Реферат: Современный этап становления федерализма в России

--PAGE_BREAK--. К их числу отно­сится разный конституционный статус субъектов РФ. Так, часть1 статьи5 ус­танавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.), а часть2 той же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию, в отличие от других субъектов.[20] Такое несогласование со­здает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравнопра­вия субъектов с неизбежными взаимными конфликтами между ними, как и с федеральными органами. Далее, часть1 статьи66 устанавливает: «Статус ре­спублики определяется Конституцией Российской Федерации и конституциями республик».[21] По нашему мнению, статус республики и иных субъектов Федера­ции должен быть определен только в Конституции Федерации и соответствен­но закреплен в конституциях республик, уставах краев, областей и других субъектов Федерации. Отсутствие такой определенности в значительной мере обусловило несоответствие основных законов (конституций, уста­вов) ряда субъектов Федерации Конституции Российской Федерации.

Наиболее существенные отступления от федеральной Конституции имеются в конституциях Республики Татарстан, Республики Тува и Чеченской Республи­ки. Так, в статье50 Конституции Республики Татарстан, в нарушение части1 статьи66 Конституции Российской Федерации, устанавливается, что она «само­стоятельно определяет свой государственно-правовой статус». Противоречит статье65 Конституции Российской Федерации о нахождении Татарстана в соста­ве Российской Федерации статья61 Конституции Республики Татарстан, в кото­рой она провозглашается как «суверенное государство, субъект международно­го права, ассоциированное с Российской Федерацией— Россией на основе Дого­вора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения». Аналогич­ное положение содержится в преамбуле Конституции Чеченской Республики, где даже нет упоминания о том, что она является субъектом Российской Феде­рации. В ней Чеченская Республика провозглашается «самостоятельным суве­ренным государством» и объявляется «равноправным субъектом в системе ми­рового содружества наций», в то время как, согласно части1 статьи65 Консти­туции Российской Федерации, Чеченская Республика находится в ее составе.

Противоречит Конституции Российской Федерации статья1 Конститу­ции Республики Тува, которая «признает свое нахождение в составе Россий­ской Федерации на основе Федеративного договора» и право республики на свое самоопределение и выход из состава Российской Федерации. В консти­туциях ряда республик имеются положения, не соответствующие Конститу­ции Российской Федерации по предметам ведения. Так, в Конституциях Рес­публик Татарстан (пункт3, статья89), Саха (Якутия) (статья69), Башкор­тостан (пункт3, статья88), Чеченской (пункт2, статья62), Тува (пункт1, статья93), Ингушетия (пункт3, статья54) при определении вопросов веде­ния законодательного органа либо президента устанавливается их право оп­ределять и осуществлять внутреннюю и внешнюю политику республики. В конституциях ряда республик имеются также несоответствия с Конституци­ей Российской Федерации по вопросам гражданства, обороны, таможенного дела, верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, организации законодательной, исполнительной и судебной властей в республиках, регулирования прав человека и гражданина, по другим вопро­сам, отнесенным к ведению Российской Федерации.[22]

Имеющиеся в конституциях республик и уставах других субъектов Фе­дерации несоответствия важным положениям федеральной Конститу­ции достаточно остро ставят вопрос о гарантиях равноправия всех субъектов Российской Федерации, образованных по национальному или территориальному признакам. В решении этой проблемы сталкиваются два подхода: в республиках считают правомерным существование нерав­ноправного конституционного статуса других субъектов Федерации, а в краях и областях ставят вопрос о выравнивании их статуса с республи­ками. Эти подходы активно обсуждаются в научной среде.

Какие же субъекты могут быть полноправными в Федерации? Субъекты Федерации должны отвечать минимум двум основным критериям: должны иметь одинаковое общественно–политическое устройство, а также являться территориально самодостаточными, способными обеспечить потребности населения или за счет собственных ресурсов, или за счет межрегионального обмена. Соответствие этим критериям демонстрируют субъекты федерации развитых стран. Хотя даже в этом случае основной проблемой остается бюджетный федерализм, так что даже в “сытой”, по нашим меркам, ФРГ есть свои “богатые” и “бедные” земли. А значит, в соответствии с федеральными законами часть доходов из “богатых” земель изымается для передачи “бедным”, выравнивая общеэкономическое положение в государстве.[23]

Российская беда заключается в том, что из 89 субъектов Федерации (считая Чечню–Ичкерию) принципу территориальной самодостаточности не отвечают 79. Только 10 территорий РФ можно отнести к “богатым”. Причина проста. Федерация в России строилась бессистемно, она просто вышла из недр того государства, которое существовало в России 75 лет. В итоге российские территории развивались неравномерно в экономическом, социальном плане и сейчас сильно отличаются друг от друга.

