Реферат: Рефератов политика управления финансами местных органов власти

ПРОЕКТ “МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ФИНАНСЫ И УПРАВЛЕНИЕ”


СЕРИЯ РЕФЕРАТОВ


ПОЛИТИКА УПРАВЛЕНИЯ ФИНАНСАМИ

МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ


Под редакцией Д.Ричарда Аронсона, Эли Шварца


Вашингтон, 1987


№ 4


Москва 1996


Реферирование книги выполнено по инициативе

RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы

в рамках проекта

«Муниципальные финансы и управление».


Финансирование осуществлено

Агентством международного развития США

по контракту с

Research Triangle Institute,

штат Северная Каролина, 27709, США


^ MANAGEMENT POLICIES IN LOCAL GOVERNMENT FINANCE

Edited by J.Richard Aronson, Eli Schwartz

(423 p.)

Washington, D.C.1987


Книга посвящена исследованию местных финансов в США. Рассматриваются функции местных органов власти в финансово-бюджетной сфере, основные подходы к определению приоритетов и структуры местных расходов и доходов, методы их прогнозирования. Анализируются также формирование местного бюджета, особенности управления долгом, пенсионными фондами, материально-техническим снабжением, закупками, капитальными вложениями и другие вопросы.


Авторы реферата:

к.э.н. Зарецкая С.Л.,

к.э.н. Капранова Л.Д.,

к.э.н. Муранова А.П.

к.э.н. Семеко Г.В.

^ ЧАСТЬ I ПРОБЛЕМЫ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ


Леонард И. Рушельман


ГЛАВА 1. ФИНАНСЫ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ


В 1982 г. в США насчитывалось 8229О местных органов власти, в том числе 3041 правительство округов, 19О76 муниципалитетов, 16734 правительств тауншипов (административных центров), 14851 правительство школьных округов и 28588 правительств специальных округов. Основные факторы, влияющие на выполнение местными финансами своих функций, - это размеры общин, уровень их развития, социальные и экономические условия и структура управления.

В главе рассматриваются следующие проблемы: модели урбанистического развития, правительственная реакция на изменяющиеся потребности общин, организационная структура финансовой администрации, принятие решений по финансовым вопросам.


^ 1.Модели урбанистического развития

До середины 19 века в США было мало высокоразвитых городов. Исключение составляли города на восточном побережье - бостон, Филадельфия, Балтимора и Нью-Йорк. Большинство городов не имели культурных традиций как интегрирующего фактора, были многоязычными и развивались без четких физических и социальных целей. Развитие транспорта и средств связи постепенно соединили небольшие городки и большие города в интегрированную систему.

После второй мировой войны произошли большие изменения. Все большее число семей покидают города и переселяются в сельскую местность. В период между 197О г. и 1982 г. города-центры потеряли почти З,5 млн. белых жителей и аккумулировали живущие в нищете национальные меньшинства. К 1982 г. только 23% всего белого населения проживало в центральных городах, тогда как их населяли 55% всего черного населения и 49% всего испано-язычного населения. В результате сокращения инвестиций многие города испытывают трудности в выполнении своих традиционных функций и оказании таких услуг, как водоснабжение, пожарная охрана, полицейская помощь, организация образования. Ассимилирующая функция городов тоже ослабла. Кроме того, экономика городов во многом потеряла способность создавать рабочие места для неквалифицированных и для бедных.

Рассредоточение населения и сокращение плотности населения привели к появлению такого понятия, как метрополитенский ареал, в котором ядро состоит из одного города-центра с населением не менее 50 тыс.чел. По мере того, как метрополитенские ареалы расширяются, многие из них постепенно превращаются в новый тип расселения людей, называемый мегалополис. В 195О-е годы начал формироваться огромный урбанистический комплекс на северо-восточном побережье, в который входят Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Балтимора и Вашингтон. На территории этого региона, называемого Босваш, проживает 2О% всего населения страны. Поскольку города этого региона являются интегрирующими системами, их называют региональными городами.

Еще одним важным направлением урбанистического развития является межрегиональная миграция населения из Северо-Восточных и Центрального Северного регионов "Снежного пояса" в регионы "Солнечного пояса", которая развернулась с начала 195О-х годов. Теплый климат - одна из причин. Однако более значительную роль сыграли возможности получить работу благодаря быстрому развитию этих районов. Дело в том, что после второй мировой войны крупные предприятия переместились на юг - Техас, Юж. Калифорния и другие районы "Солнечного пояса". Для поддержки заново создаваемых оборонных предприятий федеральное правительство потратило миллиарды долларов, обеспечив их инфраструктурой. В результате ныне города "Снежного пояса" находятся в самом тяжелом финансовом положении.

