ст. 206 у 1999 р. притягнуто 3923 осіб – це 3,99 % від загальної кількості правопорушень [355].
Таке становище виникає внаслідок того, що працівники органів внутрішніх справ, які виявляють випадки порушення міграційного режиму, що виражається в невжитті громадянами України заходів до забезпечення у встановленому порядку своєчасного продовження візи чи реєстрації іноземних громадян і осіб без громадянства, перевірки їх національних документів при наданні їм жилої площі, транспортних засобів, вчасно не вживають заходів до встановлення таких осіб та усунення причин зазначених порушень.
Об'єктом правопорушення є правила, якими встановлений порядок перебування на території України іноземних громадян та ОБГ, а саме: надання їм жилої площі, транспортних засобів.
Об'єктивна сторона даного правопорушення виражається в бездіяльності, тобто в допущенні проживання іноземних громадян без документів, віз, реєстрації або з недійсними паспортами, простроченими візами і реєстрацією, тобто нелегально.
Суб'єктом цього правопорушення може бути приватна особа. У випадку, коли допущено проживання осіб, які не мають реєстрації і візи або мають недійсні паспорти, у державному житловому фонді (гуртожитках, готелях та інших місцях), відповідальність несуть за ст. 204 посадові особи, відповідальні за дотримання міграційного режиму – коменданти будинків, гуртожитків, адміністрація готелів та ін.
Якщо допущено проживання таких осіб у будинках, які належать громадянам на правах особистої власності, відповідальність несуть власники цих домоволодінь за ст. 206. На практиці зустрічаються випадки, коли власник будинку, в якому виявлено особу, що проживає без візи або реєстрації, з простроченою візою, реєстрацією або з недійсним паспортом, проживає в іншому місці і проживання такої особи в його будинку дозволено громадянином – піднаймачем будинку. В подібних випадках відповідальність за ст. 206 покладається на піднаймача, з дозволу якого таке проживання допущене.
Суб'єктивна сторона виражається у формі наміру або необережності.
Варто підкреслити, що не всі протиправні дії, що сприяють поширенню нелегальної міграції підпадають під заборону адміністративно-правових норм. Так, зростанню нелегальної міграції сприяє добре налагоджена мережа посередників, які надають свої послуги по інформуванню, а також нелегальному переправленню іноземців через державний кордон України.
Таблиця 4.3. продолжение
--PAGE_BREAK--Канали та посередники нелегальної міграції [356]:
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Виявлено каналів н.м.
128
144
181
203
463
Виявлено посередників
156
235
163
270
296
532
З наведеної статистики видно, що з кожним роком кількість посередників, які використовують різноманітні канали переправки нелегальних мігрантів зростає. Порівняно з 1994 роком вона зросла на 29,3%. Це явище є супутнім нелегальній міграції, тому його необхідно врахувати при написанні нового Кодексу України про адміністративні правопорушення і передбачити суворі заходи адміністративного покарання. Хоча, необхідно зауважити, що дане явище карається за новим КК України як злочин за ст.332, але при покаранні слід враховувати, що посередницькі послуги можуть надаватися у вигляді безпосереднього керівництва діяльністю, спрямовані на досягнення злочинного результату — незаконного перетинання особами державного кордону України, а також у сприянні вчиненню незаконного переправлення осіб через державний кордон України шляхом порад, вказівок, тобто може носити інтелектуальний, а не фізичний характер. Це діяння можливо вважати менш суспільно небезпечним і кваліфікувати його не як злочин, а як правопорушення. Меншу суспільну небезпеку можна пояснити тім, що інтелектуальні послуги не завжди можуть підштовхнути до дій, або мати не чітко скоординовані поради.
В адміністративно-правовій науці та практиці загальновизнаним є те, що виробництво по справах про адміністративні правопорушення проходить такі стадії: порушення справи, її розгляд; винесення рішення по справі; оскарження і перегляд рішення; виконання рішення. Проте ця усталена думка, на наш погляд, потребує уточнення. При конструюванні системи стадій виробництва по справам про адміністративні правопорушення автори зв'язують початок виробництва з вчиненням адміністративної провини, але порушення правил в’їзду іноземних громадян в Україну, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію, а також правил перебування на її території, на відміну від більшості адміністративних правопорушень, є латентними правопорушеннями, і виробництво по цих порушеннях можливе лише тоді, коли вони будуть виявлено.
