Реферат: В. Н. Зуев При поддержке Научного фонда гу-вшэ

Наднациональный механизм ЕС в системе национального, международного и наднационального государственного экономического регулирования


В.Н.Зуев

При поддержке Научного фонда ГУ–ВШЭ



Введение в тему

Предлагаемая тема выбрана не случайно. Она входит в список приоритетных исследований, определенных Научным фондом ГУ-ВШЭ для поддержки и финансирования, и Ваш покорный слуга занимается ее разработкой в рамках программы Университета с осени прошлого года.

Чем больше вникаешь в существо проблемы, тем лучше понимаешь важность ее разработки для определения принципиальной позиции России по отношению к международным организациям.

В каких формах должно осуществляться сотрудничество России с региональными и международными организациями? Какими они должны быть? Будет ли возрастать значение наднациональных форм в системе международного регулирования? Насколько эффективна эта форма регулирования? Уникален ли опыт Европейского союза или это тот путь, по которому пойдут и другие региональные объединения? В каком направлении будет развиваться мировая система экономического регулирования? Да и сам Евросоюз, достиг ли он определенного предела в своей эволюции или нарастание наднационального регулирования внутри организации будет продолжаться? Провал референдумов во Франции и Нидерландах — временные затруднения на магистральном пути или сигнал начала глубокого кризиса организации как таковой?

Эти и многие другие вопросы имеют не только значительный исследовательский интерес, но приобретают существенное практическое звучание с точки зрения формирования политики России по отношению к многочисленным международным организациям в процессе ее включения в систему современного международного регулирования.


^ Понятие и содержание процесса

В результате исследования хотелось бы приблизиться к пониманию того, где начинается наднациональное регулирование. Моя точка зрения заключается в том, что это явление многомерное и проявляется на многих уровнях регулирования: на уровне принятия решений, на уровне формирования и функционирования институциональной системы, на уровне исполнения решений и контроля за этим исполнением. Если брать все параметры многомерной системы, то только в рамках Европейского союза существует достаточно разветвленный и зрелый наднациональный механизм.

Конечно, и в рамках ЕС можно говорить скорее о сложной комбинации национального, межгосударственного и наднационального механизма, чем о наднациональном механизме в чистом виде. Тем не менее, в рамках ЕС было бы правомерно констатировать появление наднационального механизма именно как явления, как феномена международного регулирования, поскольку его элементы сконструированы на всех уровнях (принятия решений, институтов, экономическом и политическом) межгосударственной системы взаимоотношений стран в рамках этого интеграционного объединения. В то время как в других международных организациях можно регистрировать появление наднациональных компонентов регулирования лишь на отдельных направлениях, в отдельных частях общей системы.

Если попытаться дать определение, то оно представляется мне следующим образом.

^ Наднациональный механизм в международном регулировании – это система правил и процедур, порядок функционирования международной организации, одобренный государствами и с их согласия выходящий из-под национального контроля в той степени, которая заранее определяется международными соглашениями.

Следует учитывать, что механизм любой системы саморазвивается, возникают правила и практика, которые невозможно предусмотреть заранее даже самими участниками объединения. Однако государство оставляет за собой право вмешаться в этот процесс, в случае если возникает серьезная угроза национальным интересам. В этом смысле, наднациональный механизм носит ограниченный характер. До тех пор, пока национальное государство не растворится в наднациональном союзе государств, условия, на которых зиждется механизм, могут носить реверсивный, обратимый характер.

Наднациональное, а точнее – надгосударственное, регулирование возникает после одобрения национальным суверенным государством определенного механизма, который начинает далее действовать независимо от его воли по установленным правилам. В западной литературе термин supranationality имеет именно смысл надгосударственности. Как правило, когда речь идет о национальном регулировании, значит - о государственном, если о наднациональном, - значит о надгосударственном.

Наднациональность институтов – возникает тогда, когда они действуют в интересах, прежде всего, организации в целом, а не ее отдельных стран (пример Комиссия ЕС). Наднациональный характер решений институтов ЕС может доходить до такой степени, которая со стороны, в некотором смысле, кажется даже парадоксальной. В практике ЕС отмечались случаи, когда органы Союза выступали даже против большинства стран- членов.

Примером такого рода может служить поведение Комиссии ЕС в апреле 2006 года. Комиссия разослала предупреждение 17 (!) из 25 стран- членов ЕС с предупреждениями о возможных санкциях, в случае невыполнения положений общей энергетической политики ЕС. Предупреждения касались требований о либерализации условий доступа иностранных фирм на национальные энергетические рынки газа и электроэнергии1.


