Реферат: Местных сообществ и проблем управления ими (или их самоуправления) является одной из классических для целого ряда дисциплин: науки об управлении, политологии, истории, социологии, социально-культурной антропологии и других. Институт научной информаци

МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СЛОЖНОМ ОБЩЕСТВЕ:

РОССИЙСКИЙ ОПЫТ

Валерий Тишков

1. Оценка проблемы и подходов

Институт этнологии и антропологии Российской академии наук и неправительственная организация “Сеть этнического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов” (EAWARN) представляют коллективный труд, который был выполнен в рамках международного проекта “Инициатива в области местного управления” (Local Government Initiative). Проект осуществляется Институтом Открытого общества и координируется его восточно-европейским отделением в г. Будапеште. В его рамках уже вышел обстоятельный труд по проблемам местных сообществ в странах Восточной Европы1, а также подготовлены другие исследования. В частности, ценную серию книг “Библиотека муниципального служащего” издал Московский общественный научный фонд (МОНФ) в рамках программы “Местное самоуправление”.

Тема местных сообществ и проблем управления ими (или их самоуправления) является одной из классических для целого ряда дисциплин: науки об управлении, политологии, истории, социологии, социально-культурной антропологии и других. Институт научной информации по общественных наукам РАН (ИНИОН) выпустил серию обзорных реферативных сборников с информацией по отечественной и зарубежной литературе, а также историографический обзор по истории местного самоуправления в России.2

В советское время понятие “местное самоуправление” под обыденным названием “местная власть” имело специфическое содержание в рамках общей доктрины и практики тоталитарного государства. Однако ирония и противоречивость советского наследия заключаются в том, что сама по себе всеохватная система советов представляла собою тип власти, основанный на выборных коллективных органах разного уровня, начиная с самого низшего (сельского, поселкового), и в реальности отправляла множество необходимых функций управления и представительства, а также вовлекала огромное число людей в сферу местного управления (как выборных лиц, так и рядовых управленцев). Этот опыт в некоторых аспектах сохраняет свое значение, так же как сохраняется многое из повседневной практики ведения местных дел.

Представляет определенный интерес и многочисленная литература по истории и практике деятельности региональных/местных властей в СССР. В начале 1990-х гг. слишком радикальное отторжение этого наследия и демонтаж системы советов привел к трудным и болезненным процессам переоценки и поиска новых основ государственного устройства.

Демократизация государственного устройства стала важнейшим направлением реформирования посткоммунистической России, и в этой области действительно произошли исторические и, безусловно, позитивные перемены. Однако сама радикальность перехода в большой и сложной по составу населения стране, на фоне распада исторического государства, экономических и социальных реформ, вызвала неоправданные импровизации, нереализуемые политические проекты, острые конфликты вплоть до открытого насилия, а также временное ослабление кадрового состава органов власти субнационального уровня и их компетенции. Но в целом процесс демократической децентрализации 1990-х гг. представлял в своей основе позитивное политическое творчество новых элит и общественных сил в новых постсоветских государствах. Это творчество опиралось частично на российский исторический опыт, в том числе и досоветский (особенно в странах Балтии), на сохраняющиеся институты, кадры и доктринальное наследие СССР, а также включало полезные заимствования и новации, вызванные местной спецификой и конкретной общественно-политической ситуацией. Определенное содействие в этой сфере реформирования было оказано международной экспертизой, особенно по линии Европейского сообщества (программа ТАСИС), в частности, в рамках специального проекта “На пути к демократической децентрализации: перестройка региональных и местных органов власти в новой Европе”. С 1992 г. в России, Украине, Казахстане, Армении и Молдавии были осуществлены соответствующие программы, опыт которых был обобщен в специальном издании.3

