Реферат: Система государственного и муниципального управления

--PAGE_BREAK--
3  Проектирование организационно-функциональной системы

службы Главного федерального инспектора

3.1 Описание нормативно-правовой подсистемы

Введение института полномочных представителей Президента в федеральном округе явилось оптимальным решением вопроса о поиске форм и методов управления системой федеративных отношений. Не меняя Конституции, на ее базе начат процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

13 мая 2000 года Президент Российской Федерации подписал Указ № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» (в редакции в редакции указов Президента РФ от 21.06.2000 N 1149, от 09.09.2000 N 1624 и от 30.01.2001 N 97), которым было утверждено Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (далее – Положение).  Этим актом в России были учреждены семь федеральных округов, во главе которых встали полномочные представители Президента РФ.

Согласно Положению (п. 1) полномочный представитель:

· является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа;

· обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства;

·  является федеральным государственным служащим и входит в состав Администрации Президента РФ;

·  назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Руководителя Администрации Президента на срок, определяемый Президентом, но не превышающий срока исполнения Президентом своих полномочий;

· непосредственно подчиняется Президенту РФ и подотчетен ему.

полномочия полномочного представителя достаточно обширны. Если учесть, что он обеспечивает реализацию конституционных полномочий главы государства, то сфера его компетенции разрастается пропорционально разрастанию т.н. «скрытых» полномочий Президента РФ. Обращает на себя внимание и тот факт, что полномочный представитель имеет право беспрепятственного доступа в любые организации, находящиеся в пределах соответствующего федерального округа (п. 8 Положения), что предоставляет ему, по сути, колоссальные полномочия. При этом отсутствует запрет на вмешательство полномочного представителя в оперативную деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций и учреждений на территории федерального округа. Существенна роль полномочных представителей и в кадровых вопросах. Однако полномочия полпредов в системе федеральных органов исполнительной власти на этом фоне оказались не столь уж велики.

Шагом в направлении конкретизации объема полномочий полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стало Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Постановление). Оно несколько упорядочило взаимодействие полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти, хотя самой проблемы «встраивания» полпредов с систему федеральных органов исполнительной власти не решило.

Согласно п. 1 Постановления Правительство Российской Федерации: приглашает полномочных представителей на свои заседания, на заседания подведомственных комиссий с правом совещательного голоса, а также по обращениям полномочных представителей разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, создает для этого согласительные комиссии с участием заинтересованных сторон и работников аппаратов полномочных представителей. Как видно из приведенного перечня, сфера взаимодействия полномочных представителей с Правительством РФ достаточно узка.

Несколько шире область взаимодействия полпредов с руководителями федеральных органов исполнительной власти. Последние согласно п. 5 Постановления:

·  создают в составе центральных аппаратов структурные подразделения, ответственные за координацию взаимодействия федерального органа и его территориальных подразделений с полномочными представителями;

·  при необходимости осуществляют перемещение территориальных органов, имея в виду согласование их местоположения со схемой федеральных округов, а также определяют территориальные органы, ответственные за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями, сформировав в них соответствующие структурные подразделения;

·  представляют полномочным представителям информацию о фактах нарушения органами исполнительной власти субъектов РФ федерального законодательства, а также информацию о ходе реализации федеральных программ;

· согласовывают с полномочными представителями кандидатуры для назначения на должности, осуществляемые Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти;

·  обеспечивают контроль за деятельностью своих территориальных органов в федеральных округах.

Пунктом 6 Постановления утверждена схема взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Согласно схеме выделяются три категории указанных органов:

· первая – это федеральные органы, имеющие территориальные органы межрегионального уровня, обеспечивающие взаимодействие с полномочными представителями Президента;

· вторая – это федеральные органы, имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются в центрах федеральных округов и на которые возлагаются сводно-аналитические, информационные, контрольные функции и ответственность за обеспечение взаимодействия с полномочными представителями Президента;

·  третья – это федеральные органы, территориальные органы которых имеют обособленную сферу ведения, а также федеральные органы, не имеющие территориальных органов, взаимодействие которых с полномочными представителями Президента осуществляют их центральные аппараты.

