Реферат: Высшие органы государственной власти в США

--PAGE_BREAK--Глава 1. Конституция США1.1. Краткая характеристика Конституции США


        Концепция прав человека, лежащая в основе конституционного регулирования США, исходит из идеи о естественных и неотчуждаемых пра­вах.Политические права гражданина были включены в Конституцию впоследствии, а о социально-экономических и культурных правах в конституционных текстах вообще не говорится (за исключени­ем поправкиV о гарантиях частной собственности). Эти права не счита­ются фундаментальными и не обеспечиваются судебной защитой путем исков— защищаются лишь производные от них права, например, право на оплату труда, а не само право на труд. Эти пробелы конституционного регулирования заполняются отдельными законами. Речь идет, например, о нескольких законах, о гражданских правах, принятых в50—60-е годы, о судебных прецедентах (особенно о решениях Верховного суда США), конституциях штатов (многие из них содержат хартии гражданских прав), о законах штатов. Некоторые из этих законов содержат новые конституционные положения, например, право на информацию, на здоро­вую окружающую среду.

        Первым конституционным документом, в котором говорилось о пра­вах личности в США, была упомянутая выше Декларация независимости 1776 г., в которой заявлялось о неотъемлемых правах человека—о праве на жизнь, свободу и стремление к счастью. Здесь впервые было сформу­лировано и коллективное право народа на восстание против угнетения (имелось в виду колониальное угнетение со стороны короны Великобри­тании).

        Конституция1787 г. (с поправками) закрепляет личные свободы не столько в общей, сколько в конкретизированной форме. Кроме чрезвычайных ситуаций она запрещает приостанавливать действие правила хабеас (корпус), предписывает рассматривать все дела о преступлениях с участием присяжных заседателей, запрещает принимать законы об опале (наказании без судебного разбирательства) и законы, имеющие обратную силу. Конституция запрещает лишать гражданских прав чле­нов семей тех лиц, которые осуждены за государственную измену, ис­ключает проверку религиозных убеждений в качестве условия для заня­тия какой-либо государственной должности.

        Билль о правах тоже исходит из концепции естественных прав. Поэ­тому его формулировки носят запретительный характер, так как запре­щают ограничивать права и свободы, которые резюмируются. Это отно­сится и к политическим правам. Билль устанавливает, что конгресс не должен издавать законы, ограничивающие свободу слова, печати, собра­ний (мирных и без оружия), право народа носить и хранить оружие, право обращаться к правительству с петициями. Согласно Биллю о пра­вах, обеспечивается свобода совести, охрана личности, бумаг (докумен­тов, переписки и др.), имущества, предусматривается суд присяжных не только по уголовным делам, но и по определенной категории граждан­ских дел, право обвиняемого на защиту, право отказываться от дачи показаний против самого себя. Не допускается двойное наказание за одно и то же преступление, запрещается требовать большой залог по судебным делам, налагать чрезмерные штрафы, применять жестокие и необычные наказания.

        Кроме Билля о правах в дальнейшем было принято около10 поправок, которые касаются прав и свобод человека. Од­нако в целом Декларация независимости, конституция США и поправки к ней не содержат того перечня прав и свобод, который соответствовал бы международным стандартам— Всеобщей декларации прав человека, принятой ООН в1948 г., Международным пактам о правах человека, вступившим в силу в1976 г. Как отмечалось, эти недостатки хотя и не полностью, но восполняются конституциями отдельных штатов, феде­ральными законами, судебными прецедентами.

        Все многообразие закрепленных в конституции прав и свобод можно разделить на три группы. Это деление основывается не на юридической природе этих прав, а на характере их консти­туционного признания и юридической системе их защиты. Пер­вая группа— основные права и свободы (секция1 главы2 части 1 — статьи с15 по29). Она включает право на жизнь, на свободу, на равенство перед законом и многие другие, а также запрещение какой-либо дискриминации (ст.14). Вторая груп­па— права и обязанности граждан (секция2 той же главы— статьи с30 по38). Здесь можно отметить право собственности и свободу предпринимательской деятельности. Третья группа— права и свободы главным образом культурного и социального характера, содержащиеся в третьей главе первой части консти­туции «Об основных принципах социальной и экономической политики». Первая группа прав и свобод действует непосред­ственно в отношении граждан и последние могут эти права защищать на основе срочной и быстрой процедуры, в случае необходимости, путем подачи жалобы в Конституционный суд (п.2 ст.53). Вторая группа прав и свобод, как впрочем, и первая, должна регулироваться законами, эти права должны соблюдать­ся всеми государственными властями. Это группа, как и первая, может подпадать под контроль Конституционного суда. Испол­нение и защита прав и свобод третьей группы возлагается на текущее законодательство, судебную практику и деятельность государственных властей. Последние могут ссыпаться только на решения судебной власти, вынесенные в соответствии с законо­дательством, которое они развивают.