Наконец, уже этот новый опыт стал предметом оживленных дебатов и анализа для ученых и практиков. В частности, издан ряд ценных книг и материалов конференций по проблемам федерализма и местного самоуправления в России4, некоторые из которых были использованы при подготовке данного труда. Следует отметить, что в разработку современных проблем местного самоуправления в России определяющий вклад был внесен отечественными правоведами Л. Болтенковой, Л. Гильченко, Л. Лаптевой, О. Кутафиным, В. Фадеевым, А. Широковым, И. Умновой, а также политологами М. Афанасьевым, В. Гельманом, Г. Марченко, С. Митрохиным, С. Рыженковым5. Имеются полезные работы историков и социологов. Соотношение и своеобразное разграничение данного исследовательского поля между двумя ведущими дисциплинами один из современных авторов определил следующим образом: “Если юридическая наука исходит из конституционализма, понимаемого как приоритет писаного общегосударственного права над региональными законодательствами и правом неписаным, то для политической науки неформальные институты и практики являются объектом такого же интереса, как и формальные, а без огромной роли регионалистских штудий невозможно себе представить современную политологию. Таким образом, контекст политической науки более благоприятен для встречи с явлением, природа которого только формируется, нежели контекст юридической науки, которая более склонна к упорядочивающе-классифицирующей деятельности в заданном пространстве. Переформулируя, можно сказать, что в формальном и системном аспектах местного самоуправления безусловен приоритет правоведения, а в аспектах процессуальном и содержательном приоритет должен принадлежать политической науке”6.

Тот же автор отмечает некоторые негативные последствия господства правоведческого подхода к проблемам местного самоуправления в России, в частности, отрыв муниципального уровня власти от регионального при рассмотрении данных проблем и распространение некритических, идеологизированных представлений о характере современной реформы местного самоуправления, используемых большинством правоведов при обращении к сферам, выходящим за рамки компетенции юридической науки. В частности, справедливо указывается, что, казалось бы, фундаментальный конституционно-правовой принцип разделения государственного и местного самоуправления – “это скорее идеологическая интенция, нежели институционная данность. На практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно”7. К категории политической мифопоэтики можно также отнести и безоговорочные констатации, что “местное самоуправление – это основа российской государственности” или “местная власть – это наиболее демократическая форма власти”. На самом же деле этнография местной власти гораздо более сложна, как и крайне ситуативны и динамичны отношения и роль местных властей в общегосударственной эволюции.

В качестве основной перспективы развития этой новой отрасли обществознания ведущим специалистам видится дальнейшая специализация и возрастание роли междисциплинарных исследований. Именно в этом направлении, как нам представляется, было бы полезным вторжение отличительного исследовательского ракурса, который связан с социально-культурной антропологией и этнологией. Тем более, что два обстоятельства подталкивают сторонников этнографического метода обратиться к теме управления местными сообществами. Во-первых, речь идет о федеративном многоэтничном государстве с высокой степенью институализации и политической мобилизации этнического фактора, вплоть до основ государственно-административного устройства. Во-вторых, именно данная дисциплина отличается от социологии или политологии, прежде всего, безусловным приоритетом “изучения малых сообществ самым детальным образом” (определение предметной области этнографии, принадлежащее выдающемуся американскому антропологу Францу Боасу).

Выражая надежду на то, что вторжение специалистов по этнокультурным проблемам и этнополитологов в сферу изучения проблем местного управления будет полезным, мы бы хотели оговорить еще ряд важных моментов нашего подхода. Во-первых, в данном труде делается попытка вернуться к доминирующему в мировой науке понятию “местные органы власти”, которое является синонимичным понятию “органы власти субнационального уровня”, т. е. все органы власти ниже национального (общегосударственного) уровня. Утвердить такое понимание в России и в других постсоветских государствах крайне нелегко, ибо доктринально-лингвистическая традиция закрепила и сохраняет амбивалентное использование термина “национальный” в двух ипостасях: этническом и гражданско-политическом. Переход от первой ко второй только намечается и идет крайне трудно не только из-за академической и бытовой инерции, но и благодаря политико-идеологической нагруженности термина “национальный”, до сих пор жестко связанного с советским (частично – восточно-европейским) пониманием нации как типа этнической общности в ее государственно самоопределившейся форме.

Хотя последнее является химерой и нереализуемым политическим проектом, но данное понимание метафоры “нации” блокирует многие необходимые подходы и стратегии утверждения демократического управления на основе гражданских, а не этнических (партикуляристких) принципов. Исключительными обладателями “национального” уровня в России стали не уровень российской государственности и даже не уровень субъектов федерации (регионов), а 32 региона – субъекта федерации, имеющих форму этнотерриториальных автономий для основных нерусских народов, которые в лингвистическо-смысловом значении были “национализированы” еще в советские времена и еще больше закрепили данный статус в период “парада суверенитетов”, когда идеологический вакуум после разрушения категории “советский народ” заполнил новый посткоммунистический этнонационализм.