Новым направлением урбанистического развития является возрождение малых городов. Впервые после 182О г. малые города и сельские районы растут быстрее, чем метрополитенские ареалы (города и пригороды). Между 197О г. и 198О г. население страны выросло на 11,4%, в метрополитенских ареалах - на 1О,2%, а в неметрополитенски ареалах - на 15%. Три фактора лежат в основе возрождения малых городов: 1) новая технология позволила переместить промышленные предприятия из городов-центров в сельскую глубинку, где наблюдается тенденция снижения затрат, 2) межштатные скоростные автострады и асфальтированные проселочные дороги позволяют людям, желающим жить в небольших городах, работать в метрополитенских ареалах, З) рост благоустройства зон отдыха.


^ 2.Правительственная реакция на изменяющиеся условия и потребности жителей

Реакция правительства выражается в разных формах, в их числе укрепление принципа самоуправления местных органов власти, оказание им финансовой помощи через систему межправительственных субсидий, изменение структуры муниципальных правительств.

В соответствии с Конституцией США федеральное правительство и правительства штатов имеют равные суверенные права. Однако в этом документе ничего не сказано о статусе местного правительства, поэтому они существуют по милости правительства штата и имеют только те права, которые предоставляет им последнее. В правовом отношении местные органы власти оформляются как юридические лица. Город или деревня получают юридический статус "корпоративного органа". Однако в целом права местных органов власти ограничены. Если, например, закон штата не разрешает проводить лотереи, то и местные общины не имеют права делать это. И хотя большинство штатов приняло постановление о гарантиях, позволяющих местным правительствам осуществлять в полной мере принцип "гомруля" (местного самоуправления), местные общины все еще подчинены Конституции и законам штатов. Надзор штатов за финансами местных органов власти сводится к следующему: 1) установление нормативов выполнения таких функций местных финансов, как составление бюджета, подведение итогов его выполнения, ревизия, 2) ограничение прав в отношении займов, налогов, расходов, З) координирование деятельности финансовых учреждений штатов и местных органов власти, 4) обеспечение выполнения местными органами власти контрактов с организациями штатов.

Реакция правительства проявляется и через систему отношений между различными уровнями власти. Федеральное правительство оказывает местным общинам финансовую помощь либо непосредственно, либо через штаты. Средства используются на жилищное строительство, развитие образования, оказание социальных услуг, транспорт. В 196О году было 5О федеральных программ помощи в форме субсидий на общую сумму 7 млрд. долл., в 1980 г. - соответственно 500 и 83 млрд. долл. К началу 198О-х гг. расширение федеральных программ вызвало недовольство налогоплательщиков, и президент Рейган подверг критике высокую стоимость программ и нарастающую сложность отношений правительств различных уровней. Была провозглашена политика "нового федерализма", нацеленная на децентрализацию деятельности правительства путем передачи многих программ, разработанных и выполняемых федеральным правительством, штатам и местным общинам. Президент предложил сократить субсидии из федерального бюджета, заставив таким образом штаты и местные правительства опираться на свои собственные доходы. В результате доля субсидий во всех расходах штатов и местных общин снизилась с 26% в 1978 г.(самая высокая) до 21% в 1982 г. В 1981 г. 77 программ были объединены в 9 блоков программ, надзор за их выполнением возложен на правительства штатов. Общее число программ помощи штатам и местным правительствам уменьшилось с 534 в 1981 г. до З92 в 1984 г. Финансовую помощь получают местные правительства и из бюджетов штатов. В 1985 г. 42 штата приняли программы разделения доходов между штатами и местными органами власти, 50 штатов взяли на себя частичное или полное финансирование программ, выполняемых местными правительствами, 42 штата приняли меры по улучшению условий допуска местных правительств к рынкам кредита.

Формы организации управления на местах являются продуктом длительного исторического развития и отражают эволюцию системы ценностей, три основные элемента которой составляют понятие представительства, понятие беспристрастной компетентности и понятие руководство исполнительной властью. Эти ценности определили три основные модели муниципального управления: 1) мэр и совет муниципальный, 2) муниципальный совет и администратор (менеджер) и З) комитет. Первая форма управления наиболее популярна в крупных городах, вторая - в городах с числом жителей более 25 тыс. чел., третья форма не получила большого распространения.


