Реферат: Становление системы государственного регулирования экономики в России

--PAGE_BREAK--2.1 Особенности государственного регулирования Российской экономики: переход к рыночной системе
Мировая история до недавнего времени не имела опыта перехода отдельных стран от командно-административной системы управления к рыночной, то есть перехода к качественно новому состоянию. В этом одна из главных сложностей и особенностей государственного регулирования экономики в России. На мой взгляд, отказ на этом этапе от государственного присутствия в экономике равносилен потере управляемости и возможной дезинтеграции страны. В этот период роль государства особенно значима.

Хотя это признается бесспорным почти всеми экономистами — и практиками, и учеными, — вопросы масштабов вмешательства государства в экономику, а также характер воздействия этого вмешательства на условия и эффективность деятельности предприятия, остаются дискуссионными.

Различные концепции государственного регулирования по-разному определяют роль и значение государства в экономической жизни страны. Но любая концепция признает за государством следующие функции:

1. Обязательное установление единых для всех «правил игры» на рынке, которые будут способствовать развитию предпринимательства и добросовестной конкуренции. Это возможно лишь при создании стабильной правовой базы, обеспечивающей защиту прав собственности, законность и правопорядок в хозяйственной сфере.

2. Государство должно обеспечивать устойчивость национальной валюты.

3. Как собственник финансовых ресурсов государство влияет на развитие экономики в выбранном направлении с помощью инвестиций, трансфертов, кредитов, то есть какую-то часть ресурсов оно перераспределяет. Большую часть ресурсов оно потребляет, используяих на свое содержание и на производство общественных благ, включая обеспечение обороноспособности страны, проведение внешней политики, поддержку и развитие судебной системы, сохранение важнейших культурных ценностей, поддержку фундаментальной науки, решение экологических проблем обслуживание государственного долга и т.д. При этом оно обязано выполнять определенные социальные функции — обеспечивать возможность получения среднего образования, гарантировать для населения доступность услуг базового здравоохранения, защищать социально уязвимые слои населения.

4. Как собственник имущества государство наряду с иными субъектами действует и конкурирует на рынке.

При этом важно, чтобы условия для всех хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности были равными; потому что установление для отдельных хозяйствующих субъектов каких-то особых правовых режимов, создание особо льготных условий сказывается самым негативным образом на целостности правового поля, разрушая доверие к власти, порождая правовой нигилизм.

С помощью таких рычагов, как законодательная база и финансовые ресурсы, государство воздействует на экономические и социальные процессы в стране. Переход к рыночной экономике потребовал проведения:

1. Системных изменений отношений собственности;

2. Принципиального изменение функций государства в экономике;

3. Финансовой стабилизации.

Понятно, что любые системные изменения носят долгосрочный характер. Однако начальный этап рыночных преобразований совпал с бедственным положением в сфере государственных финансов и протекал на фоне расстроенного денежного обращения. В течение ряда лет Правительство России ставило своей целью добиться снижения инфляции и финансовой стабилизации. Конец 1996 года и 1997 год, казалось бы, давали надежду, что это удалось, что начался подъем экономики. Однако ценой этой стабилизации были чрезмерные внутренние и внешние заимствования, огромные неплатежи, многомесячные долги по заработной плате и пенсиям, рост социальной напряженности. Протесты выливались в забастовки, «рельсовую» войну. В 1997 году бастовало 17 тыс. предприятий, общие потери рабочего времени достигли 6 млн. человеко-дней, в 1998 году — свыше 11 тыс. предприятий и 2,9 млн. человеко-дней потерянного рабочего времени. В результате экономика дополнительно несла колоссальные потери.

В августе 1998 года накопленные за ряд лет противоречия вкупе с внешними негативными факторами — самой низкой ценой на энергоносители за длительный период времени и азиатский кризис — привели к внутреннему и внешнем дефолту, резкой девальвации рубля, масштабному кризису экономики. В итоге страна была отброшена назад, в период начала реформ, но с гораздо худшими стартовыми условия ми для них, поскольку общество, утратив остатки доверия к власти, перестало их поддерживать. И хотя в 1999 году ситуация была стабилизирована и положение в экономике по многим параметрам по сравнению с 1998 годом даже улучшилось, достичь уровня макроэкономических показателей докризисного 1997 года не удалось. И только 2000 год принес ощутимый экономический рост, однако пока еще нет оснований для уверенности в его долговременном характере.