Из приведенных выше перечней видно, что возможности полномочных представителей Президента в федеральных округах по координации работы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на практике достаточно ограничены. Взаимодействие осуществляется в основном на уровне центрального аппарата министерств и ведомств, т.е. координация как таковая отсутствует либо серьезно затруднена.

Укрепление государственности заключается в том, чтобы в интересах развития страны были собраны и эффективно использованы финансы, промышленный, кадровый потенциал. С этой точки зрения концентрация функций в руках ограниченного круга исполнителей является важным рычагом, который должен и может быть обеспечен с помощью нового государственно-правового института. Теперь именно на полномочных представителей возложена обязанность по регулярному представлению докладов Президенту Российской Федерации об обеспечении национальной безопасности, о соблюдении прав и свобод человека, о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе. Все эти вопросы должны постоянно находиться в поле зрения полномочного представителя.

Деятельность полномочного представителя президента в Уральском федеральном округе регламентируется соответствующим положением от 16 июля 2008 года. В свою очередь деятельность Главного федерального инспектора проходит в строгом соответствии с Положением «о главном федеральном инспекторе в субъекте Российской Федерации аппарата полномочного представителя президента в Уральском федеральном округе» от 27 мая 2005 года. Сам же советник Главного федерального инспектора по социальным вопросам и приоритетным национальным проектам осуществляет свою деятельность на основании должностных обязанностей, утвержденных Главным федеральным инспектором 12 января 2010 года.
3.2 Проектирование функционально-структурной подсистемы

Основные виды деятельности президентского представителя определяет «Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», которое было утверждено Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. №849 и подвергалось незначительной корректировке указами 2000-2010 гг. Данный документ определяет положение полномочного представителя в нескольких плоскостях.

Основными задачами полномочного представителя согласно п. 5 Положения являются:

· организация работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;

· организация контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти;

·  обеспечение реализации кадровой политики Президента РФ;

·представление Президенту РФ регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение соответствующих предложений.

В функции полномочного представителя согласно п. 6 Положения входят:

· обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти;

· анализ эффективности деятельности правоохранительных органов, а также состояния кадровой обеспеченности в указанных органах;

· организация взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, иными общественными и религиозными объединениями;

· разработка совместно с межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Федерации программ социально-экономического развития территорий;

·  согласование кандидатур для назначения на должности федеральных государственных служащих и иные должности, если назначение на них осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти;

·  организация контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

· согласование проектов решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа либо субъекта Федерации;

· согласование представлений о награждении государственными наградами Российской Федерации, об объявлении благодарности Президента РФ, о присвоении почетных званий Российской Федерации, высших воинских и высших специальных званий, а также вручение указанных наград;

· вручение по поручению Президента РФ удостоверений судьям арбитражных судов субъектов Федерации, федеральных судов общей юрисдикции;

· участие в работе органов государственной власти субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа;

· организация по поручению Президента РФ согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации;

·  внесение Президенту РФ предложений о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

· взаимодействие с Главным контрольным управлением Президента РФ и органами прокуратуры при организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Таким образом, основные функции полномочных представителей могут быть сгруппированы по четырем группам:

· обеспечение проведения Президентом РФ внутренней и внешней политики;

·  контроль за соблюдением законодательства;

·  кадровая политики Президента РФ;

·  информирование Президента РФ о состоянии безопасности в округе.