Понятно, что Федерация обязана перераспределять деньги в пользу “бедных” территорий. С этим никто и не спорит. Но непонимание многих руководителей субъектов Федерации вызывает неравные “правила игры” для различных дотационных территорий. Одни получают больше, другие — меньше, хотя имеют право на большее. Все это приводит к крупным спорам и раздорам в процессе утверждения федерального бюджета и его исполнения. В Конституции РФ записано, что все субъекты Федерации равноправны. Но по жизни получается так, что некоторые “равнее”. Ярким примером этого являются перекосы в бюджетном федерализме.

РФ построена по принципу, который был воплощен в жизнь после событий 1917 года. В стране появились национальные образования. И когда шла работа над проектом ныне действующей Конституции, поступали и такие предложения, как, например, вывести автономии на уровень бывших союзных республик и этим значительно приподнять их статус. Это очень быстро всколыхнуло амбиции руководителей автономий и противопоставило им мнения глав краев и областей; однако этого не произошло, Конституция установила равноправие между всеми субъектами Федерации. Но это конституционно установленное равноправие, которого пока в жизни, к великому сожалению, нет.

Неравенства субъектов Федерации, сложившегося “по жизни”, не должно быть на практике. Первые договоры, которые были подписаны в России между субъектами и федеральным центром, — это договоры с Татарстаном и Башкортостаном. Они до сих пор “у всех возбуждают нездоровые настроения, потому что, будучи подписаны в довольно острых политических реалиях, когда было сильное националистическое движение в Татарстане за отделение от России, они дали неправомерно большие преимущества и льготы этим двум республикам”[24]. Скажем, Татарстан и Башкортостан платят примерно наполовину меньше налогов в федеральный центр.

Таким образом, по мнению многих политиков и ученых, договоры, оказавшиеся политически нужными на определенном этапе развития, в конечном итоге должны исчезнуть. Противоположную точку зрения высказывает Председатель Государственного Совета Республики Татарстан Ф.Мухаметшин. Он пытается обосновать недопустимость повышения статуса краев и областей до уровня республик аргументом о различном источнике их происхождения. «Для национальных республик,— утверждает Ф.Х.Мухаметшин,— таковым выступает государственный суверенитет как реализация ис­конного и неотчужденного права народов на свободное самоопределение. На­циональные республики могут свободно распоряжаться своими правами, в том числе передавать при необходимости часть из них федеральным органам на основе двусторонних договоров и соглашений. Что касается краев и обла­стей, то они не являются суверенными государственными образованиями. Го­сударственным суверенитетом обладает Российская Федерация в целом. По­этому все суверенные права сосредоточены у федеральных органов. Края и области— территориально-государственные образования, функционирую­щие на основе полномочий, переданных им федеральным центром».[25]

Тем самым автор, по существу, стремится обосновать правомерность разных уровней прав народов в едином федеративном государстве. Однако источником происхождения любого субъекта федерации на самом деле является народ, а не абстрактные «национально-государствен­ные» или «территориально-государственные» образования. Ф.Мухамет­шин, с одной стороны, считает края и области территориально-государст­венными образованиями, а с другой— лишает их права на суверенитет.

На данном этапе (да и в обозримой пер­спективе) невозможно равенство субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно. Они не равны хотя бы по этниче­ским особенностям, численности населения, размерам территории, экономи­ческому потенциалу и т.д. В «мировоззренческой основе» Конституции Рос­сийской Федерации также нет идеи равенства народов, ибо на данном этапе их развития (да и в обозримом будущем) оно (равенство) не может быть до­стигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Рос­сийской Федерации устанавливается не равенство, а равноправие субъек­тов Федерации. Дословно пункт4 статьи5 Конституции Российской Феде­рации гласит: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государст­венной власти все субъекты Российской Федерации равны»[26]. Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и как следствие это­го равноправие представляющих их субъектов Федерации. Следовательно, речь идет о том, что понятие «равенство» и «равноправие»— не тождест­венны.

По мнению С.Шахрая, «равноправие не означает тождества, поэтому никому не удастся «подо­гнать» все разнообразие субъектов под какую-то одну схему».[27] Конечно, равноправие не означает подгон­ку всего и вся под одну схему. Но суть равноправия субъектов Федерации не может быть различной. В составе единого федеративного государства не­допустимо, чтобы одни субъекты имели больше прав, а другие меньше. Подобно тому, как предусмотренные Конституцией равные права и сво­боды человека и гражданина тождественны для каждой личности, так тождественно и конституционное право для всех субъектов Федерации. Иначе говоря, нетождественность в экономическом, географическом, демографическом, национальном и ином положении субъектов Федерации не означает объективную обусловленность их конституционного неравно­правия.