Основными направлениями, по которым проводилась реформа, были:

* либерализация цен;

* переход к жесткой финансовой и кредитной политике;

* введение новой налоговой системы;

* изменения во внешнеэкономической и валютной политике;

* разработка и реализация программы приватизации.

В рамках программы приватизации осуществлялись институциональные преобразования отношений собственности, а именно: создание института частной собственности, сокращение доли и роли государственной собственности.

Можно сказать, что к настоящему времени вопрос о предпочтительности частной собственности перед государственной в нашей стране перестал быть дискуссионным. Об этом свидетельствует даже так называемая программа Ю.Д. Маслюкова, в которой признается эффективность этой формы собственности для легкой и пищевой промышленности. Весомым аргументом в пользу частной формы собственности служит практика приватизации западных стран, добившихся высокой производительности общественного труда.

Однако современное западное промышленно развитое общество отнюдь не спешит отказываться от государственной собственности. Более того, периодически, в зависимости от экономической ситуации, государство усиливает свое присутствие в экономике (пример Франции в этом отношении особенно характерен).

В Западной Европе государственным предприятиям отводится значительная роль. На них трудится около 8 млн. человек (10,5% занятых), на их долю приходится 12,5% вновь созданной стоимости и около 19% валовых капиталовложений в основные фонды стран Европейского сообщества, не считая сельского хозяйства. Максимальный вклад государственных предприятий в экономику страны имеет место в Греции — 23,2 %, минимальный в Нидерландах — 8,3%. В отраслевом разрезе доля государственного сектора преобладает в энергетике (70% занятых), на транспорте и в связи-(60%); в финансовом секторе (30%). Во Франции, Италии, Испании и Португалии государственный сектор особенно влиятелен в таких важнейших отраслях, как металлургия, авиа строение, космическая промышленность, судо- и автомобилестроение, химия и пищевая промышленность, В Италии даже имеется специальное министерство участия государства в акционерном капитале.

В то же время частная собственность — это только один из элементов модели, и ее нельзя рассматривать отдельно от уровня промышленного развития, способа регулирования экономики, культуры производства, предпринимательской этики, прозрачности бизнеса, законопослушания, наконец. Иначе невозможно объяснить, почему господство частной собственности в развивающихся странах не приносит большинству из них таких же впечатляющих успехов.

Проведение приватизации обычно направлено на:

• облегчение бремени государственного бюджета за счет продажи государственной предприятий, в первую очередь, дотационных, ликвидации всякого рода субсидий убыточным предприятиям и увеличение поступлений в доходную часть бюджета;

• создание конкурентных условий в тех отраслях, где доминировали государственные предприятия;

• осуществление приватизации и акционирования таким образом, чтобы контроль над крупными корпорациями попал в руки эффективных собственников, то есть тех частных институтов, которые заинтересованы не в спекулятивной перепродаже собственности, а в развитии производства;

• привлечение рабочих и мелких служащих к участию в капитале и/или управлению путем продажи им акций приватизируемых предприятии, что является составным элементом общей социальной политики.

В качестве главных целей приватизации в нашей стране различные, в том числе приватизационные программы регулярно, с незначительными вариациями, декларировали формирование слоя частных собственников, повышение эффективности функционирования предприятии, социальную защиту населения и развитие объектов социальной инфраструктуры, содействие процессу финансовой стабилизации, создание конкурентной среды, демонополизацию народного хозяйства и привлечение стратегических инвесторов.

Достижение таких глобальных целей, внутренне достаточно противоречивых, за один год или даже несколько лет было заведомо не реальной задачей. Так, невозможно решить задачу формирования слоя частных собственников бесплатной раздачей пакетов акций предприятий его работникам, которые, за редким исключением, привыкли полностью зависеть от руководства своего предприятия и не имеют ни навыков, ни желания участвовать в управлении им. Подобная приватизация не приносила предприятиям необходимых им инвестиций и, соответственно не решала проблемы обновления основных фондов и технологий, привлечения к управлению квалифицированных менеджеров, так как не было собственника, заинтересованного в этом. Таким образом, не только не решалась проблема повышения эффективности создаваемых акционерных обществ, но и государство не получало ресурсов от приватизации ни для реcтруктуризации экономики, ни для выполнения социальных программ.

