Реферат: Государственное предпринимательство в РБ

--PAGE_BREAK--2. Юридические формы государственных предприятий


Рассматривая государственный сектор экономики, необходимо учитывать его разнородность. Существуют три основные юридические формы государственных предприятий: бюджетные предприятия (назы­ваемые иногда казенными или административными), предприятия пу­бличного права и, наконец, предприятия частного права.

Бюджетные предприятия обычно являются административны­ми подразделениями тех или иных министерств, ведомств или муниципалитетов, т.е. эти предприятия существуют без образования юридиче­ского лица. Как правило, они либо вовсе не обладают, либо обладают весьма незначительной хозяйственной, финансовой и юридической са­мостоятельностью. Результаты их деятельности чаще всего даже не становятся достоянием гласности. Отдаленным российским аналогом таких предприятий являются унитарные (государственные и муници­пальные) предприятия, основанные на праве оперативного управления (казенные предприятия).

Наиболее экономически значимым типом компаний публичного права являются государственные корпорации (иногда именуемые в отечественной литературе публичными или общественными). Они представляют собой создаваемые, как правило, на основе специальных парламентских актов юридически независимые и экономически само­стоятельные предпринимательские организации, функционирующие на принципах самоокупаемости.

Однако государство (в лице министра финансов, отраслевого «курирующего» министра или какого-либо другого лица или органов) сохраняет за собой право вмешиваться в ряде специально оговоренных случаев в деятельность этих предприятий, а также назначает председа­теля совета управляющих (или даже весь совет целиком). В некоторых случаях в законах прямо поименованы должностные лица, которые в обязательном порядке входят в управляющие органы государственных предприятий, в других описаны процедуры их создания безотноситель­но к соответствуют унитарные предприятия, основанные на пра­ве хозяйственного ведения.

Форма ведомственного предприятия и государственной корпора­ции по определению предполагает единственного собственника- пра­вительство, конкретное ведомство, штат (землю, провинцию в странах с федеральным устройством) или муниципалитет.

Наряду с бюджетными предприятиями и предприятиями публич­ного права в развитых капиталистических странах государство (в лице тех или иных его институтов) является собственником- единственным, или совместно с частными юридическими и физическими лицами— компаний частного права. Это, как правило, акционерные, а также ком­мандитные общества и общества с ограниченной ответственностью.

Нередко доли участия в таких предприятиях принадлежат не од­ному, а нескольким государственным субъектам. Так, во Франции ряд компаний был целиком в совместной собственности правительства и других государственных же компаний. Перекрестные держания (взаи­мопереплетение капитала) с государственным капиталом были особен­но распространены в Италии и Франции.

В последнее время во многих странах в связи с превращением в акционерные общества иных форм государственных предприятий и частичной продажей их акций возросло число смешанных, частно-госу­дарственных компаний. Но и раньше во многих странах государство (в тех же Италии, Франции, а также Великобритании, Швеции и др.) уча­ствовало своим капиталом в тех или иных акционерных компаниях. В некоторых случаях в уставах таких компаний предусматривалось ограничение доли частных держателей (например, во французских «Аэроспасьяль»- аэрокосмическая отрасль и «Снекма»,- производство авиамоторов- ЗО-тью процентами акций).


--PAGE_BREAK--

--PAGE_BREAK--

--PAGE_BREAK--5. Механизмы обеспечения эффективного функционирования
Низкая эффективность государственных предприятий там, где она действительно наблюдалась, во многом имела своей причиной недоста­точность контроля со стороны органов государственного управления.

Как и прочие предприятия, государственные подлежат регулиро­ванию со стороны органов по контролю за соблюдением антимоно­польного законодательства и поощрению конкуренции. (В последнее время особую активность в этом проявляет антитрестовское управле­ние Италии.) Кроме того, деятельность государственных корпораций подотчетна парламенту. Эффективность ведения ими дел проверяется аудиторами (обычно государственными же), а в ряде случаев также специально создаваемыми комиссиями, в том числе парламентскими.

Цены и инвестиционные программы государственных корпораций контролируются соответствующими министерствами. Устанавливают­ся предельные суммы капиталовложений, которые могут осущест­вляться без согласия курирующего министра и министра финансов.

Далеко не во всех странах существует более или менее жесткий административный контроль государственных предприятий. Так, пра­вительство ФРГ «в значительной степени полагается на достижение общих целей государства и предприятия. Однако коммерческая приро­да последних, особенно ряда федеральных промышленных компаний, в Германии столь сильна, что частные цели превалируют над общественны­ми даже в предприятиях с некоторыми специальными общественными задачами, которые не всегда выполняютсяятак, как это задумывалось».