Провозглашенное Конституцией равноправие всех субъек­тов РФ предполагает предоставление им равных возможностей реализации всех политических, социально-экономических и иных прав народов и каж­дой личности. В этой связи примечательно также положение Концепции го­сударственной национальной политики РФ о том, что совершенствование федеративных отношений «призвано реализовать на практике конституци­онные принципы федерализма, особенно равноправия всех субъектов». А это во многом зависит не только от самих субъектов Федерации, но в не меньшей мере от организации власти в едином федеративном государстве.

В качестве обеспечения равноправия субъектов Российской Федерации некоторые государственные деятели и ученые предполагают переход к одной структуре федерализма— территориальной. Более того, в этом усматривается гарантия укрепления Российского государства и предотвращения его дезинтеграции. В целом со­здается дилемма: или «национальная» или «территориальная» организа­ция федеративного государственного устройства. Тем самым в общество привносится мысль, будто национально-государственная организация ока­залась в противоречии с территориальной и в отличие от последней являет­ся дезинтеграционным фактором, а потому должна быть преодолена.

Обычно ссылаются на территориальную организацию федерализма США, ФРГ и некоторых других стран. Но очевидно, что подобную органи­зацию невозможно механически переносить на Россию, где исторически су­ществовали компактно проживающие веками на данной территории разные народы. Даже в досоветской России, независимо от того, как назывались их административные устройства (губернии, ханства и т.д.), они фактически представляли собой национально-территориальные образования. Позднее ряд народов приобрел статус национально-государственных образований вне России или в ее составе. А после принятия в1990 году Декларации о го­сударственном суверенитете РСФСР и соответствующих деклараций авто­номий в составе РФ их конституционный статус повысился, некоторые из них были провозглашены республиками. Политико-правовое закрепление нового статуса бывших автономий в РФ нашло отражение в дополнении к Конституции РФ и в Федеративном договоре, подписанном31 марта1992 года.

В этом смысле учреждение округов было давно назревшим решением. Образование округов как раз и явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают нору управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению. Одновременно активизируется процесс деконцентрации полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства) посредством перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции. Оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Однако пока этот процесс только-только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни юридическими нормами.

Федеральные округа в перспективе должны стать административной и территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий.

Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России является полноценная реализация модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены федеративные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления и т.д. В то же время, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть.

Многие эксперты полагают, что с формированием округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения новых округов в квазигосударства и т.д., и т.п. Выражаются опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на семь политико-экономических и информационных пространств. Однако в той же мере правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» может способствовать оптимизации системы территориального управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, поможет решить проблему административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.

Развитие событий по тому или иному сценарию в решающей степени зависит от государственной и политической воли. Если центральная власть является сильной и дееспособной, если она в состоянии проводить осмысленную политику и создавать благоприятные и единые для всех условия развития территорий, то, во-первых, любые сепаратистские поползновения будут эффективно пресечены и, во-вторых, ни один из регионов не будет испытывать потребности в суверенизации. В настоящее время в ходе реализации реформы можно наблюдать признаки и эффекты этих тенденций.

В политическом плане, очевидно, что реформа имеет целью создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры, единого правового пространства. В политической сфере полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле за ходом региональных выборов.

Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат «политический вес». Одновременно могут несколько ослабнуть политические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили «столичного» статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные «подавленные» региональные центры.

В экономическом плане новые столичные регионы могут в перспективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся:

-         приоритетное финансирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне;

-         приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.);

-         возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также банковских систем регионов.

Создание округов способствовало началу разрушения межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества. Имеет место несовпадение традиционного экономического районирования (на базе которого формировались ассоциации) и границ федеральных округов. Взаимодействие по линии «федеральная исполнительная власть – межрегиональные ассоциации» фактически прекращено. Постоянно возникают слухи о возможной реорганизации ассоциаций, изменении их границ. Кроме того, именно ассоциации потенциально могут оказаться базой региональной «фронды» против полпредов.

В той или иной степени «окружной» реорганизации подвергаются не только ассоциации межрегионального сотрудничества, но и территориальная деятельность крупнейших компаний и корпораций, а также естественных монополий. В настоящее время полпреды никак ее не регулируют, а реорганизация, в свою очередь, не всегда связана только с «подстраиванием» под округа.

В целом, в разных округах и в применении к разным субъектам Федерации в развитии института полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил местной элиты, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Здесь гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования.[28]

В результате, один и тот же политический, управленческий институт выполняет по отношению к разным регионам и в зависимости от ситуации, политической конъюнктуры совершенно разные задачи.

Впрочем, оптимизация территориального управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая и задачи представительства Президента, и территориального государственного управления.

Сегодня, как это уже неоднократно случалось в отечественной истории, насущной является задача собирания российских земель. Но ведь «собирать земли» – это не только объединять территории и укреплять вертикаль власти. Это еще и «доводить до ума» систему управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно новое качество. Федеральные округа и институт полномочных представителей Президента – важнейший, если не ключевой инструмент политики государства в этой области.

