Реферат: Экономическое макропланирование

--PAGE_BREAK--
<img width=«12» height=«13» src=«ref-1_678406111-226.coolpic» v:shapes="_x0000_s1026">

<img width=«12» height=«13» src=«ref-1_678406111-226.coolpic» v:shapes="_x0000_s1027">

<img width=«12» height=«13» src=«ref-1_678406111-226.coolpic» v:shapes="_x0000_s1028">

<img width=«12» height=«13» src=«ref-1_678406111-226.coolpic» v:shapes="_x0000_s1030">

<img width=«12» height=«13» src=«ref-1_678406111-226.coolpic» v:shapes="_x0000_s1031">

Рис. 1 Блок-схема модели среднесрочного прогнозирования


Блок производства и издержек. В дан­ном блоке рассчитываются со стороны пред­ложения номинальный и реальный ВВП, ва­ловой выпуск по факторной стоимости на основе экспертно заданных темпов роста про­изводства отраслей и индексов цен на про­дукцию этих отраслей. Работа блока представ­лена следующими отраслями: промышлен­ность, сельское хозяйство, прочие отрасли ма­териального производства, нематериальные услуги. В данном блоке рассчитываются все налогооблагаемые базы, необходимые для ра­боты очередного блока: выручка от реализа­ции, оплата труда, материальные затраты, амортизация, прибыль от реализации, балан­совая прибыль. В блоке отражается влияние динамики ставки косвенных налогов на дина­мику объема продаж и, как следствие, на ве­личину выручки от реализации.

Налогово-бюджетный блок. Поступле­ния в бюджет и внебюджетные фонды рас­считываются путем умножения величины налогооблагаемых баз на экзогенно задаваемую ставку фактического изъятия. При выборе ус­ловно расчетных баз налогообложения мы ис­ходили из следующих соображений:

а) условно расчетная база, принятая в модельных расчетах, должна быть максимально приближена к базе, устанавливаемой в законодательном порядке;

б) при невозможности установления подобного соответствия приоритет отдается базе, которая в наибольшей степени отражает сферу производства;

в) в методологии модельных расчетов не должно быть противоречия при определении налогооблагаемой базы: если показатель является результирующим, он не может выступать в качестве налогооблагаемой базы, поскольку рассчитывается в первом блоке модели.

В модели воспроизводится взаимосвязь бюджета и внебюджетных фондов посредством включения позиции «поступления из бюдже­та» в статьи внебюджетных фондов. Следует отметить, что в модельных расчетах данная позиция является балансирующей между рас­ходной и доходной частями внебюджетных фондов. Такая методика расчетов предполага­ет бездефицитность внебюджетных фондов.

В отличие от доходов, возможности про­гнозирования государственных расходов на основе обычных экономических соотношений гораздо более ограниченны. Это является след­ствием политической природы принятия ре­шения по поводу государственных расходов. Методика прогнозирования бюджетных рас­ходов в рамках модели предполагала решение следующих вопросов: классификация расхо­дов, обеспечивающая связь финансовых по­токов между бюджетом и остальными секто­рами, методика прогноза этих расходов.

Требуемая для модельных расчетов клас­сификация бюджетных расходов представле­на как сумма текущих и капитальных расхо­дов (рис.2). В свою очередь текущие расходы складываются из текущего государственного потребления (заработная плата, товары и ус­луги), субсидий, трансфертов, расходов по об­служиванию внутреннего и внешнего долга. К капитальным расходам бюджета относятся капитальные трансферты сектору нефинансо­вых предприятий, инвестиции госсектора.

В силу политической природы бюджет­ных расходов их прогнозирование осуществ­ляется на основе экзогенно заданных реаль­ных темпов роста. Следует отметить, что ос­новная сложность прогнозирования расходов бюджета состоит в формировании его отчет­ной информационной базы в требуемой клас­сификации. Это потребовало обращения не к агрегированному бюджету, а к его детализи­рованному виду.

Дефицит бюджета рассчитывается как разница доходов и расходов бюджета. Финан­сирование дефицита бюджета определяется на основе экзогенно задаваемой структуры: вне­шние источники, внутреннее банковское фи­нансирование, внутреннее небанковское фи­нансирование. Влияние статей бюджета на основные макропоказатели отражено в моде­ли посредством расчета располагаемого секто­рами дохода и его взаимосвязей.