И все же в сложных многоэтничных государств с элементами этнического федерализма невозможно рассматривать “местное управление” только в его конституционно-правовой дефиниции, т. е. применительно к уровню ниже субъектов федерации – регионов. Даже если республики определяются российской конституцией как “государства” и их государственность составляет часть общефедеративной государственности, тем не менее, именно они и составляют одно из главных средоточий проблемы самоуправления местных сообществ, ибо территории республик и автономных округов – это территории проживания культурно отличительных от остального населения местных сообществ.

Если в сугубо политических целях в конце 1980х – начале 1990х гг. элиты и радикальные националисты российских автономий отрицали даже само понятие “автономии” как государственно-политического статуса, то с научной точки зрения и с точки зрения реальной политики автономия – это более чем достойный статус, а прилагательное “местная” никакого принижающего смысла отнюдь не содержит. Такова общемировая практика, и, скорее всего, Россия будет двигаться в направлении ее признания, включая и понятийно-терминологические смыслы. Другие постсоветские государства, которые также многоэтничны и имеют в своем составе меньшинства со статусом “наций” или культурно отличительные местные сообщества (каракалпаки и Каракалпакия в Узбекистане; аджарцы и Аджария, абхазы и Абхазия, южные осетины и Южная Осетия в Грузии; армяне и Нагорный Карабах в Азербайджане; гагаузы и гагаузская автономия, а также приднестровцы и Приднестровье в Молдове; крымские татары и русские Крыма в Украине), по ряду причин стараются придерживаться новых смыслов, хотя эта ревизия произошла через насаждение того же самого этнонационализма, но только от имени господствующей этнонации. Короче говоря, Грузия – для грузин и Латвия для латышей. Они и должны управлять и самоуправляться.

Итак, каковы основные проблемы и процессы в области местного управления в России, прежде всего с точки зрения этнокультурного фактора и с позиции антропологического дисциплинарного подхода? Сначала необходимо обратиться к историческому, правовому и политическому контекстам, как, казалось бы, не были они хорошо представлены в имеющейся литературе.

2. Рождение нового местного самоуправления

История появления нового местного самоуправления в постсоветской России парадоксальна. В российское законодательство термин “местное самоуправление” был введен Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР”. В это время еще существовал СССР, и местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов, т. е. в границах всех административно-территориальных единиц ниже уровня республик, краев, областей, автономных областей и автономных округов, входивших в состав РСФСР. Организационной основой этой системы были представительные органы власти – местные советы народных депутатов, органы управления – местные администрации, формы непосредственной демократии – референдумы, собрания граждан, а также органы территориального общественного самоуправления. Депутаты в местные советы избирались на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании и с применением мажоритарной избирательной системы. Работу местного совета организовывал избранный из числа депутатов председатель. Местная администрация осуществляла исполнительные функции, и ею руководил на основах единоначалия глава администрации, который утверждался местным советом. Администрация была подотчетна местному совету и вышестоящим органам власти.

Закон 1991 г. установил принцип собственной компетенции органов местного самоуправления и определил довольно широкий круг полномочий, которые, по сути, могли и должны были реализовываться как отдельные государственные полномочия. Ресурсную базу местного самоуправления составляли имущество органов местного самоуправления, средства местных бюджетов, местных внебюджетных фондов, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной инфраструктуры, земельные участки, природные объекты (водоемы, леса, луга), финансовые активы, предприятия, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения. Как отмечает А. Широков, “почти все формальные атрибуты местного самоуправления присутствовали – существовала законодательная основа, имелись выборные органы, была установлена их собственная компетенция, определены находящиеся в их распоряжении ресурсы. Не был реализован только один принцип – принцип самостоятельности местного самоуправления в пределах его компетенции”8. Все местные органы власти несли ответственность не перед населением, а перед вышестоящими органами. Административные единицы низшего уровня не получили право формировать местные бюджеты и муниципальную собственность, а районы и города получили сверху комитеты по управлению имуществом, которые входили в единую вертикаль власти.

