Реферат: Унитарные предприятия
Содержание.
Введение.
Глава 1.Правовая природа государственного унитарного предприятия.
1.1. Эволюциязаконодательства о государственных унитарных предприятиях.
1.2. Понятие и признаки государственного унитарногопредприятия.
1.3. Государственная собственность как основа возникновенияунитарного предприятия.
Глава 2.Виды государственных унитарных предприятий.
2.1.Государственное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения.
2.2. Федеральное казенное предприятие.
2.3Управление государственным унитарным предприятием.
Заключение.
Списоклитературы.
Введение.
Внастоящее время российское государство поставлено перед необходимостью решенияновых проблем экономического страны. Это означает поиск источников внутреннихрезервов, и повышении эффективности работы традиционных отраслейгосударственного сектора, укрепления доверия партнеров. Включение экономики РФв мировой коммерческий оборот и решение задач переустройства экономики можетиметь практическое для других стран, которые стоят перед аналогичнымипроблемами. Это позволит выявить конкретные результаты экономических реформ иправового регулирования экономических отношений, участниками которых выступаютгосударственные унитарные предприятия, являющиеся активными субъектамипредпринимательской деятельности, отражающие одновременно как частные, так ипубличные интересы государства. Поэтому концепции создания эффективногоправового положения предприятий как неотъемлемого института экономическойстабилизации в Российской Федерации, представляется актуальной задачей.
КонституцияРоссийской Федерации 1993 года, закрепила положения о признании и защитечастной, государственной, муниципальной и форм собственности. Гарантируетсяединство экономического пространства, свобода экономической деятельности.Именно такое утверждение новых гражданско-правовых институтов, правовое иорганизационное закрепление отношений по управлению собственностьюсвидетельствуют о возрождении и развитии демократической основы России.
Необходимостьтеоретического исследования правового положения государственных унитарныхпредприятий предопределяется несколькими причинами.
Во-первых,государственные унитарные предприятия занимают прочное место в экономическойструктуре государства и обеспечивают ее потребности в наиболее значимойпродукции, имеющей стратегический и национальный характер. Однако, многиетеоретические и практические вопросы правового положения государственныхунитарных предприятий находятся в настоящее время вне поля зрения законодателя.Здесь уместно заметить, что экономическая эффективность присуща не толькороссийским государственным предприятиям. О ней давно говорят и пишут в другихстранах мира. Таким образом, данная проблема носит всеобщий характер изаслуживает пристального исследования как экономистов, так и юристов
Во-вторых,государственное унитарное предприятие, собственником имущества которогоявляется государство в лице Российской Федерации и субъектов Федерации,вступает не только в гражданско-правовые, но и административно-правовые,государственно-правовые и трудовые отношения. Поэтому необходимо теоретическоеи практическое осмысление правового положения государственного унитарногопредприятия, имеющего комплексный правовой статус и действующего на основеположений не только гражданского права, но и иных отраслей права, которых недостаточнолибо не взаимосвязаны, а также порой противоречат друг другу.
Отмеченноевыше обусловливает актуальность темы исследования в связи с научным осмыслениемправового положения государственных унитарных предприятий.
Проведенноеисследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положенияи выводы, выносимые автором на защиту:
1.разработаны теоретические основы правового положения государственных унитарныхпредприятий на основе разных отраслей
2.показано сочетание публично-правовых и частно-правовых в регулированииправового положения унитарных предприятий, что позволило дать датьхарактеристику государства как субъекта не только публичного, но и частногоправа, а государственного унитарного предприятия как выразителя публично-правовыхи частно-правовых интересов.
Глава 1. Правоваяприрода государственного унитарного предприятия.
1.1.Эволюция законодательства о государственных унитарных предприятиях.
Унитарнымпредприятием признается коммерческая организация, не наделенная правомсобственности на имущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные имуниципальные предприятия. Имущество унитарного предприятия принадлежит направе собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации илимуниципальному образованию.
С января 1995 г. основыправового положения унитарных предприятий определяются ГК РФ. Пунктом 6 ст. 6ФЗ от 30.11.1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодексаРоссийской Федерации» (СЗ РФ, 1994, № 32, ст. 3302; 2001, № 17, ст. 1644) былоустановлено, что к созданным до официального опубликования части первой ГК РФгосударственным и муниципальным предприятиям, основанным на праве полногохозяйственного ведения, а также федеральным казенным предприятиям применяютсясоответственно нормы ГК РФ об унитарных предприятиях, основанных на правехозяйственного ведения (ст. 113, 114, 294, 295, 299, 300), и унитарных предприятиях,основанных на праве оперативного управления (ст. 113, 115, 296, 297, 299, 300).
Согласно п.6 ст. 113 ГК РФ правовое положение государственных и муниципальных унитарныхпредприятий определяется ГК РФ и законом о государственных и муниципальныхунитарных предприятиях. Таким образом ГК РФ ограничивает круг нормативныхправовых актов, при помощи которых может быть регламентирован статус унитарныхпредприятий. Иные отношения, возникающие в связи с функционированием указанныхпредприятий, могут регулироваться другими федеральными законами, а такжеподзаконными правовыми актами.
Наосновании прямого указания п. 6 ст. 113 ГК РФ был принят Федеральный закон от14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственных имуниципальных унитарных предприятиях» (Российская газета, 2002, 3 декабря;далее — Закон). Закон является специальным актом гражданского законодательства,регулирующим правовое положение государственного унитарного предприятия имуниципального унитарного предприятия, права и обязанности собственников егоимущества, порядок создания, реорганизации и ликвидации унитарногопредприятия, а также ряд других отношений.
Закон действует со дняего официального опубликования в отношении всех унитарных предприятий на территорииРоссийской Федерации Начиная с указанной даты уставысуществующих унитарных предприятий применяются в части, не противоречащейЗакону, и подлежат приведению в соответствие с его нормами до 1.07.2003 г.
Основы статусаунитарных предприятий установлены ГК РФ. Он определяет понятие и основыправового положения таких предприятий (ст. 113), особенности унитарныхпредприятий, основанных на праве хозяйственного ведения (ст. 114) и на правеоперативного управления (ст. 115), содержание права хозяйственного ведения иоперативного управления (ст. 294-297), порядок приобретения и прекращенияуказанных прав (ст. 299), правила сохранения прав на имущество при переходепредприятия к другому собственнику (ст. 300). Основные требования к содержаниюуставов унитарных предприятий и порядку утверждения этих учредительныхдокументов в ГК РФ определены в общих нормах ст. 52, а также в специальных правилахего ст. 113-115.
Закон развивает иконкретизирует нормы ГК РФ, регулирующие правовое положение юридических лиц(ст. 48-65 ГК РФ), применительно к унитарным предприятиям, а также те нормы ГКРФ, которые устанавливают основы статуса и организации деятельности указанныхпредприятий (ст. 113-115 ГК РФ).
Государственнаярегистрация унитарных предприятий с 1.07.2002 г. осуществляется по общим длярегистрации всех юридических лиц правилам, установленным ФЗ от 8.08.2001 г. «Огосударственной регистрации юридических лиц» (СЗ РФ, 2001, № 33, ч. I, ст. 3431), а после введения в действиеЗакона — также с учетом положений его ст. 10.
Сравнительный анализсодержания п. 6 ст. ИЗ ГК РФ и ст. 1 Закона позволяет сделать два важныхвывода:
а) правовоеположение государственных и муниципальных унитарных предприятий можетопределяться только нормами, содержащимися в ГК РФ и Законе. Поэтому если в других нормативных правовых актах имеются нормы,посвященные правовому положению унитарных предприятий, то указанные нормы могутприменяться лишь при условии, что они полностью соответствуют положениям ГК РФи Закона. Нормы других правовых актов, конкретизирующие правила ГК РФ и Законао статусе унитарных предприятий и тем более не соответствующие илипротиворечащие им, после вступления Закона в силу не подлежат применению. Неслучайно Президенту РФ и Правительству РФ поручено привести свои нормативныеправовые акты в соответствие с Законом (см. п. 2 ст. 38 Закона);
б) права иобязанности собственников имущества унитарных предприятий, порядок создания,реорганизации и ликвидации таких предприятий определяются Законом всоответствии с ГК РФ. В то же время применительно к данной группе общественныхотношений ни ГК РФ, ни Закон не исключают правовое регулирование при помощидругих нормативных правовых актов. Поэтомууказанные отношения могут быть регламентированы и другими федеральнымизаконами, а также иными нормативными правовыми актами.
Помимо отношений, прямоназванных в ст. 1, Закон регулирует отношения, связанные с имуществом и уставнымфондом унитарного предприятия (ст. 11-19 гл. III), определяет статусруководителя такого предприятия, устанавливает правила о заинтересованности всовершении унитарным предприятием сделки, а также о совершаемых в особомпорядке сделках, признаваемых крупными, и регламентирует ряд других важныхотношений (ст. 21-28 гл. IV). Указанные отношения могут регулироваться не только Законом, нои другими нормативными правовыми актами с соблюдением правил п. 1 ст. 37Закона.
Наиболее общиеотношения, связанные с управлением унитарными предприятиями, былиурегулированы, в частности, Указом Президента РФ от 23.05.1994 г. № 1003 «Ореформе государственных предприятий» (СЗ РФ, 1994, №5, ст. 393).
Посколькуимущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственностигосударству (Российской Федерации), государственному образованию (субъектуРоссийской Федерации) или муниципальному образованию, принципиальное значениедля создания унитарных предприятий имеют нормы, установленные в постановленииВерховного Совета РФ от 27.12.1991 г. № 3020-1 «О разграничениигосударственной собственности в Российской Федерации на федеральнуюсобственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации,краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы иСанкт-Петербурга и муниципальную собственность» (Ведомости РСФСР, 1992, № 3,ст. 89), действующем в редакции постановлений Верховного Совета РФ от23.05.1992 г. № 2824-1, от 27.01.1993 г. № 4375-1, от 21.07.1993 г. № 5475-1 сучетом постановления Конституционного Суда РФ от 10.09.1993 г. Важное значениеимеют также нормы ФЗ от 17.07.2001 г. «О разграничении государственнойсобственности на землю» (СЗ РФ, 2001, № 30, ст. 3060).
Следует обратитьвнимание на то, что в системе правового регулирования унитарных предприятийбольшой удельный вес имеют подзаконные нормативные правовые акты. Особенномного их было принято за время, прошедшее с момента введения в действие частипервой ГК РФ до принятия Закона. Среди указанных правовых актов наиболее важноезначение имеют, в частности:
постановленияПравительства РФ:
от 12.08.1994 г. № 908«Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенногохозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственногопредприятия» (СЗ РФ, 1994, № 17, ст. 1982), действующее с изменениями идополнениями, внесенными в него постановлениями от 27.07.1998 г., 27.08.1999г., 27.11.2000 г., 7.06.2001 г.;
от 6.10.1994г. № 1138 «О Порядке планирования и финансирования деятельности казенныхзаводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» (СЗ РФ, 1994, № 28, ст. 2989),действующее с изменениями и дополнениями, внесенными в него постановлениями от27.07.1998 г., 27.08.1999 г., 27.11.2000 г., 7.06.2001 г.; от 5.01.1998 г. № 3«О порядке закрепления и использования находящихся в федеральной собственностиадминистративных зданий, строений и нежилых помещений» (СЗ РФ, 1998, № 2, ст.264);
от30.06.1998 г. № 685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджетдоходов от использования федерального имущества» (СЗ РФ, 1998, № 27, ст. 3200);
от 3.07.1998 г, № 696«Об организации учета федерального имущества и ведения Реестра федеральногоимущества» (СЗ РФ, 1998, № 28, ст. 3354);
от 6.07.1999 г. № 743«Об образовании государственных унитарных предприятий военной торговли,основанных на праве оперативного управления (федеральных казенных предприятий)»(СЗ РФ, 1999, № 28, ст. 3679; 2001, № 20, ст. 2010);
от 9.09.1999 г. № 1024«О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РоссийскойФедерации» (СЗ РФ, 1999, № 39, ст. 4626);
от 4.10.1999 г. № 1116«Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственныхунитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органахуправления открытых акционерных обществ» (СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5034);
от 6.12.1999 г. № 1348«О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственноговедения» (СЗ РФ, 1999, № 50, ст. 6230);
от 9.12.1999 г. № 1366«О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственностьсубъектов Российской Федерации» (СЗ РФ, 1999, № 50, ст. 6237);
от11.01.2000 г. № 23 «О реестре показателей экономической эффективности деятельностифедеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерныхобществ, акции которых находятся в федеральной собственности» (СЗ РФ, 2000, №3, ст. 274);
от 29.01.2000 г. № 81«Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий»(СЗ РФ, 2000, № 6, ст. 763);
от 3.02.2000 г. № 104«Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарныхпредприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциямиоткрытых акционерных обществ» (СЗ РФ,,2000, № 6, ст.777);
от16.03.2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестациируководителей федеральных государственных унитарных предприятий» (СЗ РФ, 2000,№ 13, ст. 1373; 2001, № 31, ст. 3281; 2002, № 41, ст. 3986);
от 31.08.2000 г. № 648«Вопросы государственной, регистрации прав на недвижимое имущество,находящееся в федеральной собственности» (СЗ РФ, 2000, № 37, ст. 3718; 2002, №24, ст. 2310; № 44, ст. 4398);
от 16.10.2000 г. № 784«О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральнойсобственности, в собственность субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ, 2000,№ 43, ст. 4243);
от 10.04.2002 г. № 228«О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества,закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарныхпредприятий» (СЗ РФ, 2002, № 15, ст. 1440);
распоряженияМингосимущества РФ:
от 30.07.1998 г. №802-р «О составе имеющегося у юридических лиц федерального движимогоимущества, подлежащего учету в Реестре федерального имущества» (БНА РФ, 1998,№ 24); от 16.02.2000 г. № 188-р «Об утверждении Примерного устава федеральногогосударственного унитарного предприятия» (БНА РФ, 2000, № 11); от 16.02.2000г. № 189-р «Об утверждении Примерного контракта с руководителем федеральногогосударственного унитарного предприятия» (БНА РФ, 2000, № 13);
распоряженияМинимущества РФ:
от 2.08.2000 г. № 331-р«Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору уполномоченныхаудиторских организаций» (БНА РФ, 2000, № 34); от 7.06.2002 г. № 1424-р «Обутверждении Примерного положения о комиссии федерального органа исполнительнойвласти по анализу эффективности деятельности федеральных государственныхунитарных предприятий» (БНА РФ, 2002, № 31);
приказМинэкономразвития РФ, Минимущества РФ и МНС РФ от 18.09.2001 г. №320/208/БГ-3-21/355-а «Об утверждении Порядка определения и перечня показателейэкономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарныхпредприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» (БНА РФ, 2001, № 48).
1.2. Понятие и признаки государственного унитарногопредприятия.
Унитарным предприятиемпризнается коммерческая организация не наделенная правом собственности наимущество, закрепленное за ней собственником. В форме унитарных могут бытьсозданы только государственные и муниципальные предприятия.[1]
Термин «унитарное» (отлат. unitas — единство) означает единое, объединенное, составляющее одноцелое. В унитарном предприятии, образованном в соответствии с гражданскимзаконодательством России, такое единство выражается в ряде признаков,характеризующих статус юридических лиц данного вида.[2]
Правоваяприрода унитарного предприятия не предполагает многообразия форм собственности,используемой при его создании — такое предприятие может быть создано на основе либо государственной (РоссийскойФедерации, ее субъекта), либо.муниципальной (муниципального образования)собственности (п. 1 ст. 113 ГК РФ, п. 1 ст. 2 Закона). Создание унитарныхпредприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственностиРоссийской Федерации, субъектов Федерации или муниципальных образований,запрещено императивной нормой (см. п. 4 ст. 2 Закона).
Унитарноепредприятие может иметь только одного учредителя (ст. 8 Закона), которому принадлежитна праве собственности имущество, закрепленное за таким предприятием.
Имуществоунитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено повкладам (долям, паям), в т.ч. между работниками предприятия (п. 1 ст. 113 ГК РФ, четвертый абзац п. 1 ст. 2 Закона).Поэтому единым и неделимым является и уставный фонд тех унитарных предприятий(основанных на праве хозяйственного ведения), в которых он создается. Вказенных предприятиях уставный фонд вообще не формируется (ст. 12 Закона).
Собственникимущества учрежденного им унитарного предприятия сохраняет в отношении этогоимущества важнейшее вещное право — право собственности.Унитарному предприятию указанное имущество принадлежит на основанииограниченных вещных прав — права хозяйственного ведения или права оперативногоуправления (п. 2 ст. ИЗ ГК РФ, четвертый абзац п. 1 ст. 2 Закона).
Только собственникопределяет стратегию хозяйственного развития унитарного предприятия, согласовываетего важнейшие действия, контролирует целевое использование и сохранностьзакрепленного за предприятием имущества, осуществляет иные важнейшие правомочия, которые не могут быть переданы другим собственникам(ст. 20 Закона).
