Реферат: Государственная служба в США
План работы:
Развитие государственной службы в США;
Государственная служба с цифрах;
«Система заслуг»;
Руководство государственной службой;
Структура государственной службы;
Поступление на государственную службу;
Статус государственного служащего;
Меры поощрения;
Обязанности государственных служащих;
Изменение должности и освобождение от должности государственного служащего.
1. Развитиеинститутагосударственнойслужбы в США
«Характернойособенностьюразвитиягосударственнойслужбы СШАявляется то, что она началаскладыватьсяне на основезаконодательства, а на политическомобычае. Этообъясняетсясвоеобразиемсоциально-политическойистории СШАи, прежде всеготем, что государственныйаппарат формировалсяв период, когдаправящие круги, стремясь создатькрепкую центральнуювласть, не могли, открыто противостоятьни силам, выступающимза укреплениевласти штатов, ни массе американскогонаселения, требующейпоследовательногопроведенияв жизнь завоеванийбуржуазно-демократическойреволюции»1.
После войныза независимостьСША нужен былполновластныйглава государства, способный припомощи подчиненногоему исполнительногоаппарата выполнитьволю правящегокласса. «… Энергия(главы) исполнительнойвласти, — писалодин из идеологовпобедившейбуржуазии А.Гамильтон, — является основнойхарактернойчертой, определяющейхороший государственныйаппарат». Этитребованияи были закрепленыправящейбуржуазно-рабовладельческойверхушкой вконституции1787 года, котораяопределилаположениепрезидентакак главыисполнительнойвласти, предоставивему также довольноширокие правапо противодействиютем мероприятиям, которые можетв противовесинтересамправящегокласса попытатьсяпровести конгресскак высшийпредставительныйорган.
Создателиконституциивообще умолчалиоб основахпостроениягосударственногоаппарата ипринципахорганизациигосударственнойслужбы. Закрепивположениепрезидентакак главыисполнительногофедеральногоаппарата, конституцияСША говоритлишь о его праве«с совета исогласии сенатаназначатьпослов и иныхполномочныхпредставителейи консулов… атакже всехдругих должностныхлиц СоединенныхШтатов» и отом, что президентможет «замещатьвсе вакансии, которые откроютсяв период междусессиями сената»(ст. 11, разд. 2 Конст.США).
Вплоть до середины19 века в США небыло изданони одного закона, определяющегопорядок комплектованияслужебногоперсоналафедеральныхучреждений, замещениядолжно прохожденияслужбы чиновничествоми т. д. Каждоеминистерстворуководствовалосьсобственнымиправиламиустанавливаемымина основе такназываемых«органическихзаконов» (нормативныхактов, учреждавшихданное ведомство).
Развитиюгосударственнойслужбы США наоснове политическогообычая во многомспособствовалиособенностиамериканскогофедерализма.Ввиду того, чтоконституцияумолчала вопросо построениигосударственнойслужбы на местах, организацияслужебнойдеятельностичиновничествав управленческомаппарате штатови местных органовстала прерогативойвластей штатови местногосамоуправления.
«Особое влияниена организациюслужебнойдеятельностиличного составафедеральныхучрежденийоказала «нормотворческая»деятельностьпервых президентовСША и, преждевсего Дж. Вашингтона, который, имеявозможностьстроить своюадминистрациюс самого началабез юридическойна то основы, а также безпрактики предыдущихпрезидентов.Он определилпорядок назначенийна государственнуюслужбу, которыйсохранялсябез каких-либокардинальныхизменений втечение первыхчетырех десятилетийформированияамериканскойреспубликии наиболееважные элементы, которого имеютсилу в настоящеевремя. «Нормотворчество»первых президентовоказало влияниеи на организациюгосударственнойслужбы в штатахи местных органахвласти.
Дж. Вашингтонпри формированиисвоей администрацииисходил, преждевсего, из интересовгосподствующегокласса. Он неизменил общейсистемы организациигосударственногоуправления, существовавшейв колониальныйпериод. Методыдеятельностигосударственногоаппарата, принципынабора чиновниковна государственныедолжности, атакже местобюрократиив жизни обществаоставалисьанглийскимии по форме, ипо существу.Не меняласьни форма организациигосударственногоуправления, ни классоваянаправленностьего деятельности»1.
При отборекандидатовна административныедолжностипрезидентруководствовался, прежде всего, личными качествамипретендентаи кастовымипризнаками.Более подходящиекандидатынаходилисьсреди ближайшегоокруженияпрезидента.
«При отбореруководящегосостава федеральнымучрежденийпервым президентамприходилосьсчитаться нетолько со своимисимпатиями, но и с желаниямиотдельныхсенаторов, политическихдеятелей, крупныхкапиталистови плантаторов.Ставя на высшуюдарственнуюдолжностьдоверенныхлюдей того илииного влиятельноголица, президентыСША получаливозможностьполитическогоманеврирования.Комплектованиегосударственногоаппарата превратилосьв эффективноеорудие борьбыс политическимипротивникамии в способнаграждениядрузей. Президент, придя к властии используясвое правозамешать высшиегосударственныедолжности, считал возможнымуволить некоторуючасть высшихчиновников, поставленныхна должностьего предшественником, и назначитьсвоих ставленниковили же лиц, близкихего политическимдрузьям. Последниев свою очередьзаранее рассчитывалина то, что, поддержавсвоего «патрона», они сумеютустроитьсясами или устроитьсвоих сторонниковна «теплыеместечки» вцентральномаппарате илиже в своих штатахи муниципалитетах.Эта форма заполнениягосударственныхдолжностейстала носитьв американскойпрактике наименование«системыпатронажа».Она получилаповсеместноераспространение.Патронаж началишироко использоватьгубернаторыштатов, мэрыи другие выборныедолжностныелица»1.