Таким образом, говорить о реальном местном самоуправлении в начале 1990-х гг. было еще рано, но некоторые основы были заложены. Следует отметить, что социальная практика опережала правовую процедуру, особенно в условиях вакуума власти и ослабления федерально-региональных властей, занятых выяснением собственных взаимоотношений в период “парада суверенитетов”, подписания договоров о разделении полномочий между федеральным центром и властями субъектов федерации. Многие местные администраторы (реже – председатели советов) осуществляли операции раздачи земельных участков под дачное строительство, сдавали в аренду помещения, решали вопросы организации местных частных торговли и предпринимательства. Многое делалось в обход законов или вне правовых норм, которых просто тогда не существовало, но опыт распорядительной деятельности местных чиновников и управленцев был очень разнообразным и во многом полезным. Другое дело, что и в этот период не наблюдается какое-либо позитивное движение в сторону развития гражданской активности и общественного контроля. Местные администраторы и председатели советов стали несменяемыми “начальниками”, использовали власть в личных целях, в том числе и целях обогащения и непотизма.

В 1993 г. федеральные власти почти одновременно реализовали два противоположных по смыслу решения: в октябре распустили Советы и передали полномочия местного самоуправления назначенным главам администраций, а в декабре приняли Конституцию, в которой были определены основы организации и функционирования местного самоуправления и которая содержит следующие принципиальные положения:

а) местное самоуправление в России признается и гарантируется;

б) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

в) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Как считает В. Гельман, “оба эти шага явились не итогом согласования позиций различных политических сил общества, а результатом ситуативной расстановки сил в рамках исполнительной власти. Октябрьская десоветизация явилась отчасти способом устранения конкурентов в ходе передела собственности, отчасти – платой российского Президента за лояльность ему нижних этажей “исполнительной вертикали”9. Что же касается конституционного введения местного самоуправления, то оно возникло скорее не от понимания кардинального значения этой части демократического реформирования политической системы, а в результате отсутствия интереса федеральной власти к этой политической модели. Как известно, предложение считать органы местного самоуправления не входящими в системы органов государственной власти исходило от группы руководителей закрытых административно-территориальных образований10 и было поддержано небольшой, но влиятельной группировкой в федеральной власти, которые рассматривали местное самоуправление прежде всего как инструмент ограничения чрезмерной самостоятельности региональных, прежде всего республиканских, лидеров. Некоторые эксперты считают, что поддерживавшие местное самоуправление влиятельные федеральные политики (С. Шахрай, затем А. Чубайс) еще и хотели “спихнуть” на местное самоуправление решение социальных проблем, включая проведение жилищно-коммунальной реформы. “В результате, – пишет В. Гельман, – нормы о местном самоуправлении в ст. 12 и гл. VIII Конституции России оказались закреплены в ее тексте достаточно случайно – не благодаря, а, скорее, вопреки логике политического развития страны. Иначе говоря, с принятием Конституции 1993 г. местное самоуправление в России было провозглашено “сверху” лишь два месяца спустя после того, как для него были разрушены условия развития “снизу”11.

Итак, было ли провозглашение местного самоуправления в России случайным выбором, и только ли два вышеназванных соображения интересовали федеральную власть в момент принятия решения? Однако вернемся к “доконституционному периоду”. В июле 1992 г. в проекте концепции государственной национальной политики, доложенном мною на заседании правительства под председательством Б. Ельцина в июле 1992 г. и в сентябре того же года – на международной научно-практической конференции, организованной Миннацем, проблема местного самоуправления выделялась в качестве особой в контексте развития федерализма в многоэтничном государстве. В частности, в концептуальном докладе, предложенном для обсуждения, говорилось, что, помимо федерального уровня, в каждой республике, крае и области должны осуществляться собственные программы оптимизации межэтнических отношений и разрешения конфликтов. “Именно по этой причине федерализм должен сочетаться с сильным местным самоуправлением. Через расширение прав, ресурсов и инициатив местных сообществ могут решаться значительная часть проблем межнациональных отношений, а также задачи сохранения культурных традиций и своеобразия. Этнические конфликты чаще всего произрастают из местных проблем. Их эскалация происходит от неспособности низовых властных структур решить эти проблемы, главным образом по причине ограниченности прав и скудости ресурсов. Однако в ряде случаев именно местные власти, общественность, традиционные институты социального контроля продемонстрировали большую эффективность в разрешении межнациональных проблем, чем федеральные или регионально-республиканские органы власти. Необходима радикальная коррекция принятого в 1991 г. Верховным Советом РФ Закона о местном самоуправлении и приведение его в соответствие с Международной хартией о местном самоуправлении”12.