Существенное влияние на положение дел в субъектах Российской Федерации оказало неодинаковое системное проявление кризисных явлений 90-х годов, когда регионы изначально имели разные стартовые экономические условия. В результате стала нарастать финансовая неустойчивость в субъектах Федерации, и сегодня подавляющая часть из них принимают свой бюджет с дефицитом. Разрыв в уровне социально-экономического развития регионов в расчете на душу населения по отдельным показателям достиг от 10 до более чем 100 раз.

Неравноправие субъектов Федерации порождает и негативные политические последствия, усиливается массовое движение в краях и облас­тях за свое конституционное равноправие с республиками во всех сферах жизни. Для реализации этих требований используются разные средства— от отзыва своей подписи под Договором об общественном согласии до стремле­ния преобразования в республики.

Бесспорно, республики в составе РФ отличаются от других субъектов Федерации тем, что, как отмечалось, они наделены статусом государств и правом иметь свою конституцию. Вместе с тем представляется, что в составе РФ на базе краев и областей могут быть образованы новые республики или региональные образования без упоминания названия подавляющего большинства проживающего в них населения. Создание таких республик диктуется не только стремлени­ем получать равноправный статус с национально-государственным образо­ванием, но также реальным своеобразием различных регионов России по географическим и демографическим условиям, с этнокультурной самобыт­ностью и иными факторами.

Осуществление региональных преобразований субъектов Федерации станет возможным в более благоприятных социально-политиче­ских условиях. На данном же этапе развития Российской Федерации наи­более безболезненным путем обсуждаемых преобразований для установ­ления конституционного равноправия статуса всех ее субъектов могло бы стать переименование краев, областей в республики, в составе которых останутся автономные округа. Но многие из них в си­лу малочисленности титульных наций могут быть преобразованы в культур­но-национальные автономии. Это будут республики всех проживающих на их территории народов, подобно тому, как Российская Федерация явля­ется суверенным государством всех проживающих в ней народов.

Происходящие в последние годы события и процессы в разных регионах страны показывают, что преобразование краев и областей в республики яв­ляется наиболее эффективным путем преодоления неравноправного поло­жения субъектов Российской Федерации, важнейшей гарантией укрепления ее единства и целостности.[29]

Следовательно, главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в количестве и равноправии статуса субъектов Федерации, а в политико-правовом (конституционном) и фак­тическом их неравноправии. Поэтому целостность Российской Федерации в подлинном ее смысле как многонационального государства зависит от кон­ституционных гарантий обеспечения равноправия ее субъектов, всех наций (народов) и национальных меньшинств.

В системе этих гарантий первостепенное место занимает неуклонное вы­полнение местными органами своих полномочий, недопущение вмешатель­ства центральных органов в компетенции субъектов Федерации, как и стро­гое соблюдение федеральной Конституции и законов.

Можно сделать вывод, что для пол­ного соответствия положений Конституции Российской Федерации и ре­спублик в ее составе основным требованиям федерализма в текст Основ­ного Закона следовало бы внести некоторые изменения, особенно в во­просы суверенитета и равноправия. Предлагаемые преобразования должны проводиться постепенно, путем терпеливой и кропотливой ра­боты, на основе волеизъявления всех этносов, проживающих на терри­тории существующих в настоящее время национально-государственных и автономных образований.

В сегодняшней Российской Федерации 21 национально–государственное, 11 национально–территориальных и 57 административно–территориальных образований – субъектов федерации. Российская Федерация состоит из различных субъектов федерации, которые отличаются друг от друга по целому ряду существенных признаков. Очень много споров среди российских политиков и ученых о том, что субъекты федерации не должны быть различными. Надо тут же подчеркнуть, что они не могут быть одинаковыми. Именно их регионально–территориальные, климатические, национально–культурные и прочие различия и образуют субъекты федерации. Но эти различия являются показателями множества и ни в коем случае не являются помехой обеспечения единства.[30] Российская Федерация состоит из национально–государственных образований (республик), национально–территориальных образований (автономные области и автономные округа), а также административно–территориальных образований (края и области). Почти все они подписали Федеративный договор. Татарстан подписал отдельный двусторонний договор с федеральным центром. Чеченская Республика не подписала пока договор с федеративными органами власти. Но, как было зафиксировано еще в Федеративном договоре, субъекты федерации, которые не подписали подобные договоры, входят в состав федерации в соответствии с Конституцией. Таким образом, все субъекты Российской Федерации должны функционировать в рамках Конституции Российской Федерации и в силу этого соблюдают единые правила игры во всех сферах общественной и государственной жизни. Соответственно, их положение одинаково, их права одинаковы. И в рамках полномочий субъектов федерации они сохраняют огромные пространства для учета своих особенностей и проявления своей самобытности. Кроме того, вопрос равноправия субъектов федерации у нас решается не в отношениях между ними, а характером отношений каждого из субъектов федерации с федеральными органами власти в точном соответствии с Конституцией Российской Федерации, “во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны“. Эта важнейшая формула Федеративного договора имеет принципиальное значение для развития нашей федерации. И в рамках своих полномочий субъекты федерации могут свободно и всесторонне взаимодействовать друг с другом по горизонтали. Взаимоотношения между субъектами федерации в этом плане свободны от диктата федеральных органов власти. Это огромное пространство для разработки и осуществления региональной политики.