Особенно заметно«система патронажа»подняла рольконгресса прикомплектованииличного составаместных отделенийфедеральныхучреждений.В сенате сложилсясвоеобразныйобычай «круговойпоруки» приобсуждениикандидатурна эти должности.Этот обычай, который получилназвание «правиласенаторскойвежливости», требовал, чтобывсе сенаторы, невзирая напартийнуюпринадлежность, голосовалипротив кандидата, предложенногопрезидентом, в том случае, если сенаторот данногоштата выдвигалдругую кандидатуру.Такие «правила»привели к тому, что сенатор- сторонникпобедившейпартии — считалвсе важныефедеральныедолжности всвоем штатеобластью личногопатронажа, вчем находил.полную поддержкусената. «Правиласенаторскойвежливости»сохраняют своюсилу до настоящеговремени.
Данный методназначенияна должностипривел к тому, что в рукахпрезидентасосредоточилсябольшой контрольнад государственнойслужбой. Лишьизменения вэкономическойи социально-политическойжизни американскогообщества в 20-хи З0-х годах 19 векапривели к системеназначенияна государственныедолжноститолько заполитическиеуслуги.
«Усилениепромышленногои финансовогокапитала, начавшаясяпромышленнаяреволюцияспособствовалибыстрому ростусредней и мелкойбуржуазии.Новые слоисобственниковтребовалидемократизацииполитическогорежима, в томчисле увеличениядоли своегоучастия в управлениигосударством.Правящая верхушкабыла вынужденапойти на уступкии санкционироватьвведение всеобщегоизбирательногоправа для мужчин.Она, однако, несобираласьсдавать своипозиции в делегосударственногоруководства.Господствующийкласс измениллишь методысвоего контролянад государственнымаппаратом, используя дляэтой целиполитическиепартии»1.
Возросшее числоизбирателейи всеобщееизбирательноеправо требовалиперестройкипартийнойдеятельности.На смену собраниямпартийныхфракций конгресса(так называемым«кокусам»), которые ранеебыли главнымцентром определенияполитическойлинии даннойпартии, пришлиболее представительныеинституты — партийныесъезды. Местныепартийныебоссы, контролируявыдвижениекандидатовна съезды, заметноусилили своевлияние наразвитиесоциально-политическойжизни страны.
В новых условияхполитическаядеятельность, бывшая ранеепривилегиейсравнительнонебольшогокруга лиц, которые, по образнойхарактеристикеДжозефсона,«действовалисообща… длязащиты своихсобственническихинтересов, имеяблагодарясобственностисвободное времядля этого», становитсяболее доступнойдля среднихслоев населения».Вместе с ростомчисла избирателейнеуклонно рослаи численностьгосударственныхслужащих.
Закон об административнойпроцедуре от11 июня 1946 г., разработкакоторого началасьеще в 1938 г., сталминиатюрнымкодексомамериканскогоадминистративногоправа. Этот актприсваивалкаждому органув системеисполнительнойвласти, обладавшемуправом определятьправовой статусчастных лицпутем изданиянормативныхактов или приказов, единообразноенаименование«административноеучреждение»(адепсу).
После второймировой войныаппарат исполнительнойвласти продолжалрасширяться.«В связи сколоссальнымростом в годывойны военноймашины в 1947 г.военный департаментбыл преобразованв департаментармии (или сухопутныхсил) и созданыновые департаменты: военно-воздушныхсил и обороны.В связи с расширениеммасштабоввмешательствагосударствав социальныеотношения в1953 г. был создандепартаментздравоохранения, просвещенияи социальногоблагосостояния, а в 1965 г.- департаментжилищногостроительстваи городскогоразвития. В1966 г. был учрежден15-й департамент- транспорта.В те же годыпоявился и рядновых независимыхагентств: Администрацияпо делам мелкогобизнеса, Информационноеагентство, Комиссия поурегулированиюпретензий киностраннымгосударствам, Управлениефедеральныхбанков жилищногокредита, Комиссияпо гражданскимправам и др»2.
Последнийреорганизационныйбум произошелпри президентеР. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы кореннойреформы системыисполнительныхдепартаментов.Это было связанов значительнойстепени с серьезнымиэкономическимитрудностями, с которымистрана столкнуласьв конце 60 — начале70-х годов.
В 1974 — 1975 гг. при президентеДж. Форде былисозданы в качественезависимыхагентств Федеральнаяэнергетическаяадминистрацияи Администрацияэнергическихисследованийи развития (всвязи с обострениемэнергетическогокризиса), Национальноеуправлениепо безопасностина транспорте, Федеральнаякомиссия повыборам, Комиссияпо делам общинныхслужб и некоторыедругие.
В связи с резкимростом аппаратаисполнительнойвласти в послевоенныегоды — главнымобразом наштатном и местномуровнях — в огромныхмасштабахувеличилосьчисло государственныхслужащих.
2. Государственнаяслужба в цифрах
Год Число служащих, тыс. Отношение числа служащих к общему числу занятых, % 1900 1110 4,1 1910 1736 4,9 1920 2529 6,3 1930 3310 7,3 1950 6402 14,2 1960 8808 16,25 1965 10589 17,4 1970 13028 18,4 1975 14973 19,5 1980 15746 17,4 1990 19573 17,1
Большой объемфункций государствав экономической, социально-политической, внешнеполитическойи идеологическойсферах, их постоянноеусложнениеи диверсификацияявляются основойрасширениягосударственногоаппарата исобственногосударственногосектора в США, что соответственновыражаетсяв абсолютноми относительномувеличениичисленностигосударственныхработников.