Текущейдеятельностью унитарного предприятия руководит единоличный исполнительныйорган, назначаемый собственником, полностью ему подотчетный и действующий впределах своей компетенции на основе единоначалия.Это — руководитель унитарного предприятия (директор, генеральный директор).Образование иных исполнительных органов в унитарном предприятии ни ГК РФ, ниЗаконом не предусмотрено, допускается лишь создание совещательных органов (ст.21 Закона).
Кроме того,унитарное предприятие является единственным видом коммерческих организаций,обладающих не общей, а специальной правоспособностью.[3]
Имуществоунитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации,субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
От имениРоссийской Федерации или субъекта Российской Федерации права собственникаимущества унитарного предприятия осуществляют органы государственной властиРоссийской Федерации или органы государственной власти субъекта Российской Федерациив рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этихорганов.
От именимуниципального образования права собственника имущества унитарного предприятияосуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции,установленной актами, определяющими статус этих органов.
Имущество унитарногопредприятия принадлежит ему на праве хозяйственного ведения или на правеоперативного управления, является неделимым и не может быть распределено повкладам (долям, паям), в том числе между работниками унитарного предприятия.
Унитарноепредприятие не вправе создавать в качестве юридического лица другое унитарноепредприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие).
Унитарноепредприятие может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные иличные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком всуде.
Унитарноепредприятие должно иметь самостоятельный баланс.Самостоятельность бухгалтерского баланса заключается в том, что он отражаетденежную стоимость всего имущества, которым владеет унитарное предприятие, вдинамике. В отличие, например, от баланса, который могут иметь некоторыеструктурные подразделения (например, филиалы), самостоятельный (завершенный,всеобъемлющий) баланс юридического лица отражает все поступления, активы,пассивы, а также затраты, многие из которых могут не учитываться в балансеструктурного подразделения.
Основнымотличием унитарного предприятия от коммерческих организаций другихорганизационно-правовых форм является то, что оно не наделено правомсобственности на имущество, закрепленное за ним собственником.Имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности РоссийскойФедерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Отбюджетных учреждений (собственниками имущества которых также являются органыгосударственной власти) унитарное предприятие отличается тем, что основнойцелью его создания и функционирования является систематическое получениеприбыли (предпринимательская деятельность).
Статьей 2Закона об унитарных предприятиях установлено, что унитарное предприятие не вправе создавать в качестве юридическоголица другое унитарное предприятие путем передачи ему части своего имущества (дочернее предприятие). Создание в качестве дочерних организаций иных организационно-правовых форм, в принципе, не запрещено.Однако создание дочерних организаций связано с передачейимущества(собственником которого унитарное предприятие не является). Следовательно,унитарное предприятие не может создавать и иные формы коммерческих организаций.[4]
Унитарноепредприятие должно иметь круглую печать, содержащую его полное фирменноенаименование на русском языке и указание на место нахождения унитарногопредприятия. Печать унитарного предприятия может содержать также его фирменноенаименование на языках народов Российской Федерации и (или) иностранном языке.
Унитарное предприятиевправе иметь штампы и бланки со своим фирменным наименованием, собственнуюэмблему, а также зарегистрированный в установленном порядке товарный знак идругие средства индивидуализации.[5]
Данный пункт дословноповторяет аналогичные нормы Закона об акционерныхобществах и Закона об ООО. Здесь следует обратить внимание на то, что, несмотряна специфические отношения унитарного предприятия с собственником имущества истатус этого имущества, средства индивидуализации у предприятий те же, что и удругих коммерческих организаций.[6]
Создание унитарныхпредприятий на основе объединения имущества, находящегося в собственностиРоссийской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований,не допускается.
Следует обратитьвнимание на данный пункт Закона об унитарных предприятиях,которым прямо запрещено создание унитарных предприятийна основе объединения имущества, находящегося в собственностиРоссийской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальныхобразований. Таким образом, после вступления Закона в силу не могут бытьсозданы унитарные предприятия, имуществокоторых находится в собственности органов управленияразных уровней (например, федерального и регионального).Отметим, что формулировка процитированного пункта Закона не является однозначной и допускается трактовка, в соответствии с которой запрещается объединение имущества на одном уровне управления (например, городского и районного). На практике такой запрет может повлечь за собой ухудшение управляемости отдельных комплексов (особенно, коммунальных). Однако до соответствующих разъяснений (которые должны иметь законодательную силу) указанная трактовка может иметь место.
Не вполнепонятным остается и статус действующих унитарных предприятий,которые в свое время были созданы на базе объединения имущества, находящегося в собственности органов разных уровней управления. Наиболее правомерным представляется преобразование таких предприятий путем их разделения. Однако сама процедуратакого разделения пока не уточнена, не детализирована и не закреплена законодательным или нормативным актом.
Унитарноепредприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целямего деятельности, предусмотренным в уставе этого унитарного предприятия, инести связанные с этой деятельностью обязанности.
Общиепринципы возникновения правоспособности юридического лица сформулированы в статье 49 ГК РФ. Следует обратить вниманиена то, что данной статьей в отношении унитарных предприятий установлены некоторые ограничения. Закон об унитарных предприятиях на этихограничениях внимание не акцентирует.
Статьей 49ГК РФ, в частности, установлено, что коммерческие организации, за исключениемунитарных предприятий и иных видов организаций,предусмотренных законом, могут иметь гражданские праваи нести гражданские обязанности, необходимые для осуществлениялюбых видов деятельности, не запрещенных законом.
Такимобразом, унитарные предприятия могут обладать гражданскими правами только в рамках тех видов деятельности, для которыхони созданы.
Следующая норма ГК РФ(пункт 2 статьи 49) распространяется на унитарные предприятия с учетомуказанного ограничения: юридическое лицо можетбыть ограничено в правах лишь в случаях и в порядке, предусмотренных законом. Решение об ограничении прав может бытьобжаловано юридическим лицом в суд.[7]
Целесообразно напомнитьтакже нормы статьи 173 ГК РФ, в соответствии с которой сделка, совершеннаяюридическим лицом в противоречии с целямидеятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, либо юридическим лицом, не имеющим лицензии на занятие соответствующей деятельностью, может быть признана судомнедействительной по иску этого юридического лица, его учредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контрольили надзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должна была знать о еенезаконности.
Таким образом,государственный или муниципальный орган, создавший унитарное предприятие, имеетправо потребовать признания недействительностисделки, совершенной в противоречии с целями, длядостижения которых создано предприятие. Учитывая неопределенностьприведенной формулировки, можно заключить, что права учредителя по признаниюсделки недействительной могут быть весьмаширокими и, следовательно, интересы кредиторов предприятия могут бытьсущественно ущемлены (с учетом последствий, которые несет признание сделки недействительной).[8]
Унитарное предприятиесчитается созданным как Юридическое лицо со дня внесения соответствующей записив единый государственный реестр юридических лиц с особенностями,
Унитарное предприятиесоздается без ограничения срока, если иное не установлено его уставом.
Унитарное предприятиевправе в установленном порядке 0*крывать банковские счета на территорииРоссийской Федерации и за ее пределами.
Государственное илимуниципальное предприятие до момента завершения формирования собственником егоИмущества уставного фонда не вправе совершать сделки, не связанные с учреждением государственного или муниципальногопредприятия.
Всоответствии с пунктом 3 статьи 49 ГК РФ правоспособность юридического лицавозникает в момент его создания (пункт 2 статьи 51) и прекращается в моментзавершения его ликвидации (пункт 8 статьи 63).
Особенности,о которых идет речь в данном пункте (статья 10 Закона),сводятся к точному указанию перечня документов, представляемыхунитарным предприятием для государственной регистрации.
Отдельныевиды деятельности, перечень которых определяется федеральным законом, унитарноепредприятие может осуществлять только на основании лицензии.
Такимобразом, для унитарных предприятий, осуществляющих лицензируемую деятельность,законодательством исключений не делается.
Статьей 49ГК РФ (пункт 3) установлено, что право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимополучение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанныйв ней срок и прекращается по истечении срока ее действия, если иное неустановлено законом или иными правовыми актами.
Переченьвидов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, установлен статьей 17 Федерального закона от 8 августа 2001года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Отметим, что значительная часть видовдеятельности, которые могут осуществляться унитарнымпредприятием (при достижении целей, для которых предприятие создано), подпадаетпод этот перечень.
Унитарноепредприятие должно иметь полное фирменное наименование и вправе иметьсокращенное фирменное наименование на русском языке.
Унитарное предприятиевправе иметь также полное и (или) сокращенное фирменное наименование на языкахнародов Российской Федерации и (или) иностранном языке.
Полноефирменное наименование государственного или муниципального предприятия нарусском языке должно содержать слова «федеральное государственноепредприятие», «государственное предприятие» или«муниципальное предприятие» и указание на собственника его имущества— Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации или муниципальноеобразование.
Полноефирменное наименование казенного предприятия на русском языке должно содержатьслова «федеральное казенное предприятие», «казенноепредприятие» или «муниципальное казенное предприятие» и указаниена собственника его имущества — Российскую Федерацию, субъект РоссийскойФедерации или муниципальное образование.
Фирменное наименованиеунитарного предприятия на русском языке не может содержать иные отражающие егоорганизационно-правовую форму термины, в том числе заимствованные изиностранных языков, если иное не предусмотрено федеральными законами и иныминормативными правовыми актами Российской Федерации.
В данном пункте каких-либозаконодательных новаций нет, соответствующие положения прописаны и в другихзаконах — об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью. Несколько чужеродным, правда, выглядит запрет на использование в фирменном наименовании терминов, заимствованных из иностранных языков. В отношении хозяйственных обществ и товариществ подобная норма представляется обоснованной, так как зарубежом законодательное регулирование организационно-правовых форм корпораций и товариществ отличается от того, которое имеетсяв Российской Федерации, а это может обусловить предпосылки для введения в заблуждение деловых партнеров. В отношении же унитарных предприятий подобное ограничение представляется излишеством, таккак деятельность унитарных предприятий жестко контролируется (и во многомопределяется) собственником имущества.
Место нахожденияунитарного предприятия определяется местом его государственной регистрации.
Всоответствии с пунктом 2 статьи 8 Федерального закона от 8 августа 2001 года №129-ФЗ государственная регистрация юридическоголица осуществляется по месту нахождения указанного учредителями в заявлении о государственной регистрации постоянно действующегоисполнительного органа, в случае отсутствия такого исполнительного органа — поместу нахождения иного органа или лица, имеющих право действовать от имениюридического лица без доверенности.
Унитарноепредприятие должно иметь почтовый адрес, по которому с ним осуществляетсясвязь, и обязано уведомлять об изменении своего почтового адреса орган,осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц.[9]
Унитарноепредприятие по согласованию с собственником его имущества может создаватьфилиалы и открывать представительства.
Созданиеунитарным предприятием филиалов и открытие представительств на территорииРоссийской Федерации осуществляются с соблюдением требований настоящегоФедерального закона и иных федеральных законов, а за пределами территорииРоссийской Федерации также в соответствии с законодательством иностранногогосударства, на территории которого создаются филиалы или открываютсяпредставительства унитарного предприятия, если иное не предусмотреномеждународными договорами Российской Федерации.
Филиаломунитарного предприятия является его обособленное подразделение, расположенноевне места нахождения унитарного предприятия и осуществляющее все его функцииили их часть, в том числе функции представительства.
Представительствомунитарного предприятия является его обособленное подразделение, расположенноевне места нахождения унитарного предприятия, представляющее интересы унитарногопредприятия и осуществляющее их защиту.
Филиал ипредставительство унитарного предприятия не являются юридическими лицами идействуют на основании утвержденных унитарным предприятием положений. Филиал ипредставительство наделяются имуществом создавшим их унитарным предприятием.
Руководитель филиалаили представительства унитарного предприятия назначается унитарным предприятиеми действует на основании его доверенности. При прекращении трудового договора сруководителем филиала или представительства доверенность должна быть отмененаунитарным предприятием, выдавшим ее.
Филиал ипредставительство унитарного предприятия осуществляют свою деятельность отимени создавшего их унитарного предприятия.
Ответственностьза деятельность филиала и представительства унитарного предприятия несетсоздавшее их унитарное предприятие.[10]
Устав унитарногопредприятия должен содержать сведения о его филиалах и представительствах.Сообщения об изменениях в уставе унитарного предприятия сведений о его филиалахи представительствах представляются в орган, осуществляющий государственнуюрегистрацию юридических лиц. Указанные изменения в уставе унитарногопредприятия вступают в силу для третьих лиц с момента уведомления о такихизменениях органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц.
В отношении созданияфилиалов и представительств самостоятельностьунитарных предприятий существенно ограничена: в соответствии со статьей 5 Закона об унитарных предприятиях предприятие может создаватьфилиалы и открывать представительства только по согласованию с собственникомего имущества. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940установлено, что открытие филиалов и представительств согласовывается сфедеральным органом исполнительной власти.
Руководительфилиала или представительства унитарного предприятияназначается унитарным предприятием (а не государственным органом, создавшимголовное предприятие) и действует на основании его доверенности. При прекращении трудового договора с руководителем филиалаили представительства доверенность должна быть отменена унитарным предприятием,выдавшим ее.
Ответственностьза деятельность филиала и представительства унитарного предприятия несетсоздавшее их унитарное предприятие. То есть,собственник имущества (Минимущества РФ или орган государственногоили муниципального управления) по долгам филиала илипредставительства унитарного предприятия отвечать не может, несмотря на то, чтодля создания обособленных подразделений требуется заручиться поддержкой этогооргана.
Какправило, наиболее распространенной причиной создания филиалов и представительств является необходимость выполненияотдельных функций в местностях, отдаленных отместа расположения головного предприятия. В томслучае, когда филиал или представительство унитарного предприятия (любого вида) расположены на территории другого субъектаРоссийской Федерации, могут иметь место особенности налогообложения — вчастности, налогом на прибыль и налогом на имущество (для предприятий,осуществляющих торговую деятельность, — налогом с продаж). При созданиифилиалов и представительств необходимо учитывать соответствующие элементыналогообложения.
Унитарныепредприятия могут быть участниками (членами) коммерческих организаций, а такженекоммерческих организаций, в которых в соответствии с федеральным закономдопускается участие юридических лиц.
Унитарныепредприятия не вправе выступать учредителями (участниками) кредитныхорганизаций.
.Решение обучастии унитарного предприятия в коммерческой или некоммерческой организацииможет быть принято только с согласия собственника имущества унитарногопредприятия.
Распоряжениевкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственного общества илитоварищества, а также принадлежащими унитарному предприятию акциями '%осуществляется унитарным предприятием только с согласия собственника егоимущества. ,
Как уже отмечалось,унитарные предприятия не имеют права ;•" создавать дочерние общества. Вместе с тем, статьей 6 Закона об унитарныхпредприятиях установлено, что унитарные предприятия могут быть участниками(членами) коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, вкоторых в соответствии с федеральным законом допускается участие юридическихлиц. В той же статье содержится запрет унитарным предприятиям на учреждениекредитных организаций или участие в них. Здесь следует обратить внимание на некоторуюнепрописанность процитированных формулировок в части учреждения коммерческихорганизаций. С одной стороны, пункт 1 статьи 6 Закона об унитарных предприятияхне запрещает подобных операций, но с другой стороны, данный пункт и непредоставляет такого права. Из этого можно сделать вывод о том, что доуточнения текста статьи унитарные предприятия, скорее всего, не будут иметьправа создавать коммерческие организации иных организационно-правовых форм(акционерных обществ, обществ с ограниченной ответственностью и т.п.). Кромевсего прочего, операции по созданию коммерческих организаций могутосуществляться в целях, далеких от развития производственной или финансовойдеятельности.[11]
Следует также иметь ввиду, что менеджмент унитарного предприятия не имеет права самостоятельногопринятия решения об участии унитарного предприятия в коммерческой илинекоммерческой организации. Такое решение может быть принято только с согласиясобственника имущества унитарного предприятия. Распоряжение вкладом (долей) вуставном (складочном) капитале хозяйственного общества или товарищества, атакже принадлежащими унитарному предприятию акциями осуществляется унитарнымпредприятием также только с согласия собственника его имущества. Длябухгалтерских служб унитарных предприятий это означает необходимостьдополнительной расшифровки в бухгалтерской отчетности (в пояснительной записке)движения средств по счету 58 «Финансовые вложения». Уровеньдетализации сумм, учитываемых на этом счете, определяется основным внешнимпользователем бухгалтерской отчетности — собственником имущества унитарногопредприятия (органом государственного или муниципального управления). В любомслучае в отчетности должны быть отдельно показаны суммы,/размер которыхпревышает пять процентов от общей сумм.средств, учитываемых на данном счете(принцип существенности).[12]
Правилаформирования в бухгалтерском учете и бухгалтерской отчетности информации офинансовых вложениях организации с 1 января 2003года регулируются Положением по бухгалтерскому учету «Учет финансовых вложений» ПБУ 19/02, утвержденным приказомМинфина РФ от 10 декабря 2002 г. № 126н.