Таким образом, симметричный конституционный статус и равноправие субъектов Федерации являются взаимосвязанными принципами образования и функционирования федеративного государства. При непродуманном поощрении асимметрия может усугубить неравенство субъектов и, как следствие неравенство граждан России, межэтнические противоречия, поставив под угрозу целостность общества и государства. Однако главная опасность для сохранения единой и неделимой Российской Федерации кроется не в установлении симметричного конституционного статуса субъектов Федерации, а в консервации существующей асимметрии, составляющей политико-правовую основу фактического неравноправия между ними. В этом плане создание семи федеральных округов можно считать первым этапом начавшегося укрупнения ныне существующих 89 субъектов Федерации. Субъектами Федерации станут равноправные регионы (с историко-географическими названиями), представляющие собой моно- и многонациональные сообщества, объединяющие ряд областей национально-территориальных образований.
РАЗДЕЛ 3. ИНСТИТУТ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РФ: ФУНКЦИИ И ЗНАЧЕНИЕ.
Фактически институт представителей Президента был введён распоряжением президента РСФСР Б.Ельцина «Об утверждении Временного Положения о представителях Президента РСФСР в краях, областях, автономной области, автономных округах, Москве и Ленинграде» от 31 августа 1991 года №33-рп. Затем был преобразован Указом Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 года № 765 в институт представителей Президента  Российской Федерации. Затем данный институт был закреплён в принятой 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации, а 5 февраля 1993 года в Указах Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» №186 и «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696[31].

Возникшие  в1991 г. новые демократические властные институты не создали надежных  проводников своего политического влияния, положившись поначалу на существующую  исполнительную вертикаль и на неокрепший институт представителей Президента на местах. Когда были разрешены выборы глав субъектов Федерации, центральные властные институты утратили важнейший  рычаг политического воздействия на периферию. В  период президентства Б.Ельцина отношения Москвы и регионов  характеризовались постоянным  нарушением  взаимных  обязательств и нескончаемым  торгом друг с другом. Игра в федеративные отношения продолжалась, но отказ от неуклонного соблюдения Конституции  и  отсутствие прочной нормативной иерархии вызвали в государстве заметные тенденции к распаду. Утрата цен­тром возможности  непосредственного воздействия на принятие субъектом РФ  каких-либо решений сделала неэффективным   механизм, контролирую­щий соблюдение Конституции  субъектами Федерации и, конкретно, их руководителями. Указом президента Ельцина был создан институт полномочных представителей Президента, которым вменялось в обязанность не только информиро­вание главы государства о процессах, происходящих на местах, но и контроль над ходом реализации в них федеральных программ, над использованием фе­дерального имущества и средств федерального бюджета. Однако  дефицит кадровых и финансовых   ресурсов блокировал эффективную  деятельность данного института[32].

Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» определяет в качестве основных задач деятельности нового института контрольно-политические. К их числу может быть отнесено и представление Президенту регулярных докладов о социальном и экономическом положении в округе.

Важнейшей задачей полномочных представителей является и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «обратной связи» между Президентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Но представляется, что магистральной линией развития округов все же станет их трансформация в центры управления территориальным развитием, прежде всего – экономическим. Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам.

В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использования федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.

Другие варианты развития округов, в рамках которых основной акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функций или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих округов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границами субъектов Федерации и с границами округов иного типа, — представляются менее предпочтительными.

В настоящее время весьма разнятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач, так же как неравноценно и внимание, уделяемое каждым из них этим вопросам. В Северо-Западном округе предпочтение отдается поиску внешних инвестиций и реализации инфраструктурных проектов, в Южном и Дальневосточном – комплексным программам социально-экономического развития. В Сибири на первый план выдвигаются отраслевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а также инвестиционных проектов. В Центральном регионе особое внимание уделяется проблемам экономической безопасности и борьбы с экономической преступностью, а также выделяется задача развития предпринимательства. Во многом близкий подход и на Урале, хотя в последнем случае аппарат полпреда также уделяет внимание отдельным отраслям экономики, крупным финансово-промышленным группам регионального масштаба. Приволжский округ считается «лабораторией нового опыта».[33]

Однако ситуация вокруг полномочных представителей Президента сегодня действительно очень не простая.