«Прогрессирующийколичественныйрост государственныхработниковвсегда довольноточно отражалисторическоеразвитие США.В период свободнойконкуренциигосударственнаядеятельностьсводилась восновном кполитическойохране существующегостроя, внешнеполитическойдеятельностии военным вопросам.На данном этаперазвития странысравнительномалому объемуфункций государствасоответствовали небольшойв численномвыражениигосударственныйаппарат. ПревращениеСША в развитуюиндустриальнуюдержаву, становлениемассовогорабочего движенияобусловилии быстрый ростгосударственногоаппарата. Так, если в начале19 в. численностьчиновниковв органахфедеральногоправительстване достигала10 тыс. человек, а в 1851 г. составлялаоколо 33 тыс.человек, тотолько за однодесятилетиепосле гражданскойвойны и реконструкции, с 1871 по 1881 г., онаувеличиласьвдвое — с 51 тыс.до 100 тыс. человек, а с 1891 г. и до началамировой войныпочти в 3 раза- с 166 тыс. до 482,7 тыс.человек»3.
Быстрый количественныйрост государственныхработниковв США наблюдалсяс переходомк государственно-монополистическимметодам регулированияв 30-е годы, когдаэкономическиепотрясения«великой депрессии»и выступлениянародных масспобудилимонополистическуюбуржуазию пойтина допущениеширокого«вмешательства»государствав экономикуи обратитьсяк политике«социальногоманеврирования».
«Осуществлениепрограммы«нового курса»Ф. Рузвельтапотребовалосоздания десятковновых и расширениястарых федеральныхведомств иагентств.Статистическиеданные показывают, что в это времягосударственныйаппарат былединственнойобластью, гдезанятостьнеуклонноповышалась.Например, в1929 — 1939 гг. численностьрабочих и служащихв промышленностиуменьшиласьс 11 млн. до 10,5 млн.человек, в областистроительства- с 3,3 млн., до 1,6 млн.человек, натранспорте- с 2,46 млн. до 1,8 млн.человек. Падениезанятости илистагнациянаблюдалосьи в других отрасляхэкономикистраны. Одновременноза тот же периодчисло служащихфедеральногоправительствавозросло почтив 2 раза — с 559 тыс.до 920 тыс. человек, а работниковштатов и местныхорганов управления- с 2,5 млн. до 3 млн.человек»2.
Особенно резкоеувеличениечисленностигосударственныхработниковпроисходитв последниедесятилетия.
За 1950- 1990 гг. числогосударственныхработниковвозросла почтив 3 раза, а числонаемных рабочихи служащих начастных предприятияхи в учреждениях- менее чем в 2раза. В этотпериод каждоечетвертоеместо, создаваемоев стране, приходилосьна государственныйсектор. Согласнопрогнозу министерстватруда, занятостив государственномсекторе будетувеличиватьсявпредь.
В последниетри десятилетияувеличениечисла государственныхработниковпроисходиткак в административно-управленческомаппарате, таки — в гораздо, большей степени- собственнов государственномсекторе: вгосударственныхсистемах образованияи здравоохранения, коммунальномобслуживаниии т. п.
В 1960 — 1990 гг. темпырасширенияфедеральногоаппарата былиотносительноневелики, а впоследние годыотмечалосьи некотороеуменьшениечисленностифедеральныхслужащих. Этобыло вызваностремлениемправительстванесколькосократитьрасходы насодержаниегосударственногоаппарата. Чтоже касаетсяработниковштатов и местныхорганов управления, то их численностьувеличиваетсяочень быстрымитемпами и именноза счет опережающегороста занятостив штатах и наместах увеличиваютсямасштабы иудельный весгосударственногосектора СШАв целом.
Причиной этогопроцесса являетсяизвестное«разделениетруда» междуцентральнымии местнымиорганами власти.Так, федеральноеправительствоосуществляетважнейшиефункции государственногоуправления, представляющиежизненно важныйинтерес длягосподствующегокласса США: регулированиеэкономикистраны, обеспечениеее обороны, проведениевнешней политики.А штаты и местныеорганы управления, оставляя завысшими эшелонамивласти функциипервостепенногозначения иосвобождаяих от огромноймассы рутинныхопераций, материализуютмногие важныецели и интересыгосподствующихклассов главнымобразом в областивнутреннихсоциально-экономическихпрограмм. Наних возложеназадача развитияи поддержаниятаких отраслейобщественнойи социально-экономическойжизни страны, как системыобразованияи здравоохранения, полицейскаяи пожарнаяохрана, коммунальныеи прочие городскиеслужбы и пр.Реализацияэтих государственныхфункций нетолько требуетбольшого числаработников, но и обусловливает- с ростом населенияи урбанизацией- постоянноеувеличениеих численности.
3. «Системазаслуг»
Основы руководствагосударственнойслужбой включаютсяв понятие «системазаслуг», котораяхарактеризуетсяследующимикритериями:
1) набор на государственнуюслужбу долженпроизводитьсяиз числа квалифицированныхлиц и по возможностииз различныхслоев общества; отбор кандидатови продвижениепо службе должныосуществлятьсяисключительнос учетом способностей, заданий ипрофессиональнойподготовкина основесправедливогои открытогоконкурса, которыйобеспечиваетвсем равныевозможности;
2) ко всем служащими претендентамна занятиедолжности, независимоот их политическойпринадлежности, вероисповедания, национальногопроисхождения, пола, семейногоположения, возраста илифизическихнедостатков, должно проявлятьсясправедливоеи беспристрастноеотношение прирассмотрениилюбых вопросовуправлениякадрами приполном уважениик их частнойжизни и конституционнымправам;
3) за равную работудолжна бытьобеспеченаравная оплатас учетом какфедеральных, так и местныхставок оплататруда для служащихчастного сектора, а для высококачественнойработы должныбыть предусмотренысоответствующиестимулы и поощрения;
4) все служащиедолжны отвечатьвысоким требованиямпрофессиональногои должногоповедения изаботитьсяоб общественныхинтересах;
5) федеральнаярабочая силадолжна использоватьсяпроизводительнои эффективно;
6) сохранениедолжностейгосударственнымислужащимизависит отрезультатових деятельности; деятельность, не, соответствующаяустановленнымтребованиям, должна бытьскорректирована; следует выявлятьтех служащих, которые немогут или нежелают улучшатькачество своейработы в соответствиис установленнымистандартами;
7) следует обеспечитьэффективноеобучение иподготовкуслужащих приусловии, чтотакое обучениеи подготовкаимеют своейцелью лучшуюорганизациюработы и профессиональнойдеятельности;
8) служащие должныбыть защищеныот произвола, протекционизмаили принужденияк осуществлениюпартийно-политическихцелей, служащимзапрещаетсяиспользоватьсвое служебноеположение иливлияние длявмешательствав избирательнуюкампанию иливоздействияна результатывыборов илина выдвижениекандидатовво время избирательныхкампаний;
9) служащие должныбыть защищеныот преследованийза законноеоглашениеинформации, которая, какобоснованносчитают служащие, свидетельствует: а) о нарушенияхкакого-либозакона, правилаили постановления, либо б) о неправильномуправлении, растрате фондов, злоупотреблениивластью либоо наличиисущественнойи реальнойопасности дляблагосостоянияили угрозы длябезопасностиобщества» (пар.3301 титула 5 Сводазаконов США).