Межгосударственный институт также может действовать наднационально. Пример: Совет ЕС – межгосударственный орган, но может голосовать по процедуре большинства и творить нормативные акты обязательные для всех, в том числе для возражавших против принятия решения стран.

Наднациональность организации в части ее внутреннего механизма возникает при отказе от единогласия в принятии хотя бы части решений, при одновременном сохранении обязательства страны по исполнению этих решений, даже в тех случаях, когда они не полностью отвечают ее интересам.

Возникает также теоретический вопрос разделения понятий «федерализм», «интеграция» и «наднациональный механизм».

Федерализм представляется наиболее глубокой формой объединения государств по всему спектру социальных, политических, военных, общественных отношений. В то время как, наднациональный механизм организации развивается при сохранении главных атрибутов национального суверенитета государств и распространяется преимущественно на сферу экономических отношений. Интеграция, применительно к процессам взаимодействия государств, – суть процесс объединения, движение к единому целому на различных направлениях. Различают несколько типов интеграции. В частности, политическую интеграцию, о которой много написано в исследованиях В.Г. Барановского и экономическую интеграцию, которая, по моему мнению, невозможна без достаточно развитых наднациональных механизмов.


^ Типология форм международного экономического регулирования

Наднациональные формы международного регулирования являются наиболее глубокой, наиболее развитой стадией в эволюции системы международного экономического регулирования. Предпосылкой их возникновения являются высокоразвитые и в большой степени взаимозависимые экономики. Если попытаться дать типологию форм международного экономического регулирования, то вырисовывается примерно такая система:

Межгосударственные контакты и консультации

Временные рабочие органы по согласованию действий международного сообщества по урегулированию различных проблем

Межгосударственные соглашения и договора

Рабочие форумы, конференции, неформализованные объединения

Межфирменные и неправительственные организации и союзы

Межгосударственные экономические организации

Региональные экономические объединения

Транснациональные объединения капитала

Организации с наднациональными механизмами регулирования

Как можно заметить предпосылкой формирования наднациональных объединений государств являются различные формы объединения капитала, которые при определенных условиях действительно становятся над национальными интересами стран, первоначального их происхождения.

Наднациональность все активнее проявляет себя в системе международного регулирования и, все же, это, скорее, эпизод или эпизоды, чем правило, которым руководствуются страны, выстраивая систему своих взаимоотношений с другими государствами по регулированию глобальной мировой экономики.


^ Национальный суверенитет и наднациональный механизм

Сложность и деликатность темы определяется тем, что даже в странах ЕС, где наднациональный механизм активно развивается, политики и исследователи предпочитают говорить о нем в весьма осторожных терминах. Так, вместо «передачи части национальных суверенных прав на наднациональный уровень», довольно часто используется термин «shared sovereignty», или «совместно реализуемый суверенитет», «разделяемый странами ЕС суверенитет». Может быть, по сути, это и верно, но суверенитет – это скорее понятие, связанное с отдельным государством, а не группой государств.

Вряд ли любое современное государство будет добровольно отказываться от своих полномочий в пользу международной структуры. Вообще- то утверждение о том, что государство очень неохотно расстается со своими контрольными функциями, звучит на уровне аксиомы. Особенно, когда речь идет об их передаче международным структурам.

Со всей очевидностью возникает проблема суверенитета. Особенно ревниво к этому относятся большие державы. А вдвойне непривычно это звучит с точки зрения российских реалий, где государство всячески укрепляет властную вертикаль для наведения порядка и управления экономикой. Однако силового давления на властные структуры европейских государств никем не отмечается. Государство вынуждено передавать часть своих суверенных полномочий на уровень международной организации, поскольку само оно уже не в состоянии эффективно справляться со все более выходящими из-под национального контроля экономическими процессами.

Возрастает уровень взаимосвязанности и взаимозависимости национальных экономик в целом. Идет процесс глобализации. Охрана окружающей среды, информационные сообщества, образование – это лишь небольшой список областей, регулирование которых должно по определению выходить на качественно новый уровень. В первую очередь, это касается экономики малых стран, активно вовлеченных в международное разделение труда. Именно поэтому в Европе наднациональные механизмы регулирования экономики и получили такое стремительное развитие.

Однако возникают и существенные проблемы на этом пути. Например, проблема реализации национального суверенитета в ее социальном аспекте.