В результате проведённой масштабной приватизации государственный сектор в экономике существенно сократился: к концу 1998 г. в государственной и муниципальной собственности осталось 11,4% от общего количества предприятий в экономике, на которых работало 38,1% занятых в этой сфере. В промышленности на предприятиях, находящихся в государственной и муниципальной собственности, а это 5,1% общего количества промышленных предприятий, работало 15,6% занятых и выпускалось 11,4% промышленной продукции. Однако эффективное управление госсектором не может быть достигнуто толь ко за счет сокращения его масштабов.

Создать смешанную экономику в России удалось, но поставленные при этом цели не достигнуты ввиду отсутствия широкого слоясобственников, низкой эффективности приватизированных предприятий, задержек подъема национальной экономики. Поэтому в утвержденной Правительством РФ Концепции управления государственным имуществом и приватизации в РФ (далее — Концепция) вновь провозглашаются эти же цели, дополненные обеспечением контроля за выполнением обязательств собственниками приватизируемого имущества и существенным повышением качества менеджмента, а также обеспечением эффективности функционирования фондового рынка. Здесь же предполагается использовать разные подходы при приватизации унитарных предприятий и продаже пакетов акций, принадлежащих государству, в зависимости от ликвидности, соотношения между инвестиционной и бюджетной составляющими и перспектив развития приватизируемого предприятия.
2.2 Анализ государственного вмешательства в экономику России
Благодаря высоким ценам на нефть и проводившейся до последнего времени ответственной макроэкономической политике ситуация в российской экономике сегодня в основном благополучна. Но возможности роста использованы не полностью, прежде всего из-за осложнения взаимоотношений между властью и бизнесом в 2003—2005 гг. Это привело к ослаблению деловой активности и прекращению снижения инфляции. Правда, показатели роста в 2005 г. оказались выше ожидаемых, а инфляции — несколько меньше. Денежный спрос вырос на 38,5% против 34% в 2004 г. Следует отметить рывок потребительского кредита, развитие ипотеки, повышение зарплаты бюджетников. Начало 2006 т. снова отмечено снижением темпов роста и повышением инфляции.

В средне- и долгосрочной перспективе экономика подвержена существенным угрозам. Она находится в зависимости от цен на нефть и низкой конкурентоспособности других отраслей, кроме добывающей и оборонной промышленности. Процессы модернизации даже в части обновления продукции и основного капитала идут вяло. Несомненно, на это влияют сырьевая конъюнктура и отчасти укрепление рубля, сокращающие относительную доходность вложений в других отраслях, а также пониженная деловая активность. Причины во многом связаны с тем, что в экономической политике с 2003 г. произошли существенные изменения, прежде всего с точки зрения повышения роли государства. В чем же это выразилось в разрезе его функций и какая модель модернизации сейчас реализуется?

В отношении укрепления законности и правопорядка заметных изменений к лучшему не произошло. Политические реформы президента В. Путина повысили уровень концентрации власти, еще больше лишая смысла разделение властей. В ходе преследования компании ЮКОС, передела активов в нефтяном секторе, проведения налоговых проверок с крупными доначислениями за прошлые периоды власть продемонстрировала формальное соблюдение правовых норм при реальном их нарушении, используя свое влияние на прокуратуру и суд. Это подтверждается и последующим стремлением Налоговой службы и Минфина РФ легализовать допущенные нарушения при внесении поправок в законодательство. Самый характерный пример — выполнение поручения президента страны по совершенствованию налогового администрирования. Законопроект, внесенный правительством в Думу, вызвал протесты бизнеса и ряда депутатов в связи с тем, что условия налогового администрирования вопреки поручению президента оказались более жесткими, чем в действующем Налоговом кодексе. Понятие «добросовестный налогоплательщик», введенное в оборот Конституционным судом и перехваченное налоговиками, было использовано для оправдания ранее принятых сомнительных в правовом отношении решений. В итоге принцип верховенства закона в последние годы не только не укрепился, но и пострадал. В этой сфере обозначился сдвиг в пользу проекта модернизации сверху: на деле показано, что для граждан и предприятий послушность власти важнее закона, закон Должен служить власти.

По поводу обороны и безопасности следует отметить позитивные сдвиги: ключевые решения в области военной реформы приняты. Можно критиковать их за половинчатость и длительность по срокам, за весьма вероятную низкую результативность. Но все же взят курс на формирование профессиональной армии и сокращение срока службы по призыву до одного года. Увеличение финансирования пока только отчасти восполняет упущения прошлых лет. Вместе с тем стремление власти опираться на силовые структуры несомненно.