^ 3. Организационная структура финансовой администрации

К середине 1920 годов большинство городов провело реформы в сфере муниципальных финансов, и сформировалась бюджетная система местных органов власти. Создана полностью интегрированная финансовая структура, во главе которой стоит директор. Ее основные контуры нижеследующие:




Избиратели города







Муниципальный совет




Независимый

Администратор ревизор/аудит

муниципалитета







Департамент

финансов







Отдел финансовой Бюджетный

отчетности отдел





Отдел оценки Отдел

недвижимого материально-

имущества технического

снабжения




Казначейство


Примечание: Пунктир означает, что руководитель бюджетного отдела ответственен прежде всего перед главным администратором города, но физически находится в департаменте финансов.

Администратор города назначается муниципальным советом и несет полную ответственность за финансовые вопросы. Директор департамента финансов назначается администратором: он координирует и контролирует всю финансовую деятельность местного правительства, дает рекомендации главному администратору по финансовым вопросам, управляет инвестициями и долгом, представляет промежуточные и годовые отчеты. В небольших городах он может также быть и главой бюджетного отдела. Структурные подразделения департамента выполняют следующие функции:

^ Отдел финансовой отчетности управляет выполнением бюджета после его утверждения советом, дает каждому департаменту разрешение на расходование средств в пределах установленных сумм, осуществляет бухгалтерские проводки по счетам, ведет учет товарно-материальных ценностей, принадлежащих муниципалитету, обеспечивает информацией, необходимой при подготовке бюджета на новый финансовый год.

^ Отдел оценки недвижимого имущества в целях налогообложения теоретически лишь применяет законы штатов и местных органов власти для оценки имущества, но на деле эксперты по оценке действуют как лица, принимающие важные решения, и вольно оценивают имущество. Для решения споров по вопросам оценки муниципалитет обычно создает Управление апелляций или Управление уравнивания оценок.

^ Отдел материально-технического снабжения приобретает и хранит большую часть припасов, материалов и оборудования для города и его округа, устанавливает процедуру проверки качества продукции, а также четкие стандарты, применяемые при закупке товаров, разрабатывает и применяет программы гарантий от рисков или снижения риска.

Казначейство собирает налоги и выплачивает денежные суммы, выдает лицензии, управляет налогами на продажи, инвестирует свободные средства, осуществляет платежи после предварительного аудита и соответствующего утверждения главным бухгалтером-контролером.

^ Бюджетный отдел занимает очень важное место, его глава обычно становится одним из главных помощников руководителя исполнительной власти.


4. Принятие решений по финансовым вопросам

Ядром финансовой системы местных правительств является процесс принятия решений. Финансовый руководитель должен рассматриваться и как лицо, принимающее решение, и как исполнитель. Чтобы действовать с пользой для дела, финансовый руководитель должен понимать политическую и административную системы, частью которых он является. Он должен также иметь контакты с представителями других общественных организаций и групп с разными интересами, каждая из которых рассчитывает на свою долю участия в принятии и осуществлении финансовой политики. Главными действующими субъектами в процессе разработки бюджета являются муниципальный совет, главный администратор, главы департаментов, руководители программ, персонал финансовых и бюджетных подразделений, главные заинтересованные группы.

Нижеследующая схема раскрывает процесс принятия решения по финансовым вопросам, факторы, влияющие на этот процесс и взаимосвязь этих факторов:





Властные структуры







Социальные Решения по

и экономические финансовым Результаты

условия вопросам







Организации и

группы по

интересам


Имеется несколько теорий, которые пытаются объяснить процесс принятия решений. Одна из них - теория принятия решения на основе принципа приращения. При этой модели решения обычно принимаются осторожно, на основе уже проводимой политики, в которую вносятся некоторые поправки. Бюджет следующего года основывается на бюджете текущего года, а бюджет текущего года - на базе предыдущего года. Вторая теория использует принцип рационального планирования. Организация или индивидуальное лицо сначала определяют потребности, затем формулируют проблему с учетом потребностей, устанавливают задачи и цели, изыскивают и определяют альтернативные пути для достижения цели и выполнения задач, устанавливают издержки и выгоды каждой альтернативы, сравнивают и ранжируют альтернативы, используя критерий превышения ожидаемой максимальной выгоды над минимальными издержками, рекомендуют предпочтительную альтернативу в качестве решения. При таком подходе бюджет рассматривается как оптимальное решение проблемы ассигнований при скудных ресурсах. Этот подход называют системой ППБ (планирование - программирование - составление бюджета), которую в последнее время стали называть системой БНБ (составление бюджета на нулевой базе). При методе БНБ каждая выполняемая программа должна обсчитываться ежегодно с нулевой базы, при этом программа, профинансированная в прошлом, может и не финансироваться в будущем. Хотя и ППБ, и БНБ не приняты широко, вариации этого метода пытались использовать правительства всех уровней. Третья теория исходит из общей оценки решения как "удовлетворяющего".