Законодательстводостаточночетко формулируетпонятие запрещеннойкадровой практики.Ответственныелица не имеютправа:
1) проявлятьдискриминациюв отношении, какого-.либослужащего иликандидата назанятие должности: а) но признакурасы, цветакожи, вероисповедания, пола или национальногопроисхождения; б) по признакупола; в) по признакуфизическихнедостатков; г) по признакусемейногоположения илиполитическойпринадлежности;
2) запрашиватьили рассматриватьлюбую рекомендациюили заявление, письменноеили устное, касающеесялюбого лица, в отношениикоторого проводитсяразбирательстводела по кадровымвопросам, еслитакая рекомендацияили заявлениене основанына личном знакомствеили на документах, представленныхзаинтересованнымлицом, и еслиони не включают: а) оценку трудовойдеятельностилице, его подготовки, способностейили общейквалификации; б) оценку характера, лояльностиили профессиональнойпригодностиэтого лица;
3) принуждатьлицо к политическойдеятельности(включая предоставлениекаких-либоуслуг политическогосвойства) илисовершатьдействия противкакого-либослужащего иликандидата назанятие должностив виде наказанияза отказ этоголица осуществлятьтакую политическуюдеятельность;
4) вводить взаблуждениелюбое лицо илиумышленночинить емупрепятствияв осуществленииим права научастие в конкурсепри найме наслужбу;
5) влиять накакое-либо лицотаким образом, чтобы оно отказалосьот участия вконкурсе назамещениекакой- либодолжности, сцелью улучшитьили ухудшитьперспективыдругих лиц принайме на службу;
б) оказыватьпредпочтениеили предоставлятьпреимущество, не предусмотренноезаконом, илиприменятьособые правилаили постановленияв отношениикакого-либослужащего либокандидата назанятие должности(включая определениеусловий илихарактераконкурса либотребованийк какой-либодолжности) сцелью улучшитьили ухудшитьперспективыдругих лиц принайме на службу;
7) назначать, нанимать илиотстаиватьназначение, наем на должностьв государственнойслужбе, продвигатьили отстаиватьпродвижениепо должностилибо повышатьили отстаиватьповышение вдолжностилюбого лица, которое являетсяродственникомответственногодолжностноголица, если должностьзамещаетсяв том органе, в котором работает ответственноедолжностноелицо;
8) совершатьили отказыватьв совершениикадровых действийв отношениилюбого служащегоили кандидатазанятие должностив порядке наказанияза:
а) публичноеоглашениеинформациислужащим иликандидатомна занятиедолжности, которая, какобоснован, считает служащийили кандидат, свидетельствует: о нарушениикакого-либозакона, правилаили постановления; о правильномуправлении, растрате фондов, злоупотреблениивластью либоо наличиисущественнойи реальнойопасности дляблагосостоянияили угрозы длябезопасностиобщества, еслитакое оглашениеспециальноне запрещенозаконом, еслитакая информацияне должна всоответствиис исполнительнымприказом президентаоставатьсяв тайне в интересахнациональнойобороны иливедения международныхдел;
б) сообщениеСпециальнойкомиссии Советапо вопросамзащиты «системызаслуг» илигенеральномуинспектору, регулирующемудеятельностьсоответствующегооргана, либо ответственномудолжностномулицу информации, которая, обоснованносчитает служащийили кандидат, свидетельствует: о нарушениикакого-либозакона, правилаили постановления; о неправильномуправлении, растрате фондов, злоупотреблениивластью либоо наличиисущественнойи реальнойопасности дляблагосостоянияили угрозы длябезопасностиобщества;
9) совершатьили отказыватьв совершениидействия вотношениислужащего иликандидата назанятие должностив виде наказанияза реализациюправа на обжалование, которое установленозаконом, правиломили постановлением;
10) проявлятьдискриминациюв отношениикакого-либослужащего иликандидата назанятие должности.Тем не менее, не запрещаетсясоответствующемуоргану приниматьвниманиедостоверностьи обоснованностьобвиненийслужащего иликандидата назанятие должностив совершениипреступленийпо законамлюбого из штатов, федеральногоокруга Колумбияили СоединенныхШтатов;
11) совершатьили отказыватьв совершениилюбого другогодействия, еслисовершениеили отказ всовершениитакого действиянарушают какой-либозакон, правилоили постановление, реализующиепринципы «системызаслуг» либонепосредственноих касающиеся"(пар. 2302 титула5 Сводов законовСША).
--PAGE_BREAK--
4. Руководствогосударственнойслужбой
Специализированнымиорганами поуправлениюгосударственнойслужбой являютсяУправлениепо делам государственнойслужбы, Советпо вопросам«системы заслуг», Специальнаякомиссия.