        Конституция США, старейшая и кратчайшая (содержит 4400 слов не считая текста поправок) из всех писаных конституций правительств, вот уже на протяжении более 200 лет продолжает эффективно действовать. Комментаторы утверждают, что ее секрет – в гибкости и возможности по-разному трактовать различные положения. Но в то же время она является самым стабильным законом, так как формально внести в нее изменения очень сложно. Конституция также необходима для контроля власти правительства, так как эта власть «происходит» от людей. Это представляет контраст с остальными формами права, созданными правительством для контроля за людьми.

    продолжение
--PAGE_BREAK--1.2. Принцип разделения властей


        В основу формирования правительственной власти поло­жен принцип разделения властей. Согласно этому принципу, законодательная власть принадлежит конгрессу, исполни­тельная — президенту, судебная — Верховному и нижесто­ящим федеральным судам.

        По конституции, все три ветви власти формируются раз­личным образом. Конгресс избирается непосредственно насе­лением, президент — коллегией выборщиков, Верховный суд — совместно президентом и сенатом. Различны сроки их полномочий. Представители избираются на два, сенаторы — на шесть, президент — на четыре года; федеральные судьи пребывают в должности пожизненно. По логике Конститу­ции, подобный порядок формирования должен был закре­пить независимое положение каждой из трех ветвей власти и утвердить за ними в определенных и жестко очерченных рамках соответствующую функциональную компетенцию. Однако развитие пошло по другому пути. В самой Консти­туции были заложены нормы, трансформирующие традици­онную схему разделения властей. В дальнейшем они были наполнены новым содержанием, изменившим ту модель, ко­торая представлялась “отцам-основателям”. Это касается как сфер деятельности, так и форм взаимоотношений трех вет­вей власти.

        Собственно, в настоящее время не может идти речь о ка­ком-либо абсолютном разделении властей либо о четком раз­делении их компетенции. Конгресс утратил исключительное право законодательствовать. За президентом и многими ве­домствами закреплено право на принятие нормотворческих актов. Оно выводится либо из “присущих” президенту пол­номочий, либо делегируется самим конгрессом.

        По сути законотворческой является и деятельность судеб­ной власти. В правовую систему конституционные и законодательные нормы преимущественно входят в виде прецеден­тов — судебных решений, в которых дано толкование кон­ституционных и законодательных норм и которым суды дол­жны следовать при разрешении сходных дел.

        Не остается неприкосновенной и сфера функциональной деятельности исполнительной власти. Так, например, суды имеют право издавать приказы, обязывающие администра­тивные органы выполнить либо воздержаться от выполнения тех или иных действий. В свою очередь, конгресс, принимая резолюции или частные билли (см. ниже), осуществляет в некоторой степени функции управления и распоряжения в отношении как подчиненных, так и не подчиненных ему ор­ганов и лиц.

        Подобное переплетение функций служит цели более пол­ного приспособления механизма правительственной власти к задачам и требованиям, которые поставлены развитием об­щества.

        Функционирование системы разделения властей дополня­ется и во многом определяется действием системы “сдержек и противовесов”, особых конституционных методов и форм, позволяющих нейтрализовать либо сдержать действия ка­кой-либо из ветвей власти. В руках конгресса наиболее эф­фективным средством воздействия была “власть кошелька”. Президенту, в свою очередь, было предоставлено право вето, которое конгресс мог преодолеть лишь квалифицированным большинством голосов. Наконец, Верховный суд США был наделен правом конституционного надзора. Материальной основой его служило нормативное, в виде прецедентов, тол­кование Конституции США, а средством практической реа­лизации — право отказа в применении тех законодательных норм (и федерации, и штатов), которые противоречили Кон­ституции США, так, как она представлялась суду.

Глава 2. Конгресс США

2.1. Общая характеристика Конгресса


        Конгресс США — высший представительный и зако­нодательный орган. Состоит из двух палат — па­латы представителей и сената.