По мнению М.И. Вильчека, единственной, «чистой» функцией полномочных представителей является мониторинг ситуации в регионах и «подготовка регулярных докладов Президенту». (Президент должен иметь возможность «держать руку на пульсе регионов», должен понимать, что там происходит, что за люди там проявляются.) Это задача, по сути дела, «государева ока», а если уж пользоваться историческими аналогиями, то «чиновника по особым поручениям».[34]

Если вдуматься в формулировки остальных функций, как они определяются нормативными документами и (или) самими полномочными представителями, мы без труда обнаружим, что, практически, все их функции носят «дополнительный», «компенсаторный» характер. В определенном смысле они являются «дублирующими» по отношению к функциям Правительства РФ, Прокуратуры РФ, а отчасти — и к функциям руководства субъектов РФ.

Прежде всего, это относится к функции «координации», которая и возникает-то только в условиях раскоординированности работы в регионах, прежде всего, Правительства РФ и его территориальных органов, Прокуратуры и т.д. То есть эта функция возникает тогда, когда на технологическом уровне нет четкости как в разграничении полномочий, так и в алгоритмах взаимодействия тех, кто должен обеспечивать это «по должности». Таким образом, введение института полномочных представителей в этом плане, с одной стороны, — реализация президентской функции по обеспечению согласованной деятельности федеральных органов государственной власти на уровне региона, а с другой — фактическое признание недоработок Правительства, Прокуратуры и, в некотором смысле, прямое вмешательство в их компетенцию.

Однако как  и Президент РФ, на самом деле выполняющий помимо роли главы государства и функции главы федеральной исполнительной власти, так и полпреды, не ограничиваясь задачами координирующей власти, уже сейчас вынуждены постепенно брать на себя и функции исполнительной власти по самому широкому кругу проблем. Так, полпреды подключаются к координации различных региональных социальных и экономических программ, в том числе и на уровне межокружных отношений. Участие в этих программах предполагает и решение сложных финансовых проблем.

Вполне логичным представляется и включение полпредов в предбюджетную подготовку. Но этим дело, очевидно, не ограничится. Полпреды попытаются расширить свое влияние в бюджетном процессе. Сначала своими рекомендациями они постараются перераспределить бюджеты в рамках округа. Имея в виду их нынешний статус и полномочия, результат такого вмешательства будет зависеть от того, какие отношения у полпреда сложились с губернаторами. То есть опять главную роль будет играть не фактор политико-правовой системы, а личные ресурсы полпредов и глав субъектов Федерации.[35]

Вопрос о достаточности определенных положением о представителях Президента экономических функций необходимо рассматривать исходя из содержания экономической политики, то есть конкретно и технологически. Поэтому в качестве критериев предлагается использовать, как минимум, два — целесообразность и технологическую возможность. Под целесообразностью подразумевается содержательная способность представителя Президента оказывать реальное конструктивное влияние на повышение эффективности исполнения тех или иных функций государственного регулирования экономических процессов развития регионов. Под технологической возможностью подразумеваются организационные, методологические, кадровые и, наконец, финансовые ресурсы для конструктивного воздействия на экономические процессы в регионах округа. При этом речь должна идти о вполне конкретных функциях экономического управления.

Одной из важнейших проблем, которые сегодня стоят перед полномочными представителями Президента, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Федерации. В Администрации Президента эту проблему пытались разрешить давно. И Минюст, и Генпрокуратура в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах Федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полпредами стоит чрезвычайно сложная неформальная задача.

Еще одна запутанная проблема — договоры и соглашения о разграничении полномочий с субъектами Федерации. Ее предполагается решать только после того, как будет приведено в порядок законодательство и прочие нормативные акты. Кроме того, в соответствии с законом о разграничении полномочий, их содержание должно уйти в содержание договоров как таковых. Договор, если он сохраняется, должен превратиться в толстый том и подписываться Президентом. То есть фактически все договоры (а их сегодня 46) подлежат пересмотру. Таким образом, спустя два года и договоры, и дополнительные соглашения к ним станут просто незаконными. И что с ними делать — пока неясно. В результате возникнет множество коллизий.

Необходимо также отметить, что концептуальная неопределенность института полномочных представителей — в значительной мере следствие, отображение неопределенности в другом концептуальном вопросе: об общей схеме, «архитектуре» системы государственной власти, и прежде всего в части схемы взаимодействия Федерации и ее субъектов.