<img width=«2» height=«69» src=«ref-1_678407241-157.coolpic» v:shapes="_x0000_s1072"><img width=«79» height=«2» src=«ref-1_678407398-156.coolpic» v:shapes="_x0000_s1070"><img width=«2» height=«50» src=«ref-1_678407554-155.coolpic» v:shapes="_x0000_s1069">Статьи бюджета

                                                                              

1. Текущие расходы



<img width=«2» height=«79» src=«ref-1_678407709-157.coolpic» v:shapes="_x0000_s1037"><img width=«78» height=«2» src=«ref-1_678407866-156.coolpic» v:shapes="_x0000_s1036">1.1. Текущее государственное потребление



<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408022-153.coolpic» v:shapes="_x0000_s1040">1.1.1. Заработная плата

<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408175-153.coolpic» v:shapes="_x0000_s1063">

<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408328-154.coolpic» v:shapes="_x0000_s1038">1.1.2. Товары и услуги



<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408482-155.coolpic» v:shapes="_x0000_s1062"><img width=«78» height=«2» src=«ref-1_678407866-156.coolpic» v:shapes="_x0000_s1041">1.2. Субсидии предприятиям



<img width=«50» height=«2» src=«ref-1_678408793-156.coolpic» v:shapes="_x0000_s1058"><img width=«78» height=«2» src=«ref-1_678408949-154.coolpic» v:shapes="_x0000_s1042">1.3. Рублевое покрытие за перечисление средств в валютные фонды

<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408328-154.coolpic» v:shapes="_x0000_s1066">

<img width=«88» height=«2» src=«ref-1_678409257-154.coolpic» v:shapes="_x0000_s1044"><img width=«2» height=«2» src=«ref-1_678409411-167.coolpic» v:shapes="_x0000_s1043">1.4. Трансфертные платежи населению

<img width=«2» height=«165» src=«ref-1_678409578-163.coolpic» v:shapes="_x0000_s1045">

<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408022-153.coolpic» v:shapes="_x0000_s1067"><img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408022-153.coolpic» v:shapes="_x0000_s1047">1.4.1. Стипендии



<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408328-154.coolpic» v:shapes="_x0000_s1048">1.4.2. Средства в фонд социальной защиты



<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408022-153.coolpic» v:shapes="_x0000_s1049">1.4.3. Социальные пособия в натуре



<img width=«21» height=«2» src=«ref-1_678408328-154.coolpic» v:shapes="_x0000_s1046">1.4.4. Прочие



<img width=«88» height=«2» src=«ref-1_678410508-156.coolpic» v:shapes="_x0000_s1051">1.5. Расходы по обслуживанию внутреннего долга



<img width=«98» height=«2» src=«ref-1_678410664-157.coolpic» v:shapes="_x0000_s1035">1.6. Выплаты процентов по внешнему долгу




Доходы и расходы населения. Данный блок является в целом производным от пока­зателей предыдущих блоков. В нем отражает­ся влияние налогов с населения на располага­емый доход и далее— на конечное потребле­ние домашних хозяйств и инвестиции насе­ления.

В блоке национального дохода и про­дукта рассчитывается материально-веще­ственная структура ВВП, финансовая струк­тура, а также сбережения как в целом по эко­номике Беларуси, так и в разрезе секторов. В блоке реализуются основные балансовые со­отношения макроэкономики. Очевидно, что основная часть показателей балансовых соот­ношений рассчитывается в предыдущих бло­ках, в этом же определяются лишь баланси­рующие элементы, по динамике которых мож­но судить о реалистичности полученных ра­нее прогнозных показателей. В блоке также отражается влияние прямых налогов с юри­дических лиц на величину чистой балансо­вой прибыли и, как следствие, на инвестиции за счет средств предприятий.