Мобильные факторы производства (труд, капитал) становятся все более интернациональными. Земля, сырьевые ресурсы хотя и остаются под национальной юрисдикцией, но в случае передачи в собственность иностранным ТНК, тоже частично уходят из-под национального контроля. А оценка деятельности государства населением происходит по показателям социальной сферы, которая носит ярко выраженные национальные черты. До 40% населения оценивают результаты деятельности своего правительства по основным показателям социальной сферы2.

Понятно, что социальная сфера зависит от реальной экономики, которая, как уже отмечалось, становится все более транснациональной. При этом сама социальная сфера остается функцией национального государства. Возникает определенное противоречие, которое можно было бы решать транснационализацией социальных программ. Однако на это государства идут неохотно, по внутри политическим причинам. Показательно, что даже в ЕС, где многие сферы уже переданы на наднациональный уровень регулирования, общая коммунитарная политика в социальной сфере развита весьма слабо.

Такое положение вещей в результате приводит к возрастанию напряженности по линии «усиление трансграничной мобильности – сохранение национальных пределов социальной защищенности» и ряду других связанных проблем.

Данный пример не единичен. И все же, традиционные межгосударственные системы регулирования оказываются все менее эффективными перед лицом все более взаимосвязанных и сложных экономических проблем.


^ Наднациональный механизм как новый феномен международного регулирования

Сложившийся в настоящее время в Европейском союзе наднациональный хозяйственный (экономический) механизм – новый феномен и новый фактор современного развития мировой экономики. Некоторые исследователи могут возразить, и сказать, что наднациональные механизмы явление не новое и существуют как минимум со времени формирования Европейских сообществ, то есть уже около полувека.

Моя точка зрения отличается от этих утверждений: наднациональный механизм в ЕС начал функционировать именно как комплекс, как развернутая система правил в полном объеме только с введением евро и формированием Валютного союза. То есть явление это совершенно новое, не осмысленное с точки зрения теории развития мировой экономики и международных экономических отношений. До этого в ЕС работали лишь отдельные звенья механизма, да и то со значительными изъянами и сбоями. Например, порядок принятия решений большинством голосов, а не единогласно, хотя и был предусмотрен Римским договором, но фактически не применялся («Люксембургский компромисс»).

Введение евро вывело страны ЕС на качественно новый уровень взаимозависимости. Судите сами. Если раньше можно было приостановить действие тех или иных правил и процедур без чрезвычайных последствий для системы в целом, то сейчас это означало бы катастрофу для союза как такового. Допустим, какая-то страна вводит импортные пошлины на ввоз товаров на свою территорию для защиты внутреннего рынка без одобрения ЕС. Это против правил. Это чрезвычайная ситуация, но она ничем сверхстрашным для Союза в целом не грозит и со временем может быть урегулирована без особых последствий.

Однако если бы сейчас какая-либо из стран задумала, например, произвести дополнительную эмиссию евро, руководствуясь соображениями внутреннего порядка – это означало бы катастрофические последствия для всего Валютного союза. Ущерб от подобных действий для самой же страны возможного возмутителя спокойствия был бы столь значителен, что трудно предположить, какие обстоятельства, даже теоретически, могли бы сподвигнуть государство ЕС на подобный шаг.

Наднациональный механизм стал опираться на систему с иным уровнем взаимосвязанности экономик и потому вышел на качественно иной уровень, стал развиваться по другим законам, приближенным к законам развития внутренней экономики стран-членов. В этом его принципиальное отличие от прежней системы регулирования, которая включала лишь отдельные элементы наднациональности. Их действие могло временно приостанавливаться. Сейчас такое вряд ли возможно без ликвидации системы как таковой. В этом смысле механизм получил новое качество зрелости.

Раньше в международных экономических отношениях преимущественно межгосударственные формы регулирования применялись, но теперь они все менее соответствуют современному уровню развития производительных сил.


^ Наднациональный механизм и транснациональный капитал

Капитал давно уже стал наднациональным, если не по принадлежности, то, во всяком случае, по своей деятельности и по характеру принимаемых решений (оптимизация налоговой политики, финансовые, инвестиционные потоки).

Но ключевыми все же остаются вопросы собственности и принятия решений. Привлечение денежных средств путем размещения фирмами ценных бумаг на международных рынках, ставшее модным направлением и в России (IPO), означает потерю части контроля над фирмой и выход системы управления компанией на наднациональный уровень.