Хотя Миннац в 1992 г. не был столь влиятельным ведомством, каким он стал при министре С. Шахрае, тем не менее, соображение о глубокой связи местного самоуправления с децентрализацией власти в многоэтничном федеративном государстве, обеспечением межэтнического согласия и развитием культурного многообразия присутствовало, как и соображение об ограничении “снизу” сепаратистских устремлений региональных лидеров, в обойме политических аргументов. Лоббировавший этот закон в 1994-1995 гг. от имени Миннаца и партии ПРЕС С. Шахрай наверняка рассматривал этот вопрос не только в утилитарном контексте укрепления центральной власти через ограничение власти региональной. Оправданно или нет, но именно это федеральное ведомство отвечало и продолжает отвечать за вопросы местного самоуправления в Российской Федерации.

После трудных обсуждений в Государственной Думе (преодоление двух вето Совета Федерации) 12 августа 1995 г. Дума приняла Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления”, и 28 августа 1995 г. Президент подписал закон. Свою роль сыграл внешнеполитический фактор, а именно предстоявшее принятие России в Совет Европы, где одним из стандартов для национального членства был институт местного самоуправления. Однако федеральная и региональная власти не были заинтересованы в быстром претворении в жизнь этого закона, и до завершения цикла президентских и губернаторских выборов хотели сохранить систему назначаемых глав местных администраций. Вступление в силу закона было фактически перенесено на конец 1996 г. Уже после президентских выборов 1996 г. Дума приняла в октябре того же года еще один закон “Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в Российской Федерации”, который предусматривал федеральное вмешательство в случае блокирования в регионах выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления.

В истории трудного утверждения в России системы местного самоуправления было еще “удмуртское дело”: рассмотрение Конституционным Судом РФ конфликта между Государственным Советом Удмуртии и группой жителей этой республики (иск от имени последних был подан депутатами Госдумы и поддержан администрацией Президента РФ). Решение Госсовета Удмуртии о преобразовании действующих в городах и районах органов местного самоуправления в местные органы государственной власти с подчинением властям республики было признано неконституционным. Но этим же решением было признано право субъектов РФ на создание в городах и районах государственных местных органов власти (представительной и исполнительной), действующих параллельно с органами местного самоуправления. Это было половинчатое решение, но оно отражало сложность ситуации, когда мэры столичных городов, составляющих основу хозяйства и политическую базу целого субъекта федерации, оказывались как бы вне системы государственной власти, если строго следовать принятым законам о местном самоуправлении. Изобретенная система взаимного делегирования полномочий стала своего рода паллиативом, но она же и ограничила полномочия местного самоуправления на практике.

Завершением острой политической борьбы на федеральном уровне и окончанием этапа законодательного утверждения местного самоуправления в России стало принятие в июне 1997 г. Госдумой Закона “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, который был подписан Президентом 25 сентября 1997 г., несмотря на то, что Совет Федерации отверг этот закон.

В конечном итоге, в 1996-1998 гг. местные органы управления были избраны в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, и были сформированы органы местного самоуправления в более чем 12 тыс. муниципальных образований. В 2000 г. в Российской Федерации юридически было оформлено на различных территориальных основах 12215 муниципальных образований, из них:

городов 625

поселков 516

городских районов и округов 153

районов 1404

сельских округов 9314

сельских населенных пунктов 203

Появилась мощная общественная сила со своими политическими и экономическими интересами, которая стала добиваться реализации этих интересов, прежде всего, через реализацию конституционных или делегированных государственной властью полномочий, а также через расширение собственной материальной базы. В стране фактически произошло кардинальное перераспределение власти на региональном уровне, хотя и не везде в равной мере и не везде эффективно.