В блоке платежного баланса реализо­вано балансовое соотношение: сальдо счета вне­шних текущих операций должно компенси­роваться за счет либо притока капитала, либо снижения уровня резервов. В качестве балан­сирующего элемента в соотношении высту­пает показатель внешних займов. Все осталь­ные показатели указанного балансового соот­ношения рассчитываются автономно на осно­ве экзогенно задаваемых темпов роста, описывающих динамику внешней конъюнк­туры. Исключение составляют экспорт и им­порт товаров. Физический индекс роста им­порта товаров прогнозируется на основе ко­эффициента эластичности от ВВП. Импорт товаров в долларовом выражении определя­ется на основе физического индекса роста импорта и индекса цен на импорт. Экспорт товаров является производным от рассчитан­ных ранее внешнеторгового сальдо и импорта товаров. Назначение блока заключается не только в том, чтобы отразить взаимодействие секторов экономики, но и в том, чтобы оце­нить реалистичность прогноза на основе ба­лансирующего показателя «внешние займы».

Блок кредитно-денежного сектора. Реализация данного блока решает, каковы должны быть кредиты секторам, чтобы после­дние находились в рамках своих бюджетных ограничений. Решение данной задачи требует прогнозирования спроса на денежные активы со стороны секторов. В модели эта задача ре­шается с использованием коэффициентов эла­стичности: депозиты населения- от реаль­ной ставки процента; депозиты предприятий - от ВВП. Потоки кредитов секторам опреде­ляются как балансирующие элементы соотношении, отражающих бюджетные ограниче­ния секторов. Следует отметить, что в этих балансовых соотношениях используются по­казатели, рассчитанные в предыдущих бло­ках. В блоке реализуется также соотношение, отражающее баланс банковской системы: из­менение совокупной денежной массы совпа­дает с изменением чистых иностранных акти­вов и чистых внутренних кредитов.





Программное и информационное обеспечение модели

Программное обеспечение модели реали­зовано средствами ЕХСЕL в диалоговом ре­жиме. Этот выбор обусловлен возможностью обеспечения обработки информации в таблич­ной форме, а также оперативной корректи­ровки формул в случае изменения постанов­ки задач.

Определенные особенности имеет инфор­мационное обеспечение модели. Комплекс­ность модели предполагает привлечение ин­формации из различных счетов экономики— счет национального дохода, бюджетные счета, счет платежного баланса, кредитно-денежные счета. Все они, как правило, сформированы на различной методологической основе, что приводит к расхождениям в отчетных значе­ниях одного и того же показателя. Например, в1995 г. наибольшие расхождения между бюджетными и национальными счетами от­мечались по показателю «пенсии, пособия, стипендии»- до15% и наименьшие- по по­казателю «текущее государственное потребле­ние»— 1%. Расхождения по показателю «саль­до экспорта-импорта» из счета платежного баланса и национального счета в этом же году составили7%. Расхождения одного и того же показателя из бюджетных и национальных счетов, на наш взгляд, определяются различ­ными принципами их формирования: нацио­нальные счета формируются по принципу наращивания, счета государственного сектора - на наличной основе. Расхождения показате­лей из различных счетов, сформированных в рамках единого принципа (пример с пока­зателем сальдо экспорта-импорта), обуслов­лены переводом показателей из одних еди­ниц измерения в другие по агрегированному курсу.

Таким образом, при разработке инфор­мационного обеспечения модели мы столкну­лись с противоречием: с одной стороны, имеет место несогласованность счетов показа­телей, хотя последние в рамках каждого счета сбалансированы; с другой стороны, основой удовлетворительной работы модели является согласованность различных счетов отчетных данных. Данное противоречие было разреше­но путем установления иерархии счетов. Опыт работы модели Всемирного банка убеждает, что высший приоритет целесообразно присво­ить денежно-кредитным счетам в силу их на­дежности и своевременности представления. Бюджетные счета занимают в этой иерархии второе место, далее следует платежный баланс и, наконец, счета национального дохода. При формировании модельной информации из двух конфликтующих счетов выбирается по­казатель того счета, приоритет которого выше. Такая процедура согласования требует неко­торой корректировки отчетной информаци­онной базы, критерием которой служит мак­симальность приближения к отчетной инфор­мации более приоритетных счетов. Это пре­допределяет расхождения по группе отдельных показателей модельной информационной базы и отчетной информации.

Отметим, что обеспечение модели пол­ностью ориентировано на информацию, пред­ставленную в официальной отчетности Наци­онального банка, Министерства финансов, Министерства статистики Республики Бела­русь. Исключение составляет лишь класси­фикация бюджетных счетов. Требуемая для работы модели структура бюджета и внебюд­жетных фондов приведена выше. В рамках ин­формационного обеспечения модели совмест­но с работниками Министерства финансов была разработана методика перехода от пер­вичной информации детализированного бюд­жета к требуемой классификации.