ПБУ 19/02,в частности, установлено следующее. Для принятия к бухгалтерскому учету активов в качестве финансовых вложений необходимо единовременное выполнение следующих условий:
наличиенадлежаще оформленных документов, подтверждающих существованиеправа у организации на финансовые вложения и на получениеденежных средств или других активов, вытекающее из этого права;
переход корганизации финансовых рисков, связанных с финансовыми вложениями (риск изменения цены, риск неплатежеспособности должника, риск ликвидности и др.);
способностьприносить организации экономические выгоды (доход) в будущем в форме процентов, дивидендов, либо прироста ихстоимости (в виде разницы между ценой продажи (погашения) финансового вложения и его покупной стоимостью, в результате его обмена, использования при погашении обязательств организации, увеличения текущей рыночной стоимости и т.п.).
По принятымк бухгалтерскому учету ценным бумагам других организаций в аналитическом учетедолжна быть сформирована как минимум следующая информация: наименованиеэмитента и название ценной бумаги, номер, серия и т.д., номинальная цена, ценапокупки, расходы, связанные с приобретением ценных бумаг, общее количество,дата покупки, дата продажи или иного выбытия, место хранения.
Весьмацелесообразным является требование экономическогообоснования участия унитарного предприятия в других коммерческих организациях (осуществления финансовых вложений) при получении согласия собственника имущества на проведение подобныхопераций. В качестве основного критерия эффективности финансовых вложенийможет служить их рентабельность (отношение процентов или дивидендов,получаемых от участия в коммерческих организациях, кобщей сумме отвлеченных средств). Если рентабельность финансовых вложений оказывается ниже рентабельности продукции,работ или услуг основного производства, по нашему мнению, необходимы дополнительные аргументы.
Чтокасается участия унитарных предприятий в кредитных организациях, которое осуществлялосьдо вступления в силу Закона об унитарныхпредприятиях, то Распоряжением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 454-р признано необходимым.прекратить участие федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений в уставных капиталахкредитных организаций. Этим же Распоряжением на федеральные отраслевые органы исполнительной власти возложена обязанность обеспечитьсовместно с Минимуществом России передачу подведомственными им федеральнымигосударственными унитарными предприятиями находящихсяв их хозяйственном ведении акций, долей в уставных капиталах кредитныхорганизаций в казну Российской Федерации.
Воисполнение упомянутого Распоряжения Центробанком РФ издано Официальное распоряжение от 16 августа 2002 г. № 24-ОР, которым, в частности, разъяснено следующее:
в связи с тем, что вуказанном случае собственником долей (акций) кредитных организаций остаетсяРоссийская Федерация, при передаче правРоссийской Федерации на акции (доли) в уставных капиталах кредитных организаций от государственных унитарных предприятий ифедеральных государственных учреждений к Минимуществу России предварительноесогласие Банка России на приобретение более 20 Процентовакций (долей) кредитной организации, а также уведомление Банка России о приобретении более 5 процентов акций (долей) кредитных организаций не требуется.[13]
Унитарное предприятиенесет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим емуимуществом.
Унитарное предприятиене несет ответственность по обязательствам собственника его имущества(Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципальногообразования).
Российская Федерация,субъект Российской Федерации, муниципальное образование не несутответственность по обязательствам государственногоили муниципального предприятия, за исключением случаев, если несостоятельность(банкротство) такого предприятия вызвана собственником его имущества. Вуказанных случаях на собственника при недостаточности имущества государственногоили муниципального предприятия может быть возложена субсидиарнаяответственность по его обязательствам.
РоссийскаяФедерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования несутсубсидиарную ответственность по обязательствам своих казенных предприятий принедостаточности их имущества.
Статья 7Закона об унитарных предприятиях регулирует ответственность унитарного предприятия. Унитарное предприятие несет ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом,но не несет ответственность по обязательствам собственника его имущества. Это означает, что в общем случае имущество унитарного предприятия не может быть использовано в целях, отличных от тех,для выполнения которых оно создано. Проще говоря, орган государственногоили муниципального управления не имеет права требовать от созданного имунитарного предприятия денежных средств или иного имущества для погашения своих обязательств или иных специфических целей (например, для ликвидации кассового разрыва).
Подчеркнем,что речь идет не об имуществе, принадлежащем унитарномупредприятию на праве собственности, а об имуществе, находящемся в унитарном предприятии на праве оперативного управления или хозяйственного ведения. Таким образом, фактически унитарноепредприятие может на свой риск осуществлять предпринимательскую деятельность,но ответственность по рискованным операциям возмещается за счет имущества,находящегося в федеральной, региональной или муниципальной собственности.
С другойстороны, собственники имущества унитарных предприятий несут весьма ограниченную ответственность по обязательствам государственногоили муниципального предприятия. Такая ответственность может наступить только вслучае, если несостоятельность (банкротство) такого предприятия вызванасобственником его имущества. При этом на собственника может быть возложенасубсидиарная ответственность по обязательствам унитарного предприятия толькопри недостаточности имущества предприятия.[14]
В России в настоящеевремя насчитывается, по разным оценкам, от 9800 до 13786 федеральных государственныхунитарных предприятий. В большинстве случаев они управляются собственникаминедостаточно эффективно, их удельный вес в экономике страны невелик. В отношении федеральных государственных унитарных предприятийпризнано необходимым определить их оптимальное количество, осуществитьпреобразование в акционерные общества, за исключением случаев, когда задачи,решаемые унитарным предприятием, не могут быть реализованы хозяйствующимисубъектами иных организационно-правовых форм. При принятии приватизационныхрешений необходимо учитывать сроки и способы приватизации, соотношение междуинвестиционной и бюджетной составляющими, пополнение бюджета и перспективноеразвитие приватизируемого предприятия.[15]
1.3. Государственнаясобственность как основа возникновения унитарного предприятия.
В последниегоды отношение к государственной собственности резко изменилось. Началоформирования в стране рыночной экономики повлекло за собой снижение ролигоссобственности, некогда имеющей безоговорочное признание приоритетности иуниверсальности.Государственное имущество стали признавать «ничейным» ибесполезным, началась его распродажа. Но объективные тенденции неумолимы исейчас приходит отрезвление. Вновь усиливается влияние государства наэкономику, на формирование её реального сектора. Использование государственнойсобственности в национальных интересах и эффективное управление ею позволятукрепить нашу экономику.[16]
Конституционноепризнание равенства государственной собственности и иных форм собственности(ст. 8) сочетается с совместным решением федерацией и её субъектами вопросовразграничения государственной собственности (ст. 72). А пункт “д.” статьи 71Конституции Российской Федерации относит к ведению федерации федеральнуюгосударственную собственность и управление ею.
Вопросыреализации права государственной собственности определены в статьях113,124-125,214 ГК РФ. В них названы объекты государственной собственности, вчисло которых входят и государственная казна Российской Федерации и еёсубъектов; особенности государства как собственника, осуществляющего своиправомочия через уполномоченные государственные органы; специфика унитарныхпредприятий, не наделённых правом собственника на имущество, нераспоряжающихся им на праве хозяйственного ведения или оперативного управленияи др. [17]
Указанныеосновополагающие нормы были конкретизированы в целом ряде федеральных законов «Оестественных монополиях», «О федеральном железнодорожном транспорте», «Оприватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципальногоимущества Российской Федерации», «О государственной регистрации прав нанедвижимое имущество и сделок с ним», «О мерах по защите экономических интересовпри осуществлении внешней торговли товарами», в Воздушном кодексе и др.
Одновременнопоявлялись многочисленные указы Президента Российской Федерации по проблемегоссобственности, которые решали вопросы акционирования, порядка участияпредставителей государства в правлениях акционерных обществ, организацииуправления. К тому же и в субъектах федерации в конституциях и уставахпо-разному определяются объекты госсобственности и режимы её использования.[18]
Противоречивостьи пробелы в регулировании режима госсобственности снижают её потенциал. А ведьимение, единый собственник в лице. государства должен обеспечиватьэффективность управления ею в масштабе страны. В заявлении «Об основныхнаправлениях социально-экономического развития Российской Федерации» от 2сентября 1998 года содержатся предложения о принятии федеральных законов «Огосударственной собственности в экономике», «О казенных (унитарных)предприятиях», «О государственных компаниях (госхолдингах)», «Об управлениигосударственными долями акционерных предприятий». Правительство ужеподготовило проект федерального закона о государственных и муниципальныхземлях. Тогда появятся рациональные режимы использования госсобственности.[19]
Наиболееактуальным сегодня является вопрос о круге объектов госсобственности и её содержании.
Этообъясняется двумя причинами. Во-первых, «лавиной приватизации», которая«размыла» государственный сектор. И далеко не всегда собственность эффективноиспользуется. Например, в акте проверки Счетной палаты РАО «ЕЭС России»отмечается, что приватизация государственных функций управленияэлектроэнергетическим комплексом не оправдала себя. Ослаблена экономическая независимостьстраны. Нужны такие меры, как обеспечение устойчивости госсобственности,укрепление её связей с мелким и средним бизнесом и т. п.
Во-вторых,требуется упорядочить разграничение объектов государственной собственностимежду федеральным уровнем и уровнем субъектов федерации. Началось всё в декабре1991 года с известного постановления Верховного Совета Российской Федерации «Оразграничении государственной собственности Российской Федерации...».Положение об определении необъектного состава федеральной, государственной имуниципальной собственности и порядке оформления прав собственности,утвержденное распоряжением Президента Российской Федерации 18 марта 1992 года,выполнило свою позитивную роль. В Гражданском кодексе содержится ряд статей опродаже предприятий (ст. 559-566). По договору продажи продавец обязуетсяпередать в собственность покупателя предприятие в целом как имущественныйкомплекс. Договор подлежит государственной регистрации, а порядок её определёнсоответствующим законом.[20]
На практикеже довольно часто федеральное правительство принимает решения о передаче техили иных государственных предприятий и учреждений органам субъектов федерации.Но здесь не меняется собственник — государство, и поэтому изменение отношенийсобственности происходит с помощью административно-правового акта. В случаяхже передачи объектов госсобственности муниципальным образованиям согласностатье 295 ГК РФ предприятиям разрешается передавать их или продавать. Тутсмена собственника очевидна.
Заметим,что круг объектов федеральной госсобственности определён КонституциейРоссийской Федерации, а объектов госсобственности регионов — в ихконституциях и уставах, правда, иногда чрезмерно широко. И все же подвижностьобъектов возможна, что наблюдается в ходе приватизации. Нельзя исключать иобратный процесс, поэтому оправдана подготовка федерального закона онационализации.[21]
В субъектахфедерации по-разному определяется состав и перечень объектов государственнойсобственности — в соответствующих законах, постановлениях или конкретныхрешениях. Например, в Санкт-Петербурге 28 июня 1995 года ЗаконодательнымСобранием было принято постановление «О разграничении государственной собственностив Санкт-Петербурге», а спустя два года, 1 октября 1997 года, утвержденпредложенный Комитетом по управлению городским имуществом перечень объектовфедеральной собственности, передаваемых в государственную собственностьгорода
Требуетсяэффективное использование государственной собственности.
Так, впостановлении Правительства Российской Федерации от 30 июня 1998 года «О мерахно обеспечению поступления в федеральный бюджет доходов от использованиифедерального имуществе» установлено: заключение Договоров аренды объектовнедвижимого имущества, находящегося в федеральной собственности,осуществляется, как правило, на конкурсной основе. Определен порядок внесенияарендных платежей. Финансирование расходов, связанных с деятельностью поуправлению находящимися в федеральной собственности акциями, осуществляетсяМинфином России по фактическим затратам на эти цели в размере не более 10%поступивших в федеральный бюджет дивидендов по этим акциям. Федеральныморганам поручено строже выявлять факты правонарушений со стороны Лиц, выполняющихуправленческие функции в коммерческих или иных организациях.
Многоеделается и в регионах, хотя и не без трудностей.
Например, вЗаконе «О государственной собственности Калининградской области», принятомКалининградской областной Думой 18 мая 1995 года, определены полномочияобластной Думы (ст. 8), администрации (ст. 9), Комитета но управлениюимуществом области (ст. 11), Фонда имущества области (ст. 12).
Более полнои детально эти вопросы регулируются в Законе Воронежской области от 20февраля 1997 года «Об управлении государственной собственностью Воронежскойобласти». Там есть статьи о казне области, о создании и управлениигосударственными унитарными предприятиями области, об управлении долямихозяйственных 'товариществ и обществ, находящихся в областной собственности,об управлении переданными в ведение области объектами федеральной илимуниципальной собственности.
Интересныйопыт организации комплексного управления госсобственностью накоплен вНижегородской области. В изданном образование федеральных органов порегулированию естественных монополий. Эти органы ведут реестр субъектовестественных монополий, применяют такие методы, как ценовое регулирование, определениекруга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и минимальногоуровня их обеспечения, контроль за соблюдением нормативных требований. Напрактике же допускается либо чрезмерная концентрация этих функций в той илииной сфере, либо их распыление.
Нужна иболее строгая координация работы. Сейчас курсы развития аналитическом труде«Организационно-правовые основы управления собственностью в Нижегородскойобласти: региональный опыт» дано обоснование способам управления недвижимостью,государственными предприятиями и учреждениями, долями и пакетами акций,находящимися в собственности субъекта Российской Федерации, имущественнымикомплексами. Сделан акцент на моделях стимулирования региональнойпромышленности, целенаправленного регулирования рынка недвижимости ифондового рынка, инвестиций. Расчеты и обоснования, локальные акты,рекомендации -вот что подкупает у нижегородцев. Было бы неверным при разграничениифункций госорганов «расщеплять» управление госсобственностью в целом.Взаимодействие органов разных уровней весьма желательно. И не случайно впостановлении Совета Федерации признано целесообразным участие государственныхорганов субъектов Федерации в подготовке и принятии решений о реформировании иреструктуризации предприятий с федеральной долей собственности, об ихприватизации, о передаче в залог или аренду акций или имущества этихпредприятий. Оно полезно и в процессе принятия мер но повышениюответственности юридических и физических лиц за неэффективное управление государственнымипредприятиями.
Кроме того,следует улучшить управление внутри государственных предприятий и организаций.Сейчас оно явно ниже по уровню корпоративного управления. Между тем, требуетсяспециальная подготовка управляющих, введение правил решений, информационнойдеятельности и т. п.[22]
Государственнаясобственность в производственной сфере используется преимущественно как капиталпредприятий различных типов. Использовала ее имеет ряд принципиальных отличийпо сравнению с частной и коллективной собственностью. Так, в качествеучредителей государственных предприятий, как отмечалось, выступают ненепосредственно собственники — народы РФ, субъекты в РФ и муниципальныеобразования, а соответствующие органы власти. Частный и коллективныйсобственники могут выполнять роль субъекта собственности, учредителяпредприятия, субъекта хозяйствования — предпринимательской деятельности.Государственные и муниципальные органы власти выступают учредителями государственныхи муниципальных предприятий, но субъектами предпринимательcкой деятельности с их правами иответственностью быть не могут.
Во-первых,государственные и муниципальные органы при всем желании не могут выполнятьфункции предпринимателя.
Во-вторых,нельзя доверять управление и принятие хозяйственных решении органам, которые ненесут экономическую ответственность за последствия своих управленческихдействий и за деятельность предприятий. Они — властные организации. Ихработники, имея статус государственных служащих, несут должностнуюответственность.
В-третьих,допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти деформирует рыночныймеханизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Государственные и муниципальныеорганы, будучи предпринимателями — хозяйствующими субъектами, могутиспользовать в своих интересах не только предпринимательские функции, но ивластные полномочия, что чревато не только злоупотреблениями, но и ущемлениеминтересов других негосударственных предприятий. Данные органы обязаны передатьфункции предпринимателя физическому лицу, группе физических лиц, трудовомуколлективу, юридическому лицу и т.д. В связи с этим возникает вопрос, требующийюридического и экономического решения, а именно, как найти для каждогогосударственного и муниципального предприятия субъекта предпринимательскойдеятельности и закрепить его соответствующим правовым документом.[23]
Возможностидля решения такой задачи на основе действующего законодательства ограничены.Гражданский кодекс предусматривает передачу имущества государственного илимуниципального унитарного предприятия только самому предприятию на правехозяйственного ведения или оперативного управления. Следовательно, все другиеформы использования имущества и типы государственных и муниципальныхпредприятий становятся незаконными. Это противоречит не только мировой, но иотечественной практике. Так. на 1 июля 1995 г. на аренде находилось 15655государственных предприятий, в том числе на аренде с выкупом — 12566.[24]
УказомПрезидента РФ от 24 декабря 1993 г. «О доверительной собственности(трасте)» была введена в хозяйственную практику передача собственникомимущества и имущественных прав доверительному собственнику. Развитие рынкавозродит лизинг и сдачу имущества предприятии, земли и природных ресурсов варенду и концессию, что объективно необходимо для эффективного использованиягосударственной собственности.