Розглянемо стадії провадження справ про адміністративні правопорушення, які пов’язані з порушеннями правил в'їзду іноземних громадян в Україну, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію [357].
1. При порушенні справи про адміністративне правопорушення, пов’язане з порушенням міграційного законодавства і напрямів його підвідомчості, відбуваються початкові процесуальні дії, що дозволяють забезпечити надалі вирішення справи по особі. Саме на цій стадії, повноважним органом (посадовою особою) виявляється факт правопорушення, визначається, виходячи з компетенції системи органів та організацій, який орган (посадова особа) повинні розглядати справу, порушену за порушення правил в'їзду іноземних громадян в Україну, виїзду з України і транзитного проїзду через її територію.
Порушення справи про порушення міграційного режиму фіксується процесуальним документом — протоколом про адміністративне правопорушення. Даний процесуальний документ складається уповноваженою посадовою особою.
Відповідно до ст. 256 КУАП України у протоколі про адміністративне правопорушення вказуються – дата і місце його складення; посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу порушника; місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення порушника, інші відомості, необхідні для вирішення справи.
При оформленні протоколу і внесенні до нього відомостей про особу порушника міграційного режиму вказуються: громадянство, прізвище, ім'я, по батькові, вік, рід занять, місце проживання в Україні, сімейний стан, документ, що засвідчує особу).
Важливе значення при складенні протоколу приділяється опису обставин, що свідчать про порушення міграційного режиму.
Важливим моментом складення протоколу є також чітке визначення протиправної дії (бездіяльності).
Після упорядкування протоколу про адміністративне правопорушення він підписується особою, що його склала, і особою, що скоїла порушення міграційного режиму. При наявності свідків та потерпілого протокол може бути підписаний також цими особами.
У випадку відмови особи, що порушила міграційний режим, від підписання протоколу в ньому робиться про це запис. У той же час особа, що вчинила дане правопорушення, в праві представити пояснення, що додаються до протоколу, зауваження до змісту протоколу, а також викласти мотиви відмови від його підписання.
Протокол про розглянуте адміністративне правопорушення й інші матеріали, що мають до нього відношення, направляються повноважному органу (посадовій особі) для розгляду справи і прийняття по ньому постанови.
Після встановлення факту адміністративного правопорушення складається протокол. Справа може бути порушена лише в межах установлених законом термінів накладення адміністративного стягнення. Такий термін визначений не пізніше як два місяці від дня його вчинення, а при правопорушенні, що триває, два – від дня його виявлення.
2 Розгляд справи компетентним органом (посадовою особою) і прийняття відповідної постанови.
Відповідно до чинного законодавства справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушеннями міграційного режиму, розглядаються за місцем їх виявлення. Ст. 277 передбачено розгляд справ про адміністративне правопорушення щодо порушення міграційного законодавства в п’ятнадцяти денний строк з дня одержання органом (посадовою особою), правомочним розглядати справу, протоколу про адміністративне правопорушення та інших матеріалів справи.
З ініціативи органа, що розглядає справу про порушення міграційного режиму, або на прохання особи, що залучається до відповідальності, можуть бути заслухані фахівці (експерти) та інші особи. Зокрема, до них належать: особа, що притягується до адміністративної відповідальності; потерпілі; законні представники; адвокат; свідок; експерт; перекладач.
Особливістю виробництва справ, пов'язаних з порушеннями міграційного режиму, є участь перекладача. Ст. 268 Кодексу України про адміністративні правопорушення [358] встановлює, що особа, яка притягається до адміністративної відповідальності має право виступати рідною мовою і користуватися послугами перекладача, якщо не володіє мовою, якою ведеться виробництво.
Аналіз практики свідчить, що звичайно особи, які виявили правопорушення іноземного громадянина (дільничні інспектори, дорожньо-патрульні служби) не володіють іноземною мовою. Інколи сам порушник не може пояснити свої вчинки та поведінку в зв’язку з тим, що не володіє державною мовою. Становище значно спрощується, коли є будь-яка інша особа, за допомогою якої можна встановити належний контакт між правопорушником і особою, що виявила правопорушення. У цій ситуації ініціатива на запрошення перекладача повинна виходити від офіційної посадової особи, оскільки, в цьому випадку йдеться про забезпечення права правопорушника на захист, а посадова особа виконує свій обов'язок по всебічному й об'єктивному вивченню обставин справи. Інша справа, коли сам правопорушник вживає заходів щодо притягнення перекладача. У цьому випадку правопорушник використовує його знання мови для захисту своїх інтересів. Притягнення перекладача на стадії порушення справи не оформляється ніяким процесуальним актом, однак, його участь повинна бути обов'язково зафіксована в протоколі про адміністративні правопорушення.