В макроэкономической политике до сих пор можно констатировать, что действия государства ближе скорее ко второй модели: консервативность в формировании бюджета, наполнение Стабилизационного фонда, сдерживание инфляции в условиях огромного притока экспортных доходов, причем при снижении деловой активности. Однако вызывает опасения ослабление бюджетно-денежной политики в 2006 г., отражающее понятную реакцию по.поводу давления со стороны разных слоев общества и сторонников активизации промышленной политики на реализацию нефтяных доходов внутри страны, что чревато повышением инфляции. Темп роста ВВП, который убедил бы в неправомерности этих опасений, должен быть, примерно, на уровне 8 — 9%, а инфляции — ниже 10%. При нынешней деловой активности достичь таких показателей будет трудно.

Что касается институциональных реформ в экономике и в социальной сфере, то в течение второго президентского срока В. Путина активность оказалась замороженной сразу после частичной монетизации льгот в начале 2005 г. При планировании такой акции были допущены очевидные просчеты, но нельзя признать обоснованным прекращение по этой причине проведения всего комплекса реформ в области образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, в меньшей мере ЖКХ, давно стоящих в повестке дня. Затягивается реформа в электроэнергетике, заморожена реформа в газовой промышленности. Эта функция государства фактически блокирована по политическим соображениям, хотя для будущего страны указанные реформы имеют жизненно важное значение. Экономическая конъюнктура, конечно, позволяет их откладывать, но сегодня она исключительна благоприятна для преобразований. Другого такого подходящего момента в будущем, весьма вероятно, может не быть. Идут только политические реформы, направленные на централизацию власти. Здесь явно ощущается сдвиг в пользу проекта модернизации сверху.

В 2006 г. было принято решение о формировании Венчурного инвестиционного фонда. В 2006-2007 гг. уставной капитал Венчурного фонда профинансирован за счет средств инвестиционного фонда в размере около 15 млрд. руб. Предполагается использовать его средства прежде всего на развитие нанотехнологий, на увеличение капиталовложений финансовых институтов лизинга, кредитования и страхования контрактов по приобретению современных технологий.

В конце 2006 г. на обсуждение Правительства был поставлен вопрос о создании в 2007 г. Банка развития РФ, которое, по мнению Г. Грефа, в России завершает формирование «институтов развития»

Публичные услуги и система социальной защиты включают образование, здравоохранение и пенсионное обеспечение, поэтому торможение реформ в этих сферах означает также снижение внимания к названным функциям государства. Объявленные приоритетными национальные проекты, поскольку они, кроме сельского хозяйства, реализуются в этих секторах, могли бы сыграть важную роль, будь они тесно увязаны с необходимыми реформами. Но пока, судя по их содержанию, они с большой вероятностью окажутся популистскими расходными мероприятиями, несколько повышающими долю в нефтяных доходах менее обеспеченных слоев населения.

Можно было бы ожидать, что содействие развитию экономики, активизация структурной политики должны стать органичным дополнением проводимой политики. На самом деле это не так. Только в истекшем году наметились реальные подвижки в данной сфере. Выделен инвестиционный фонд, принято законодательство о специальных экономических зонах и концессиях, усилен Российский банк развития. Что очень важно, началась реализация проекта «Старт» наподобие американской программы SBIR, представляющего собой начало новой активной инновационной политики. Хотя дело сдвинулось с мертвой точки, объемы финансирования пока незначительны.

Подобные начинания подвергаются критике со стороны многих либералов. Они действительно не согласуются с либеральной доктриной. Больше того, они не адекватны действиям властей по «выстраиванию» бизнеса, поскольку успех возможен только при доверии со стороны бизнеса и высокой деловой активности. Но, как отмечено выше, усиление роли государства на стадии модернизации должно выразиться в продуманной реализации именно этой его функции.

Институциональные реформы, в свою очередь, могут рассматриваться как своеобразные инвестиционные проекты, цель которых — новые продуктивные институты.