    Палата представителей является органом общенацио­нального представительства. 435 ее депутатов избираются на два года в первый вторник после первого понедельника но­ября каждого четного года. Между штатами депутатские ме­ста распределяются пропорционально численности населе­ния. Перераспределение мест осуществляется раз в десять лет по итогам переписи населения. Избирательные округа по выборам в палату представителей должны иметь равное, по возможности, число населения.

        В настоящее время квота представительства составляет 520 тыс. человек. Наибольшее представительство имеют штаты Калифорния (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пен­сильвания (23) и Иллинойс (22). Ряд штатов — Аляска, Вер­монт, Вайоминг, Делавэр, Южная и Северная Дакота — имеют по одному представителю. Это минимальная норма представительства по Конституции.

        Помимо полноправных членов в палату избираются по одному делегату от Федерального округа Колумбия, о-ва Гу­ам, Виргинских о-вов, Восточного Самоа и Пуэрто-Рико. Они имеют право участвовать в работе палаты и ее комите­тов, но лишены права голоса.

        Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: член палаты представителей должен достичь возраста 25 лет, быть гражданином США не менее семи лет и жителем того штата, от которого он избирается.

        Верхняя палата — сенат— является органом представи­тельства штатов. Независимо от численности населения каждый из 50 штатов представлен двумя депутатами. Сена­торы избираются на шесть лет в те же сроки, что и палата представителей. Но в отличие от последней каждые два года состав сената переизбирается только на одну треть. Это об­стоятельство придает сенату особый статус постоянно дейст­вующего органа. Особая роль сената определяется также тем, что за ним по Конституции закреплен ряд самостоя­тельных полномочий. “По совету и с согласия” сената заклю­чаются международные договоры. С одобрения сената прези­дент производит назначения на должности федеральных су­дей и должностных лиц федеральной администрации. Немалое значение имеет и небольшой, в сравнении с пала­той представителей, состав сената, что предопределяет его роль как элитарного института власти.

        Конституцией США установлены следующие требования к кандидатам: сенатор должен достичь возраста 30 лет, быть гражданином США не менее 9 лет и жителем того штата, от которого он избирается.

        Работа конгресса нового созыва начинается в полдень 3 января на следующий год после проведения выборов.

    Заседает конгресс в Капитолии, г. Вашингтон, Федераль­ный округ Колумбия.

        Роль конгресса в политическом механизме США определя­ется двумя конституционными факторами: федеративным ус­тройством США и механизмом “разделения властей”. Первый из них определяет предметы ведения конгресса. Второй — конкретные формы и объем реализации властных полномочий конгресса.

    продолжение
--PAGE_BREAK--2.2. Структура Конгресса

2.2.1. Председатели и должностные лица палат


        Председателем палаты представителей является спикер. Избирается он в начале первой сессии конгресса от партии большинства, хотя формально в его избрании участвует вся палата в целом. До избрания на пост спикера член палаты представителей должен пройти многие ступени иерархической лестницы палаты. С 1899 г. срок пребывания на Капи­толии спикеров перед их избранием составляет в среднем 24 года. Спикер считается третьим лицом в государстве после президента и председателя Верховного суда США.

        Функции спикера достаточно обширны. Он руководит ходом работы палаты и обеспечивает соблюдение установ­ленных процедурных правил. Ему принадлежит право на­значения в расследовательские и согласительные комитеты. Он решает процедурные споры и обеспечивает порядок в месте заседаний палаты. Одна из важнейших его функ­ций — “право признания”. От усмотрения спикера может зависеть, получит или не получит депутат слово, будет или не будет ему предоставлено право внести какое-либо предложение.

        Под руководством спикера работают должностные лица палаты — клерк палаты представителей, секретари (клер­ки), пристав, привратник, почтмейстер и эксперт по парла­ментской практике. Последний играет особую роль в дея­тельности палаты. Он дает юридические и технические со­веты спикеру и членам палаты, консультирует при возникновении противоречий относительно толкования и применения тех или иных процедурных правил. Указанные должностные лица, не являющиеся депутатами, назначают­ся палатой в начале первой сессии. Каждый из них имеет подчиненный ему аппарат.