Поэтомуцелесообразно создавать предприятия различных организационно-правовых форм,существенно отличающихся по условиям использования государственнойсобственности. Из предприятий, основанных на производительном использованиипоследней, выделим следующие:
государственноеунитарное предприятие, имущество которого находится в собственности РоссийскойФедерации или субъекта РФ и передается ему в оперативное управление (казенноепредприятие);
государственноеили муниципальное унитарное предприятие, имущество которого являетсясобственностью Российской Федерации, субъекта РФ пли муниципального образованияи передается ему в хозяйственное ведение, физическому или юридическому лицу вдоверительную собственность (грает), частому предпринимателю — физическому илиюридическому лицу, трудовому коллективу, группе физических лиц в аренду.[25]
Могут бытьи другие типы предприятий и их объединений, например. смешанные с общественными частным (в том числе иностранным) капиталом, концессионные, холдинги и т.д. :
Государственныеорганы в интересах удовлетворения потребностей страны в производстве отдельныхвидов уникальной продукции вынуждены использовать государственнуюсобственность для создания предприятий, имущество которых передается им же воперативное управление. Такие предприятия реально выполняют в основномгосударственные заказы на продукцию или услуги особой важности. Здесь экономическойформой реализации государственной собственности является непосредственное удовлетворениеобщественной потребности в продукции (услугах).
На такомпредприятии имущество используется и воспроизводится как государственнаясобственность (Российской Федерации, субъекта РФ). Соответственнопроизведенная продукция и полученные доходы являются государственнойсобственностью. Отсюда вытекает, что государственные органы несут субсидиарнуюэкономическую ответственность за обязательства и деятельность казенногопредприятия. Ущерб, нанесенный им своим партнерам, как и другие не покрытыедоходами затраты, возмещаются из бюджетов соответствующих уровней,следовательно, из общественных средств (по существу, из средствналогоплательщиков). Таким образом, в форме государственного казенногопредприятия государственная собственность производительно функционирует насвоей собственной основе.[26]
Необходимов кратчайшие сроки принять Закон о государственном казенном предприятии ипредусмотреть в нем возможность его создания и функционирования не только наоснове федеральной собственности, но и собственности субъектов РФ. У последнихмогут возникнуть потребности в продукции (услугах) особой важности,удовлетворение которых возможно только путем формирования своих казенныхпредприятий.
Вместе стем целесообразно выделить из действующих государственных предприятий казенныезаводы и определить их статус, режим хозяйствования, методы и органыуправления и т.д. Это необходимо сделать безотлагательно в связи сприватизацией и развертыванием процесса банкротства нерентабельных инесостоятельных производств.
Имуществогосударственного унитарного предприятия (кроме казенного) может использоватьсяпутем передачи в хозяйственное ведение, в грает или в аренду. Государственнаясобственность не отчуждается, но вместе с тем хозяйствующему субъектупередаются все имущественные права. Причем к праву хозяйственного ведения,доверительной собственности, аренды принимаются правила о праве собственности(владения, пользования и распоряжения). Здесь производительно функционирующийобщественный капитал распадается на капитал-собственность и капитал-функцию.Собственность на капитал сохраняется за РФ. муниципальными образованиями ивместе с тем все имущественные права владения, пользования и распоряженияпередаются хозяйствующему субъекту. Однако каждая из названных формиспользования имущества государственных унитарных предприятий имеет своиособенности, которые обусловливают различия их взаимоотношений спредставителями собственника — государственными органами, органами местногосамоуправления, а также механизма их функционирования.[27]
Экономическоепонятие и правовая норма хозяйственного ведения впервые были введены в 1990 г.в Законе о собственности в РСФСР. Но в нем не были решены до конца многиеважные в юридическом и экономическом отношении вопросы.
Гражданскийкодекс также не внес ясность в содержание понятия «хозяйственноеведение», а отдельные его положения противоречивы. Прежде всего не ясно,меняется ли (и если меняется, то как) статус предприятия при передаче имуществав хозяйственное ведение, кто становится субъектом предпринимательства с егоправами и ответственностью. Предприятие с определенными ограничениями владеет,пользуется и распоряжается имуществом, переданным ему в хозяйственное ведение(ст. 294 ГК), отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим емуимуществом, не несет ответственности по обязательствам собственника имущества(ст. 113.5). Вместе с тем собственник имущества предприятия, основанного направе хозяйственного ведения, не отвечает по обязательствам предприятия (ст.113). Это означает полное обособление предприятия и его хозяйственнойдеятельности от государства.[28]
Унитарноепредприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом(ст. 113.5), однако не вправе распоряжаться недвижимым имуществом (продавать,отдавать в залог, в аренду и т.д.) без согласия собственника (ст. 295.2).Противоречивость этих положений очевидна. При этом ни обязательств государстваперед предприятием, ни обязательств предприятия перед государством Гражданскийкодекс не определяет. Собственник имеет право на получение части прибыли отиспользования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия (ст.295.1). Но не ясно: на каком основании, в какой форме, какую часть прибыли ичто делать, если ее (прибыли) нет; собственник имеет право на часть прибыли, аобязано ли предприятие отдавать ее собственнику и, наконец, может ли последнийотказаться от своего права на нее. Это принципиальные вопросы, а ответа на нихнет.[29]
Не решентакже актуальный вопрос о развитии предприятий. Поддержание конкурентоспособностигосударственных и муниципальных унитарных предприятий, особенно действующих,требует значительных капитальных вложений, которыми они не располагают.Передав им устаревшее имущество в хозяйственное ведение, государство имуниципальные органы не берут на себя никаких обязательств.
В то жевремя продукция и доходы от использования имущества поступают в хозяйственноеведение предприятия (ст. 299.2 ГК), а не в его собственность. Продукция,доходы и прибыль — результат производительности («продуктивности»)всех факторов производства, а не только использования имущества. Поэтому такаязаконодательная норма не только спорна. но и ослабляет стимулы эффективностипроизводства.[30]
Государственнаясобственность — сложное комплексное и многоотраслевое хозяйство. Необходимачеткая организация управления ею, когда бы разграничение функций разных органовспособствовало согласованному решению общих задач. На федеральном уровнеуправление государственной собственностью осуществляется рядом государственных органов. Правительство согласно Конституции и Федеральному конституционномузакону от 17 декабря 1998 года № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»обязано управлять федеральной собственностью. Пока это делается не столько планомерно, сколько «выборочно», «по ситуациям». К тому же немало вопросоврешается с помощью президентских указов, хотя в этом и нет необходимости.Главное же состоит в определении такого курса государственной политики, которыйпозволит не только сохранять, но и приумножать государственную собственность.Качество управления в этом секторе экономики должно быть очень высоким. [31]
Глава 2.Виды государственных унитарных предприятий.
2.1.Государственное унитарное предприятие на праве хозяйственного ведения.
Правособственности предполагает несение собственником бремени содержания своегоимущества. Сегодня это правило закреплено в ст. 210 ГК РФ. С давних пор людиизобретают способы, чтобы снизить тяжесть указанного бремени, либо же полностьюизбавиться от него. Ряд правовых институтов служат этой цели, устанавливаямеханизмы управления имуществом, не принадлежащим на праве собственности управляющемуим лицу. К таковым следует отнести и право оперативного управления, и правохозяйственного ведения[32].
Такимобразом, движущей силой, способствовавшей появлению исследуемых институтов,явилась начавшая приобретать популярность в первой половине XXв. «доктрина права собственности с отделившимся управлением»[33].В этой связи необходимо согласиться с А. В. Коноваловым в том, что «смыслзакрепления собственником определенного имущественного комплекса за субъектомограниченного вещного права заключается в желании собственника переложить всехлопоты по введению имущества в экономический оборот на другого субъекта»[34].При создании российскими цивилистами конструкции оперативного управления,прямо или подспудно присутствуя, данная концепция явилась средством избавлениягосударства, бывшего собственником основных имуществ в стране, отнеобходимости непосредственно, от своего имени осуществлять права собственника.Такое положение повлекло бы как серьезные правовые проблемы (невозможностьгражданского оборота при наличии одного субъекта права), так и чрезвычайноеувеличение издержек по управлению и другие неблагоприятные экономическиепоследствия.
Именноизложенная выше доктрина стала отправной точкой рассмотрения праваоперативного управления, а позднее и права (полного) хозяйственного веденияодним из основных (если не единственным) способов осуществления правагосударственной собственности[35].
Считалось,что публичный собственник именно через данные институты должен организовыватьуправление вверенными ему народом богатствами. Выступление в гражданскомобороте государства как такового, как казны носило исключительный характер183.Реформы рубежа 80-90-х годов дали возможность использовать эти правовыеинституты для управления не только публичным имуществом, но и имуществомчастных собственников, в том числе граждан. Стали появляться предприятияобщественных организаций, индивидуальные частные предприятия. Каждый получилвозможность создать собственное учреждение. В тот же период в гражданскомобороте наравне с другими его участниками активно стала выступать казна публичныхобразований, т. е. само государство как таковое. Таким образом, следуетпризнать, что с начала 90-х годов центр тяжести в сущности как права (полного)хозяйственного ведения, так и права оперативного управления переместился среализации (осуществления) прав собственности конкретного (а именногосударственного), собственника на в значительной степени универсальныймеханизм управления чужим имуществом, кому бы оно не принадлежало.
Отличительнымпризнаком права хозяйственного ведения и права оперативного управления являетсято, что они могут возникнуть на основании односторонних действий субъекта«вышестоящего» вещного права (вещное право учредителя). Так, по общемуправилу, субъект права оперативного управления или права хозяйственноговедения может быть создан и собственником имущества, и другим субъектом правахозяйственного ведения или оперативного управления. Последний в этом случаеможет быть назван обладателем вышестоящего, материнского вещного права, таккак именно его волей предопределяется факт и условия существования создаваемогоим унитарного предприятия или учреждения.
Дляправа хозяйственного ведения и права оперативного управления как вещных правобособления собственного имущества указанные односторонние действия —единственное основание их возникновения. Унитарное предприятие на правехозяйственного ведения в соответствии с п. 1 ст. 114 ГК «создается по решениюуполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления».Казенные предприятия создаются «по решению Правительства РФ» (п. 1 ст. 115ГК)229. В этом проявляется существенная и отличительная особенность правахозяйственного ведения и права оперативного управления как ограниченных вещныхправ. Они не столько обременяют собственника имущества, сколько дают емувозможность через управление его имуществом достичь общественно полезныхцелей. Свойство данных прав решать задачи, поставленные собственником,проявляется также в свободе собственника ликвидировать субъекта правахозяйственного ведения или права оперативного управления по своему усмотрению итем восстановить первоначальный объем своих прав на принадлежащее емуимущество, вернуть имущество в казну.[36]
Обеспечениестабильного, долговременного исполнения унитарными предприятиями иучреждениями функций, возложенных собственником, достигается посредствомследующего кардинального отличия права хозяйственного ведения и праваоперативного управления от других вещных прав. Они предоставляют для своихсубъектов, как право собственности для собственника, максимально возможный дляданного субъекта объем правомочий на конкретный объект права. Возможность бытьносителем указанных прав, как и права собственности, является в соответствии сп. 1 ст. 48 ГК РФ неотъемлемым элементом правосубъектности юридического лица.Следует признать, что фактически (с экономической точки зрения) хозяйственноеведение и оперативное управление — это собственность соответствующих лиц, таккак данные институты есть вещные права на собственное имущество организации.[37]
Правохозяйственного ведения и право оперативного управления — особый видограниченных вещных прав. Они служат основой деятельности государственных имуниципальных унитарных предприятий и учреждений так же, как правособственности является основой деятельности других юридических лиц, а такжевсех физических лиц. Если собственник ограничен в своих правомочиях лишьзаконом, то субъекты права хозяйственного ведения и права оперативногоуправления в своих правах на имущество ограничены еще в той или иной степениеще и самим собственником. Субъект права хозяйственного ведения ограничен:предметом и целями своей деятельности, определяемыми собственником в уставе(п. 1 ст. 295 ГК); согласием собственника на распоряжение недвижимым инекоторым иным имуществом (п. 2 ст. 295 ГК). Субъект оперативного управленияограничен: предметом и целями своей деятельности; непосредственными иобязательными заданиями собственника; назначением имущества, определяемым впервую очередь целями организации; еще более узким, по общему правилу, объемомправомочий в отношении принадлежащего ему имущества, чем субъект правахозяйственного ведения (ст. 297, 298 ГК).[38]
Учредителемунитарного предприятия может выступать Российская Федерация, субъект РоссийскойФедерации или муниципальное образование.[39]
Решениеоб учреждении федерального государственного предприятия принимаетсяПравительством Российской Федерации или федеральными органами исполнительнойвласти в соответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.
Решениеоб учреждении государственного предприятия субъекта Российской Федерации илимуниципального предприятия принимается уполномоченным органом государственной властиСубъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления всоответствии с актами, определяющими компетенцию таких органов.[40]
Государственноеили муниципальное предприятие может быть создано в случае:
необходимостииспользования имущества, приватизация которого запрещена, в том числеимущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РоссийскойФедерации;
необходимостиосуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числереализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а такжеорганизации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспеченияпродовольственной безопасности государства;
необходимостиосуществления деятельности, предусмотренной федеральными законамиисключительно для государственных унитарных предприятий;
необходимостиосуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных собеспечением безопасности Российской Федерации;
необходимостиразработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфереинтересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность РоссийскойФедерации;
необходимостипроизводства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченнооборотоспособной.[41]
Государственноеили муниципальное предприятие распоряжается движимым имуществом, принадлежащимему на праве хозяйственного ведения, самостоятельно, за исключением случаев,установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами ииными нормативными правовыми актами.
Государственноеили муниципальное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему недвижимоеимущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада вуставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или инымспособом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имуществагосударственного или муниципального предприятия.
Движимыми недвижимым имуществом государственное или муниципальное предприятиераспоряжается только в пределах, не лишающих его возможности осуществлятьдеятельность, цели, предмет, виды которой определены уставом такогопредприятия. Сделки, совершенные государственным или муниципальным предприятиемс нарушением этого требования, являются ничтожными.
Государственноеили муниципальное предприятие не вправе без согласия собственника совершатьсделки, связанные с предоставлением займов, поручительств, получениембанковских гарантий, с иными обременениями, уступкой требований, переводомдолга, а также заключать договоры простого товарищества.
Уставомгосударственного или муниципального предприятия могут быть предусмотрены виды и(или) размер иных сделок, совершение которых не может осуществляться безсогласия собственника имущества такого предприятия.[42]
Статьей1 8 Закона об унитарных предприятиях установлены ограничения по распоряжениюимуществом государственного или муниципального предприятия.
Вчастности, определено, что без согласия собственника имущества государственноеили муниципальное предприятие может распоряжаться только движимым имуществом,принадлежащим ему на праве хозяйственного ведения. По-видимому,предполагается, что речь не идет о готовой продукции, выполненных работах илиоказанных услугах.
Приэтом распоряжение имуществом допускается только в пределах, не лишающих еговозможности осуществлять деятельность, цели, предмет, виды которой определеныуставом такого предприятия. Сделки, совершенные государственным илимуниципальным предприятием с нарушением этого требования, являются ничтожными.То есть унитарное предприятие не имеет права реализовывать (или иным способомпередавать) имущество, необходимое для осуществления основной деятельности вобъемах и в сроки, установленные уставом предприятия (или производственнойпрограммой на соответствующий год, утвержденной собственником имущества). Такимобразом, возникает необходимость определения минимального размера стоимостиактивов, сверх которой унитарное предприятие имеет право распоряжаться своимимуществом. По нашему мнению, эта проблема сравнительно просто решается методами,использовавшимися в период плановой экономики — посредством расчета иутверждения норматива оборотных средств. В том случае, если суммарнаястоимость активов, отражаемых в разделе IIбухгалтерского баланса, оказывается ниже утвержденного размера, любые операциис движимым имуществом должны быть прекращены. При этом, по нашему мнению,правомерно исключение из общей суммы стоимости активов сумм налога надобавленную стоимость по приобретаемым (или строящимся) объектам основныхсредств или нематериальных активов, а также сумм стоимости строительныхматериалов. Перечисленные активы, хотя и отражаются в составе оборотных,прямого отношения к текущей (основной, уставной) деятельности унитарногопредприятия не имеют.
Распоряжатьсянедвижимым имуществом унитарное предприятие имеет право только с согласиясобственника.
Крометого, в соответствии со статьей 18 согласие собственника требуется насовершение сделок, связанных с:
предоставлениемзаймов, поручительств;
получениембанковских гарантий, с иными обременениями;
уступкойтребований;
переводомдолга.