В последние годы президентства Б. Ельцина наметилось торможение в реализации этой части государственного переустройства России. В некоторых субъектах РФ органы местного самоуправления не были созданы вообще. В некоторых были сделаны попытки через организацию референдумов среди населения упразднить местное самоуправление вообще. Все громче стали раздаваться голоса в пользу “огосударствления” муниципалитетов, “властной вертикали”, “губернизации” и т. п. С избранием нового президента В. Путина появилась опасность полного разрушения уже достигнутого и появления “нового-старого” проекта на основе ностальгических и поверхностных представлений о русском земстве и т. п. Тем не менее, радикального пересмотра и отказа от развития местного самоуправления не произошло. Еще при Б. Ельцине был создан и сыграл существенную координирующую роль на федеральном уровне Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Этот орган помог определить роль и место муниципальных образований и органов местного самоуправления в решении государственных задач. А именно,

особую роль муниципалитетов в создании условий экономического подъема;

участие муниципалитетов в решении вопросов социальной политики государства;

роль местного самоуправления в формировании институтов гражданского общества.13

Большую роль в реформе местного самоуправления сыграли Конгресс муниципальных образований, а также различные союзы и ассоциации, которые возникли на федеральном и региональном уровнях. Но в целом инициатива реформы постоянно находилась в руках федеральной власти, и некоторые важные решения в ее развитие были приняты уже при новом президенте. 15 октября 1999 г. был подписан Указ Президента “Об утверждении основных направлений государственной политики в области развития местного самоуправления”, а 15 декабря 1999 г. Правительство приняло “Федеральную целевую программу государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления”. Тем самым новое руководство страны поставило в качестве задачи государственной политики развитие местного самоуправления и гражданских институтов, а также осуществления полномочий местного самоуправления как органами местного самоуправления, так и непосредственно населением.

На протяжении всех последних лет реформы одна из главных причин медленного утверждения местного самоуправления – его слабая финансово-экономическая основа. Тем не менее, в 2000 г. местные бюджеты имели более 10 тыс. муниципальных образований, доля местных бюджетов в консолидированном бюджете РФ составила 25%, а расходные полномочия, финансируемые из местных бюджетов, – 30% консолидированного бюджета РФ. Муниципальную собственность имеют 11160 образований.

В 2000 г. за счет местных бюджетов финансировалось почти 100% расходов на среднее образование, 85% – на здравоохранение, 60% – на содержание детских садов, жилья, расходов на коммунальные услуги. Таким образом, через органы местного самоуправления обеспечивается защита совместных интересов граждан, проживающих на территории местных сообществ.

3. Региональная специфика и общая перспектива

Формирование правовой основы и осуществление конкретной практики местного самоуправления различается в разных регионах. Это происходит из-за различий между самими регионами (историко-географические особенности, демография, экономические возможности, политический профиль и т. д.), по причине их формального статуса и имеющихся полномочий, а также от того, какое понимание данного института существует в конкретном регионе, особенно на уровне высших лидеров. От последних зависит очень многое. То или иное понимание самоуправления руководителями регионов воплощается в соответствующие законы или в их отсутствие вообще. Губернаторы многих областей и фактически все главы республик РФ считают местное самоуправление частью “вертикали власти”, и именно они являются главными противниками реализации конституционных положений о местном самоуправлении. Именно они стали основной причиной затяжных споров и наиболее серьезных политических конфликтов в регионах на почве противостояния с мэрами столичных городов.

Формированию демократической системы местного самоуправления мешает общая неразвитость институтов гражданского общества, а если говорить точнее, это неготовность российских граждан к самоорганизации и низкая значимость ценностей самоуправления в массовом сознании. Именно этот социокультурный фактор не позволяет местному самоуправлению в ближайшей перспективе стать влиятельным политическим институтом. В современной России реально существует гибрид самоуправления и местной государственной администрации.