        Председателем сенатаявляется, согласно Конституции, вице-президент. Он может вести заседания палаты, однако, лишен права голоса, если только голоса сенаторов не разде­лились поровну (ст. 1, разд. 3). На практике вице-прези­дент редко пользуется предоставленным ему правом. Факти­чески функции председателя палаты осуществляет времен­ный председатель (председательpro tempore),избираемый сенатом на время отсутствия вице-президента. Им может стать только лицо, принадлежащее, как спикер, к партии большинства.

        Функции председателя в целом аналогичны функциям спикера. Но есть определенные отличия. Так, например, председатель сената не вправе осуществлять “право призна­ния” произвольно.

2.2.2. Партийная структура Конгресса



        О партийной организации конгресса законодательство и регламенты палат, как правило, молчат. Лишь в отдельных их нормах есть замечания относительно роли тех или иных партийных структур. А между тем партиям на Капитолии принадлежит заметная роль.

        Партийная организация каждой из палат конгресса структурно представлена следующим образом: лидеры боль­шинства и меньшинства, “кнуты”, политические комитеты и конференции (кокусы) партий.

        Палата представителей.В палате представителей лидер большинства избирается тайным голосованием (по бюллете­ням) на конференции (кокусе) партии, имеющей большин­ство депутатских мест. В иерархии палаты он — второе лицо после спикера, хотя и не является ее должностным лицом. Функции лидера большинства ни в одном из актов не опре­делены. Но роль его довольно весома. Он отвечает за плани­рование партийной стратегии, единство фракции в законода­тельной деятельности, за связи с общественностью и прес­сой. Через него в основном осуществляются контакты исполнительной власти с руководством палаты.

        Лидер большинства имеет большие возможности воздей­ствия на депутатов. От его позиции во многом зависит на­значения в престижные комитеты, содействие в проведении избирательных кампаний, поддержка инициатив депутата. Особое положение лидера большинства подчеркивается так­же тем обстоятельством, что в дебатах ему первому предо­ставляется слово. Помимо этого, он имеет, в сравнении с ря­довыми членами палаты, более высокое жалованье, допол­нительные   служебные   помещения,   больший   штат подчиненного ему аппарата.

        Те же функции и тот же статус имеет лидер меньшинства палаты, с одной лишь разницей, что в иерархии своей пар­тии он — первое лицо.

        В выполнении задач, поставленных перед лидерами боль­шинства и меньшинства, особая роль принадлежит “кну­там” — выборным партийным функционерам. Они осущест­вляют функции связующего звена между руководством и ря­довыми членами фракций. “Кнуты”, их помощники и заместители стремятся добиться единства депутатов, соот­ветственно, от демократической и республиканской партии главным образом организационными мерами. В их арсенале такие формы воздействия, как посулы, угрозы и обещания. Они следят за присутствием и голосованием своих “подопеч­ных” в палате. Готовят для них “шпаргалки”, напоминая о том, какие заседания им следует посетить и какую позицию занять по тому или иному вопросу. Нередко “кнуты” встре­чают конгрессменов в дверях палаты и жестами подсказыва­ют, как им голосовать. Поднятый кверху большой палец ру­ки означает “да”, опущенный вниз — “нет”.

        Высшими партийными органами палаты являются общее собрание (кокус) демократической и конференция республи­канской партии. В их задачи входит формирование общей позиции фракции, избрание лидеров и политических коми­тетов партии, одобрение кандидатур в состав постоянных ко­митетов палаты.

        Сенат.Организация партийных органов верхней палаты во многом совпадает с той, которая существует в палате представителей. Она также включает такие структурные элементы, как лидеры большинства и меньшинства, “кну­ты”, политические комитеты и конференции. Во многом ана­логичны их функции. Отличия же касаются в основном роли лидеров большинства и организации политических комите­тов партий.

        Лидер большинства сената — первое лицо в иерархии па­латы, хотя он, как и лидер большинства палаты представи­телей, является только должностным лицом партии. Особое его положение объясняется не только относительной слабо­стью временного председателя, но и совмещением ряда клю­чевых партийных постов. Лидер большинства является одно­временно председателем двух комитетов — рулевого и пол­итического, и председателем конференции демократической партии.

        И демократическая, и республиканская партии имеют в сенате по три комитета.

        Комитеты демократической партии включают:

политический комитет — разрабатывает пози­ции фракции по тем или иным вопросам и рекомендует по­рядок прохождения актов в сенате;

рулевой комитет — определяет персональный состав постоянных комитетов сената;

комитет по проведению избирательных кампаний — оказывает поддержку сенаторам, которые балло­тируются на следующий срок.