Во главе Управленияпо делам государственнойслужбы стоитдиректор, назначаемыйпрезидентомпо совету и ссогласия сенатана 4-летний срок.
«В соответствиис законом директоруправлениянаделен следующимиполномочиями:1) обеспечениеточности, единообразияи справедливостив организациидеятельностиуправления;2) назначениена должностив аппаратеуправления;3) руководстводеятельностьюи контроль задеятельностьюслужащих управления, распределениеобязанностеймежду служащимии структурнымиподразделениямиуправления, руководствоорганизациейдеятельностиуправления;4) руководствоподготовкойбюджетныхзапросов управленияи распоряжениесредствамиуправлениями5) осуществление, реализацияи исполнение: а) правил итребованийгражданскойслужбы, установленныхпрезидентоми управлением, а, также законово гражданскойслужбе; б) другихобязанностейуправления, включая вопросыотставок повозрасту иквалификациислужащих, заисключениемвопросов, отнесенныхк компетенцииСовета по вопросам«системы заслуг»и Специальногосовета; 6) контрольза исполнениемзаконодательства;7) содействиепрезидентув подготовкетаких правилгражданскойслужбы, которыебудут затребованыпрезидентом, а также консультированиепрезидентапо вопросамсовершенствованиягражданскойслужбы»4.
Совет по вопросамзащиты «системызаслуг» состоитиз трех членов, назначаемыхпрезидентомпо совету и ссогласия сенатана 7-летний срок.К одной и тойже политическойпартии могутпринадлежатьне более двухчленов Совета.Последнеетребованиепризвано обеспечитьопределенныгарантии политическойбеспристрастностив деятельностиСовета. ПредседательСовета назначаетсяиз числа егочленов президентомпо совету и ссогласия сената.
Совет рассматриваетжалобы и принимаетрешения повопросам «системызаслуг» в организациигосударственнойслужбы и запрещеннойкадровой практики.Решения Советаобязательнык исполнениювсеми органамиисполнительнойвласти и государственнымислужащими.
Совет проводитспециальныерасследованияи ежегоднодокладываетпрезидентуи конгрессуо необходимыхмерах по устранениюзапрещеннойкадровой практики.
Специальнаякомиссия Советапо вопросамзащиты «системызаслуг» формируетсяпрезидентомпо совету исогласия Сенатана 5-летний срокиз числа лиц, допущенныхк адвокатскойпрактике.
5. Структурагосударственнойслужбы
«Согласнотеории и практикегосударственногоуправленияСША, в категориюгосударственныхслужащих включаютсякак должностныелица и вспомогательно-техническийперсонал, связанныйс реализациейгосударствено-властныхполномочий, так и работникипо найму (в томчисле преподавателигосударственныхзаведений, рабочие государственныхпредприятийи сферы коммунальногообслуживания).В США государственнымслужащим (governmentemployee) или служащимобщественногосектора (publicemployee) в широкомсмысле считаетсялюбое лицо, труд которогооплачиваетсяиз бюджетафедерации, штатов илиместных органоввласти. «Понятие«служащийобщественногосектора», — писалпредседательКомиссии гражданскойслужбы в правительствеЛ. Джонсона Д.Маси, может включать полицейскогов патрульноймашине, преподавателяв классе, почтальона, сборщика налоговв его контореили механикана военно-морскойбазе». Смешиваяв понятии«государственныйслужащий»должностныхлиц, обслуживающийперсонал иработниковпо найму, государствоведческаянаука США преследуетцель создатьпредставлениеобо всех лицах, занятых вгосударственномсекторе, како едином социальномслое»1.
Государственныйсектор СШАимеет структурныеособенности, обусловленныефедеративнымустройствомстраны. Поэтомувсе государственныеработникиподразделяютсяна:
а) федеральных, т. е. тех, кто занятв учрежденияхфедеральногоправительства,
б) работниковштатов — занятыхв органахправительствштатов;
в) местных — работающихна предприятияхи в учрежденияхместной администрации(в графствах, муниципалитетах, округах).
В США под федеральнымгосударственнымслужащим понимаетсялюбое лицо, труд которогооплачиваетсяиз бюджетафедерации.Помимо федеральнойсуществуютгосударственныеслужбы отдельныхштатов и аппаратуправленияорганов местногосамоуправления.
В основу организациифедеральнойгосударственнойслужбы положеноделение служащихна две категории- «конкурсную»и «патронажную».
К первой категорииотносятсягосударственныеслужащие, поступающиена службу ипродвигающиесяпо службе всоответствиис принципами«системы заслуг», установленнымизаконодательством.
Ко второй категорииотносятся тегосударственныеслужащие, которыеназначаютсяна должностипрезидентомединолично(помощники исоветникипрезидента)либо по советуи с согласиясената (главыфедеральныхорганов исполнительнойвласти и т.д.).Кроме того, кчислу «патронажных»относятся тедоверенныелица, которыеобеспечиваюторганизациюработы главфедеральныхорганов исполнительнойвласти (советники, секретариминистров ит.д.).
Особый статусимеют государственныеслужащие такназываемых«исключенных»(не подпадающихпод общеерегулирование)государственныхорганов. К числупоследнихотносятсяФедеральноебюро расследований, ЦРУ, иные органы «разведывательногосообщества», Генеральноеотчетное управлениеи ряд другихфедеральныхведомств.
«Законодательстводелит государственныхслужащих нанесколькокатегорий:
карьерные государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с «системой заслуг»;
государственные служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);
государственные служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более чем на 18 месяцев);
государственные служащие на резервируемых должностях перечень этих должностей ежегодно определяется Управлением по делам государственной службы в тех случаях, когда необходимо обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);
не карьерные государственные служащие (занимающие главным образом, «патронажные» должности).