Также унитарное предприятие не имеет права без согласия собственника заключатьдоговоры простого товарищества.
Перечисленныевиды сделок, в принципе, могут осуществляться с целью вывода части активовунитарного предприятия в аффилированные структуры, неподконтрольныесобственнику имущества. Поэтому введенное ограничение представляетсяправомерным и целесообразным.
Впоследнем абзаце пункта 4 статьи 18 Закона об унитарных предприятиях говоритсяо том, что перечень сделок, совершение которых без согласия собственникаимущества прямо запрещено законодательством, может быть расширен посредствомвключения дополнительных условий в устав государственного или муниципальногопредприятия. Закон об унитарных предприятиях никак не ограничивает виды этихсделок и их размер. Не установлены и какие-либо обстоятельства, при наступлениикоторых в устав унитарного предприятия могут быть включены дополнительныеусловия. На практике это, по-видимому, будет означать, что контроль заосуществлением сделок с имуществом будет ужесточен в отношении тех унитарныхпредприятий, деятельность которых является недостаточно эффективной. Причем,условия будут жестче там, где руководство предприятия проявляет некомпетентностьили создает условия для того, чтобы у собственника имущества создалось мнение оличной заинтересованности руководства предприятия в ухудшении финансовыхпоказателей его деятельности.[43]
Изсказанного можно сделать несколько выводов.
Унитарныепредприятия, а также учреждения в силу ст. 299 ГК РФ могут устанавливать ипрекращать соответствующие их организационно-правовой форме права обособлениясобственного имущества теми же способами, что и субъекты права собственности (втой мере, в которой это не противоречит специальным правилам законодательства осубъектах прав хозяйственного ведения и оперативного управления). В связи сэтим должна быть обеспечена законодательная возможность для учреждений иунитарных предприятий выступать в качестве покупателей государственного имуниципального имущества в процессе приватизации.
Унитарныепредприятия и учреждения, так же как и собственник, действуют по своемуусмотрению и в своих интересах (п. 2 ст. 1, ст. 9, ст. 209 ГК), но, в отличиеот собственника, ограничены не только законом, правами и интересами других лиц,но и волей самого собственника в пределах, указанных в законе.
2.2. Федеральное казенное предприятие.
Объективнаянеобходимость и экономические функции казенных предприятий. Государственныйсектор — важный элемент смешанной экономики и условие успешного развитиясовременного общества. Мировой и дореволюционный отечественный опытпоказывают, что масштабы и структура огосударствления зависят от состояниянародного хозяйства, конкретных исторических задач и многих других факторов.Такие изменения происходят в определенных пределах. Сжатие или расширениегосударственного сектора без учета этих объективных границ чреваты негативнымипоследствиями для социально-экономического развития и безопасности страны.
Существуютобщественные потребности в продукции и услугах, производство которых по темили иным причинам не может быть обеспечено частным сектором или передовереноему. Это и определяет как необходимость государственных и муниципальных(обобществленных, публичных) предприятий, так и их количество, сферуфункционирования и объем производства Следовательно, политика приватизациидолжна базироваться на уточненных и предусмотренных в 'законе или иных правовыхактах перечне и сферах действия государственных и муниципальных предприятий,что важно для стабилизации народного хозяйства.
Хотя государственныйсектор — понятие очень широкое и емкое, основу его составляют государственныепредприятия. Опирающийся на федеральную собственность и собственностьсубъектов РФ. вместе с хозяйством органов местного самоуправления, основаннымна муниципальной собственности, он образует общественный сектор экономики.Соответственно государственные и муниципальные предприятия являютсяобщественными (публичными) унитарными предприятиями.
Наобщественный сектор экономики может быть возложен ряд функций воспроизводства
обеспечениедеятельности предприятий и отраслей народного хозяйства, которые будучиубыточными или малорентабельными, традиционно не представляют интереса длячастного капитала, но развитие которых определяет общие условиявоспроизводства. Это относится прежде всего к отраслям экономической исоциальной инфраструктуры (электроэнергетика, транспорт, связь,жилищно-коммунальное хозяйство и др.);
оздоровлениеотраслей, переживающих кризисы (черная металлургия, судостроение, угольнаяпромышленность и др.):
помощьжизненно важным сферам экономики в целях достижения нужного уровняжизнеспособности, ускорения НТП и укрепления на этой основе позиций страны вмировом хозяйстве (наука и капиталоемкие отрасли),
охранаокружающей среды путем внедрения безотходных технологий, строительства очистныхсооружений в сферах производства, потенциально представляющих опасность вэкологическом отношении.
Осуществлениеэтих функций с позиций обеспечения общественных (общегосударственных иместных) интересов является основным мотивом формирования и работыгосударственных и муниципальных унитарных предприятий, хотя не исключается и ихкоммерческая деятельность. Частное предпринимательство изначально подчиненозадаче получения прибыли и по своей природе не может быть непосредственноориентировано на общественные интересы. Общественная потребность частногопредпринимателя интересует лишь постольку, поскольку' ее удовлетворениеприносит прибыль.
Действующеезаконодательство предусматривает два типа унитарных предприятий: основанное направе хозяйственного ведения имуществом и на праве оперативного управления им.Последний тип принято называть казенным предприятием. Чтобы удовлетворить нуждыв отдельных видах уникальной продукции, государство вынуждено использоватьобщественную собственность для создания предприятий, имущество которыхпередается им же в оперативное управление. Такие производства выполняют восновном государственные заказы на изделия или услуги особой важности. Здесьэкономической функцией унитарного казенного предприятия является непосредственноеудовлетворение общественной потребности в продукции (услугах) особогоназначения.
Создание казенныхпредприятий необходимо не только потому, что существуют социально значимыесферы экономики, которые или не представляют интереса для частного капитала,или участие его нежелательно с точки зрения государственных интересов.Отсутствие эффективной системы государственного регулированиясоциально-экономического развития, сложные условия современного воспроизводствадают основание предположить, что такие предприятия смогут содействовать иструктурной перестройке, развитию «точек роста».[44]
Критерии казенных предприятий.Критерии создания казенного завода, (фабрики, хозяйства) на базеликвидируемого производства были определены Указом Президента РФ «Ореформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г. Указпредусматривает ликвидацию федерального предприятия и формирование на егооснове казенного только в отношении промышленного или сельскохозяйственногопроизводства: осуществляющего деятельность, допускаемую федеральными законамиисключительно для государственных предприятий; преобладающим (более 50%)) потребителемпродукции, работ и услуг которого является государство; приватизация которогозапрещена.
Причем основанием длярешения о ликвидации государственного предприятия и создании казенногоявляются: нецелевое расходование федеральных средств; отсутствие прибыли поитогам последних двух лет; использование недвижимого имущества, закрепленногона праве хозяйственного ведения, с нарушением действующих правил. Такимобразом, любое из названных выше трех категорий промышленных илисельскохозяйственных предприятий может быть в порядке наказания ликвидированопри наличии хотя бы одного из трех перечисленных условий только<sub/>набазе наказанных федеральных предприятий предполагается создание казенныхзаводов.
Отсюда вытекает,. установленные критерии и условия.носят частный характер, ауказ; нечетко «определяет;»общий «порядок.созданияказенных производств. Во-первых, могут быть сформированы новые казенныепредприятия, а не только на базе ликвидированных. Во-вторых, могут и должнысоздаваться не только промышленные или сельскохозяйственные, но и казенные заводыдругих отраслей народного хозяйства. В-третьих, государственное предприятие,отвечающее любому из установленных трех критериев, может быть преобразовано вказенное независимо от того, имеется в наличии какое-либо из трех условийнаказания или нет В-четвертых, могут и должны создаваться казенные предприятияне только федеральные, но и субъектов Федерации и муниципальные.
Вместе с тем критериислишком общи, не увязаны с характером деятельности предприятия. Показателиубыточности, запрет на приватизацию, поставка государству преобладающей (более50%) доли продукции сами по себе — не критерии. Например, едва ли могут бытьказенными все предприятия, потребителем более 50% продукции которых являетсягосударство. Если оно закупает у сельскохозяйственного предприятия свыше 50%выращенного зерна или у швейной фабрики более 50% пошитого военного обмундирования,то вряд ли такие производства нужно переводить в казенные. Конечно, казенноепредприятие может быть убыточным. Но оно будет отнесено к казенным не из-заубыточности, а потому, что по значимости нуждается в прямом государственномвмешательстве в его деятельность с целью бесперебойного функционирования.Значимое с точки зрения национальных интересов государственное предприятиеможет быть казенным независимо от того, приносит оно прибыль или убыток.[45]
То же самое относится ккритерию приватизации. Если законодательно определено, что оно не подлежитприватизации, то по всем объективным характеристикам деятельности такоепредприятие должно относиться к казенному. Только оно казенное не потому, чтоне подлежит приватизации, а не подлежит приватизации, потому что по своемузначению должно быть казенным. Именно поэтому предприятия, приватизация которыхзапрещена теми или иными законодательными актами, могут быть отнесены к казенным.Так, в соответствии с Указом Президента страны от 13 апреля 1996 г.Правительство РФ постановлением от 12 июля 1996 г. утвердило перечень 480предприятий и организаций оборонного комплекса, приватизация которыхзапрещена. Бесспорно, предприятия, вошедшие в этот перечень, должны бытьпреобразованы в казенные. Именно в таких случаях запрет на приватизацию можетбыть принят как критерий казенного производства.
ОднакоПрограммой приватизации государственных и муниципальных предприятий определенобширный перечень объектов, приватизация которых запрещена. Вряд ли все онимогут быть преобразованы в казенные предприятия. Здесь неизбежно возникаетпроблема отбора. Нужны иные критерии. По нашему мнению, критерии должны бытьоснованы на оценке: государственного (общественного) значения предприятия,необходимости прямого вмешательства государства в управление им и контроля заего деятельностью. Крайне важно, чтобы эти критерии были максимально конкретизированыи привязаны к объективной характеристике общественной значимостифункционирования предприятия.[46]
Представляетсябесспорным, что производства, осуществляющие деятельность, допустимуюдействующим законодательством исключительно для государственных предприятий,должны быть казенными. Это позволит не только устанавливать их профиль испециализацию, но и определять задачи, планы производства, строгоконтролировать их работу. В числе таких прежде всего вполне обоснованноокажутся предприятия военно-промышленного комплекса, так называемых силовыхминистерств и ведомств и т. д.
Казенными могут бытьгражданские предприятия и объекты, которые в целях безопасности должнынаходиться в ведении государства. К ним относятся морские и речные порты,аэропорты, атомные и крупные гидроэлектростанции, метрополитены и др.Казенными должны быть также предприятия, составляющие единую национальнуюсистему жизнеобеспечения, надежное функционирование и безопасность которойгарантирует государство. Имеются в виду железные дороги, почтовая связь,водохозяйственные и мелиоративные системы, гидрометеорологические исанитарно-эпидемиологические службы и т. д. Они решают задачи особой общественнойважности, государственный контроль их объективно необходим.
Изсказанного выше вытекает, что казенными могут быть унитарные производства ислужбы: осуществляющие деятельность, допустимую законодательствомисключительно для государственных предприятий; составляющие единуюнациональную систему жизнеобеспечения, функционирование и безопасность которойгарантирует государство; имеющие общественное значение и которые в целях ихсохранности и безопасности должны находиться в ведении государства.
Эти критерии строгоограничивают количество казенных производств и служб, и с учетом значимости, атакже отраслевых и региональных особенностей, могут быть конкретизированы дляпредприятий федеральных, субъектов Федерации и муниципальных.
Экономический иправовой статус. Все государственные предприятия в дореволюционной России имелистатус казенных. Государственные и муниципальные производства, основанные направе оперативного управления имуществом, существовали и в социалистическойэкономической системе. Понятие казенное предприятие (завод, фабрика, хозяйство)впервые было введено Указом Президента РФ „О реформе государственных предприятий“.Как новая организационно-правовая форма оно закреплено в новом Гражданскомкодексе.
Определен его правовойи экономический статус. Это — юридическое лицо, имеющее в оперативномуправлении обособленное имущество, со всеми вытекающими правами и ответственностью.Хотя имущество обособляется, учредитель имеет право собственности на него.Вместе с тем казенное предприятие — унитарное. Это означает, что его имуществонеделимо и не распределяется по вкладам (долям, паям), в том числе междуработниками.
Не до конца раскрытоэкономическое содержание понятия права оперативного управления имуществом, атакже права хозяйственного ведения. В отличие от унитарных предприятий,имущество которым передается в хозяйственное ведение, за казенными онозакрепляется в оперативное управление. Эти две юридические формы непредполагают какие-либо существенные различия в им\%1ественных отношенияхданных типов унитарных предприятий и их учредителей. Во всяком случае изГражданского кодекса такие различия не вытекают.
Установлено, чтопредприятия на хозяйственном ведении и казенные предприятия осуществляют прававладения, пользования и распоряжения имуществом. Те и другие не могут отчуждатьимущество (продавать, сдавать в аренду, отдавать в залог, вносить в качествевклада в уставный капитал хозяйственных обществ и товариществ) без согласиясобственника. Различия лишь в том, что казенное предприятие вправе отчуждать ссогласия собственника любое закрепленное за ним имущество, а предприятие на хозяйственномведении — лишь недвижимое. В данном случае разделение переданного вхозяйственное ведение имущества на движимое и недвижимое противоречит ст.132Гражданского кодекса, согласно которой предприятие в целом как имущественныйкомплекс является недвижимостью.
Казенные предприятия признаныкоммерческими структурами, но не все из них ставят, главной' целью своейдеятельности извлечение прибыли. То же самое относится и к большинствунеказенных.унитарных предприятий (имущество которым перёдано в хозяйственноеведение), являющихся бесспорно коммерческими. Среди тех и других типовунитарных предприятий есть нерентабельный. Но это не означает, что ониперестают быть коммерческими. Во-первых, убыточность может быть временной. Во-вторых, если даже коммерческая организация не преследует вкачестве основной цели извлечение прибыли, то экономию ресурсов, снижениезатрат ставит одной из важнейших задач своей деятельности. Для государственныхпредприятий прибыль и снижение затрат по экономическому содержанию — равнозначные показатели. В-третьих, получение прибыли — не единственныйпризнак коммерциализации. Казенное предприятие функционирует в рыночной среде,вступает в экономические отношения с другими субъектами хозяйствования,участвует в конкуренции… Это и есть коммерческая деятельность, конечнымэкономическим результатом которой может быть не только прибыль.
Гражданский кодекспредусматривает формирование казенного предприятия лишь в статусе федеральногои только на базе имущества, находящегося в федеральной собственности. УказПрезидента РФ от 23 мая 1994 г. также был рассчитан на создание казенныхзаводов на базе преобразуемых государственных предприятий. Но все это неисключает, а скорее предполагает возможность учреждения государственных(субъектов РФ) и муниципальных казенных предприятий.
Указомрекомендовано органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществитьреформу государственных предприятий, относящихся к их собственности, а органамместного самоуправления — муниципальных. Значит, по аналогии федеральных набазе ликвидируемых производств они могут создавать свои казенные предприятия,что вполне логично.
Вместе стем, согласно Гражданскому кодексу, унитарные предприятия, основанные на правеоперативного управления имуществом, имеют статус федеральных, субъектовФедерации и муниципальных. Именно они являются казенными, независимо отстатуса собственника имущества, т е. учредителя. Следовательно, не толькофедеральные органы, но и органы власти субъектов Федерации и местногосамоуправления могут учреждать казенные предприятия как новые, так и на основепреобразования (ликвидации) действующих производств.
Необходимызаконы о государственном казенном предприятии или о государственных имуниципальных унитарных предприятиях. При этом следует предусмотреть возможностьсоздания и функционирования казенных предприятий на основе не толькофедеральной собственности, но и собственности субъектов РФ, а такжемуниципальной.
Целесообразновыделить из действующих государственных и муниципальных предприятий казенные заводыи определить их статус, режим хозяйствования, методы и органы управления и т.д. Это необходимо сделать
безотлагательно в связи с приватизацией и развертыванием процесса банкротстванерентабельных и несостоятельных производств.
Отношенияказенного предприятия и собственника по использованию имущества. Определяющеезначение для взаимоотношений органов власти и казенных производств имеютотношения по использованию имущества, закрепленного на праве оперативногоуправления.
Понятия»хозяйственное ведение" и «оперативное управление» определяютхарактер отношений по поводу владения, пользования и распоряжения имуществом.Хотя в том и в другом случае предприятия на условия хозяйственного ведения иказенные, как отмечалось, по существу, одинаково наделяются такими правами,однако имущественные и управленческие
… отношения собственника с этими двумя типами унитарных предприятий в
Гражданском кодексе обозначены по-разному. .