Джулиус Марголис


^ ГЛАВА 2. ФИНАНСОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ КРУПНЫХ ГОРОДОВ

И ИХ ПРИГОРОДОВ


Метрополитенский ареал состоит из городов, являющихся центрами ареала, и их пригородов и представляют собой сложную подвижную систему. Технологические, демографические и прочие изменения приводят к непрерывному обновлению и реконструкции крупных городов, но при этом их границы и их институты управления остаются относительно постоянными. В результате происходит неравномерное распределение прибылей и издержек и возникают политические проблемы. Самое крупное изменение в метрополитенском ареале - это рост населения и экономической активности сначала в городах, а затем перемещение этого процесса в пригороды. Все метрополитенские ареалы постоянно приспосабливаются к новым условиям, но цена изменений неодинакова. В более старых ареалах изменение вызвали огромное перераспределение экономической активности в пространстве. В результате основные капитальные фонды превратились в металлолом, и целые районы исчезли или резко изменились. Поскольку метрополитенские ареалы являются частью рыночной экономики, то те, у кого расходы на адаптацию более высоки, страдают больше всех.

Финансовое здоровье города зависит от его возраста. В 1977 г. Р.П.Натан и Ч.Эдемс составили индексы здоровья для городов-центров главных метрополитенских ареалов. 48 городов они разделили на три группы: самые старые города, города среднего возраста и самые молодые города. Критерием для установления возраста является величина населения на определенную дату. Отсчет вел с года, когда население достигло 2ОО тыс.чел. Самые старые города имели такое население к 19ОО г., самые молодые - после 193О г. Для исчисления индекса были взяты такие показатели, как безработица, образование, иждивенческое население, доход, жилищные условия, уровень нищеты. Индекс здоровья представляет собой отношение социальных и экономических показателей города к таковым же показателям пригорода. Чем выше число, тем более неблагополучно положение города. Самый высокий индекс здоровья - в старом городе Ньюарк(422), самый низкий - в городе среднего возраста Сиэттле (67) и самом молодом городе Сан-Диего (77). Средний невзвешенный индекс самых старых городов - 2О9, среднего возраста - 143 и самых молодых - 127.

Многие пригороды имеют те же проблемы, что и города-центры. В них непропорционально высок удельный вес населения с низкими доходами, большая численность национальных меньшинств, причем она быстро возрастает, устаревшие жилые дома, низкий уровень образования, высокий уровень преступности, более старое население и высокий уровень безработицы. Бедствующие пригороды обычно находятся в худшем положении, чем города-центры, ибо последние обычно имеют несколько богатых районов и достаточно места, чтобы построить новые промышленные предприятия, тогда как пригороды не имеют таких возможностей.

Экономика метрополитенских ареалов рассматривается в главе с точки зрения спроса на государственные услуги и с точки зрения предложения государственных услуг. Факторы спроса зависят от характеристик жителей - их предпочтений, доходов и коллективного выбора. Факторы предложения - это стоимость услуг, экономия, обусловленная расширением объема услуг и побочные внешние эффекты, связанные с производством и потреблением.

Анализ спроса на государственные услуги предполагает одновременное рассмотрение двух главных ролей правительства: 1) приведение в соответствие услуг и вкусов жителей (основная роль в пригороде) и 2) перераспределение ресурсов в пользу обездоленных (основная роль в городе-центре). Анализ проводится с точки зрения экономической эффективности. Пригород часто рассматривается как источник финансовых проблем в метрополитенском ареале либо как модель будущей жизни в городах. Некоторые считают, пригороды вытягивать из городов-центров богатство, а их жители эксплуатируют инфраструктуру города. Защитники пригородов рассматривают их как рынок, на котором конкурируют многие органы власти и на котором жители могут выбирать наиболее подходящий для них набор услуг и налогов.

Анализ учитывает два фактора: стоимость государственных услуг и цену налога, которую должен заплатить житель за услугу. Цена налога - это налог, который уплачивается семьей, поделенный на объем государственных услуг, которые она получила. Каждый пригород предлагает разный набор государственных услуг по разной цене налога. Индивидуумы группируются по городам с однородными группировками, в которых каждый доволен набором полученных государственных услуг. Анализ подводит к теоретической пригородной "утопии", где индивидуумы группируются в общины в соответствии с их предпочтениями к таким услугам, как полицейская защита, организация отдыха и образования. Каждый покупатель обнаруживает одни и те же предпочтения, поэтому группы однородны. Некоторые экономисты считают, что эта своего рода "клубная" картина пригорода является оптимальной картиной мира. В пригородной утопии правительству не надо самому оказывать услуги. Оно может нанять команды, которые будут оказывать услуги. Чем меньше пригород и чем более однородно население, тем более эффективен выбор уровня и качества услуг. Против такой "утопии" работают три фактора: экономия, обусловленная расширением услуг, система местных налогов и мобильность населения.