Для надання юридичної допомоги нелегальному мігранту при розгляді справи йому дозволено брати адвоката, який може знайомитися з усіма матеріалами справи, заявляти клопотання, за дорученням особи, яка його запросила, приносити від його імені скарги на рішення в справі (ст. 271 КУАП).
Виходячи зі змісту ст. 272 КУАП України, як свідок у справі про адміністративне правопорушення може бути викликана кожна особа, якій можуть бути відомі будь-які обставини, що треба встановити. При необхідності участі свідків, виклик здійснюється органом (посадовою особою), у виробництві якого знаходиться справа. Свідок зобов'язаний з'явитись у зазначений час і повідомити усе відоме йому по справі та відповісти на поставлені запитання.
У випадках, коли для правильного вирішення по справі про порушення міграційного законодавства виникає потреба в спеціальних знаннях, тобто експертній оцінці дійсності національних документів і візи, орган (посадова особа), у виробництві якої знаходиться справа, призначає експерта, ставить йому питання щодо дійсності документів. У свою чергу, експерт має право знайомитися з матеріалами справи, що стосуються предмета експертизи: заявляти клопотання про надання йому додаткових матеріалів, потрібних для давання висновку; з дозволу органа (посадової особи) ставити питання особі, яка притягається до відповідальності, потерпілому, свідкам, предмету експертизи. Після цього він зобов'язаний дати об'єктивний висновок щодо поставленого до нього питання. Експерт має право бути присутнім при розгляді справи (ст. 273 КУАП).
Орган (посадова особа) при розгляді справ про адміністративні правопорушення, пов'язані з нелегальною міграцією, зобов'язані з'ясувати чи було зроблено адміністративне правопорушення; чи винна дана особа в його вчиненні; чи підлягає воно адміністративній відповідальності; чи є обставини, які пом'якшують та обтяжують відповідальність.
Після розгляду справ уповноважений орган (посадова особа) виносить постанову.
3 Оскарження й опротестування постанови мають важливе значення для захисту прав і законних інтересів громадян. Це дозволяє вчасно усунути допущені порушення законності, забезпечити суворе й водночас справедливе застосування заходів адміністративного впливу до осіб, які порушили міграційне законодавство.
4. Виконання постанов, які виносяться по справах про порушення міграційного законодавства, полягає в реалізації несприятливих для винного наслідків, що складають утримання застосовуваного стягнення. Виконання постанови полягає в утриманні визначеної грошової суми, а видворення тягне негайне видворення з країни.
Порядок і терміни виконання постанов про накладення адміністративних стягнень до порушників міграційного законодавства залежать від виду стягнень.
Штраф повинен бути сплачений розглянутою категорією порушників не пізніше 15 днів з дня вручення постанови про його накладення, а у випадку оскарження або опротестування постанови — не пізніше 15 днів з дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. Якщо порушник не сплатив штраф у зазначений термін, то він стягується в примусовому порядку, обумовленому законодавством України.
Треба зазначити, що кількість притягнутих до адміністративної відповідальності нелегальних мігрантів з кожним роком зростає, але потоки нелегальних мігрантів від цього не зменшуються. Тому необхідно внести додаткові заходи відповідальності, застосовувані до нелегальних мігрантів.
Відповідно до ст. 112 Кримінально-процесуального кодексу України підслідність справ про злочини, передбачені ст.ст.331 та 332 КК України, визначена слідчим органів Служби безпеки України.
Згідно із ст.222 Кодексу України про адміністративні правопорушення, справи про правопорушення, передбачені ст.206 цього Кодексу, розглядають органи внутрішніх справ. Як зазначено в ст.222, від імені органів внутрішніх справ розглядати такі справи і накладати адміністративні стягнення вправі начальники або заступники начальників міськрайорганів внутрішніх справ. Протоколи про це правопорушення складають уповноважені особи органів внутрішніх справ ( ст.255 КУпАП).