Результаты практической апробации модели

С целью оценки адекватности модели проведены расчеты на отчетный1995 г. При этом входная информация модели определя­лась на основе отчета за1995 г. Первая итера­ция расчетов дала существенные расхождения модельных и отчетных данных по показате­лям наиболее приоритетного кредитно-денеж­ного счета: чистые кредиты государству, кре­диты населению, кредиты предприятиям, т.е. именно по тем показателям, отчетность кото­рых наиболее надежна. Расхождения же мо­дельных и отчетных показателей других сче­тов оказались незначительными. Ситуация по­вторилась и по данным1996 г. В контексте изложенного, а также на основании данных качественного анализа мы полагаем, что в эко­номике Беларуси имеются не отражаемые в официальной отчетности потоки между нефи­нансовыми предприятиями и населением, ха­рактеризующие интенсивность перекачки фи­нансовых средств предприятий в сектор насе­ления в виде капитальных трансфертов. По модельным оценкам, интенсивность такого потока в1995 г. составляла около550 млн. долл. США, в1996 г.- около1000 млн. Частично разницу модельных и отчетных значений в разрезе сектора домашних хозяйств можно объяснить влиянием такого ранее неучтенно­го нами фактора, как склонность населения хранить сбережения в виде валюты на руках. Модельные расчеты позволяют оценить уро­вень прироста подобных сбережений в1995 г. в размере55 млн. долл., в1996 г.— 75 млн. долл. В модификации первоначального варианта мо­дели в балансовых соотношениях, отражаю­щих бюджетные ограничения секторов, были дополнительно учтены указанные потоки.

Сравнение отчетных данных и данных уточненного варианта модели свидетельствует о наиболее существенных расхождениях по счету платежного баланса: торговый баланс, внешние займы, изменение чистых иностран­ных активов. При этом максимальные рас­хождения не превышают10%. По данным ана­лиза, основные причины расхождения обус­ловлены допущениями модели о равномер­ной динамике изменения обменного курса в течение года и о совпадении чистых иност­ранных активов и резервных активов.

Серия экспериментальных расчетов по модели в режиме имитации, а также расчетов в рамках прогноза на1998 г. показала, что модель является эффективным инструментом при комплексной оценке условий достиже­ния целевых параметров в аспекте их кредитно-финансовой обеспеченности при различных вариантах развития экономической полити­ки и экономической конъюнктуры.

Приведем модельную оценку одного из вариантов прогноза на1998 г., в соответствии с которым устанавливаются следующие це­левые параметры: прирост ВВП— 8%; при­рост инвестиций в основной капитал— 13%; прирост розничного товарооборота и платных услуг населению— соответственно9 и7%; прирост реальной зарплаты— 7%, реальных доходов населения— 5%; дефицит бюджета-(-3%), коэффициент монетаризации— 9,6, прирост потребительских цен в среднем за месяц— 2%.

Согласно модельным расчетам, достиже­ние целевых показателей на1998 г. может быть обеспечено при условии:

•  сохранения тенденций снижения сред­них ставок налога на прибыль с26,4 до25,4% и ставки чрезвычайного налога с5 до4,5%, а также уровня централизации финансовых ресурсов государства предшествующего1997 г. в пределах45,5%;

•ориентации бюджетной политики на увеличение социальных выплат из бюджета соответственно росту реальной заработной пла­ты— 7%; роста капитальных трансфертов из бюджета сообразно усилению инвестицион­ной активности в целом по экономике— 13%; относительно более низкого роста валового на­копления основного капитала госсектора-10%; увеличения бюджетных ссуд населению для жилищного строительства- на80%; рос­та чистого кредитования- на200%. Прочие показатели расходной части бюджета остаются на уровне1997 г. При такой налогово-бюджетной политике дефицит бюджета не пре­высит3%, уровень сбережений сектора госу­дарственного управления составит7%;

•усиления роли оплаты труда как ос­новного источника доходов населения: ее доля увеличится с46,5 до47,5%; при этом резко снизится темп роста такой слабо идентифи­цируемой статьи доходов населения, как про­чие поступления- темп прироста составит 1,5% против57,7% в1996 г.;