        Республиканская партия имеет следующие комитеты:

политический комитет — разрабатывает аль­тернативы политической платформе и проектам демократи­ческой партии, определяет позицию фракции по тем или иным вопросам повестки законодательной работы сената;

комитет комитетов  — определяет персональ­ный состав постоянных комитетов от оппозиции;

комитет по проведению избирательных кампаний  имеет те же задачи, что и одноименный комитет де­мократической партии.

        Заключая обзор структуры и функций партийных органов конгресса, необходимо подчеркнуть ряд существенных обсто­ятельств. Первое — партийные органы лишены каких-либо юридически закрепленных механизмов воздействия на депу­татов от партии. Второе — сами фракции далеки от единст­ва. Они раскалываются как по региональному представи­тельству, так и по политической ориентации членов конгрес­са. Третье — фракции палат слабо связаны между собой и с центральными органами партии. Указанные факторы допол­няют и во многом определяют истинную картину функцио­нирования партий на Капитолии.

    продолжение
--PAGE_BREAK--2.2.3. Комитетская система Конгресса




        В систему комитетов конгресса входят постоянные коми­теты палат, объединенные, расследовательские, специальные и согласительные комитеты.

        Постоянные комитеты палат.Постоянным комитетам палат, созданным по соответствующим направлениям зако­нодательной деятельности, принадлежит необычайно важная роль в функционировании конгресса. Не случайно многие специалисты называют их волевыми центрами политики на Капитолии. Более 100 лет назад В.Вильсон следующим образом определил роль комитетов: “Конгресс на сессии — это выставочный конгресс; конгресс в комитетах — это рабочий конгресс”. Эта оценка не утратила своей актуальности и в наши дни.

        Палата представителей имеет 22, сенат — 16 постоянных комитетов.

        В палате представителей образованы следующие комите­ты: сельского хозяйства; по ассигнованиям; воору­женных сил; по банкам, финансам и городскому разви­тию; бюджетный; по делам Федерального округа Колумбия; образования и труда; энергетики и тор­говли; иностранных дел; по правительственной де­ятельности; администрации палаты; внутренних дел; юридический; торгового флота и рыболовства; почтового ведомства и гражданской службы; об­щественных работ и транспорта; правил; науки, астронавтики и технологического прогресса; малого биз­неса; стандартов должного поведения; по делам вете­ранов  и путей и средств.

        Сенат имеет следующие постоянные комитеты: сельского хозяйства, продовольствия и лесных ресурсов; ассигнова­ний; вооруженных сил; банков, жилищного строи­тельства и городского развития; бюджетный; торгов­ли, науки и транспорта; энергетики и природных ресур­сов; окружающей среды и общественных работ; по финансам; внешних отношений; правительствен­ной деятельности; юридический; труда и людских ресурсов; правил и администрации; “малого бизнеса”; по делам ветеранов.

        Регламенты палат достаточно чётко фиксируют предмет­ную компетенцию каждого из комитетов, выделяя те вопро­сы, которые попадают под их юрисдикцию.

        Так, например, предметная компетенция юридического комитета сената очерчена следующим образом: “Все проекты законодательных актов, послания, петиции, прошения и иные материалы, имеющие отношение к следующим вопро­сам:

1. Формирование избирательных округов по выборам в палату представителей;

2. Банкротство, мятежи, шпионаж и подделка ценных бу­маг;

3. Гражданские права и свободы;

4. Поправки к Конституции;

5. Федеральные суды и судьи;

6. Правительственная информация;

7. Праздничные дни и празднества;

8. Иммиграция и натурализация;

9. Общие аспекты между штатных соглашений;

10. Общие аспекты судебного процесса, гражданского и уголовного;

11. Местные суды на территориях и во владениях Соеди­ненных Штатов;

12. Меры в отношении исков, предъявленных к Соединен­ным Штатам;

13. Федеральные исправительные учреждения;

14. Патентная служба;

15. Патенты, авторское право и торговые знаки;

16. Защита торговли и торговых отношений от незакон­ных ограничений и

      монополизма;

17. Пересмотр и кодификация законодательства Соеди­ненных Штатов;

18. Границы штатов и территории. (Правило XXV По­стоянных правил сената).

        Общий перечень таким же образом оформленных предме­тов ведения комитетов охватывает в каждой из палат более 200 вопросов.