Справи про адміністративні правопорушення, передбачені ст.2041 КУпАП, розглядають від імені Прикордонних військ України командири військових частин та підрозділів, що охороняють державний кордон України, або їх заступники. Посадові особи цих органів складають і протоколи про це адміністративне правопорушення.
Таким чином працівники органів внутрішніх справ в кожному випадку виявлення ними фактів незаконного перетинання державного кордону, організації незаконного переправлення осіб через державний кордон України або фактів надання іноземцям і особам без громадянства житла, транспортних засобів та інших послуг, зобов’язані проводити дослідчу перевірку у терміни, передбачені ст.97 КПК України ( три-десять діб).
У матеріалах дослідчої перевірки повинні міститися:
— особисті пояснення затриманих нелегальних мігрантів та інших причетних осіб стосовно порядку їх прибуття в Україну, мети прибуття (використання права на притулок або набуття статусу біженця, якщо в установлений законом термін — 3-5 робочих днів — ці особи звернулися до відповідних органів державної влади, виключає можливість притягнення до відповідальності);
— копії або ксерокопії документів з відмітками, які підтверджують прибуття до України або в’їзд до суміжної країни колишнього СРСР, маршрут та дату перетину кордону;
— копії або ксерокопії документів, що формально підтверджують факт перетинання цією особою державного кордону з території суміжної держави (картки до національних документів, квитки для проїзду на транспортних засобах закордонного прямування, візи суміжної країни з відміткою про в’їзд, документи, видані компетентними органами суміжних країн або представництвами міжнародних організацій на їх території, що надають право тимчасового перебування чи постійного проживання, відмітки органів прикордонного контролю або органів внутрішніх справ в паспортному документі про реєстрацію на території суміжної країни або виїзд із суміжної країни через спільний кордон), а також надання послуг у державних або приватних закладах (рахунки щодо проживання в готелях, квитанції пунктів обміну національних валют, надання побутових послуг і таке інше).
Обов’язково слід з’ясувати питання щодо осіб, які можуть бути причетні до організації незаконного переправлення через державний кордон України (оформлення підроблених документів, забезпечення проживання, працевлаштування, надання транспорту тощо).
Протоколи огляду особи, речей, транспорту долучаються до матеріалів перевірки. Огляд житла чи іншого володіння особи ( сараю, гаражу, підсобних приміщень тощо) може бути проведений у невідкладних випадках, зазначених у статті 190 КПК України, без санкції суду. Підроблені документи вилучаються і також долучаються до матеріалів перевірки. При проведенні огляду, вилученні документів участь двох понятих є обов’язковою.
При проведенні перевірки необхідно встановити, чи володіє особа українською або російською мовами, на якому рівні, а за необхідності запросити до участі в опитуванні особи перекладача.
За матеріалами дослідчої перевірки органи внутрішніх справ можуть прийняти такі рішення:
1) відмовити в порушенні кримінальної справи за ознаками злочинів, передбачених статтями 331 або 332 КК України;
2) одночасно з винесення постанови про відмову в порушенні кримінальної справи за наявності достатніх підстав скласти протокол про вчинення особою адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 206 КУпАП, надіславши його разом з матеріалами особі, зазначеній в ст. 222 КУпАП, для розгляду по суті;
3) за наявності достатніх доказів вчинення злочинів, передбачених статтями 331 або 332 КК України, надіслати матеріали дослідчої перевірки прокурору.
Прокурор, отримавши такі матеріали, вправі порушити кримінальну справу самостійно з подальшою передачею її для проведення досудового слідства слідчим органів Служби безпеки України, або надіслати ці матеріали до СБУ для вирішення питання про порушення кримінальної справи та організації досудового слідства.