Однако если проанализировать ситуацию в России, то уровень ее транснационализации на фирменном срезе, если даже учитывать пока единичные случаи выхода на IPO, если принимать во внимание относительно малые потоки прямых и портфельных инвестиций, окажется существенно ниже, чем в развитых странах с рыночной экономикой.

Между тем, высокий уровень транснациональности на уровне компаний в определенном смысле подготавливает переход государств к наднациональным формам регулирования экономических процессов. Делает этот переход желательным и необходимым, чтобы компенсировать потерю управляемости капиталом со стороны национального государства.

Статистика слияний и поглощений показывает обращенность во внутрь российской экономики. Так, по данным доклада компании ПрайсУотерхаус Куперс, опубликованным в апреле 2006 года, только 9% всех слияний и поглощений были связаны с поглощениями российской фирмой зарубежного актива3. Конечно, необходимо принимать во внимание, что реально этот показатель выше, так как часть российского капитала, направляемого на поглощения и слияния, поступает из-за границы, из оффшорных зон и не учитывается российской статистикой. Однако для целей данного исследования интересно проследить, каким образом возрастает уровень взаимозависимости именно российской экономики с зарубежными экономиками. Показательно, что и иностранные фирмы не столь активны на российском рынке в своей деятельности по поглощениям и слияниям. На долю иностранных фирм приходилось менее 20% всех поглощений и слияний, произошедших на российском рынке в течение 2005 года. Причины данного положения достаточно прозрачны. Их анализ не входит в задачи исследования.

Важно лишь констатировать, что межфирменный уровень взаимодействия России с ведущими странами мира не подталкивает государство российское к активному поиску новых форм взаимодействия с международными организациями, тем более речь не идет о необходимости перехода к использованию наднациональных форм международного экономического регулирования.

Следовательно, и побудительные мотивы к поиску более глубоких наднациональных форм международного регулирования на государственном срезе отношений не так велики, как у развитых стран с высоким уровнем взаимозависимости на микроуровне, на межфирменном срезе отношений.


^ Ослабление роли национального государства?

Опасения, что государство теряет контроль над экономикой в результате развития тенденции укрепления наднациональных элементов в международном регулировании, - неверны.

Более правильно было бы утверждать, что государство без активного выхода на международный уровень регулирования, так и так теряет контроль самостоятельного управления за выходящими на глобальный уровень экономическими процессами.

В определенном смысле оно вынуждено передать часть своих полномочий на международный уровень. В этом есть объективная потребность. Тем не менее, при передаче, оно стремиться сохранить максимально национальный контроль и суверенитет.

Возникает законный вопрос: «Что удерживает страну от выхода из организации, если решения этой организации начинают в той или иной степени систематически противоречить национальным интересам государства, по крайней мере, в понимании его руководителей?».

Характерный пример последнего времени — взаимоотношения Ирана и МАГАТЭ. В конце апреля 2006 года иранские власти стали "обкатывать" идею о том, что Иран выйдет из МАГАТЭ, если ему будет невыгодно продолжать свое членство. Об этом заявил президент страны Махмуд Ахмадинежад во время своей пресс-конференции 24 апреля 2006 года. "Что нам дало то, что более 30 лет мы состоим в агентстве? Работа в рамках Договора о нераспространении ядерного оружия и агентства - наша твердая политическая линия. Однако если мы увидим, что они нарушают или не признают наши права, мы пересмотрим нашу точку зрения"4, - сказал иранский лидер.

Напомним, что ранее иранская сторона отрицательно ответила на призыв главы МАГАТЭ Мохаммеда Эль-Барадея приостановить работы по обогащению урана. По словам секретаря Высшего совета национальной безопасности Ирана Али Лариджани, прекращение экспериментов является неприемлемым шагом для Тегерана.

Представляется, что наднациональные механизмы – не главное, что удерживает или может удержать страну в рамках организации. По-моему, главное – это баланс выгод и интересов по всем аспектам взаимодействия страны с организацией. Чем их больше, тем больше вероятность сохранения членства в организации даже при существенных текущих противоречиях страны с остальными участниками или структурами организации. ЕС – очень хороший пример. Весьма внушительный и объемный комплекс областей сотрудничества создает высокую заинтересованность в участии в ЕС всех стран.