В нем четкосформулировано, что собственник имущества, находящегося в хозяйственномведении, решает вопросы создания, предприятия, определения предмета и целей егодеятельности, его реорганизации и ликвидации, утверждает устав, назначаетдиректора (руководителя), осуществляет контроль за использованием по назначениюи сохранностью переданного имущества. Ясно, что такие же функции выполняются ипо отношению к казенному производству. Однако это не закреплено, но определено,что собственник в лице Правительства РФ утверждает устав казенного предприятия,может принимать решение о его реорганизации или ликвидации, имеет право изъятьизлишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество. То, чтофункции собственника четко не очерчены, оставляет широкий простор длявмешательства государственных органов управления в деятельность предприятий,которым не ясны их права, пределы зависимости от собственника и возможностихозяйственной самостоятельности. Поэтому целесообразно законодательнозакрепить следующие функции собственника по отношению к казенному производству:
связанные с учреждениемпредприятия (создание и установление его статуса, определение предмета и целейдеятельности, утверждение устава, принятие решения о реорганизации илиликвидации);
связанные симущественными отношениями (закрепление имущества за предприятием в оперативноеуправление, установление размера и оплата уставного капитала, определениеструктуры и назначения имущества, изъятие излишнего, неиспользуемого илииспользуемого не по назначению, контроль за применением по назначению исохранностью закрепленного имущества):
связанные с управлениемпредприятием (назначение директора, установление обязательного задания напроизводство и поставку продукции для нужд собственника, контроль за еговыполнением, определение порядка распределения доходов).[47]
Конкретизация функций иих законодательное закрепление помогут создать эффективный механизмвзаимоотношений собственника и казенного предприятия, очертить границы егосамостоятельности, существенно улучшить управляемость производства.
Регулированиедеятельности казенных предприятий Гражданский кодекс не предусматриваеткакие-либо требования к производительному использованию имущества, находящегосяв хозяйственном ведении. Предприятие самостоятельно решает вопросы егоприменения. Право оперативного управления предполагает, что казенноепроизводство владеет, пользуется и распоряжается закрепленным за нимимуществом в соответствии с его назначением. Здесь прибавляется существенныйэлемент — право собственника доводить задание и обязанность предприятия еговыполнять
Механизм реализацииэтой правовой нормы определен постановлением Правительства РФ от 6 октября 1994г., утвердившим Порядок планирования и финансирования казенных производств.Предусмотрено функционирование их под воздействием двух систем — административной и рыночной Реализация задания государства (собственника)полностью. регламентируется сверху, а разрешенная самостоятельная хозяйственнаядеятельность организуется по законам рынка.
Государство утверждаетпредприятию не только план развития и план-заказ на поставку продукции длягосударственных нужд, но и цены на нее, фонд оплаты труда на объемплана-заказа, лимит численности работников Вместе с тем оно устанавливаеттарифную сетку и порядок оплаты труда. Таким образом, казенное предприятие,выполняющее государственное задание, не обладает хозяйственнойсамостоятельностью.
Важно привести Порядокпланирования и финансирования деятельности казенных заводов (фабрик, хозяйств)в соответствие с Гражданским кодексом. Обязательное задание (план-заказ)следует ограничить объемом поставок продукции (в натуральном выражении вконкретной номенклатуре и ассортименте) с указанием сроков поставки. Предприятиедолжно выполнять прежде всего это задание, за него оно несет экономическую иадминистративную ответственность. Следовательно, целью планированияпроизводства является выполнение задания собственника при минимальных затратахресурсов. Поэтому планирование должно быть компетенцией самого предприятия. Нетнеобходимости устанавливать сверху фонд оплаты и лимит численности, тарифнуюсетку и порядок оплаты труда работников. Цены на продукцию на общих основанияхмогут быть оговорены в контракте (договоре), определяющем обязательства иответственность как заказчика, так и предприятия, разумеется, за исключениемслучаев, когда установлен единый порядок государственного регулирования цен.[48]
Такойподход усилит экономическую заинтересованность предприятия и егоответственность за выполнение задания собственника. Вместе с тем это даствозможность максимально использовать сэкономленные и свободные ресурсы дляразрешенной самостоятельной хозяйственной деятельности.
Казенноепредприятие может быть создано в случае:
если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемыхработ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
необходимостииспользования имущества, приватизация которого запрещена, в том числеимущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации,функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализациииных стратегических интересов Российской Федерации;
необходимостиосуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказаниюуслуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решениясоциальных задач;
необходимостиразработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающейбезопасность Российской Федерации;
необходимостипроизводства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченнооборотоспособной;
необходимостиосуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточныхпроизводств;
необходимостиосуществления деятельности, предусмотренной федеральными законамиисключительно для казенных предприятий.
Основнымусловием создания и функционирования казенных предприятийявляется необходимость поставки товаров, выполнение работ или оказание услуг для государственных нужд.
Общиетребования к договорам поставки для государственных нужд установлены параграфом 4 главы 30 ГК РФ.
В соответствиисо статьей 525 ГК РФ поставка товаров для государственных нужд осуществляетсяна основе государственного контракта на поставкутоваров для государственных нужд, а также заключаемых в соответствии с нимдоговоров поставки товаров для государственных нужд.
Государственныминуждами признаются определяемые в установленном законом порядке потребностиРоссийской Федерации или субъектов РоссийскойФедерации, обеспечиваемые за счет средств бюджетов ивнебюджетных источников финансирования.
Статьей 527ГК РФ установлено, что государственный контракт заключается на основе заказа государственного заказчика на поставкутоваров для государственных нужд, принятого поставщиком (исполнителем).Для государственного заказчика, разместившего заказ, принятый поставщиком(исполнителем), заключение государственного контракта является обязательным.
Заключениегосударственного контракта является обязательным для поставщика (исполнителя) лишь в случаях, установленных законом, и при условии, что государственным заказчиком будут возмещены всеубытки, которые могут быть причинены поставщику (исполнителю) в связи с выполнением государственного контракта.
Условие овозмещении убытков не применяется в отношении казенного предприятия. Таким образом, при размещении государственного заказа на казенном предприятии соответствующий орган государственного управления освобождается не только от возмещения прямых убытков,но и (что гораздо важнее) от применения штрафных и иных финансовых санкций. Из этого следует, что привлечение казенных предприятий для поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг длягосударственных нужд, в конечном счете, имеет целью минимизациюнепроизводительных потерь бюджетов всех уровней.
Статьей 530 ГК РФпредусмотрена возможность отказа покупателя от заключения договора поставкитоваров для государственных нужд — покупатель вправеполностью или частично отказаться от товаров,указанных в извещении о прикреплении, и от заключениядоговора на их поставку. В этом случае поставщик (исполнитель)должен незамедлительно уведомить государственного заказчика и вправе потребовать от него извещения о прикреплении к другому покупателю.
А статья 524 ГК РФ содержит норму (правда, отсылочную), в соответствии с которой (в случаях, предусмотренных законом) государственный заказчик вправе полностью или частично отказаться от товаров, поставка которых предусмотрена государственным контрактом, при условии возмещения поставщику убытков, причиненных таким отказом. Если отказ государственного заказчика от товаров, поставкакоторых предусмотрена государственным контрактом, повлек расторжение или изменение договора поставки товаров для государственных нужд,убытки, причиненные покупателю таким расторжением или изменением, возмещаютсягосударственным заказчиком.
Федеральноеказенное предприятие учреждается решением Правительства Российской Федерации.
Казенноепредприятие субъекта Российской Федерации учреждается решением органагосударственной власти субъекта Российской Федерации, которому в соответствии сактами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такогорешения.
Муниципальноеказенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления,которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа,предоставлено право принятия такого решения.[49]
Впунктах 1 -3 статьи 8 Закона об унитарных предприятиях, регулирующихполномочия органов управления по учреждению унитарного предприятия, необходимообратить внимание на следующее:
казенноепредприятие теперь может быть не только федеральным, но и региональным(субъекта Российской Федерации) и муниципальным. ГК РФ ранее допускал созданиеи функционирование только федеральных казенных предприятий — на базе имущества,находящегося в федеральной собственности. Соответствующие изменения в ГК РФ спринятием Закона об унитарных предприятиях внесены. В данном случае законодательнаяколлизия не возникла. Однако в законодательные акты, устанавливающиеполномочия органов региональной и местной власти (и содержащие переченьфункций, выполняемых этими органами), необходимые изменения не вносились.Таким образом, реализация права на создание казенных предприятий органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации и органов местногосамоуправления откладывается, по меньшей мере, до внесения изменений вфедеральные законы, регулирующие их деятельность, и, как максимум, дозавершения начавшейся реформы регионального и местного управления.[50]
Казенноепредприятие как коммерческая структура должно быть самофинансируемым.Правительством определен порядок финансирования деятельности коммерческихпредприятий, в том числе связанной с выполнением плана-заказа и планаразвития, за счет собственных доходов. Это должно стать нормой в рыночнойэкономике. Такая норма тем более достижима при выполнении оборонного заказа,когда возможно гарантирование фиксированного уровня рентабельности по видампродукции, как предусмотрено Законом «О государственном оборонномзаказе».
Разумеется,могут быть исключения из этого общего правила, если предприятию действиямигосударственных организаций (собственников) наносится ущерб вследствие созданиянерыночных условий выполнения обязательного задания, а также принудительныхэкономических или административных ограничений. В таких случаях государствообязано компенсировать ему реальный ущерб независимо от того, достаточно упредприятия доходов для финансирования производства или нет. Средства из бюджетадля такой компенсации следует предусматривать в плановом порядке с цельюдостижения устойчивости финансового положения.
Помимокомпенсации убытков, казенное предприятие вправе получать от государствафинансовые ресурсы на капитальные затраты, реализацию плана развития,содержание объектов социальной инфраструктуры, однако только в тех случаях,когда у него недостаточно своих средств.[51]
Основнымисточником ресурсов для обеспечения расширенного воспроизводства и у казенногопредприятия являются доходы и прибыль. Поэтому решающее значение длянормального воспроизводственного процесса имеет порядок распределенияпоследних..
Но этотвопрос остается сложным и запутанным;. Гражданский кодекс не вносит в негоясности. Им предусмотрено, что продукциям: доходы от использования имущества,находящегося в хозяйственном.ведении или оперативном управлении, а такжеимущество, приобретенное унитарным предприятием, поступают в хозяйственноеведение или оперативное управления в порядке, установленном Гражданскимкодексом (ст. 299.2). другими законами и иными правовыми актами дляприобретения права собственности. Это означает, что продукция и доходыунитарного предприятия независимо от того, находится имущество в хозяйственномведении или оперативном управлении, принадлежат учредителю-собственнику. Следовательно,порядок распределения доходов казенного предприятия определяется собственникомего имущества.
В итогеприбыль предприятия, полученная как от выполнения плана-заказа, так и врезультате разрешенной самостоятельной деятельности, распределяется понормативам, централизованно устанавливаемым государственным органом(собственником). Так называемый свободный остаток прибыли изымается в доходбюджета.
Дляправильного решения вопроса и обоснованного распределения доходов и прибылинеобходимо признать ошибочность самой исходной посылки, рассматривающейпродукцию, доходы как следствие использования имущества (капитала), а не«продуктивности» факторов производства. Согласно теории факторовпроизводства, доход любого предприятия, в том числе унитарного, — результатвсех факторов производства, т. е. труда, капитала, природных ресурсов,предпринимательской деятельности.
Непременнымусловием эффективности производства является то, что на всех предприятияхкаждый из данных факторов получает экономическую реализацию, а субъектысобственности — участники производства присваивают соответствующуюпроизводительной силе фактора долю дохода в форме заработной платы, процента,ренты, прибыли и др. До такого первичного распределения результатыпроизводства (продукция, доходы) должны поступать в собственностьнепосредственно производителя-предприятия или предпринимателя, которыйвыполняет обязательства перед собственниками ресурсов — участникамипроизводства.
Именнотакой подход реализован в ст. 136 Гражданского кодекса, предусматривающей, чтопоступления, полученные при использовании имущества, принадлежат лицу,применяемому его на законном основании, т. е. предприятию-производителю илипредпринимателю. Не сложно понять, что положения ст. 299.2 Гражданского кодексапротиворечат ст. 136.[52]
Приопределении порядка распределения доходов казенного предприятия надо исходитьиз того, что доходы и прибыль принадлежат ему. а собственник, в свою очередь,имеет право на получение части прибыли в форме платы за пользование имуществом(процента на капитал). Это резко усилит заинтересованность всех участниковпроизводства в результатах хозяйствования, так как собственник имущества,участвующий в деле своим капиталом, коллектив предприятия — трудом,предприниматель — организаторским талантом, получают долю дохода из общегорезультата в меру своей эффективности.[53]
С учетомсказанного существующий механизм распределения прибыли может бытьусовершенствован в различных направлениях. Целесообразно рассмотретьвозможность альтернативных способов. В зависимости от форм взаимоотношения сбюджетом реальны нормативный или налоговый варианты распределения. Еслиприбыль, получаемая при выполнении плана-заказа, может быть распределена понормативному методу, то полученная от осуществления самостоятельнойхозяйственной деятельности должна распределяться по налоговому варианту.
Потребностьпроизводства в финансовых ресурсах (капитальных вложениях, оборотныхсредствах) зависит от характера выпускаемой продукции, от того, насколькочасто ее приходится обновлять, от степени освоенности изделий, возрастнойструктуры основных фондов. Поэтому нормативы должны быть дифференцированы сучетом особенностей воспроизводства. В зависимости от вида производства и егосостояния прибыль, причитающаяся собственнику имущества, может изыматься вбюджет или направляться в фонды предприятия.
Они находятся подпрямым государственным управлением по вопросам производства (директивноепланирование, задания), политики цен, финансов, материального стимулированияперсонала. Казенные предприятия не вправе отказаться от заключениягосударственного контракта на поставку товаров для государственных нужд.Соответственно они обязаны заключать конкретные договоры с организациями —потребителями товаров или услуг. Имущество казенного предприятия закрепляетсяза ним на праве оперативного управления.
Одновременно государствопринимает на себя ответственность по обязательствам этой категории предприятийи оказывает им необходимую финансовую помощь, защищает от банкротства,предоставляет льготы по госзакупкам и др. Следовательно, рассматриваемыепредприятия представляют собой фактически бюджетные организации и исключаютсяиз рыночной системы ведения хозяйства, хотя и испытывают определенное еевлияние. Нормальное функционирование казенныхпредприятий поддерживается жесткой дисциплинарной ответственностью, но едва лиони смогут претендовать на достаточно высокую экономическую эффективность. Расходы по их содержанию составят весомую часть государственного бюджета.[54]
Изсказанного следуют по меньшей мере два вывода:
—численность казенных предприятий необходимо свести к разумному минимуму;
—применительно к ним целесообразно разработать специальную систему управления.
Перваяпроблема выходит за рамки статьи, а вторая составляетее суть.
Казалосьбы, решение проблемы управления казенными предприятиями можно найти на путяхзаимствования опыта управления государственными предприятиями в развитыхстранах. Однако в разных странах он различен и учитывает конкретные особенностиданной страны. Поэтому предложения о перенесении на российскую почвусоответствующего опыта США или Франции едва ли приемлемы. Необходимосамостоятельно вписаться в существующую систему органов управления и учитыватьсобственный исторический опыт.
Пожалуй,единственной общей чертой управления государственными предприятиями во всехстранах является осуществление этого управления соответствующими министерствамиили (наряду с министерствами) специальными постоянно действующими комиссиями(например, федеральная комиссия по атомной энергии в США).
В России всоответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1994 года № 1003 «О реформегосударственных предприятий» решение о ликвидации федерального госпредприятияи создании на его базе казенного завода, фабрики илихозяйства принимает Правительство РФ. Оно определяет и федеральный органисполнительной власти, который утверждает устав казенного предприятия ируководит его деятельностью. Сохранив административную подчиненностьпредприятий, необходимо исключить прежние наиболее существенные недостаткикомандной системы. К их числу следует отнести прежде всего отсутствие уруководства предприятием стимулов к проявлению инициативы и риску, а такжефактически отсутствие ответственности за последствия принимаемых вышестоящимиорганами решений. Современный хозяйственный руководитель казенного предприятияне должен становиться передаточной инстанцией для реализации приказов и указанийработников государственного аппарата. Он и здесь вправе иметь определеннуюсамостоятельность. За вышестоящей инстанцией следует сохранить лишь контрольза его де Средством преодоленияуказанных и иных недостатков существовавшей' ранее системы управления можетбыть:, во-первых, коллегиальность в принятииважнейших хозяйственных решений высококомпетентными лицами; во-вторых,применение конкурсной системы подбора руководящих кадров; в-третьих,использование в ряде случаев независимых экспертных оценок. Практическаяреализация этих положений видится в следующем:
1.Стратегические решения по управлению казенным предприятием должны приниматься ввышестоящем органе коллегиально.
2. В рамках принятыхрешений руководителю предприятия должна бытьгарантирована определенная степень самостоятельности, без чего не можетпроявиться предпринимательская активность менеджера.