Должностигосударственныхслужащих делятсяна 18 категорий.Первые восемьотведены техническимисполнителямс 9 по 15 — среднемуруководящемусоставу ивспомогательно-техническомуперсоналу высейквалификации; с 16 по 18- высшемуруководящемусоставу, (В рядеминистерстви ведомств, например вГосударственномдепартаменте, установленысобственныетабели о рангах.)»4.
Посколькудеятельностьгосударственнойслужбы определяетсяв основномпрофессиональнойквалификациейее высшегозвена, в дальнейшемизложенииматериала мыбудем рассматривать, главным образом, законодательствоо высшем руководящемсоставе государственнойслужбы.
Согласно параграфу31З2 титула 5 Сводазаконов США, к высшемуруководящемусоставу относятсяслужащие:
" — руководящиеведомствамиили структурнымиподразделениямиорганов исполнительнойвласти;
— ответственныеза реализациюопределенныхпрограмм илипроектов;
— контролирующие, оценивающиеили координирующиеосуществлениезадач, стоящихперед органамиисполнительнойвласти;
— руководящиеработой государственныхслужащих, неотнесенныхк числу персональныхпомощников;
— иным образомвыполняющиеважные задачипринятияполитических.решений иосуществленияфункций управления".
ЗаконодательствоСША достаточноэффективнорешает задачуограничениянеконтролируемогороста высшегозвена государственнойслужбы. Общаяее численностьне должна превышать10 777 человек (пар.413 Свода законовСША). Устанавливаютсядолжностивысшего руководящегосостава следующимобразом. Каждыедва года соответствующиеорганы исполнительнойвласти обращаютсяв Управлениегосударственнойслужбы с заявкамина утверждениеобщего числавысшего руководящегосостава. Вобоснованииуказываютсяне толькопредполагаемыехарактер иобъем управленческихзадач, но ипредполагаемыебюджетныеассигнованияна следующиедва финансовыхгода. Управлениегосударственнойслужбы проводитконсультациис Административно-бюджетнымуправлением(входит в аппаратпрезидента)и выносит решениепо заявкамкаждого изведомств, корректируяих при необходимости.Решения Управлениягосударственнойслужбы публикуютсяв «Федералреджистер».
Установленыограниченияи в отношениидругих категорийгосударственныхслужащих. Вчастности, общее числоне карьерныхгосударственныхслужащих (заявкина утверждениеэтих должностейподаются ведомствамив Управлениегосударственнойслужбы ежегодно)не должно превышать10% от общей численностивысшего руководящегосостава. А общеечисло государственныхслужащих, нанимаемыхна определенныйсрок, и государственныхслужащих, нанимаемыхна срок действиячрезвычайныхобстоятельств, не может превышать5% от общей численностивысшего руководящегосостава.
6. Поступлениена государственнуюслужбу
«Законодательстводостаточноскупо описываетпроцедурудопуска к«патронажнымдолжностям».Как отмечалось, на эти должностипроводятсялица, пользующиесяособым довериемпрезидентаили глав министерстви ведомств.
Что же касаетсягосударственнойслужбы, основанна принципах«системы заслуг», набор на соответствующиепосты проводитсяв двух формах- «открытой»(для должностейконкурснойслужбы) и закрытой(для государственногодепартамента, служб здравоохраненияи лесного хозяйстваи ряда другихведомств). Приоткрытом наборедолжность можетбыть заняталюбым лицом, успешно сдавшимэкзамен. Призакрытом наборезанятие высшихпостов осуществляетсяправило, в порядкекарьернойслужбы в даннойсистеме.
На конкурснуюслужбу и службув «исключенных»государственныхорганах иностранцы, как правило, не принимаются.Исключениесделано тольков отношениинизших должностейи отдельныхведомств (например, государственногодепартамента) где существуетнеобходимостьв привлеченииспециалистоввысшей квалификации, не являющихсягражданамиСША»4.
Одним из принциповгосударственнойслужбы являетсяравенствовозможностейпри трудоустройстве.Однако законодательствомустановленыльготные условиядля ряда категорий, в том числе дляветерановвойны, бывшихвоеннослужащих, инвалидов ипредставителейнациональныхменьшинств.
В последнемслучае речьидет о недостаточномили непропорциональномалом представительственациональныхменьшинствв федеральнойгосударственнойслужбе. Дляустраненияподобных перекосовв кадровойполитике Управлениегосударственнойслужбы совместнос Комиссиейпо обеспечениюравных возможностейпри трудоустройстверазрабатываетособые программыдля представителейнациональныхменьшинств.
Процедураприема на работувключает следующиестадии:
проверка заявления;
проведение экзаменов или собеседования;
проверка благонадежности;
выбор кандидата на должность;
проверка в течение испытательного срока.
Конкурсныеэкзамены проводятсяв письменнойи устной формеи имеют цельюпроверкупрофессиональныхзнаний и пригодностикандидатовдля занятиядолжностей, как правило, среднего звенауправления.Экзаменационныетребованиясогласовываютсяс управлениемгосударственнойслужбы.
Важным условиемявляетсяопубликованиеперечня вакансий, по которымпроводятсяэкзамены назамещениедолжностей, что формальнодает возможностьпринять в нихучастие каждомузаинтересованномулицу. Допускаетсявыплата компенсацийтем соискателямдолжностей, которые приезжаютдля экзаменовили собеседованияиз другой местности.
Испытательныйсрок по законуне должен превышатьодного года.По истеченииэтого срокагосударственныйслужащий зачисляетсяв штат соответствующегоадминистративноговедомства. Непрохождениеиспытательногосрока на вышестоящейдолжности даетгосударственномуслужащему правона восстановлениев должности, равноценнойпрежней поклассу и уровнюзаработка.
Таковы общиетребованияк приему нагосударственнуюслужбу.