Працівники штатного дізнання і слідства при розслідуванні підслідних їм злочинів, вчинених іноземцями, зобов’язані :
1. з’ясувати питання стосовно порядку їх прибуття в Україну (встановити шляхи незаконного проникнення цих осіб на територію держави -поза пунктами пропуску через державний кордон або через пункти пропуску з уникненням прикордонного контролю);
2. зібрати докази, що підтверджують факт незаконного перетину державного кордону України з території суміжних держав. Такими доказами, зокрема, можуть бути:
відмітки у паспортному документі іноземця чи особи без громадянства або в документі, що його замінює, які підтверджують його в’їзд до суміжної країни, беручи до уваги маршрут та дату перетину кордону;
документи, що формально підтверджують факт перетинання цією особою державного кордону з території суміжної держави (картки до національних документів, квитки для проїзду на транспортних засобах закордонного прямування, візи суміжної країни з відміткою про в’їзд, документи, видані компетентними органами суміжних країн або представництвами міжнародних організацій на їх території, що надають право тимчасового перебування чи постійного проживання, відмітки органів прикордонного контролю або органів внутрішніх справ в паспортному документі про реєстрацію на території суміжної країни або виїзд із суміжної країни через спільний кордон), а також надання послуг у державних або приватних закладах (рахунки щодо проживання в готелях, квитанції пунктів обміну національних валют, надання побутових послуг і таке інше);
3. вжити заходів щодо встановлення осіб, які можуть бути причетні до організації незаконного переправлення іноземців в Україну, забезпечення їх проживання, працевлаштування, з метою притягнення їх до адміністративної чи кримінальної відповідальності відповідно до діючого законодавства;
4. при встановленні осіб, які займаються перевезенням, переховуванням та переправленням нелегальних мігрантів через державний кордон України (встановлення каналу переправлення), цю інформацію невідкладно надсилати до регіонального підрозділу органів внутрішніх справ та Прикордонних військ України для перекриття цього каналу;
5. у випадку зібрання достатніх доказів вчинення злочинів, передбачених статтями 331 або 332 Кримінального кодексу України, вирішувати питання щодо підслідності справи шляхом надіслання її відповідному прокурору, який здійснює нагляд за розслідуванням порушеної ОВС справи.
Ми пропонуємо ряд заходів, застосування яких мало б, на наш погляд, сприятливі результати щодо протидії нелегальній міграції.
До Кодексу України про адміністративні порушення внести такі зміни та доповнення:
Доповнити КУАП статтею 32-2. Заборона в’їзду в Україну до п’яти років.
Заборона в’їзду в Україну застосовується до іноземних громадян і осіб без громадянства на термін до п’яти років за грубе або систематичне порушення міграційного, митного, прикордонного законодавства.
Заборона в’їзду в Україну не може застосовуватись до громадян України, а тільки до іноземних громадян.
Може бути застосована тільки до іноземних громадян та осіб без громадянства як додатковий вид стягнення.
Вона застосовується разом з основними видами стягнень.
Застосовується до іноземних громадян та осіб без громадянства, якщо їх дії суперечать інтересам забезпечення державної безпеки, є порушенням охорони громадського порядку; якщо це необхідно для охорони здоров'я і моралі населення, захисту прав і законних інтересів громадян України та інших осіб; якщо вони грубо порушили міграційне, митне, прикордонне законодавство.
Доповнити КУАП статтею 206-1.Сприяння та допомога іноземним громадянам і особам без громадянства в незаконному перетині державного кордону України.
Сприяння та допомога іноземним громадянам і особам без громадянства в незаконному перетині державного кордону України, за відсутністю ознак злочину, тягне накладення штрафу від п'ятдесяти до ста неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або виправні роботи на строк до одного місяця, або адміністративний арешт з конфіскацією знарядь і засобів вчинення правопорушення, які є особистою власністю порушника чи без такої.
Переправлення нелегальні мігранти можуть здійснити самостійно, без сторонньої допомоги (мігранти дуже добре знають властивості країни, законодавство, рівень життя, тому що вчилися або працювали певний час в країні) або звернутися за допомогою до третьої особи, яка може допомогти порадою або запропонувати свої послуги.
Посередник, особа, що займається нелегальним переправленням людей, їх можна поділити на три категорії[359]:
особи, що здійснюють нелегальне переправлення мігрантів час від часу; невеликі групи; організована міжнародна мережа.
Метою третіх осіб є:
1)одержання матеріальної винагороди;
2)сприяння нелегальному переправленню родичів до Західної Європи,
3) посібництво з релігійних мотивів.
На посібників накладаються такі основні види стягнень: штраф, виправні роботи або адміністративний арешт. Як додатковий вид стягнення – конфіскація предмета, якій є знаряддям вчинення адміністративного правопорушення.
Якщо при наданні посередницьких послуг використовується знаряддя, завдяки якому легше незаконно перевезти через державний кордон України іноземних громадян або осіб без громадянства, то воно конфіскується на користь держави.