С учреждением федеральных округов некоторые наблюдатели напрямую связывают угрозу роста регионального сепаратизма, но уже на новом, «окружном» уровне.[36] Ситуация, действительно, возникает несколько противоречивая. С одной стороны, полпреды как раз и поставлены для того, чтобы этот сепаратизм искоренить. Но, с другой стороны, перспективы роста сепаратистских тенденций в этом контексте исключать тоже нельзя. Дело в том, что деление страны на огромные федеральные округа приведет к перестройке не только федеральных ведомств, но и естественных монополий, которые станут выстраиваться в соответствии с окружной системой. «Связьинвест» уже перестраивается, РАО «ЕЭС» вплотную подошло к реструктуризации.

Таким образом, первые годы существования нового института показали недостаточность наделения представителей Президента в федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Уже сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России, с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике. Четко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в политической реальности. Если вообще отказаться от решения этой задачи, через какое-то время он умрет естественной смертью, даже если будет продолжать формально функционировать. Просто реальное влияние полпредов на региональные политические, хозяйственные и социальные процессы станет постепенно нулевым.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Сейчас Россия  проходит  нелегкий  путь   становления федеративной государственности через многослойную федеральную систему, при которой субъекты Федерации при формальном равенстве оказались по многим параметрам фактически неравны. Потребуется сложный, длительный процесс, чтобы субъекты Федерации получили равные права. Еще рано готовить о фактическом равенстве субъектов Федерации, так как прежде всего не завершено формирование соответствующей вертикали исполнительной власти.

Федерализм   представляет   собой универсальный инструмент организации государства, который отвечает как критериям целостности и единства, так и широкой самостоятельности субъектов Федерации, федерализм для России это оптимальная, наиболее   отвечающая размером, сложному региональному и многонациональному составу страны, форма государственного устройства. Это более современное политическое средство урегулирования, децентрализации государственной власти и широкого демократического участия народных масс в построении могущественной державы.

Таким образом, федеративное устройство представляет собой лучший способ политического развития многонациональной России, переживающей сложный этап глубоких общественныхпреобразований, установление подлинно равноправных и стабильных отношений между субъектами Российской Федерации, между центральной и местной властью.

Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой, а основные различия в устройстве федеративных государств сводятся к их федеративному или конфедеративному характеру. Под напором сегодняшних про­блем на второй план отходит такая черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправ­ных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различа­ющиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу. Среди федеративных государств есть республики, монархии, объе­динения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто.

О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире сущест­вуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рас­сматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной централь­ной властью. В то же время подчеркивается двойственность данного процесса: федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном госу­дарстве, теряющем контроль над частью своей территории».[37]

Природа современной российской федеративной государственности в том, что она зиждется на конституционно-договорном, добровольном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

На современном этапе преобладает общая тенденция выравнивания статуса субъектов федерации во всех федеративных государствах мира. Демократическое реформирование РФ возможно лишь на базе всестороннего учета научной теории федерализма и международной позитивной практики. По мнению большинства политиков и ученых, первостепенное значение имеет установление симметричного конституционного статуса ее субъектов. Решение этой проблемы требует выработки единых конституционных принципов и критериев их образования как гарантии упреждения от субъективизма и волюнтаризма в процессе укрупнения субъектов Федерации и их количественного сокращения, осуществления соответственно этому изменений административно-территориального устройства государства. В этом смысле Указ Президента Российской Федерации по созданию федеральных округов можно рассматривать как одно из решений проблем реформирования РФ. В общественном мнении он воспринимается как важный шаг в направлении преодоления существующих конституционно-правовых противоречий на федеральном уровне и в субъектах Федерации. В процессе осуществляемых преобразований создаются предпосылки для последующего решения стратегической задачи постепенного перехода к новому административно-территориальному устройству государства, усиления роли федеральной власти в сфере вертикального управления и оптимизации федеральных отношений. Указ о федеральных округах – это попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от местных властей. Важнейшей задачей полномочных представителей является создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «»обратной связи» между Президентом и народом. То есть институт полпредов должен соответствовать своему названию: представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не в состоянии решить сами. Однако следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов проводилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации.

В заключении следует сказать, что необходимо уравнять в правах все республики, а также создать механизм разумного и оптимального сочетания федеральных и республиканских интересов, потому что наращивание договоров и иного неравноправия рано или поздно развалит Федерацию. И Россия либо создаст цивилизованную федерацию, либо на 2-3 года увязнет в межнациональных конфликтах. Между тем нельзя рассчитывать на быстроту и легкость проведения радикальной реформы федеративного устройства Российской Федерации. Обеспечить реализацию конституционных норм, устранить все противоречия и пробелы законодательства, укрепить федеративное устройство России – только таким образом можно упрочить стабильность Российской Федерации, ее целостность, ее единство и увести от угрозы распада.
Список использованной литературы

Источники:

1.      Конституция РФ. – М., -1993. — 63с.