3. Подбор менеджеровдолжен проводиться на основании конкурса программпретендентов. Преимущество получаютпрограммы, наиболее полно отражающие требования государственнойпромышленной политики.
4.Заключение с хозяйственным руководителем контракта,в котором реально гарантируются его права и четко установлены его обязанности, а с предприятием — «контракт-плана», в котором содержится программа его деятельности.
5. Как показываетзарубежная практика, программы деятельностигосударственных предприятий составляются таким образом, чтобы государственныесубсидии на их реализацию были минимальными, а расходы покрывались за счетсредств от успешной предпринимательской деятельности. В этих целях необходимане только определенная свобода менеджера, но и создание заинтересованностиперсонала в достижении положительных результатов работы (индивидуальной,подразделения, предприятия в целом). Можно и нужно использовать как давноприменяемые (например, бригадная организация труда), так и новые (например,участие в прибылях) формы управления производством.
6. Ответственностьгосударства по долгам предприятия должна бытьне прямой, а субсидиарной.[55]
Исходя из изложенного,один из вариантов схемы управления казенными предприятиями мог бы выглядетьследующим образом.
Приотраслевом органе управления образуется комиссия (комитет,совет) по управлению казенными предприятиями. Организация такого органа всистеме Госкомимущества нецелесообразна, посколькууправление казенным предприятием требует знания отраслевых особенностей производства.Вместе с тем в состав этих комиссий в целях недопущения превалированияведомственных интересов желательно включать не менее 50 процентов независимыхспециалистов (экономистов, финансистов, представителей Госкомпрома, ГКАП идр.). Сформированная таким образом комиссия могла бы исполнять функциипостоянно действующей конкурсной комиссии по подбору руководящих кадров,разрабатывать условия конкурса, программу деятельности предприятия,осуществлять контроль. Наряду с «внешним» управлением ворганизационную структуру предприятия необходимо ввести органы, через которыеперсонал имел бы возможность принимать участие в управлении производством.
Попыткаустановить оптимальный правовой статус руководителей госпредприятий (какказенных, так и коммерческих) осуществлена Указом Президента РФ от 10 июня1994 года № 1200 «О некоторых мерах по обеспечению государственногоуправления экономикой». Им установлено, что правительство илиуполномоченные им федеральные органы исполнительной власти заключают схозяйственным руководителем контракт, базирующийся не на трудовом, а награжданском законодательстве. В Указе перечислены обязательные условия,которые должны содержаться в контракте, включая порядок и условия егодосрочного расторжения и -даже ответственность менеджера за ущерб, причиненныйпредприятию в результате его действий или бездействия.
Гражданско-правовойхарактер контракта в принципе дает возможность федеральным органамустанавливать права и обязанности руководителя по управлению предприятием безоглядки на законодательные ограничения, установленные КЗоТ. Ведь ни о какихконкретных правах и обязанностях хозяйственного руководителя, кроме егоотчетности, порядок и сроки которой должны быть установлены Правительством РФ,в Указе не говорится. Очевидно, вопросы управлений' казенным предприятиемдолжны быть решены в последующих подзаконных актах. До их издания как вновьназначаемые руководители, так и менеджеры, у «которых истек срок трудовыхконтрактов, оказываются в полной зависимости от усмотрения работников аппаратасоответствующего госоргана.[56]
2.3 Управлениегосударственным унитарным предприятием.
Правасобственника имущества унитарного предприятия.
Собственникимущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия
1)принимает решение о создании унитарного предприятия;
2)определяет цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия, а такжедает согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и другихобъединениях коммерческих организаций;
Правасобственника имущества, указанные в первых двух подпунктах пункта 1 статьи 20 представляются очевидными — по меньшеймере, они логично вытекают из норм, записанных в других статьях Законаоб унитарных предприятиях. Вместе с тем; обратим внимание на то, что права руководства унитарного предприятия ограничены и в принятии решений об участии в некоммерческих объединениях — то есть при осуществленииотношений, которые вряд ли могут оказать какое-либо непосредственное влияние на финансовые показатели его деятельности.
3)определяет порядок составления, утверждения и установления показателей планов(программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
Реализацияэтого права на практике, прежде всего, означает, что собственник имущества может (и должен) устанавливать перечень показателейфинансово-хозяйственной деятельности унитарных предприятий, а такжеконтролировать их выполнение. По существу, такое положение более характерно дляпредприятий, действующих в рамках плановой экономики (административнойсистемы). Однако, по-видимому, у разработчиков закона имелись достаточно вескиеоснования для введения нерыночных методов управления.
Нафедеральном уровне состав плана финансово-хозяйственной деятельности унитарныхпредприятий пока не утвержден. После принятия Закона об унитарных предприятияхтакая мера представляется вполне рациональной. По нашему мнению, не менееэффективной может оказаться разработка типовых планов или программдеятельности унитарных предприятий на отраслевом уровне. Подчеркнем, что речь идетне о бизнес -планировании (основной целью которого является рационализацияиспользования ресурсов и достижение максимальной рентабельности), а именно опланировании деятельности (аналог техпромфинплана), целью которого являетсяцентрализованное установление основных показателей, определение необходимыхвидов ресурсов и частичное наделение ими.
4)утверждает устав унитарного предприятия, вносит в него изменения, в том числеутверждает устав унитарного предприятия в новой редакции;
Положенияданного пункта представляются недостаточно точными: из текста непонятно, кем разрабатывается проект устава — собственником имущества или руководством создаваемого предприятия; в общемслучае руководитель унитарного предприятия может быть назначен и назначается до начала формирования уставного капитала. Также не вполне понятно, какова процедура внесения изменений в устав унитарногопредприятия — предоставлено ли право разработки и внесения таких измененийисключительно собственнику имущества, или руководитель унитарного предприятияимеет право (или обязан) разрабатывать ипредставлять на утверждение проект изменений в устав, исходя из финансовогосостояния предприятия и изменений законодательной и нормативной базы.
5)принимает решение о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия впорядке, установленном законодательством, назначает ликвидационную комиссию иутверждает ликвидационные балансы унитарного предприятия;
6)формирует уставный фонд государственного или муниципального предприятия;
Порядокреорганизации и ликвидации унитарного предприятия установлен отдельными статьями Закона об унитарных предприятиях. Чтоже касается права формирования уставного фонда (а в названии статьи 20 речьидет именно о правах), то это, скорее, обязанность, так как никто инойформировать уставный фонд унитарных предприятий не может.
7)назначает на должность руководителя унитарного предприятия, заключает с ним,изменяет и прекращает трудовой договор в соответствии с трудовымзаконодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативнымиправовыми актами;
8)согласовывает прием на работу главного бухгалтера унитарного предприятия,заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора;
В отношениируководителя и главного бухгалтера Трудовым кодексомРФ, вступившим в силу с 1 февраля 2002 года, предусмотрены дополнительныеусловия и обязанности. Поэтому трудовые договоры с ними должны были быть пересмотрены еще в 2002 году. Если этого сделаноне было, вступление в силу Закона об унитарных предприятиях являетсяобстоятельством, которое делает такой пересмотр обязательным. Кроме того, призаключении (перезаключении) трудовых договоров с руководителями унитарныхпредприятий следует учитывать, что отдельными статьями Закона об унитарных предприятияхустановлены особенности выполнения ими трудовых обязанностей и ужесточена ответственностьза результаты деятельности предприятия. Постановлением Правительства РФ от 30декабря 2002 года № 940 установлено, что назначение на должность руководителя федеральногоунитарного предприятия, а также согласование приема на работу главного бухгалтераунитарного предприятия осуществляется федеральным органом исполнительнойвласти.
9)утверждает бухгалтерскую отчетность и отчеты унитарного предприятия;
В соответствиис пунктом 2 статьи 15 Закона о бухгалтерском учете представляемая годовая бухгалтерская отчетность должна бытьутверждена в порядке, установленном учредительными документами организации. Тоесть предполагается, что отчетность заинтересованнымпользователям (в число которых входят и собственники имущества унитарных предприятий) должна представляться уже утвержденной. Поэтому представляется логичным, что реализация данногоправа, по-видимому, потребует уточнения законодательства о бухгалтерскомучете или издания дополнительных подзаконных актов, не противоречащихдокументам системы нормативного регулирования бухгалтерского учета. Скорее всего предполагается, что показатели деятельностиунитарных предприятий после составления и представления годовой отчетности должны рассматриваться на балансовых комиссиях (или иных мероприятиях, аналогичных общему собранию акционеров акционерных обществ или участников обществ с ограниченной ответственностью). Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что утверждение бухгалтерской отчетности федеральных унитарных предприятий производится федеральным органом исполнительной власти.
10) даетсогласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленныхфедеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставомунитарного предприятия, на совершение иных сделок;
11)осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностьюпринадлежащего унитарному предприятию имущества;
О правесобственника имущества давать разрешение на движение активов унитарныхпредприятий подробно говорилось выше. О контроле за использованием исохранностью имущества — см. комментарий к статье 26 Закона об унитарныхпредприятиях. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940установлено, что согласие на распоряжение недвижимым имуществом федеральныхунитарных предприятий осуществляется Минимуществом РФ, прочим имуществом — федеральным органом исполнительной власти.
12)утверждает показатели экономической эффективности деятельности унитарногопредприятия и контролирует их выполнение;
13) даетсогласие на создание филиалов и открытие представительств унитарногопредприятия;
14) даетсогласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;
15) даетсогласие в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, насовершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеетсязаинтересованность, и иных сделок;
Все правасобственника имущества, указанные в подпунктах 12-15 пункта 1 статьи 20, прямовытекают из требований других статей Закона и вопределенной мере являются следствием ограничений самостоятельности(хозяйственной и в принятии решений) руководства унитарных предприятий.
ПостановлениемПравительства РФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено,что открытие филиалов и представительств, а также совершение крупных сделок согласовывается с федеральным органомисполнительной власти; участие в иных юридических лицах — с Минимуществом РФ.
16)принимает решения о проведении аудиторских проверок, утверждает аудитора иопределяет размер оплаты его услуг;
Данноеизменение можно считать одним из наиболее значимых нововведений Закона об унитарных предприятиях. Ранее унитарные предприятия, как и иные коммерческие организации, имели право самостоятельновыбирать себе аудиторскую фирму, а количество и сроки проведения аудиторских проверок определялись в соответствии с договором, заключенным с этой организацией. Передача права выбора аудитора и принятия решения о проведении проверок (в том числе и внеочередных) существенно сужает самостоятельность унитарныхпредприятий как хозяйствующих субъектов и служит инструментом дополнительногоконтроля за их деятельностью. Постановлением ПравительстваРФ от 30 декабря 2002 года № 940 установлено, что утверждение аудитора федеральныхунитарных предприятий осуществляется МинимуществомРФ.
17) имеетдругие права и несет другие обязанности, определенные законодательствомРоссийской Федерации.
.Собственник имущества казенного предприятия помимо указанных правомочий,вправе:
изымать указенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не поназначению имущество;
доводить доказенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров,выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд;
утверждатьсмету доходов и расходов казенного предприятия.
Дополнительныеправа собственника имущества казенного предприятияобуславливаются требованиями других статей закона и в целом представляютсяэкономически и законодательно обоснованными.[57]
Собственникимущества унитарного предприятия вправе обращаться в суд с исками о признанииоспоримой сделки с имуществом унитарного предприятия недействительной, а такжес требованием о применении последствий недействительности ничтожной сделки вслучаях, установленных Гражданским кодексом Российской Федерации и настоящимФедеральным законом.
Собственникимущества унитарного предприятия вправе истребовать имущество унитарногопредприятия из чужого незаконного владения.[58]
Понятиеоспоримых и ничтожных сделок содержится в статье 166 ГКРФ.
Оспоримойявляется сделка, недействительная по основаниям, установленным ГК РФ, в силупризнания ее таковой судом.
Ничтожнойявляется сделка, недействительная независимо от такого признания.
Статьями167-169 установлены следующие особенности оспоримых и ничтожных сделок.
Недействительнаясделка не влечет юридических последствий, за исключениемтех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения.
Принедействительности сделки каждая из сторон обязана возвратить другой всеполученное по сделке, а в случае невозможности возвратить полученное в натуре(в том числе тогда, когда полученное выражается в пользовании имуществом,выполненной работе или предоставленнойуслуге) — возместить его стоимость в деньгах, если иные последствиянедействительности сделки не предусмотрены законом.
Если изсодержания оспоримой сделки вытекает, что она может быть лишь прекращена на будущее время, суд, признавая сделку недействительной,прекращает ее действие на будущее время.
Сделка, несоответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, еслизакон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иныхпоследствий нарушения.
Сделка,совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка илинравственности, ничтожна. При наличии умысла у обеих сторон такой сделки — в случае исполнения сделки обеими сторонами — в доход Российской Федерации взыскивается все полученное ими посделке, а в случае исполнения сделки одной стороной с другой сторонывзыскивается в доход Российской Федерации все полученное ею и все причитавшеесяс нее первой стороне в возмещение полученного. При наличии умысла лишь у однойиз сторон такой сделки все полученное ею посделке должно быть возвращено другой стороне, а полученное последней либо причитавшееся ей в возмещение исполненного взыскивается в доход Российской Федерации.
Статьей 170ГК РФ также вводятся понятия мнимой и притворной сделок.
Мнимаясделка, то есть сделка, совершенная лишь для вида, без намерения создатьсоответствующие ей правовые последствия. Такая сделкаявляется ничтожной.
Притворнаясделка, то есть сделка, которая совершена с целью прикрыть другую сделку, такженичтожна. К сделке, которую стороны действительно имели в виду, с учетом существасделки, применяются относящиеся к ней правила.
Всоответствии со статьей 173 ГК РФ сделка, совершенная юридическим лицом впротиворечии с целями деятельности, определенно ограниченными в его учредительных документах, либо юридическим лицом, не имеющим лицензию на занятие соответствующей деятельностью,может быть признана судом недействительной по иску этого юридического лица, егоучредителя (участника) или государственного органа, осуществляющего контроль илинадзор за деятельностью юридического лица, если доказано, что другая сторона всделке знала или заведомо должна была знать о ее незаконности.
Статья 174ГК РФ устанавливает, что в том случае, если полномочия лица на совершение сделки ограничены договором либо полномочия органаюридического лица — его учредительными документами по сравнению с тем, как ониопределены в доверенности, в законе либо как они могут считаться очевидными из обстановки, в которой совершаетсясделка, и при ее совершении такое лицо или органвышли за пределы этих ограничений, сделка может быть признана судомнедействительной по иску лица, в интересахкоторого установлены ограничения, лишь в случаях, кода будет доказано, что другая сторона в сделке знала или заведомо должнабыла знать об указанных ограничениях.
Срокиисковой давности по недействительным сделкам определены статьей 181 ГК РФ.
Иск оприменении последствий недействительности ничтожной сделки может быть предъявлен в течение десяти лет со дня, когданачалось ее исполнение.
Иск опризнании оспоримой сделки недействительной и о применении последствий еенедействительности может быть предъявлен в течение года со дня прекращениянасилия или угрозы, под влиянием которых была совершена сделка (пункт 1 статьи1 79), либо со дня, когда истец узнал или должен был узнать об иныхобстоятельствах, являющихся основанием для признания сделки недействительной.
С учетомперечисленных требований можно заключить, что оспорена или признана ничтожнойможет быть любая сделка, на совершение которой требуется согласие собственникаимущества. Это обстоятельство обуславливает необходимость оповещения кредиторов(или иных деловых партнеров) об особых условиях (необходимости согласования иналичии такого согласования) соответствующих договоров. С другой стороны,указанные требования обуславливают необходимость подробного изучениязаконодательства об унитарных предприятиях их деловыми партнерами.
Правомочиясобственника имущества федерального казенного предприятия по созданию,реорганизации и ликвидации федерального казенного предприятия, утверждениюустава и внесению изменений в устав такого предприятия осуществляются ПравительствомРоссийской Федерации.
Иныеправомочия собственника имущества федерального казенного предприятия осуществляютсяПравительством Российской Федерации или уполномоченными федеральными органамиисполнительной власти.
Правомочиясобственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится всобственности Российской Федерации, не могут быть переданы РоссийскойФедерацией субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию.
Правомочиясобственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится всобственности субъекта Российской Федерации, не могут быть переданы субъектомРоссийской Федерации Российской Федерации, иному субъекту Российской Федерацииили муниципальному образованию.[59]
Правомочиясобственника имущества унитарного предприятия, имущество которого находится всобственности муниципального образования, не могут быть переданы муниципальнымобразованием Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или иномумуниципальному образованию.[60]
Руководительунитарного предприятия
Руководительунитарного предприятия (директор, генеральный директор) является единоличнымисполнительным органом унитарного предприятия. Руководитель унитарногопредприятия назначается собственником имущества унитарного предприятия.Руководитель унитарного предприятия подотчетен собственнику имуществаунитарного предприятия.