•роста конечного потребления домаш­них хозяйств не менее чем на7,5% и, как след­ствие, уровня сбережений населения в разме­ре13%;

•увеличения доли капвложений насе­ления до13% за счет продолжения политики предоставления льготных кредитов населению на жилищное строительство. Незначительный рост рентабельности с10,5 до10,6% при сни­жении ставки прямых налогов предопределит прирост капвложений за счет собственных средств предприятий на8%. Существенная роль в достижении прироста капвложений на 13% отводится внешним источникам: при прогнозируемом поведении внутренних сек­торов экономики потребуется рост капвложе­ний за счет внешних источников на40%. Это может быть обеспечено, например, при объе­ме прямых инвестиций в228 млн. долл., капи­тальных трансфертов— 62 млн. долл. И при условии, что9% внешнего займа(23 млн. долл.) будет направлено целевым назначением на инвестирование;

•обеспечения покрытия внешними по­токами отрицательного сальдо текущего сче­та платежного баланса на уровне870 млн. долл. Однако при этом надо иметь в виду, что по­литика1998 г. предусматривает рост нацио­нальных сбережений на10%. Следовательно, внешнее финансирование будет направлено не на текущее потребление, а на валовое накоп­ление. Предполагается, что при указанных выше потоках внешнего капитала, а также при условии, что краткосрочный капитал соста­вит30% уровня1996 г. и будет обеспечен не­значительный рост резервов валюты,- вне­шний займ в1998 г. составит250 млн. долл.

•следующего изменения структуры чи­стых внутренних активов:47% составит чис­тый кредит правительству (против24,4% в 1996 г.),21% - населению (против6% в 1996 г.), доля предприятий снизится до59%. В этом случае предприятия свои инвестици­онные планы будут покрывать также за счет внешних займов— 18% потребности и82% -за счет внутренних кредитов. Однако, учиты­вая ограниченность доступа предприятий к внешним займам, этот вариант прогноза мож­но считать реалистичным, если будет вырабо­тан механизм обеспечения доступа предприя­тий к внешнему займу. В противном случае требуется пересмотреть структуру покрытия дефицита бюджета, заменив позицию «покры­тие дефицита за счет внутренних кредитов» на «покрытие дефицита за счет внешних ис­точников». По нашему мнению, полученная в результате второго варианта прогноза струк­тура чистых внутренних активов(34,6% -кредит правительству,21% - населению,71,4% - предприятиям) является более реальной, что делает прогноз в целом более реальным.

В рамках практической апробации моде­ли изучалась реакция модели на изменение параметров экономической политики: ставки налогов, численности занятых. Влияние каж­дого параметра рассматривалось в отдельнос­ти. Полученные результаты позволяют оце­нить адекватность реакции модели.

Снижение ставки фактического изъя­тия прямых налогов с25,4% по базовому ва­рианту до20% вызывает уменьшение номи­нальных поступлений по данному налогу на 22.6%, что приведет к сокращению доходной части бюджета на3.5%. Последнее будет иметь результатом увеличение дефицита бюджета с 2,8% по базовому варианту до3,8% и сниже­ние уровня централизации финансовых ре­сурсов государства с45,9 до44,8%. Помимо изменений в показателях бюджетного счета, снижение фактического изъятия прямых на­логов скажется на росте капвложений за счет собственных средств предприятий со107,8% по базовому варианту до111,8%.

Рост инвестиционной активности пред­приятий при прочих неизменных условиях увеличит размер превышения расходов наци­ональной экономики над ее доходами с6% от ВВП в рамках базового варианта до6,5% - в рамках проигрываемого. Дальнейшим след­ствием в этой цепи будет аналогичный по интенсивности рост дефицита текущего сче­та, затем- увеличение внешних займов и соответственно доли внешнего долга в ВВП с 13,3 до14.1%. Однако, в условиях ограничен­ного доступа к внешним займам такой вари­ант развития событий вряд ли устроит пра­вительство.