2.      Конституция Республики Татарстан 1992 г. // www.tatar.ru

3.      Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении положения о представителе Президента  Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» от 15 июля  1992 года № 765 // law.optima.ru/View.html?0=46757&1=1

4.      Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе  Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации» от 5 февраля 1993 года № 186 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от  17.01.1995 №53) // law.optima.ru/View.html?0=46759&87=2

5.      Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации» от 9 июля 1997 года №696 // Российская газета. – 1997. — 16 июля. – С.2.

6.      Указ Президента Российской Федерации « О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года №849  // Российская газета. -  2000. — 16 мая. – С.2.

7.      Указ Президента Российской Федерации «О внесении дополнения и изменения в положение о полномочном предcтавителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849»  от 30 января 2001 года // www.pfo.ru/main/?id=1827
Литература:

8.      Аналитический обзор конституций, входящих в состав Российской Федерации. // Российская Федерация. – 1994. — №21. – С. 18-27.

9.      Атономов А.С. Федеральные округа и полномочные представители прези­дента РФ // www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/avtonomov.htm

10.Бадовский Д.В. Система федеральных округов и институт полномочных представителей президента РФ: современное состояние и проблемы развития // www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/badik.htm

11.Безруков А.В. Проблемы взаимодействия  Российской Федерации и её субъек­тов в сфере исполнительной власти // Журнал российского права. — 2001. — №1.- С.110-117.

12.Безруков А.В. Укрепление властной вертикали как средство реформирования российского федерализма. // Основы государства и права. – 2001. — №5. – С. 92-96.

13.Варламова Н. Конституционная модель российского федерализма. – Конституционное право: восточноевропейское обозрение. – 1999. — №4. – С. 111-115.

14.Вильчек М.И. О ключевых проблемах становления института полномочных представителей президента РФ// www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/vilchek.htm

15.Дианов М.А. Полномочия полпредов должны быть прописаны предельно четко // www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/diano.htm

16.Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // По­лис. — 2000. — №5.-С.104-108.

17.Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России. // Полис. – 2000. — №5. – С. 32-53.

18.Карапетян Л. Международная практика федерализма и проблемы Российской Федерации. // Федерализм. – 2001. — №1. – С. 67-90.

19.Карапетян Л. Субъекты Федерации: проблемы выравнивания конституционного статуса // Полис. – 2000. — №5. – С.15-27.

20.Каспэ С.И. Конструировать Федерацию – Renovatio Imperiiкак метод социальной инженерии. // Полис. – 2000. — №5. – С. 55-69.

21.Кирпичников В.А. Полномочные представители президента РФ и укрепление регионального звена единой системы исполнительной власти в Российской Федерации // www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/kirpichnikov.htm

22.Конституция РФ: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н.Топорнина.-М.: ГИС, — 1997.- 716с.

23.Королев С.А. Генезис российского пространства и проблемы федерализма. // Россия и современный мир. – 2001. — №33. – С. 133-140.

24.Краснов М.А. О некоторых конституционно-правовых аспектах создания ин­ститута полномочных представителей президента РФ в федеральных округах // www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/krasnov.htm

25.Левандовский А.А. Исторический опыт создания вертикали власти: генерал-губернаторства в России // http://www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/levand.htm

26.Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. –М.,1995.

27.Макарычев А.С. Федерализм эпохи глобализма: вызовы для региональной России // Полис. -2000. — №5.-С.81-97

28.Моммен А. Заявка Путина на власть: конец российского федерализма? // Полис.— 2000.— №5.-С.70-80.

29.Мухаметшин Ф. Принципы формирования Федерации нового типа. // Федерализм. – 2000. — №2. – С. 31-52.

30.Мухаметшин Ф.Х. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты) // Государство и право. – 1994. — №3. – С.53-67.

31.Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общества. – М.: Арена, 1993.

32.Политологический словарь. – М., 1994.

33.Ремизов Н. Президент и его полпреды// Известия. – 2001. – 8 июня. С.4.

34.Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в Российской системе территориального управления//Полис.— 2000.— №5. – С.19-27.

35.Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт. – Казань: Изд-во Каз. университета, 1998.

36.Федерализм в России. / Под ред. Р.Хакимова. – Казань, 2001.

37.Федеральное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. – М., 1994.

38.Федоткин В. Составляющие устойчивого развития российской модели федерализма. // Федерализм. – 2000. — №2. – С. 5-30.

39.Филатов В. И. Роль института полномочных представителей президента РФ в экономическом развитии округа. Его функции в оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов // www.niiss.ru/Publications/Seminar/polpred/filatov.htm

40.Шабо Ж.-Л. Государственная власть: конституционные пределы и поря­док осуществления// Полис.1993.  С.158—165.

41.Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. — №5. – С. 104-114.

42.Elazar D. Exploring Federalism. – Tuscaloosa: The University of Alabama Press, 1987.


--PAGE_BREAK--