Наибольшей систематичностью управление государственным сек­тором отличалось в Великобритании. Здесь государственным корпора­циям предписывались процедуры ценообразования (на уровне долго­срочных предельных издержек) и нормативная доходность новых инве­стиций, размер которой, как считалось, должен был соответствовать уровню частного сектора. Одновременно устанавливались так назы­ваемые финансовые обязательства- плановая прибыль или убытки. Кроме того, с некоторого времени стали фиксироваться предельные суммы внешних заимствований, т.е. заимствований вне рамок государ­ственного сектора (поскольку же фактически единственным источни­ком средств в государственном секторе было правительство, то фактически их общий размер). Позднее в дополнение ко всему этому были введены количествен­ные и качественные показатели деятельности. Стали устанавливаться (на4-5 лет) нормативная доходность уже не только новых инвестиций, а всего применяемого капитала, темп изменения издержек, показатели качества (сроки доставки писем, динамика рекламаций товаров и услуг и т.п.). Определенные моменты британской практики- в частности, нормативная отдача- использовались и в других странах (например, в Испании).

В 80-е годы широко распространился перевод взаимоотношений между государственными (в том числе и муниципальными) органами и предприятиями на контрактные отношения.

Управляющие органы при заключении контракта добиваются бо­лее эффективного функционирования предприятий за счет использова­ния их внутренних резервов. Предприятия же освобождаются на срок его действия от произвольных манипуляций со стороны государствен­ных чиновников, какими бы мотивами (личными или общественными) они ни руководствовались. Цель контрактов, таким образом, состоит в усилении внутреннего и внешнего принуждения, и тем самым повыше­ния эффективности предприятия.

Контракты заключаются по итогам прямых переговоров или кон­курентного торга (конкурса). Если в первом случае ставкой в игре яв­ляются условия контракта, то во втором- его получение, а значит, и само дальнейшее существование предприятия. Проигрывающие торги ведомственные предприятия и службы (строительные, транспортные, по уборке помещений, организации питания в больницах и школах, стирке белья и т.п.) обычно расформировывались.

Существует два основных типа контрактов государственных орга­нов с предприятиями- контракты функционирования (performance) и контракты управления.

Контракты функционирования представляют Собой соглашения между администрацией предприятия и соответствующим государствен­ным органом по достижению неких согласованных параметров разви­тия. Подобные контракты (между правительством и государственными предприятиями) впервые стали заключаться во Франции в 50-х годах в рамках реализации тогдашних планов экономического развития стра­ны и получили название контрактов планирования. Впоследствии они широко распространились во франкоязычной Африке, а затем и по всему миру. В середине 90-х годов действовало550 таких контрактов в 32 развивающихся странах мира, не считая100 тыс. только в одном Китае.

Контракты функционирования можно подразделить на два типа. Одни из них заключаются как бы только с управляющими предприя­тия, а другие- как бы с предприятием в целом. Контракты первого ти­па особое распространение получили в Южной Корее, хотя впервые были опробованы в Пакистане и применяются также на Филиппинах, в Мексике и в ряде других стран.

В1983 г. в Южной Корее была проведена реформа управления так называемыми «инвестируемыми государством предприятиями», кото­рые по своему статусу примерно соответствуют государственным кор­порациям. Наряду с предоставлением им большей автономии в вопро­сах расходования средств, осуществления закупок, найма и увольнения работников была введена практика оценки менеджмента по степени достижения устанавливаемых ему правительственными органами целе­вых нормативов. Эти нормативы (показатели) устанавливаются только в отношении тех параметров, которые управляющие могут контролировать.

Фиксируются количественные и качественные показатели, общим числом до40 и более. Количественные нормативы- доходность, про­изводительность труда, размер и динамика издержек в целом или по отдельным статьям, объемы производства и т.п.- устанавливаются исходя из трендовых значений (т.е. результатов прошлых лет) с разбив­кой по годам и ежегодно же отслеживаются. Качественные показатели - осуществление тех или иных мероприятий корпоративной стратегии, НИОКР, улучшение управленческой информации и систем внутреннего контроля- составляют30-50% всех нормативов. И первые, и вторые с определенными весами сводятся в единый показатель.

По итогам выполнения нормативов составляется рейтинг государ­ственных предприятий, который обнародуется. Лучшие управляющие получают не только общественное признание, но и денежное возна­граждение. Размер премии, которая выплачивается всем работникам предприятия и может достигать трехмесячного заработка, поставлен в зависимость от степени реализации нормативов и их превышения, а также рейтинга компании.

Южнокорейская практика критикуется за установление показате­лей на базе трендовых величин прошлых лет (благодаря чему в лучшем положении оказывается тот, кто прежде хуже всего работал), излишне высокий удельный вес качественных показателей (которые часто вы­полнялись при неудовлетворительных финансовых результатах), а также за то, что она не затрагивает большую часть персонала пред­приятий.

Несмотря на определенные успехи такой практики, в Южной Ко­рее муссируются планы замены чиновников, которые сейчас управляют государственными предприятиями, профессиональными менеджерами.

Второй тип контрактов функционирования ставит цели не столько менеджменту, сколько предприятию в целом. Такого типа контракты применяются, в частности, в Боливии, причем носят преимущественно добровольный характер.