Квалификационныетребованияустанавливаютсяглавой какого-либоадминистративного ведомства всоответствиис теми нормами, которые разрабатываютсяуправлениемгосударственнойслужбы.
Интересноотметить, чтозаконодательствоограничиваетприем на государственнуюслужбу высшихчиновников, не имеющихдолжного опытаработы нагосударственнойслужбе. Общаячисленностьдолжностныхлиц высшегоруководящегосостава, неимеющих довступленияв должность5-летнего непрерывногостажа государственнойслужбы, не должнапревышать 30%.
В каждом административномведомстве сучетом, рекомендацийуправлениягосударственнойслужбы разрабатываетсясобственнаяпрограмматрудоустройства, которая должнапредоставлятьвозможностьполучениядолжности нетолько лицам, занятым нагосударственнойслужбе, но и несостоящим наней.
В административныхведомствах, из числа работающихв них служащихсоздаютсякомиссии повопросам приемана работу, взадачу которыхвходит рассмотрениезаявленийкандидатовна занятиекарьерныхдолжностей.Решения комиссийпо каждому иззаявленийкандидатовна занятиекарьерныхдолжностейв письменнойформе. Общимикритериямиоценки служат:
опыт управленческой деятельности;
успешное участие в программах повышения квалификации, созданных Управлением государственной службы;
наличие особых знаний и опыта, которые дают основания полагать, что государственный служащий будет успешно справляться с возложенными на него обязанностями (пар 3392-3393 Свода законов США).
7. Статусгосударственногослужащего
«Законодательствоне содержитспециальногораздела о правахгосударственныхслужащих.Соответствующиенормы разбросаныпо всему текстутитула 5 Сводазаконов США.
Законодательствоособо регламентируетвопрос о назначениидолжностныхокладов всоответствиис «системойзаслуг», предусматривая, в частности, необходимость:
а) учитыватьв пределахфонда заработнойплаты качествоисполнениядолжностныхобязанностей; б) варьироватьразмеры должностныхокладов наоснове оценокпрофессиональнойдеятельностигосударственныхслужащих; в)повышатьобъективностьи справедливостьоценок профессиональнойдеятельностигосударственныхслужащих; г)устанавливатьнеобходимыемеханизмыконтроля" (пар.5401 Свода законовСША)
Заработнаяплата устанавливаетсяв соответствиис тем местом, которое занимаетгосударственныйслужащий вдолжностнойклассификации.Но при этомустановленаопределеннаяградация должностныхокладов, котораядает возможностьизменять ихразмеры в зависимостиот опыта, профессиональныхзнаний и качествавыполнения, должностныхобязанностей, Так, например, для высшегоруководящегосостава установленыпять градацийкаждой из ступенейдолжностнойклассификации.
Установлениедолжностногооклада производитсяв соответствиис рекомендациями, разработаннымиУправлениемгосударственнойслужбы, не чащечем один разв год. В течениегода допускаетсяего изменениетолько в сторонууменьшениявследствиенеудовлетворительногоисполнениядолжностныхобязанностей, При этом государственныеслужащие имеютправо на предварительное(за 15 дней) уведомлениеоб этом.
При установленииконкретногоразмера должностногооклада служащимвысшего руководящегосостава руководителиведомств должныучитыватькачество исполненияим должностныхобязанностейв достижениистоящих передведомствомцелей, котороеоцениваетсяна основе такихкритериев как:1) улучшениедейственностии эффективностиправленческоготруда, качестваработы, включаясокращениеобъема делопроизводства;2) экономия средств3) своевременностьисполнениядолжностныхобязанностей;4) иные показателидейственности, эффективностии исполнительскойдисциплинылиц, подчиненныхгосударственномуслужащему (пар. 5403 Свода законовСША)»4.
Помимо заработнойплаты государственнымслужащим даютсявыплаты в порядкепоощрения иликомпенсацииубытков. Крометого, государственныеслужащие имеютправо на частичнуюили полнуюоплату медицинскогообслуживания: на социальноестрахованиеиз государственныхсредств. Данныемеры существенноувеличиваютчисло желающихпоступить нагосударственнуюслужбу.
8. Меры поощрения
Применяютсяследующие мерыпоощрения: благодарность, премирование; повышениедолжностногооклада; повышениев должности; повышениедолжностнойквалификации; присвоениепочетных званий.
Премируютсяв общем порядкетолько те служащие, деятельностькоторых оцениваетсякак успешная.При этом длявыплаты премиидолжны соблюдатьсянесколькоусловий. Во-первых, размер единовременногопремированияне должен превышать20% от суммы должностногооклада. Во- вторыходновременноможет поощрятьсяне более 50% служащихвысшего руководящегосостава в каждомиз ведомств, имеющих в своемсоставе большечетырех должностейэтого уровня.
В особом порядкеглава ведомстваили президентмогут даватьденежное поощрениеза особые заслугив защите общественныхинтересов илиза внесенныйвклад в работу.Как правило, сумма указанныхпремий составляет$10 тыс., в исключительныхслучаях — $25 т.
Почетные званиязаслуженногои выдающегосягосударственногослужащегоприсваиваютсясроком на одингод не чащераза в 4 года.Общая численностьзаслуженныхгосударственныхслужащих недолжна превышать5%, а общая численностьвыдающихсягосударственныхслужащих – 1%от общего числаслужащих высшегоруководящегосостава государственнойслужбы США.
9. Обязанностигосударственногослужащего
Обязанностигосударственныхслужащих вобщих чертахзакрепленыв так называемомКодексе этикигосударственнойслужбы, утвержденномрезолюциейконгресса СШАв 1958г.