        По этим вопросам комитеты не только дают заключе­ния и представляют доклады по проектам палатам, но и проводят анализ практики применения действующего зако­нодательства. Правила сената так формулируют эту зада­чу:

“Для оказания помощи сенату: 1) в анализе, оценке, обобщении практики действия, применения и исполнения законов конгресса; 2) в разработке, обсуждении и приня­тии тех изменений законов и дополнений к законодательст­ву, которые представятся должными и необходимыми, — каждый постоянный комитет,кроме комитетов по ассигно­ваниям и по бюджету, проводят анализ и изучение на дол­говременной основе практики действия, применения и ис­полнения этих законов, либо отдельных их положений по вопросам, которые входят в предметную компетенцию каждого из комитетов. Комитеты могут проводить необходимые работы по анализу, оценке и обобщению практики самосто­ятельно либо поручать их выполнение по договорам другим организациям, либо требовать проведения этих работ прави­тельственными органами, направляющими в подобном слу­чае по их результатам свои доклады сенату”. (Правило XXVI Постоянных правил сената).

        Постоянные комитеты палат наделены широкими права­ми. Они “имеют право проводить такие слушания, заседать и осуществлять свою деятельность в такое время и в тех местах в период сессии, между сессиями и заседаниями… по повестке или иным образом вызывать тех свидетелей или требовать предоставления той корреспонденции, доку­ментов, книг и бумаг, а также принимать под присягой такие показания и производить такие расходы (по сумме, не превышающие 10 000 долл. на каждый комитет, на пе­риод работы конгресса), как это будет сочтено необходи­мым самим комитетом. Каждый подобный комитет может проводить расследования по любому вопросу, попадающему под его юрисдикцию, и докладывать о слушаниях, прово­дившихся по их результатам” (Правило XXVI Постоянных правил сената).

        Особое значение имеют проводимые комитетами слуша­ния. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение. Напри­мер, комитет по ассигнованиям палаты представителей 98-го конгресса провел за два года 720 слушаний в комитете и в подкомитетах, заслушал 10215 свидетелей, опубликовал 225 томов материалов общим объемом 202 767 печатных стра­ниц.

        Численный состав комитетов в сенате и палате предста­вителей определяется различным образом. В сенате он уста­новлен Постоянными правилами (регламентом). В палате представителей он определяется заново каждым новым со­ставом палаты. Но непременным остается требование сохра­нения за партией большего числа мест в каждом из комите­тов. Конкретное же соотношение (квота представительства) партий определяется по соглашению между лидерами фрак­ций.

        В сенате численный состав комитетов колеблется от 10 (комитет правил и администрации) до 28 (комитет по ассиг­нованиям) членов. Сенатор и конгрессмен, по общему пра­вилу, не может быть членом более чем двух постоянных ко­митетов палаты.

        Определение персонального состава постоянных комите­тов осуществляется следующим образом. После выборов се­наторы и конгрессмены представляют в соответствующие  политические комитеты свои пожелания в пись­менном виде с указанием стажа пребывания и характера ра­боты в конгрессе. На этой основе (“система старшинства”) политические комитеты отбирают кандидатов на пост пред­седателя (лидера меньшинства) и членов комитета от пар­тии. Отобранные кандидатуры передаются на одобрение кон­ференции партии и утверждаются в пределах установленных квот на одном из первых после выборов заседаний палаты.

        Наиболее влиятельными и по этой причине наиболее заманчивыми для депутатов являются финансовые комите­ты и комитеты правил палат. Первые — дают возможность влиять на федеральную администрацию и органы власти штатов. Вторые — координировать законодательную дея­тельность палаты. Так, например, комитет правил палаты представителей определяет порядок прохождения законо­проектов, условия проведения дебатов, предоставление конгрессменам более или менее значимых льгот (распреде­ление служебных помещений и т.п.).

        Председатели постоянных комитетов избираются, как и прежде, с учетом главным образом их послужного списка (длительности пребывания в стенах Капитолия). В послед­ние годы их роль несколько снизилась. Но и сейчас в делах комитетов решающее слово во многом принадлежит именно им. Они созывают и ведут заседания, определяют повестку, осуществляют контроль за распределением фондов, доклады­вают палате по результатам обсуждения в комитете проек­тов.

        Под руководством председателя функционирует вспомо­гательный аппарат комитета. В его задачи входит отбор, анализ и обобщение материалов и информации, подготовка и проведение слушаний, оформление и публикация доку­ментов комитета.