Противники проведения активной структурной политики аргументируют свою позицию тем, что увеличение государственных расходов для развития экономики в современных условиях приведет прежде всего к усилению коррупции. Это весомый аргумент. Его понимание подтолкнуло власть к началу проведения административной реформы, к принятию законов о госслужбе, к разграничению полномочий между уровнями управления, переходу к бюджетированию по результатам. Все это важно, но проблема не может быть решена внутри структуры исполнительной власти при наличии давних российских бюрократических традиций. Нужны действенные демократические механизмы общественного контроля. Казалось бы, и в этом плане предприняты меры — сформирована Общественная палата. Однако одной ее недостаточно, тем более что в ее состав включены только лица, угодные власти. Независимость контроля — условие его долгосрочной эффективности даже при высоких издержках в первый период. Но власть хотела бы совместить независимость и эффективность с послушностью. А это невозможно. Система способна к развитию, еслиней есть неопределенность, свобода выбора для многих актеров.

Государственное предпринимательство. Именно эта функция в последние два года была существенно усилена. Официально действует программа приватизации, предполагающая продажу госпакетов акций в АО и государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Но она из года в год не выполняется. Согласно данным Росстата, в 2003 г. получено средств от продажи государственного и муниципального имущества на 88, 7 млрд руб. (3,1 млрд долл. по курсу 28,2 руб. за 1 долл.), в 2004 г. — на 90,1 млрд руб. (3,2 млрд долл.). В 2004 г. планировалось продать 1702 государственных унитарных предприятия, продано 565. В 2005 г. цифры аналогичные — 1508 и 521. Совокупность многих фактов свидетельствует о вторжении государства в крупные компании и отражает тенденцию к повышению роли государства как раз в наименее эффективной форме, более всего соответствующей идеологии модели модернизации сверху.

При быстрой капитализации российского фондового рынка, согласно докладу Альфа-Банка, доля государственных компаний за 2,5 года в сумме капитализации выросла с 20 до 30%, или с 48 млрд до 190 млрд долл. Произошло это благодаря опережающему росту капитализации госкомпаний и их приобретениям, оцениваемым за два года, примерно в 40 млрд долл., что в б—7 раз больше объема приватизации. Спрос на акции госкомпаний во многом мотивировался не их эффективностью, а тем, что рынок оценивал эти акции как менее подверженные политическим рискам по сравнению с частными компаниями. Эксперты считают данную тенденцию отрицательной уже! в перспективе 2—3 лет. Это признак недоверия к государству.

Анализ показывает, что реального усиления роли государства в модернизации экономики не происходит. Экономическая политика колеблется между альтернативными моделями модернизации, склоняясь скорее всего к централистскому варианту. Государство недобилось заметных успехов в реализации основной функции — «ночного сторожа», в утверждении верховенства закона. Вполне очевидна тенденция к ослаблению макроэкономической политики. Институциональные реформы большей частью заморожены. Публичные услуги на низком уровне. При этом содействие развитию экономики, эффективным структурным сдвигам осуществляется в небольших масштабах, в частности из-за недостатков в работе государственного аппарата. А приоритет получают государственное регулирование(цены для борьбы с инфляцией), увеличение государственного сектора, государственное предпринимательство. На мой взгляд, требуются серьёзные корректировки в экономической политике, достижение еенепротиворечивости. Разумеется, предпочтителен скорейший переход к проекту модернизации снизу.

Что касается непосредственно проблемы пределов вмешательства государства в экономику России, то до так называемых «пределов своего вмешательства» государству еще далеко. К настоящему времени проблема состоит в том, что рыночные механизмы государственного регулирования в России еще очень слабы и остается много сфер социальной и экономической жизни страны, требующих глубокого государственного вмешательства. Тенденция к усилению роли государства в реальном секторе экономики единодушно одобрена населением, о чем свидетельствуют социологические исследования, проведенные в конце 2006 г. По мнению опрошенных, государство должно не просто присутствовать в экономике, а активно инвестировать в реальный сектор народного хозяйства. Для восстановления полноценной инвестиционной способности экономики государственная форма собственности должна занимать более весомый удельный вес, ориентировочно не менее 50 %.



Таблица.1.Доли различных групп предприятий в общем объеме размещения еврооблигаций, обязательства по которым несут российские предприятия, %

год

Корпорации с госучастием

Частные корпорации

Банки с госучастием

Частные финансовые организации

2004

32,9

34,9

23,6

8,5

2005

24,6

35,0

22,4

18,0

2006

29,3

9,1

36,3

25,4



    продолжение
--PAGE_BREAK--