Руководительунитарного предприятия действует от имени унитарного предприятия бездоверенности, в том числе представляет его интересы, совершает в установленномпорядке сделки от имени унитарного предприятия, утверждает структуру и штатыунитарного предприятия, осуществляет прием на работу работников такогопредприятия, заключает с ними, изменяет и прекращает трудовые договоры, издаетприказы, выдает доверенности в порядке, установленном законодательством.
Руководительунитарного предприятия организует выполнение решений собственника имуществаунитарного предприятия.
Руководительунитарного предприятия не вправе быть учредителем (участником) юридическоголица, занимать должности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью вгосударственных органах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организациях, кроме преподавательской, научной и инойтворческой деятельности, заниматься предпринимательской деятельностью, бытьединоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительногооргана коммерческой организации, за исключением случаев, если участие в органахкоммерческой организации входит в должностные обязанности данного руководителя,а также принимать участие в забастовках.
Руководительунитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленномсобственником имущества унитарного предприятия.
Руководительунитарного предприятия отчитывается о деятельности предприятия в порядке и всроки, которые определяются собственником имущества унитарного предприятия.
В случаях,предусмотренных федеральными законами и изданными в соответствии с нимиправовыми актами, в унитарном предприятии могут быть образованы совещательныеорганы (ученые, педагогические, научные, научно-технические советы и другие).Уставом унитарного предприятия должны быть определены структура таких органов,их состав и компетенция.
Определенныеограничения установлены Законом об унитарных предприятиях для руководителей предприятий.В частности, руководитель унитарного предприятия не вправе:
бытьучредителем (участником) юридического лица;
заниматьдолжности и заниматься другой оплачиваемой деятельностью в государственныхорганах, органах местного самоуправления, коммерческих и некоммерческихорганизациях, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
заниматьсяпредпринимательской деятельностью;
бытьединоличным исполнительным органом или членом коллегиального исполнительногооргана коммерческой организации, за исключением случаев, если участие ворганах коммерческой организации входит в должностные обязанности данногоруководителя;
приниматьучастие в забастовках.
Кроме того,руководитель унитарного предприятия должен периодически проходить аттестацию.
Такимобразом, к руководителю унитарного предприятия предъявляются требования,характерные для требований, предъявляемых к государственным чиновникам.
Ответственностьруководителя унитарного предприятия закреплена отдельной статьей Закона (25) иопределена достаточно четко.
Созданиеспециальных органов (в соответствии с пунктом 5 статьи 21) не исключаетединоличной ответственности руководителя унитарного предприятия за результатыдеятельности предприятия и за принимаемые решения. Таким образом, подобныеорганы являются совещательными, решения, принимаемые ими, учитываются припринятии управленческих решений, но не обязательны к исполнению (разумеется,если законодательными актами, в соответствии с которыми подобный органсоздается, не предусмотрено иное). Нельзя сказать, что это возврат к прежнейпрактике организации управленческой деятельности, но данная схема полностьюсоответствует принципу единоначалия и коллегиальности, который являлся одним изосновных постулатов управленческой деятельности в период плановой экономики. Всоответствии с этим принципом решения принимаются коллегиально (коллективно),но ответственность за них индивидуализирована.[61]
Напомним,что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2002 года №940 назначение на должность руководителя федерального унитарного предприятияпроизводится федеральным органом исполнительной власти.
Контроль за деятельностью унитарного предприятия.
Бухгалтерскаяотчетность унитарного предприятия в случаях, определенных собственникомимущества унитарного предприятия, подлежит обязательной ежегодной аудиторскойпроверке независимым аудитором.
Контроль задеятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющимполномочия собственника, и другими уполномоченными органами.
Унитарноепредприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным органамгосударственной власти Российской Федерации, органам государственной властисубъекта Российской Федерации или органам местного самоуправления бухгалтерскуюотчетность и иные документы, перечень которых определяется ПравительствомРоссийской Федерации, органами исполнительной власти субъектов РоссийскойФедерации или органами местного самоуправления.
Изсказанного можно сделать вывод о том, что унитарное предприятие подлежитдвойной проверке — независимыми аудиторами и органом, осуществляющим полномочиясобственника, и другими уполномоченнымиорганами.[62]
Публичная отчетность унитарного предприятия
Унитарноепредприятие обязано публиковать отчетность о своей деятельности в случаях,предусмотренных федеральными законами или иными нормативными правовыми актамиРоссийской Федерации.
Всоответствии со статьей 15 Закона о бухгалтерском учете государственные и муниципальные унитарные предприятия представляют бухгалтерскую отчетность органам, уполномоченным управлять государственнымимуществом.
Всоответствии с пунктом 7 статьи 274 БК РФ федеральные казенные предприятияготовят годовые и бухгалтерские отчеты и направляют их главным распорядителямбюджетных средств.
Кроме того,состав бухгалтерской отчетности унитарного предприятияопределяется собственником имущества и включает дополнительные формыотчетности. В частности, все унитарные предприятияобязаны дополнительно составлять и представлять Отчет руководителя государственного унитарного предприятия.[63]
Отчетруководителя ГУП представляется в соответствии с постановлениемПравительства Российской Федерации от 4 октября 1999 г. № 1116 «Обутверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственныхунитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органахуправления открытых акционерных обществ» (в ред. ПостановленияПравительства РФ от 15.10.2001 №725).
Всоответствии с данным постановлением руководитель федерального государственного унитарного предприятия ежеквартальнонаправляет в Министерство государственного имущества Российской Федерации и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий координациюи регулирование деятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), отчет по установленной форме (согласно приложению № 1 кпостановлению № 1116). Отчет должен быть представлен в сроки, установленныедля сдачи квартальной бухгалтерской отчетности.
Руководительфедерального государственного унитарного предприятия ежегодно направляет вМинистерство государственного имущества Российской Федерации и федеральныйорган исполнительной власти, осуществляющий координацию и регулированиедеятельности в соответствующей отрасли (сфере управления), одновременно сгодовым отчетом доклад о финансово- хозяйственной деятельности предприятия, вкотором должны быть отражены следующие вопросы:
структурныеизменения в номенклатуре выпускаемой продукции; структурные изменения в доляхтоварных рынков, которые имеет предприятие;
реализациямероприятий по улучшению качества и конкурентоспособности продукциипредприятия;
использованиепередовых технологий и изобретений в производствепродукции и предоставлении услуг;
выполнениефедеральных инвестиционных программ;
достижениеутвержденных основных экономических показателей деятельностипредприятия;
при наличиипрограммы деятельности предприятия — обобщенные данные о ходе ее выполнения заотчетный период;
информацияобо всех обстоятельствах, которые нарушают обычный режим функционирования предприятия или угрожают его финансовомуположению;
реализациямероприятий по недопущению банкротства предприятия;
данные обизменении численности персонала, среднемесячной оплате труда работниковпредприятия, в том числе руководителя, за отчетный период;
данные обиспользовании прибыли, остающейся в распоряжении предприятия;
программадеятельности предприятия на очередной год.[64]
Заключение.
Экономическаястабильность каждой страны и ее определяются комплексом факторов. Важнейшееместо среди них принадлежит эффективному управлению государственнымипредприятиями которые место в экономическойструктуре государства, обеспечивают государственные потребности в наиболеезначимой продукции государства, или служат своего рода стабилизирующей многоукладной экономики. И хотя удельный вес унитарныхпредприятий в нашей стране и в зарубежных государствах меняется и подвижен, их роль бесспорна.
Сказаннымобъясняется постоянный теоретический и практический интерес к вопросу правовогоположения унитарных предприятий. В последние годы заметно менялось их правовоеположение. Но при этом можно было убедиться в пагубности недооценки госсектораотечественной экономики. Ныне отношение к нему медленно меняется в лучшуюсторону.
Правовоеположение государственных унитарных предприятий, являющихся выразителямиинтересов государства и общества, определяет их связи, режим деятельности с учетоминтересов государства в экономике Государство выступает в качестве субъектаразличных правоотношений; как государственно-властная структура впублично-правовых отношениях. Оно координирует и контролирует деятельностьгоспредприятий, в качестве собственника может участвовать благодаря своимпредприятиям в экономических, частно-правовых процессах — производстве, оборотеи т.д.
Государственныеунитарные предприятия являются средством, обеспечивающим этот процесс. Такимобразом, в экономике, участниками которой являются и унитарные предприятия,происходит взаимопроникновение элементов частного и публичного права.Следовательно, законодательство об унитарных предприятиях нуждается всовершенствовании и с этих позиций. Мало определить положение предприятий какунитарных юридических лиц — не собственников. Важно «состыковать» нормы разныхотраслей права, регулирующих не только их организационно-правовую форму, но иих хозяйственно-правовую деятельность в новых экономических условиях.
Подводяитог проведенного исследования правовой основы государственных унитарныхпредприятий, можно сделать вывод о том, что
системаих правового регулирования только формируется и два уровня; федеральный исубъектов Российской Федерации, Основу этой системы Конституция РФ, федеральныезаконы, устанавливающие принципиальные положения функционированиягосударственных унитарных предприятий. субъектов Российской Федерацииконкретизируют эти положения применительно к своим социально-экономическимусловиям. Они являются базой для принятия правовых актов на отраслевом уровне,закрепляющих организационные структуры, основы компетенции и другие вопросыорганизации и деятельности государственных унитарных предприятий с учетомспецифики и особенностей унитарных образований. При этом законодательство, какфедеральное, так и субъектов Федерации, по вопросам деятельностигосударственных унитарных предприятий должно регламентировать наиболее важныеего институты, оставляя достаточно простора для нормотворческой инициативынепосредственно предприятиям в целях наиболее полного учета мнения трудовогоколлектива.
Списоклитературы.
Нормативная база.
1. КонституцияРФ от 12 декабря 1993г.
2. Гражданскийкодекс РФ.
3. Федеральныезаконы РФ:
от 14.11.2002 г. № 161-ФЗ «О государственныхи муниципальных унитарных предприятиях» (Российская газета, 2002, 3 декабря)
от 8.08.2001 г. «О государственной регистрации юридических лиц»(СЗ РФ, 2001, № 33, ч. I, ст. 3431),
4. Постановления Правительства РФ:
от 12.08.1994 г. № 908«Об утверждении Типового устава казенного завода (казенной фабрики, казенногохозяйства), созданного на базе ликвидированного федерального государственногопредприятия» (СЗ РФ, 1994, № 17, ст. 1982);
от6.10.1994 г. № 1138 «О Порядке планирования и финансирования деятельностиказенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» (СЗ РФ, 1994, № 28, ст.2989);
от5.01.1998 г. № 3 «О порядке закрепления и использования находящихся вфедеральной собственности административных зданий, строений и нежилыхпомещений» (СЗ РФ, 1998, № 2, ст. 264);
от30.06.1998 г. № 685 «О мерах по обеспечению поступления в федеральный бюджетдоходов от использования федерального имущества» (СЗ РФ, 1998, № 27, ст. 3200);
от 3.07.1998 г, № 696«Об организации учета федерального имущества и ведения Реестра федеральногоимущества» (СЗ РФ, 1998, № 28, ст. 3354);
от 6.07.1999 г. № 743«Об образовании государственных унитарных предприятий военной торговли,основанных на праве оперативного управления (федеральных казенных предприятий)»(СЗ РФ, 1999, № 28, ст. 3679; 2001, № 20, ст. 2010);
от 9.09.1999 г. № 1024«О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РоссийскойФедерации» (СЗ РФ, 1999, № 39, ст. 4626);
от 4.10.1999 г. № 1116«Об утверждении порядка отчетности руководителей федеральных государственныхунитарных предприятий и представителей Российской Федерации в органахуправления открытых акционерных обществ» (СЗ РФ, 1999, № 42, ст. 5034);
от 6.12.1999 г. № 1348«О федеральных государственных унитарных предприятиях, основанных на праве хозяйственноговедения» (СЗ РФ, 1999, № 50, ст. 6230);
от 9.12.1999 г. № 1366«О передаче федеральных государственных унитарных предприятий в собственностьсубъектов Российской Федерации» (СЗ РФ, 1999, № 50, ст. 6237);
от11.01.2000 г. № 23 «О реестре показателей экономической эффективностидеятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытыхакционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» (СЗРФ, 2000, № 3, ст. 274);
от 29.01.2000 г. № 81«Об аудиторских проверках федеральных государственных унитарных предприятий»(СЗ РФ, 2000, № 6, ст. 763);
от 3.02.2000 г. № 104«Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарныхпредприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциямиоткрытых акционерных обществ» (СЗ РФ,,2000, № 6, ст.777);
от16.03.2000 г. № 234 «О порядке заключения трудовых договоров и аттестациируководителей федеральных государственных унитарных предприятий» (СЗ РФ, 2000,№ 13, ст. 1373; 2001, № 31, ст. 3281; 2002, № 41, ст. 3986);
от 31.08.2000 г. № 648«Вопросы государственной, регистрации прав на недвижимое имущество,находящееся в федеральной собственности» (СЗ РФ, 2000, № 37, ст. 3718; 2002, №24, ст. 2310; № 44, ст. 4398);
от 16.10.2000 г. № 784«О передаче отдельных видов объектов недвижимости, находящихся в федеральнойсобственности, в собственность субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ, 2000,№ 43, ст. 4243);
от 10.04.2002 г. № 228«О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества,закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарныхпредприятий» (СЗ РФ, 2002, № 15, ст. 1440);
5. Распоряжения Мингосимущества РФ:
от 30.07.1998 г. №802-р «О составе имеющегося у юридических лиц федерального движимогоимущества, подлежащего учету в Реестре федерального имущества» (БНА РФ, 1998,№ 24);
от 16.02.2000 г. №188-р «Об утверждении Примерного устава федерального государственного унитарногопредприятия» (БНА РФ, 2000, № 11);
от 16.02.2000 г. № 189-р«Об утверждении Примерного контракта с руководителем федеральногогосударственного унитарного предприятия» (БНА РФ, 2000, № 13);
6. Распоряжения Минимущества РФ:
от 2.08.2000 г. № 331-р«Об утверждении Порядка проведения конкурса по отбору уполномоченныхаудиторских организаций» (БНА РФ, 2000, № 34);
от 7.06.2002 г. №1424-р «Об утверждении Примерного положения о комиссии федерального органаисполнительной власти по анализу эффективности деятельности федеральныхгосударственных унитарных предприятий» (БНА РФ, 2002, № 31);
приказМинэкономразвития РФ, Минимущества РФ и МНС РФ от 18.09.2001 г. №320/208/БГ-3-21/355-а «Об утверждении Порядка определения и перечня показателейэкономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарныхпредприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» (БНА РФ, 2001, № 48).
Учебная и методическаялитература.
1. АхмедуевА. Казенные предприятия: функции, критерии и механизм хозяйствования /Экономист №9. 1998г.
2. АхмедуевА. Механизм хозяйствования государственных и муниципальных предприятий./Экономист №10 ,1999г.
3. БабиковМ.М. Правовые проблемы реализации государственной собственности. Иваново.1996г.
4. ВенедиктовА. В. Государственная социалистическая собственность. Л.; М., 1948.
5. ВиртянскийВ. Правовое положение государственных и муниципальных предприятий / Журналроссийского права №10-11, 1998г.
6. ВитрянскийВ. Эти загадочные унитарные предприятия // Экономика и жизнь, № 32-33, 1998г.
7. ЖанайдаровИ. У. Осуществление права государственной собственности юридическим лицом.Автореф. дис.… д-ра юрид. наук. Алматы, 1994.
8. ИоффеО. С. Цивилистическая доктрина промышленного капитализма // Избранные труды погражданскому праву. М., 2000.
9. КоноваловА. В. Владение и владельческая защита в гражданском праве. СПб., 2001.
10. КотелевскаяИ.В., Тихомиров Ю.А. Государственная собственность: юридические режимы иуправление. / Право и экономика №10, 1998г.
11. ЛеоноваГ. Б. Унитарные предприятия как субъект гражданского права | Законодательство№8, 2001г
12. ПетровД.В. Право хозяйственного ведения и оперативного и оперативного управления.-СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2002г.
13. СухановЕ. Право хозяйственного ведения, право оперативного управления / Хозяйство иправо, №6.,2000г.
14. СухановЕ. Юридические лица, государственные и муниципальные образования / Хозяйство иправо №4, 1999 г.
15. Гражданскоеправо. Учебник / Под ред. А.П.Сергеева и Ю.К.Толстого. Ч.2.М.,1997.
16. Комментариик Федеральному закону от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных имуниципальных унитарных предприятиях». – М., «ТД ЭЛИТ-2000», 2003 г.
17. Уставыунитарных предприятий/ М.Ю.Тихомиров.- М.:2003.
18. Юридическиелица. Учебно-практическое пособие. М.Ю. Тихомиров. 2003г