        Постоянные комитеты играют огромную роль в процессе законотворчества. От их решения во многом зависят судьбы внесенных в конгресс проектов, о чем достаточно красноре­чиво свидетельствуют такие факты. Примерно 90 процентов всех законопроектов остаются нерассмотренными конгрессом в связи с нежеланием либо отказом постоянных комитетов дать им дальнейший ход. Примерно в том же соотношении законопроекты, одобренные комитетом, принимаются пала­тами практически без изменений.

        В последние годы роль постоянных комитетов несколько снизилась. Связано это с все возрастающим значением под­комитетов. Образуются они в рамках практически каждого из комитетов и все чаще берут на себя функции, которые раньше были возложены на комитеты. Объясняется это как большой загруженностью самих комитетов, так и потребно­стью более специализированного обсуждения и рассмотрения законопроектов.

        Наиболее, как, впрочем, и наименее значительные акты комитеты отсылают в подкомитеты, которые могут:

1)     оста­вить их без рассмотрения;

2)     провести слушания;

3)     одоб­рить проекты;

4)     одобрить проекты, но предложить к ним поправки;

5)     подготовить альтернативные проекты;

6)     дать отрицательные заключения по законопроектам (последнее имеет место крайне редко).

        О результатах своей работы подкомитет докладывает сво­ему комитету, который по ним принимает решения. К пала­там подкомитеты обращаться не могут. Возглавляет подкомитет председатель, избираемый от фракции большинства комитета. В состав подкомитета вхо­дит, как правило, от 3 до 5 человек. Так же, как и постоян­ные комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и слу­жебные помещения.

        Более кратко рассмотрим иные виды комитетов Конг­ресса.

        Законодательство и регламенты палат не определяют по­рядок образования расследовательских и специальных коми­тетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в от­дельности.

        Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики примене­ния законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, обществен­ных организаций и членов конгресса.

        Численный состав комитетов определяется палатами в за­висимости от того, какие задачи перед ними поставлены. На­значения в состав комитетов производят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательских комитетов. В ряде случаев создавались специальные объеди­ненные комитеты палат конгресса.

        Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов, неза­висимо от того, заседает в это время конгресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставле­ния необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тю­ремному заключению на срок до одного года. Доклады спе­циальных и расследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами. После заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформировываются.

        В комитетскую систему конгресса входят также объеди­ненные комитеты конгресса, специализированные, постоян­но действующие органы, созданные на паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закона или со­вместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует четыре объединенных комитета — по эконо­мике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конг­ресса и правительственной печати. По своему значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, со­поставимые с теми, которыми обладают постоянные комите­ты палат, имеют только два комитета — по налогообложе­нию и экономике. В их состав входят: в первый —по 5, во второй — по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции пред­седателя после каждой сессии конгресса поочередно перехо­дят к представителю сената или палаты представителей.

        Самостоятельную разновидность объединенных комите­тов представляют согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следующему факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят согласование между палатами .  Формируются они председателями палат, выбор которых, как правило, падает на “старейших” законодателей, облада­ющих необходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельности.

    продолжение
--PAGE_BREAK--2.3. Полномочия Конгресса
2.3.1. Полномочия в области внутренней политики


        Наиболее полно роль конгресса в системе разделения вла­стей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде:
1.     Принятие за­конодательства;

2.     Бюджет и финансы;

3.     Формирование ап­парата исполнительной и судебной власти;

4.     Контроль за деятельностью правительственного аппарата;

5.     Осуществле­ние квазисудебных функций;

6.     Регулирование межправи­тельственных отношений.

К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но кото­рые во многом определяют роль конгресса. К подобным не­конституционным функциям могут быть отнесены предста­вительство партий, социальных слоев и групп, обществен­ных  и профессиональных организаций;  участие  в формировании общественного мнения; определение полити­ческой линии развития и т.д.

        Законотворчество.По форме акты конгресса различают­ся на билли (законы), резолюции и приказы.

        Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статута­ми), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые — актами индивидуального применения или локального действия.

        Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции практиче­ски не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции — закона­ми. Как и билли, совместные резолюции передаются на под­пись президента. В форме совместных резолюций принима­ются проекты конституционных поправок. В случае их одоб­рения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсылаются законодательным со­браниями штатов для ратификации.

        Совпадающие резолюции касаются главным образом дея­тельности обеих палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила сов­падающих резолюций распространяется только на конгресс.