Основные полномочия полномочного представителя согласно п. 7 Положения таковы:

·   запрашивать необходимые материалы от Администрации Президента РФ, федеральных органов государственной власти, а также от органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, находящихся в пределах соответствующего федерального округа, и от должностных лиц;

·  направлять своих представителей для участия в работе органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

· пользоваться банками данных Администрации Президента РФ и федеральных органов государственной власти;

· использовать государственные, в том числе правительственные, системы связи и коммуникации;

·   организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента РФ, а также хода реализации федеральных программ, использования федерального имущества и средств федерального бюджета в федеральном округе;

·  направлять на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, руководителей организаций, находящихся в пределах федерального округа, и должностных лиц жалобы и обращения граждан;

·  вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о поощрении руководителей территориальных органов и применении к ним мер дисциплинарного взыскания;

· привлекать сотрудников Главного контрольного управления Президента РФ, а также сотрудников федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах федерального округа;

·  образовывать совещательные и консультативные органы.

Таким образом, полномочия полномочного представителя достаточно обширны. Основные направления деятельности полномочного представителя президента и его компетенция исходят из его положения в системе вертикали исполнительной власти во главе с Президентом РФ и создают своеобразный территориальный уровень верховной исполнительной власти с делегированием ему определенных, хотя и значительно ограниченных, с точки зрения принятия решений, функций представительства интересов федерального центра в отдельных регионах.

В Службе Главного Федерального инспектора, как в аппарате Полномочного представителя Президента работают 7 советников, выполняющих различные функции. Советник по социальным вопросам и приоритетным национальным проектам согласно должностным обязанностям выполняет следующие функции:

1. Работа по координации и взаимодействию с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, главными управлениями образования и здравоохранения курганской области по направлению реализации приоритетных национальных проектов «Здоровье» и «Образование»:

— мониторинг ситуации: официальный запрос информации, анализ полученной информации;

— подготовка материалов к заседаниям рабочей группы при ГФИ;

— по поручению ГФИ участие в работе заседаний, совещаний, проводимых органами исполнительной власти по данной тематике;

— отработка оперативной информации для полпреда.

2. Обеспечение реализации приоритетных национальных проектов «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» и «Развитие агропромышленного комплекса»:

— контроль и анализ реализации федеральных целевых программ социально-экономического блока, в том числе ФЦП «Жилище». ФЦП «Уничтожение химического оружия», ФЦП «Социальное развитие села до 2010 года» и других по направлению деятельности.

— подготовка материалов по направлениям деятельности для рабочих поездок Главного федерального инспектора в курганской области.

3. Работа по координации деятельности и взаимодействию с главными управлениями социальной защиты населения, образования и здравоохранения Курганской области, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти по направлению реализации социальной политики государства:

— анализ ситуации по обеспечению доступности и качества медицинских услуг, участие и организационное обеспечение мероприятий контрольного департамента аппарата полпреда;

— по поручению ГФИ информирование аппарата полпреда о выполнении мер по улучшению демографической ситуации, повышения эффективности семейной политики;

— анализ обеспечения доступности и качества образования;

— мониторинг обеспечения социальных гарантий граждан, по поручению аппарата полпреда анализ и подготовка соответствующей информации.

4. Работа по организации контрольных мероприятий:

-  по реализации Указов, Посланий и поручений Президента РФ по приоритетным национальным проектам и вопросам социально политики;

— по реализации Свободных планов контрольной деятельности аппарата полномочного представителя.

Полномочия представителя весьма обширны и зеркально отражают многие проблемы федеративных отношений в современной России. Президентские указы создали прочную основу положения его представителя в механизме исполнительной власти, но их нормативная сила по значимости института в системе управления страной явно недостаточна. Статус полномочного представителя Президента РФ по его положению в механизме исполнительной власти, значимости регулируемых отношений должен определять как минимум федеральный, а может быть, и конституционный закон. По крайней мере, этот институт, уже набравший политический вес в регионах и показавший значимость, должен быть поставлен в четкие законодательные рамки с уточнением компетенции и делегированием ряда властно-контрольных полномочий, связанных, например, с приостановлением реализации решений органов исполнительной власти, временным отстранением руководителей федеральных органов в регионе до решения вопроса о соответствии их занимаемой должности при совершении правонарушений или грубых нарушениях законности, предоставления права инспектирования их деятельности и т.п. Это значительно повысило бы контролирующие функции представителя Президента и ответственность его (находящегося при нем достаточно большого аппарата) за эффективность представления интересов Федерации в регионе.
3.3. Исследование коммуникативной подсистемы

Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Постановление) несколько упорядочило взаимодействие полномочных представителей с федеральными органами исполнительной власти, хотя самой проблемы «встраивания» полпредов с систему федеральных органов исполнительной власти не решило.