До заключения контракта проводится тщательное обследование предприятия специальной группой сотрудников министерства плани­рования и координации. Затем подписывается предварительное крат­косрочное «программное соглашение», предусматривающее в основном реализацию определенных качественных целей (реорганизация, улуч­шение системы информации и управления персоналом и т.п.).

Так, в рамках полугодового контракта с «ЭНДЭ» (электроэнерге­тика) правительством гарантировались средний тариф на электроэнер­гию, сокращение срока платежей за электричество, облегчение доступа к валютной бирже и депозитам предприятия в центральном банке, ус­корение поступления иностранных кредитов и субсидий, компенсация недополученных доходов и понесенных расходов в связи с выполнени­ем общественных обязательств. Были расширены права предприятия по осуществлению закупочной политики, набору персонала и оплате труда.

В обмен на все это «ЭНДЭ» согласилась поддерживать определен­ный уровень мощностей, снизить издержки, своевременно осущест­влять инвестиционные проекты (которые ранее запаздывали), ускорить финансовые расчеты. Была установлена система поощрений и санкций. По истечении полугодового соглашения стороны подписали пятилет­ний контракт.

Контракты управления представляют собой соглашение между правительством и частным лицом по осуществлению управления госу­дарственным предприятием за известное вознаграждение. В середине 90-х годов действовало202 контракта в49 развивающихся странах. Характерно, что в развитых странах контракты такого типа практиче­ски отсутствуют, а в развивающихся странах чаще всего заключаются с иностранными компаниями-операторами.

Проблема управления государственными предприятиями и осо­бенно участием в нём остро встала в последние годы в России. Представи­телями государства в акционерные общества по совместительству наз­начались чиновники. Их деятельность, как правительством, так и пар­ламентом признана неудовлетворительной.

Некоторое время в российских верхах шла борьба за то, кто будет управлять принадлежащими государству пакетами акций- Госкоми­мущество, отраслевые министерства или кто-то иной. Похоже, ее ито­гом стало решение, что государственные чиновники будут по-прежнему представлять интересы государства-собственника в акционерных об­ществах, за исключением неэффективных и неплатежеспособных, в ко­торые будут назначаться доверительные управляющие.

Доверительные управляющие, которыми не могут быть физиче­ские лица и акционерное общество, акции которого передаются, не приобретают права собственности, а играют роль агентов правитель­ства. Имея полную свободу рук в повседневной деятельности, они бу­дут обязаны письменно согласовывать с государством свои стратегиче­ские действия (от реорганизации управляемого общества до эмиссии ценных бумаг или совершения крупных сделок). Ожидается, что дове­рительные управляющие наладят финансовую и административную дисциплину, помогут компаниям уменьшить зависимость от государ­ственных дотаций, решить проблему задолженности по зарплате и на­логам, обеспечить прибыльность производства.

Договора о доверительном управлении, которые будут заклю­чаться по итогам специально организуемых конкурсов, определяют не только права, но и обязанности управляющего, а также размер его воз­награждения. Победителем конкурса объявляется участник, предло­живший наиболее обоснованное предложение и имеющий наилучшие профессиональные возможности для его реализации. Согласно приня­тым и готовящимся документам, количественные параметры- напри­мер, заявленный претендентом лимит расходов- будут играть подчи­ненную роль в определении победителя.


Доверительный управляющий будет обеспечивать собственным имуществом исполнение взятых на себя обязательств. Способ (залог, неустойка, банковская гарантия и т.п.) и размер такого обеспечения должны избираться конкурсной комиссией и являться одним из усло­вий конкурса.

В случае, если государство решит продать доверенные акции, управляющий будет иметь право на вознаграждение в размере доли стоимости акций (в случае угольной промышленности- не более4%).

Решение о назначении доверительных управляющих больше ста­вит вопросов, чем дает ответов. Во-первых, принципы отбора победи­телей конкурсов дают широкий простор произволу. Во-вторых, если контроль за доверительным управляющим, т.е. проверку обоснован­ности его решений будут осуществлять министерские работники, то почему именно им не поручить управление? Или все же контроль с их стороны будет формален? В-третьих, очевидно, что доверительный управляющий будет стремиться извлечь выгоду из своего положения путем если не воровства, то привязки управляемого предприятия к «нужным» поставщикам, потребителям, финансовым структурам и т.п. Не заинтересован он и в максимальном повышении эффективности предприятия- ведь чем она больше, тем дороже при покупке обойдется ему «положенный» пакет акций.

Пример неудачного использования контрактов управления дает Казахстан, где, правда, государственные предприятия передавались в доверительное управление по странной формуле- в большинстве слу­чаев вместе с продажей контрольного пакета акций. Результаты этого для казны и для экономики страны оказались плачевными в силу не­добросовестного поведения тех, кто получил контроль над предприя­тиями6. Удастся ли избежать этого в Беларуси?


    продолжение
--PAGE_BREAK--