Сокращение численности занятых на 1%, как показывают модельные расчеты, вы­зывает изменение показателей во всех счетах экономики. Прежде всего, это обеспечит рез­кое сокращение роста такой составляющей зат­рат на производство, как затраты на оплату труда: со143,5 до140,2%, что окажет непос­редственное влияние на рост уровня рента­бельности с10,6 до10,9%. Очевидно, такие изменения реального сектора экономики при­ведут к относительному изменению величи­ны налогооблагаемых баз, что при неизмен­ной системе налогообложения вызывает су­щественные изменения структуры налоговых поступлений: увеличивается доля поступле­ний по прямым налогам с юридических лиц и снижается— по налогам с населения и чрез­вычайному налогу. В целом отмечается рост поступлений в бюджет на0,5 процентных пун­кта. Отметим, что это обеспечивается не толь­ко за счет изменения налогооблагаемых баз, но и сокращения недоимок (на6 процентных пунктов). Следует отметить, что в связи с увеличением количества высвободившихся трудовых ресурсов значительно выросли рас­ходы фонда содействия занятости на соци­альную поддержку незанятого населения (на 23 процентных пункта). Увеличение этой ста­тьи расходов фонда в модельных расчетах осу­ществляется за счет сокращения такой слабо идентифицируемой статьи, как прочие рас­ходы фонда.

Обобщая изложенное, приходим к сле­дующему выводу: политика снижения чис­ленности занятых в условиях реструктуриза­ции производства, помимо отрицательных моментов (увеличение дефицита бюджета, рост безработицы), имеет и такие положитель­ные аспекты, как подъем инвестиционной активности и положительные сдвиги в реаль­ном секторе экономики: прогнозируются не­который рост рентабельности производства. уменьшение неплатежей, а также рост доход­ной части бюджета. Здесь, на наш взгляд. уместен вопрос: может быть, для подъема ин­вестиционной активности экономики все ука­занные выше отрицательные моменты- не такая уж высокая плата, поскольку рост ин­вестиций является заделом для будущего подъема реального сектора экономики? При оценке полученного результата следует иметь в виду, что оценивалось влияние только од­ного фактора- численности занятых- при предположении, что влияние всех других фак­торов остается неизменным.

Разработанная модель не претендует на детализированное отображение процессов функционирования экономики, а служит для комплексной оценки реакции ключевых по­казателей экономики Беларуси на основные группы регуляторов. Как показали экспери­ментальные многовариантные расчеты, в рам­ках заданных ограничений и допущений мо­дель достаточно успешно решает данную за­дачу. Вместе с тем отметим, что модель имеет преимущественно балансовый характер и по­тому в ее рамках невозможно решение таких сложных задач, как влияние денежной массы на инфляцию, а также обменного курса на объем производства. Упомянутые показатели являются экзогенно заданными и предпола­гается, что на основе экспертных оценок они достаточно взаимоувязаны.


Тема 2



Государственное программирование и индикативное планирование
    продолжение
--PAGE_BREAK--Российский экономический журнал. №7, 1998


Целевые программы и бюджетирование. Особенность современной корпоративно-капиталистической системы— ключевая роль долгосрочных инвестиций и инноваций в воспро­изводственном процессе. После второй мировой войны усилилась роль не только улучшающих, но и базисных нововведений в обеспечении конкурентных преимуществ фирм и национальных экономик; НИОКР стали фундаментом экономического процветания. Государство играет в фи­нансировании инвестиционно-инновационной деятельности двоякую роль.

Во-первых, закупая в значительных объемах продукцию частных предприятий, оно увеличи­вает спрос, а значит, стимулирует расширение производственных мощностей в соответствующих отраслях; внезапное же прекращение закупок может породить в этих отраслях кризис перепроиз­водства, а если капиталовложения еще не амортизированы— и банкротство работающих для госнужд производителей. Последним поэтому жизненно важно знать объемы закупок и выделяе­мых на эти цели средств не только на ближайший финансовый год, но и на среднесрочный пери­од; особенно это верно применительно к производству технически сложной продукции: военной, космической и вычислительно-телекоммуникационной техники. Возведение крупных зданий и иных сооружений за государственный счет требует наращивания строительных мощностей; свер­тывание строительства автодорог, мостов или общественных зданий, поэтому способно послу­жить толчком к развитию кризиса перепроизводства в стройиндустрии и смежных отраслях. Ана­логичным эффектом чревато драматическое снижение бюджетного финансирования здравоохра­нения, образования и социального обеспечения. Уменьшение спроса бюджетополучателей, преж­де всего на инвестиционные товары, в состоянии оказать депрессивное воздействие на экономику, вызвать падение ее эффективности и сокращение бюджетных доходов (вместо сокращения дефи­цита госбюджета может произойти его увеличение).