Согласно п. 1 Постановления Правительство Российской Федерации: приглашает полномочных представителей на свои заседания, на заседания подведомственных комиссий с правом совещательного голоса, а также по обращениям полномочных представителей разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, создает для этого согласительные комиссии с участием заинтересованных сторон и работников аппаратов полномочных представителей. Как видно из приведенного перечня, сфера взаимодействия полномочных представителей с Правительством РФ достаточно узка.

Несколько шире область взаимодействия полпредов с руководителями федеральных органов исполнительной власти.

Основной характеристикой современного состояния института полномочных представителей президента РФ в федеральных округах является неопределенность их статуса, которая дает знать о себе по следующим направлениям.

Первое.Для полномочных представителей характерна тенденция доминирования над с субъектами Федерации в федеративных отношениях, а подчас и формирования неких надсубъектных структур публичной власти. Вместе с тем, федеральные округа и субъекты Федерации – это «параллельные» структуры, пересечение функций которых на почве федеративных отношений возможно только по узко ограниченному кругу вопросов. Полномочные представители не должны тем или иным образом стоять над руководителями субъектов Федерации, сковывать их самостоятельность избыточным контролем, вмешиваться в их деятельность. На практике это, к сожалению, встречается довольно часто. Причина этого явления кроется в нечеткости статуса самих полномочных представителей, в недостаточной регламентации условий, на которых они осуществляют взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с органами местного самоуправления.

Второе.Этому способствуют и наметившиеся изменения в структуре федеральных органов исполнительной власти, синхронизирующие ее со схемой федеральных округов, дублирующих функции государственных органов. Так, согласно п. 10 Положения в состав аппарата полномочного представителя Президента в федеральном округе входит соответствующая окружная инспекция Главного контрольного управления Президента в целях контроля за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, реализацией федеральных программ. Согласно п. 6 Положения эта же функция закреплена и за полномочным представителем Президента в федеральном округе. Если учесть, что аналогичные функции имеются и у органов юстиции, и у прокуратуры, то в итоге мы получим многократное дублирование одних и тех же полномочий федеральных органов власти в территориальном срезе их деятельности.

Третье. Несмотря на значительный объем функций полномочного представителя Президента в федеральном округе, на практике он обладает очень ограниченными реальными механизмами влияния на деятельность территориальных органов исполнительной власти (участие в работе региональных коллегий органов исполнительной власти, согласование кадровых вопросов, организация контроля за исполнением федерального законодательства). Контрольные функции полномочных представителей также недостаточно регламентированы законодательством РФ и во многом пересекаются с функциями иных органов власти (в частности, правоохранительных органов). Во избежание взаимного дублирования и нерационального использования сил следует более четко разграничить компетенцию правоохранительных органов разных уровней в процессе координации деятельности по борьбе с преступностью, круг ее участников, приоритетные направления, формы и методы координации.

Четвертое.Полпреды всё более становятся силовыми структурами, «стягивающими» на себя значительный объем правоохранительных функций, что превращает их в своеобразное «государево око» в системе федеративных отношений. Активно создаются окружные структуры правоохранительных органов, выполняющих контрольные и управленческие функции. Аналогичные реформы были проведены и в системе прокуратуры. Прокурор федерального округа получил ранг заместителя генерального прокурора РФ и соответствующие полномочия. Были учреждены управления генеральной прокуратуры в федеральных округах, на которые были возложены следующие полномочия: координация деятельности правоохранительных органов, надзор за исполнением законов, за соблюдением прав человека и др. С привязкой к схеме федеральных округов создаются и иные «силовые» и контролирующие органы.