МАГАТЭ тоже является показательным примером, так как эта организация входит в систему ООН. Следовательно, стране, которая решит выйти из МАГАТЭ, придется столкнуться с противодействием большей части мирового сообщества по широкому спектру взаимосвязанных проблем. Баланс выгод от выхода из одной организации и потерь, которые могут возникнуть, совсем не обязательно будет в пользу этого отдельно взятого государства.


^ Эффективность государственного регулирования экономики. Значение наднациональных механизмов

Несмотря на то, что государство выглядит пострадавшим в процессе передачи части регулирующих функций на уровень международных организаций, нельзя однозначно констатировать, что при передаче полномочий даже на наднациональный уровень государство теряет часть своего контроля над экономикой. Скорее наоборот! Через совместные международные механизмы оно восстанавливает утраченный контроль за вышедшими за пределы национальных границ экономическими явлениями. Через структуры международных организаций происходит возрастание роли государства или, точнее, восстановление регулирующей роли в экономической сфере.

Возникает закономерный вопрос, - «какие формы международного экономического регулирования в рамках международных организаций наиболее эффективны – традиционные межгосударственные или наднациональные?».

Ответ на этот вопрос зависит в значительной степени от сферы применения регулирования. Наиболее чувствительные сферы, с точки зрения наибольшей степени взаимозависимости экономик различных стран, такие, например, как охрана окружающей среды, регулирование квот рыболовства, использование атомной энергии и так далее, наиболее эффективно регулируются с использованием наднациональных структур и механизмов. Процесс принятия и исполнения решений в рамках традиционных межгосударственных структур растягивается во времени, а довольно часто и вовсе не приводит к результату из-за несогласия хотя бы одной из стран, участвующих в процессе. Принимая во внимание степень расхождений в понимании правильных решений, с позиции их соответствия национальным интересам, достижение консенсуса – крайне сложный и кропотливый процесс.

Страны ЕС раньше других осознали необходимость перехода на новую наднациональную систему регулирования. Это – одна из причин успеха ЕС как организации и роста ее популярности среди других европейских стран, несмотря на очевидные ограничения суверенитета этих стран.

В других международных организациях также происходит постепенное осознание необходимости перехода в отдельных областях к использованию наднациональных вариантов принятия и исполнения решений. Именно это объясняет возрастание наднациональных компонентов в деятельности традиционных межгосударственных экономических организаций. Примерами подобного рода являются принятие Киотского протокола, деятельность Совета Европы, в особенности Суда по правам человека.


^ Побочный эффект наднациональности

Международная деятельность ЕС способствует продвижению наднациональных форм регулирования в международных экономических отношениях.

Характерным примером является Киотский протокол. Европейский союз выступал наиболее активным сторонником принятия этого нового международного механизма регулирования, в котором заложены некоторые элементы наднациональности. Это способствовало его принятию теми странами мира, которые пока крайне осторожно относятся к подобным формам регулирования мировой экономики, таким как Россия, например.

В то же время, политика ЕС по финансированию до 50% внедрения новых технологий, способствующих сокращению выбросов вредных газов в атмосферу, обеспечивало поддержку новых механизмов даже теми странами ЕС, которые пока не входят в "Евроленд", то есть не столь активных сторонников наднациональных форм регулирования на фоне стран перешедших на евро. Так, наиболее активным загрязнителем в расчете на душу населения является Дания. Новые установки по дожиганию углекислого газа, которые интенсивно внедряются в Дании, на 50% финансируются из бюджета ЕС,5 что делает ее активным сторонником исполнения обязательств в рамках Киотского протокола.


^ Будущее за наднациональными формами международного экономического регулирования?

Делать вывод подобного рода было бы преждевременно. Национальное государство с его суверенными правами остается доминирующим оператором многочисленных форм в современной международной системе регулирования.

Однако очевидно наблюдается тенденция к возрастанию роли наднациональных форм регулирования как в рамках Европейского союза, роль которого в международных экономических отношениях, между прочим, также неуклонно возрастает, так и в международных организациях классического межгосударственного типа.

Автор этих строк, осознавая, что, скорее всего, его позицию смогут разделить пока немногие, тем не менее, склонен полагать, что за наднациональными формами, особенно применимо к международному экономическому регулированию, сохраняется большое будущее.


* * *

1 Jan Silva, “EU warns members on energy markets”, Associated Press, April 6, 2006.

2 По данным МЭРТ РФ.

3 The Moscow Times, April 21, 2006, p. 5.

4 24.04.2006 22:04. NewsInfo

5 EuroNews, 26.04.2006