Во-вторых, государство выступает в роли непосредственного заказчика, организатора и коор­динатора при решении крупных общественно значимых проблем, например, осуществлении по­лета человека в космос или комплексном освоении какого-либо источника энергии. Особую роль государство может сыграть в обеспечении благоприятных условий для зарубежных инвестиций, тем более в странах с нестабильными политическими режимами и переходными экономиками. Во многих случаях достижение соответствующей конечной цели предполагает решение комплекса задач, взаимосвязанных по времени, ресурсам и другим ограничениям, причем, как правило, для целереализации требуется гораздо больший период времени, чем один год. Тем самым возникает необходимость принятия решений о финансировании работ по достижению данной цели задолго до начала разработки соответствующих бюджетных документов. Возникает, следовательно, им­ператив согласования подобных долгосрочных решений и бюджетных показателей, без чего неиз­бежно возникновение одной из двух коллизий:1) при разработке очередного бюджета выясняет­ся, что минимальный объем финансирования по уже утвержденным долгосрочным проектам пре­вышает бюджетные возможности;2) в силу недостаточности бюджетных средств финансирова­ние работ по уже утвержденным проектам прекращается, что приводит к обесценению ранее сде­ланных вложений, т.е. к прямой потере бюджетных средств. В качестве инструмента такого согла­сования и используется программно-целевой подход (ПЦП) к решению крупных проблем, непло­хо описанный применительно к практике регулирования рыночной капиталистической экономи­ки. В соответствии с этой практикой для достижения конкретной общественно значимой цели принимается нормативный акт (в США— закон) в котором определяются:1) органы государ­ственного управления как заказчики и исполнители;2) прочие организации-исполнители;3) поря­док взаимодействия исполнителей;4) перечень задач (подцелей), подлежащих решению (в том числе касающихся создания изделий с определенными качественными параметрами и стоимос­тью), с указанием сроком, критериев оценки и приемки полученных результатов, объемов финан­сирования и других ограниченных ресурсов, причем эти объемы увязываются с задачами;5) эф­фект от выполнения данной программы.

Можно выделить две трактовки программно-целевого подхода. Сторонники первой делают акцент на признаках взаимосвязанности целей (задач) и оптимизации затрат времени и ресурсов (например, на основе сетевых моделей оптимизации программ). Согласно второй, расширитель­ной, версии, программа—это «комплекс локализованных во времени и пространстве, непротиво­речивых конкретных мер в области социальной, структурно-инвестиционной, финансово-кредит­ной, налоговой, бюджетной, ценовой, внешнеэкономической, аграрной, научно-технической, институциональной политики, ориентированных на достижение как качественно, так и количественно определенных целей социально-экономического развития». Думается, при таком определении специфика ПЦП размывается, программа становится неотличимой от плана.

Разработка и утверждение целевой программы осуществляются итеративным путем с учетом интересов заказчиков и исполнителей, а также, разумеется, с учетом макроэкономической ситуа­ции и прогнозируемых бюджетных возможностей. Для скоординированности бюджетирования и программирования важно, чтобы решения о выделении ассигнований для программ принимал орган власти, утверждающий бюджет: в этом случае сужаются возможности неконтролируемого увеличения бюджетных обязательств.

Классическими сферами применения ПЦП являются разработка и производство оборонной продукции и конверсия, поддержка сельскохозяйственных производителей, импортозамещение; велика роль программ в решении задач социальной политики и в управлении территориальным развитием.