На определенном этапе развития российского федерализма, в эпоху т.н. парада суверенитетов, демонстративного неподчинения ряда регионов Конституции РФ и федеральному законодательству, такой подход был вполне оправдан необходимостью сохранения территориальной целостности страны. Однако на сегодняшнем этапе эволюции федеративных отношений в нашей стране сосредоточение силовых структур на окружном уровне может быть продиктовано только реальной угрозой национальной безопасности страны. При отсутствии таковой модель федеральных округов как элемента жесткой вертикали власти в значительной мере теряет свой смысл.

Пятое.Одной из основных целей образования федеральных округов было продекларированное сокращение государственного аппарата за счет наведения порядка в функционировании территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, а также упразднения института представителей Президента в субъектах РФ. Однако практика несколько скорректировала эти планы. Количество территориальных органов осталось практически прежним, а вот аппараты самих полномочных представителей Президента РФ на сегодняшний момент представляют собой массивные управленческие структуры.

Согласно п. 11 Положения полномочные представители самостоятельно формируют свои аппараты. Они не связаны жесткими требованиями по его структурированию, поскольку каждый округ обладает определенной спецификой, однако, в этой области уже наметились определенные общие моменты. Распространенной практикой для большинства округов стало назначение семи заместителей полномочного представителя, из которых два являются первыми. Кроме них в состав аппаратов входят главные федеральные и федеральные инспектора, как правило, по количеству субъектов РФ, входящих в округ с прежним, если не большим, чем у представителей Президента РФ в субъектах РФ, аппаратом. В аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеются различные структурные подразделения.

Кроме того, при полномочных представителях функционирует разветвленная система консультативных, совещательных органов, различных советов (руководителей субъектов РФ, по местному самоуправлению, по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, по взаимодействию с религиозными  объединениями и СМИ и пр.), экспертных и консультативных советов (по экономическому развитию и инвестициям, по иностранным инвестициям, по национальной и миграционной политике и пр.), государственных инспекций (по курортам и пр.) и аналогичных органов (центры стратегических исследований, коллегии по безопасности, экспертные политические советы, консультативные ученые советы, координационные советы председателей судов субъектов РФ)[105]. В состав указанных органов могут входить более мелкие структурные подразделения.

Особого внимания в этой связи заслуживают главные федеральные и федеральные инспектора по субъектам РФ, чьи «рабочие места» находятся непосредственно в регионах. Их статус еще менее ясен, чем статус полномочных представителей. На практике это влечет уже не четырехкратное, а пятикратное дублирование определенных функций регионального управления (органы власти субъектов РФ, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, Главное контрольное управление Президента, полномочные представители Президента и федеральные инспектора). Если к этому добавить еще и деятельность Счетной палаты, то сразу станет ясно, почему со стороны самих субъектов Федерации идея «усиления» федеральных округов не находит положительного отклика.

При полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах созданы мощные управленческие структуры, обладающие значительным административным ресурсом, сфера применения которого законодательством РФ пока не определена. Обращает на себя внимание и тот факт, что роль полномочных представителей всё больше политизируется. В рамках господствующей государственно-правовой доктрины округа рассматриваются в качестве политического «коридора», «прокладки» между центром и регионами, а аппараты полномочных представителей – в качестве филиалов Администрации Президента на местах.

Нельзя не отметить факт возможности «непосредственного» обращения населения с помощью приемной Президента.Приёмная Президента Российской Федерации организуется в целях обеспечения рассмотрения в пределах субъекта Российской Федерации, находящегося в пределах Уральского федерального округа, устных и письменных обращений граждан, адресованных Президенту Российской Федерации. Деятельность приёмной Президента Российской Федерации обеспечивается аппаратом полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе.    продолжение
--PAGE_BREAK--