«Каждое лицо, состоящее нагосударственнойслужбе должно:
ставить преданность высшим моральным принципам и государству выше преданности, отдельным лицам, партии или государственным органам;
поддерживать Конституцию, законы и постановления Соединенных Штатов и всех органов государственной власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
работать полное рабочее время за дневную оплату; прилагать необходимые усилия и старание к выполнению своих обязанностей;
стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ и привилегий, как за вознаграждение, так и без, и никогда не принимать для себя лично либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как средство воздействия на исполнение должностных обязанностей;
не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей
никогда не использовать при исполнении должностных обязанностей конфиденциально полученную информацию для извлечения личной выгоды;
вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия»4.
В случае нарушениявышеуказанныхобязанностейк государственнымслужащим применяютсяследующие мерыдисциплинарноговзыскания: замечание; выговор; понижениев должности; низкая оценкаслужебнойдеятельности; временноеотстранение от работы безвыплаты зарплатыдо 14 дней; отпускбез содержанияна срок до 30 дней; понижение вдолжностнойквалификации; сокращениедолжностногооклада; увольнениесо службы. 3анекоторые видыдолжностныхпроступковпредусматриваетсяуголовноенаказание.
Государственныйслужащий, вотношениикоторого применяютсятакие мерыдисциплинарноговоздействия, как увольнение, временноеотстранениеот работы безвыплаты зарплатдо 14 дней, понижениев должностнойквалификации, сокращениедолжностногооклада, отпускбез содержаниясрок до 30 дней, имеет право:
«1) на письменноеуведомлениеза 30 дней, заисключениемтех случаев, когда имеютсяоснованияполагать, чтогосударственныйслужащий совершилпреступление, за котороеможет быть всудебном порядкеназначена такаямера наказания, как лишениесвободы;
2).на достаточноевремя, но неменее семидней, подготовкиобъясненияв письменнойформе и предоставлениятех документов, которые подтверждаютфакты, приведенныев объяснениеслужащим;
3) быть представленнымадвокатом илииным довереннымлицом;
4) на получениев письменнойформе мотивированногорешения в наиболеесжатые сроки»(пар. 7513 Сводазаконов США).
Меры взысканиямогут бытьобжалованыв Совет по вопросамзащиты «системызаслуг».
Государственныйслужащий иликандидат назанятие должностиимеет правона рассмотрениедела с участиемадвоката илидоверенноголица. Рассмотрениежалоб по деламоб увольнениигосударственныхслужащихосуществляетсяСоветом. Жалобына иные мерывзысканиярассматриваетсядолжностнымилицами Советалибо судьямиединолично.Стороны по делупредставляютнеобходимыедля его рассмотрениядокументы иучаствуют вслушаниях.Решения одисциплинарномвзыскании могутбыть отменены, если обнаруженысерьезныенарушенияпроцедуры привынесениирешения, еслирешение подпадаетпод понятиезапрещеннойкадровой политикии в случае когда, решение неосновываетсяна требованияхзаконодательства.Решение Советапо вопросамзащиты «системызаслуг» являетсяокончательным и может бытьоспорено всудебном порядке.
10.Изменениядолжности иосвобождениеот
должностигосударственногослужащего
Общим основаниемизменениядолжности иосвобожденияот должностигосударственныхслужащих служитоценка ихпрофессиональнойдеятельности.В каждом изадминистративныхведомств действуютсобственныесистемы оценкипрофессиональнойдеятельности, разрабатываемыена основерекомендацийУправлениягосударственнойслужбы.
Применительнок высшемуруководящемусоставу государственнойслужбы системаоценок профессиональнойдеятельностидолжна: 1) даватьвозможностьточной оценкидеятельностина любой должностис учетом требований, предъявляемыхк должности, и ее основныххарактеристик;2) обеспечиватьсистематическуюоценку деятельностислужащих высшегоруководящегосостава; З) поощрятьотличное исполнениедолжностныхобязанностей;4) служить основаниемдля продолженияслужбы в высшемруководящемсоставе ипредоставленияпоощрений.
Требования, предъявляемыепо каждой должности, согласовываютсяс соответствующимислужащими идоводятся доих сведенияежегодно. Аттестациисоставляютсяв письменнойформе и выдаютсягосударственнымслужащим, которыеимеют правовысказать своивозраженияи требоватьпересмотраоценок профессиональнойдеятельностируководствомсоответствующеговедомства.
Критериямиоценки деятельностислужащих высшегоруководящегосостава являются:1) совершенствованиеэффективности, действенностикачества работыили услуг, втом числесущественное, сокращениеобъема делопроизводства;2) экономия средств;3) своевременностьисполненияобязанностейпо должности;4) иные показателиэффективности, действенностии высокогокачества выполнениядолжностныхобязанностейтеми лицами, которые находятсяв подчинениислужащих высшегоруководящегосостава.
Профессиональнаядеятельностьоцениваетсякак успешная, удовлетворительнаяи неудовлетворительная.Служащий, получающийнеудовлетворительнуюоценку, либоувольняетсяиз составаруководящегоаппарата, либопереводитсяна другую должность.Однако такойперевод невозможен, если в течениепяти лет деятельностьслужащего наруководящемпосту оцениваласьдважды неудовлетворительно.Увольнениеиз составаруководящегоаппарата наступаеттакже в случае, если деятельностьслужащегодважды оцениваетне выше чемудовлетворительнов течение 4 лет.
Основаниемдля повышенияв должностиможет служитьуспешное прохождениеучебных программ, разработанныхруководствомУправлениягосударственнойслужбы.
В заключениеследует сказать, что большоезначение вэкономическомположениитрудящихсяимеет то, чтовсе аспектыусловий трудаи организациислужебнойдеятельностигосударственныхработниковопределяютсялибо законодательными, либо административнымиорганами.
Списоклитературы:
Новиков А.В., « Правовые формы организациии государственной службы в США», М. 1979.
Никеров Г.И., « Административное право США», М. 1977.
Тарасова Н.Н., «Государственные работники США», М. 1982.
Касаткина Н.М. «Государственная служба в зарубежных странах», М. 1996.