Программно-целевой подход и среднесрочное макропланирование рыночной эконо­мики. Проблема задействования данного подхода в регулировании российской экономики как тако­вая, включая вопрос использования при этом элементов технологии программирования в централи­зованно-директивном планировании (которая не стала высокоэффективным инструментом управ­ления советской экономикой хотя бы потому, что сам народнохозяйственный план представлял, по сути, единую программу),— предмет самостоятельного анализа. Достаточно лишь отметить вслед за рядом авторов, с одной стороны, повышение роли ПЦП по мере усиления самостоятельности хозяйствующих субъектов и территориальных образований", с другой,— наличие серьезных недо­статков в применении этого подхода, причем, к сожалению, даже в сравнении с дореформенной практикой. К числу подобных принципиального характера изъянов относится, в частности, следую­щий: если раньше рассматриваемые программы взаимоувязывались с планами развития экономики и в них выделялись приоритетные цели, достижение которых позволяло ускорить внедрение науч­но-технического прогресса, создать благоприятные условия для воспроизводственной деятельнос­ти отстающих регионов (чтобы подтянуть их до среднесоюзного уровня) или решить иные пробле­мы, выходящие за рамки отдельной отрасли или региона, то в настоящее время федеральные про­граммы сплошь и рядом разрабатывают для решения частных ведомственных и региональных воп­росов. Число программ стремительно растет (так,45 федеральных целевых программ объединяют примерно80 вполне самостоятельных целевых программ с федеральным статусом и отдельным финансированием), в результате чего утрачивается самый смысл ПЦП— концентрация ресурсов на наиболее приоритетных направлениях и достижение результатов в заданные сроки.

Ракурс анализа ПЦП в данном случае— связь этого подхода с макропланированием и индика­тивной формой последнего. В отличие от бюджетного процесса, ограниченного годовым горизон­том, программирование, как уже отмечалось, предполагает гораздо больший временной период. Поэтому согласование долгосрочных целевых программ между собой и с бюджетом невозможно без построения среднесрочного структурного прогноза и долгосрочного макропрогноза, сбалан­сированных и по ресурсно-технологическим, и по финансовым параметрам. Но совокупность таких прогнозов, целевых программ и соответствующих разделов бюджетов будущих лет уже пред­ставляет собой среднесрочный план. Разумеется, ежегодно могут производиться корректировки показателей и целевых программ, и прогнозов, и бюджетных лимитов, однако они вполне уклады­ваются, скажем, в методологию скользящего планирования.

Программирование и структурная форма индикативного планирования. Хотя ин­дикативное планирование, как уже отмечалось, возникает уже на основе сопровождаемого каче­ственным прогнозированием бюджетного процесса, применение ПЦП к решению крупных тех­нико-экономических проблем, очевидно, существенно обогащает содержание и форму этого пла­нирования.

В случае, когда на основе программ решаются вопросы структурной перестройки и техноло­гической модернизации экономики с согласованием действий государственных органов с действи­ями негосударственных органов экономического управления, хозяйствующих субъектов различ­ных отраслей, регионов и организационно-правовых форм, возникает более развитая— струк­турная— форма индикативного планирования. Последнее в любой своей форме базируется на макроэкономическом прогнозе и федеральном (центральном) бюджете, включает ряд других спе­цифических элементов, которые будут охарактеризованы ниже (в том числе планы-договоры упол­номоченных государственных органов с поставщиками продукции для госнужд и с получателями господдержки). Поэтому различение форм ИП связывается с различием задач госрегулирования экономики. Коль скоро вмешательство в нее государства ограничивается финансовым обеспече­нием выполнения своих текущих хозяйственных функций, имеет место конъюнктурная форма. Если же государство осуществляет при помощи программ структурную политику, влияя на функ­ционирование отдельных отраслей и регионов (и предоставляя поддержку предприятиям в зави­симости от их надежно удостоверенных намерений по участию в этой политике), ИП принимает соответствующую, более сложную, форму.

В этой связи особо важно подчеркнуть: сами по себе разработка, принятие и реализация целе­вых программ вовсе не тождественны использованию технологии индикативного планирования. Если эти программы не согласуются с прогнозами и бюджетом (либо согласуются чисто формаль­но, без учета обратных связей и взаимодействия различных программ друг с другом), ставить вопрос о разработке индикативного плана бессмысленно. Впрочем, в таком случае и программы, и бюджет обречены на невыполнение. Это нетрудно проиллюстрировать на примерах коллизий бюджетного процесса и срывов в применении ПЦП в Российской Федерации в последние годы: бюджеты исполняются в лучшем случае на70%, а федеральные инвестиционные программы— еще хуже.


Тема 3

 
    продолжение
--PAGE_BREAK--