Вивчаючи досвід роботи імміграційних служб США [360] та Німеччини [361], які активно використовують авіа- та судноперевізників, щодо боротьби з кримінальними елементами, нелегальними мігрантами, які намагаються проникнути на територію їхніх держав, ми дійшли таких висновків: з урахуванням чинного законодавства та реалій України, щодо протидії нелегальній міграції, цей досвід в повному обсязі можна використати за наших умов.
А саме, протидіючі нелегальній міграції необхідно загострити увагу авіа- та судноперевізників щодо осіб, які сідають на їхні кораблі маючи належну документацію. Там, де потрібна віза, важливо, щоб наявність такої візи була підтверджена до того, як особі дозволять відправиться в дорогу. Перевізник повинен бути зацікавлений у тому, щоб його вимоги було виконано під час реєстрації пасажирів. У такий же спосіб, якщо підміна посадкових талонів стає проблемою, перевізнику потрібно бути зацікавленим у вжитті заходів щодо протидії з цим явищем: наприклад, звірка прізвища в квитку, посадковому талоні та паспорті при посадці в літак. Такі вимоги до авіаперевізників збігаються з їхніми зобов'язаннями за міжнародним договором (Конвенція ICAO, доповнення 9) [362]. Коли стає очевидно, що авіалінії не виконують цю вимогу, до них можна застосовувати штрафи.
Доречним було б впровадження випереджаючої передачі інформації про пасажирів. Перевізник заносить біографічні дані (прізвище, ім'я, по батькові, дата народження, номер документа, країна, громадянство) в комп’ютер. Під час ходу судна перевізник передає ці дані у міграційну службу, що їх перевіряє відповідно до списків осіб, які раніше піддавалися адміністративним стягненням на території України, були видворені, засуджені, яким було заборонено в'їжджати в країну на протязі 5 років. Ці списки передаються прикордонним військам. Коли пасажири проходять перевірку документів, у посадової особи, що перевіряє, уже є список небажаних осіб.
Відсутність фінансування на витрати по видворенню, призводить до значних ускладнень по застосуванню видворення нелегальних мігрантів, тому що відбувається істотне навантаження на бюджет.
Одним із заходів, який сприяв би забезпеченню ефективної протидії нелегальній міграції, міг би стати національний «Фонд розв’язання проблем міграції», який можна було б використати для нагромадження коштів для оплати витрат по затриманню і видворенню певної кількості нелегальних мігрантів щорічно.
Точний механізм створення такого Фонду можна визначити в контексті існуючої національної бюджетної практики. Однак, в принципі, його можна створити у такий спосіб, щоб одержувати надходження зі специфічно визначених джерел. У цьому розумінні, механізм Фонду може буде схожий на ті, що використовуються в інших країнах для управління виплатами по безробіттю і через хворобу. Окремі міністерства, які мають легальний мандат на затримання та видворення, можуть визначати запроектований бюджетний запит щороку. Взаємодія забезпечується шляхом переведення коштів з Фонду до бюджету міністерств з відповідними механізмами звітності й обліку для переконання в тому, що фонди були витрачені на цілі, для яких вони були виділені.
Частину Фонду можна було б сформувати з фінансових штрафів, якими обкладаються транспортні компанії у випадку перевезень нелегальних або неналежним способом документованих мігрантів.
На міжнародних дорожніх пунктах пропуску такий збір міг би накладатися за реєстрацію автомобілів, що їдуть через кордон. Навіть враховуючи обсяги автомобілів, що перетинають кордон в день, дуже невеликий за розміром збір дав би значний прибуток протягом року.
Найефективнішим було б введення «збору за прикордонний огляд», ця сума могла б складати не більш як 5 доларів США з кожного пасажира.
Для прибуваючих через міжнародні залізничні і повітряні пункти пропуску збір може бути включений до ціни квитка і перерахований перевізниками до бюджету.
Прибуток, зібраний у такий спосіб, дав би значний внесок до національного «Фонд розв’язання проблем міграції». Цей Фонд може бути використаний для покриття витрат на затримання (там де це потрібно), видворення (там де це необхідно), надання фінансової допомоги нелегальним мігрантам, які бажають покинути Україну, але не здатні цього зробити з фінансових причин.
продолжение--PAGE_BREAK-- продолжение
--PAGE_BREAK--. Механизм ведомственного правового регулирования деятельности органов внутренних дел. – М., 1976. – с.36 --PAGE_BREAK----PAGE_BREAK--