Отчасти неоднородность и разная степень развития местного самоуправления отражает сложный характер самой страны и ее государственно-административного устройства. Отчасти это проблема больших по размерам территорий, непонимание природы местной власти и неумение её отправлять, а также проблема полномочий и ресурсов. Сказалось и слабое правовое регулирование, и длительное отсутствие координации правовых норм федерального и регионального уровней. Во многих субъектах РФ законодательные органы принимали необходимые законы с существенными нарушениями федерального законодательства или вообще не принимали никаких законов. Тем не менее, следует признать, что в большинстве регионов законодательство по основным вопросам организации и деятельности местного самоуправления было сформировано. В 2000 г. следующее число субъектов федерации не имели законов по вопросам:

организации местного самоуправления 3

муниципальной службы 25

регистрации уставов муниципалитетов 16

муниципальных выборов и статуса выборных лиц 10

финансово-экономических основ местного самоуправления 69

осуществления прав граждан на участие в местном самоуправлении 74

Самая сложная ситуация существует в российских республиках, а также в некоторых краях и областях со сложной общественно-политической обстановкой или крайне консервативным руководством. Именно здесь главными противниками местного самоуправления являются правящие этноэлиты или всевластные губернаторы. Так, в республиках и областях Северного Кавказа утвердился подход к местному самоуправлению как к элементу государственной власти на локальном уровне. В Республике Ингушетия местные органы власти не были сформированы вообще. В других республиках местные власти находятся под жестким контролем региональной государственной власти. Но все же существуют и некоторая самостоятельность, и возможность привлекать жителей к участию в управлении. Например, в законе Ростовской области о местном самоуправлении есть норма об общественно-государственном характере местного самоуправления. Сравнительно развито местное самоуправление в Республике Адыгея. Здесь семь районов, и в их пределах 50 сельских и пять поселковых округов, в каждом из которых действуют органы самоуправления. Действуют Совет Ассоциации органов местного самоуправления и Совет глав администраций городов и районов республики. Имеется муниципальное законодательство (законы об установлении муниципальных образований, о финансовых основах местного самоуправления, о местном референдуме, о статусе выборных лиц местного самоуправления, о муниципальной службе). Однако на практике зависимость местных властей от государственных органов очень высокая.

Интересная ситуация существует в Дагестане, где формально фиксируется, в том числе и многими специалистами, очень большая зависимость самоуправления от государственной власти. Однако этнографические наблюдения показывают, что именно в Дагестане в силу ряда историко-культурных, социально-экономических и политических условий существует во многом “неформальная” система местного самоуправления на уровне джамаатов (сельских/поселковых общин), где огромную роль играют такие социальные институты, как мечеть и различные советы традиционалистского плана (старейшин, больших семей-кланов, этнических коалиций или т. н. “национальных движений”), а также новые акторы в виде состоятельных людей и их неформальных сетей. В конце 1990х гг. в Дагестане были случаи открытого выхода из подчинения и вооруженного мятежа ряда местных сообществ.

Что касается формальной стороны, то по конституции РД 1994 г. местное самоуправление осуществляется гражданами через образуемые ими местные представительные органы власти и соответствующие органы управления – местную администрацию. В пределах осуществления государственных полномочий местная администрация входит в систему органов исполнительной власти республики. Выдвигать главу администрации района, города могут как непосредственно избиратели, так и представительные органы местного самоуправления, но наряду с этими демократическими нормами выборов действует право выдвижения кандидатов на должность глав администраций от органов государственной власти республики. Это право противоречит федеральному закону и на практике обеспечивает полный контроль над деятельностью органов местного самоуправления.

В Кабардино-Балкарии, согласно конституции 1995 г., представительным органом самоуправления является избираемый Совет местного самоуправления, который обладает правом представлять интересы населения, проживающего на территории муниципального образования, и принимать решения. У совета есть право законодательной инициативы. Законом закреплено совмещение должности председателя совета и главы местной администрации.

Полный контроль республиканских властей над местным управлением – скорее всего, ситуация временная. Этническое многообразие подталкивает использовать закон в интересах малых общин и меньшинств, которые не относятся к правящим. Абазины, кумыки, ногайцы все чаще используют федеральный закон для требований установления этнически гомогенных местных муниципальных образований. Некоторые из этих требований идут вплоть до пересмотра административных и межсубъектных границ.

Острый вопрос – это вопрос о земле и ресурсах, а также о границах. По-мнению И. Косикова, “не может