        Простые резолюции принимаются каждой из палат в от­дельности и в основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.

        Приказы принимаются также каждой палатой в отдель­ности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение.

        В среднем за год конгресс принимает до 700 и более бил­лей и резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.

        Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и контролиру­ет весь процесс законотворчества.

        По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполни­тельная власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или член па­латы представителей. Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.

        Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при по­вторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и за­мечаниям со стороны президента. Эта позиция имеет под со­бой достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето.

        Бюджет и финансы.Формально, по Конституции, пре­зидент лишен каких-либо полномочий в этой области. Толь­ко конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Сое­диненных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача де­нег из казначейства могут производиться только по закону конгресса.

        Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области иници­атива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно реша­ют вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ас­сигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Не­редко сами определяют, на какие цели и в каком объеме не­обходимы ассигнования.

        Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он служит основой для при­нятия финансовых биллей.

        Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в котором предусматри­вается осуществление определенных проектов и их финанси­рование. Однако никакие выплаты на основании такого за­кона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряже­ние о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начи­нается 1 октября предыдущего календарного года.

        Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” — отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом.

С 1974 г. определен сле­дующий порядок разрешения подобных конфликтов. Прези­дент должен обратиться к конгрессу со специальным посла­нием, в котором дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигно­ванных средств. Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.

        Формирование иных государственных органов.Формаль­но вопросы организации и структуры исполнительной вла­сти, полномочий управленческих органов должны регламен­тироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализу­ется оно президентом посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону, должны представляться на ут­верждение конгресса, который может в течение 60 календар­ных дней их отклонить. До 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фактически не ог­раничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и не­зависимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по закону конгресса.

        Согласно Конституции, назначение “послов… судей Вер­ховного суда и всех других лиц, назначение которых Кон­ституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложно­сти сенат утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком. Что же ка­сается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит отдельно, за­нимая иногда несколько месяцев. В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко.

        Контроль за деятельностью правительственного ап­парата.Традиционно наиболее действенным средством воз­действия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать воз­можную его реакцию на те или иные их действия.

        Столь же испытанным средством остается право постоян­ных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. До­статочно напомнить, что в результате расследования юриди­ческого комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не мень­шую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран — контрас”.

        До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как законодательное вето. Посредст­вом его конгресс мог аннулировать либо приостановить дей­ствия актов исполнительной власти, принимая как совпада­ющие резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его примене­ние неконституционным, нуллифицировав положения не­многим менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы контроля.

        Квазисудебные функции.К квазисудебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни для де­ятельности самого конгресса, ни для определения его факти­ческой роли. Иное дело — импичмент.

        Импичмент — особая процедура, заимствованная автора­ми Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности яв­ляются президент, вице-президент, судьи и должностные ли­ца исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмента — “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, осуществ­ление суда — сенату. Однако импичмент только по назва­нию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути, — это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных в соверше­нии преступления или проступков, что, впрочем, в дальней­шем не освобождает их от обычной судебной ответственно­сти. В истории США сенат лишь в 13 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вы­несен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его зна­чение не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку.

        Межправительственные отношения.Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ни­ми. Эти вопросы Конституцией и законодательством не ре­гламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.

        Так, конгресс не имеет права указывать либо давать рас­поряжения правительствам штатов. Даже послания к шта­там о ратификации конституционных поправок не создают юридически обязательного требования по их рассмотрению. В свою очередь, и органы штатов не вправе диктовать свою волю тем депутатам, которые представляют в конгрессе их штаты. Каждый из них имеет лоббистов — своих “ходатаев” при Капитолии. Свои представительства имеют и многие консультативные органы, координирующие усилия шта­тов, — Совет правительств штатов. Национальная конференция легислатур. Национальная ассоциация губернаторов, Национальная гражданская лига (до 1986 г. — Националь­ная муниципальная лига) и др.

        Принимая законодательство и утверждая ассигнования, конгресс определяет развитие федеративных отношений по вертикали. В то же время он контролирует их и по гори­зонтали. Отношения между отдельными штатами должны оформляться на договорной основе, а соглашения между штатами — одобряться конгрессом. Без санкции последнего допускается заключение только тех соглашений, которые “не увеличивают политическую власть штатов и не угро­жают верховенству правительства Соединенных Штатов”.

    продолжение
--PAGE_BREAK--