Перераспределение ресурсов осуществляется чаще всего в городах-центрах, а не в пригородах. Применяются три формы перераспределения: 1)уравнение государственных услуг по районам города, 2)расширение услуг беднякам, чтобы компенсировать их недостаточную способность заработать доход, З)денежные переводы беднякам, чтобы компенсировать им низкие доходы. Уравнение государственных услуг означает хорошее освещение улиц, хорошую очистку улиц, благоустроенные парки не только в районах проживания богаты, но и в районах бедноты. Перераспределение путем расширения услуг беднякам производится в форме государственных инвестиций в учреждения образования, здравоохранения и быта. Третья форма перераспределения ресурсов - помощь различным группам в форме денежных переводов и в форме продовольственных карточек на бесплатное питание, медицинского обслуживания, предоставления жилья.

Анализ предложения услуг местных органов власти проводится с помощью двух моделей - модели рынка и модели игр. Первая модель рассматривает правительство как аналог фирмы и приравнивает предельную выгоду каждой услуги к предельной ее стоимости. Вторая модель рассматривает правительство как арену конфликтующих групп, каждая из которых ищет место размещения услуг. Нет никаких четких характеристик, которые позволили бы понять, какая модель приложима к реальности, или какая модель отражает тип правительства. Однако имеется четкая тенденция увязывать модель рынка с пригородами, а модель игра - с городом-центром. В модели игр главная цель - увеличение количества рабочих мест, ибо это удовлетворит потребности огромного числа лиц, находящихся в неблагоприятном положении. Расходы на создание рабочих мест должны рассматриваться как "выгода". Выживание, а не экономическая эффективность - вот что доминирует в этом случае.

Анализ вопроса об экономии, обусловленной размерами услуг, показал, что нет единой модели, которую можно было бы назвать оптимальной. Многие услуги, издержки которых сохраняются на одном уровне, могут быть в муниципалитетах разного масштаба. Одни услуги могут быть только в крупных муниципалитетах, другие - в небольших. По результатам исследования выявилось, что средние издержки снижаются при оказании таких услуг, как электро-, газо- и водоснабжение и канализация, средние издержки сохраняются примерно на одном уровне при оказании таких услуг, как образование в начальной школе и полицейская охрана, средние издержки изменяются в виде образной кривой при оказании таких услуг, как образование в средней школе, противопожарная защита, лечение в госпиталях.

Размер территории, подведомственной местному правительству, - главный фактор, определяющий государственную политику в отношении предложения услуг, оказываемых местными органами власти, и расходования денежных средств. Государственные расходы с целью решения проблемы безработицы крайне неэффективны для маленького региона, т.к. большая часть средств перетекает через границы региона и тратится за его пределами. В то же время в больших регионах может быть значительный мультипликационный эффект, так как каждый доллар государственных расходов может быть израсходован в районе несколько раз и оказать значительное влияние на торговлю и занятость.

Анализ влияние побочных внешних факторов показал, что есть три источника, питающие их: миграция населения, потребление и производственная активность лиц, совершающих регулярные поездки, издержки и выгоды от потребления и производственной деятельности в узких рамках городской границы. Примером первого из них могут служить издержки на обучение молодых людей, которые затем переезжают работать и жить в другой город. Правительственная реакция на внешние побочные эффекты происходит в нескольких формах. Это может быть создание специальных органов, планирующих поведение отдельных органов власти и воздействующих на них, это может быть перераспределение функций между правительствами разных уровней, это может быть и соглашение между отдельными местными правительствами.

Критики характеризуют управление метрополитенскими ареалами как хаотичное, утверждая, что современные системы развиваются без четкой базы. Однако имеется огромный пакет штатных и федеральных законодательных актов, которые лежат в основе управления. Федеральная политика осуществляется в трех направлениях. Первое - мероприятия в отношении условий жизни и работы беднейших слоев населения, которые составляют непропорционально высокую долю населения городов-центров. Второе - осуществление программ выдачи субсидий, предназначенных для создания равных финансовых условий для разных общин за счет перераспределения ресурсов в пользу тех, где финансовые ресурсы незначительны, финансовые проблемы остры и вследствие этого они не могут обеспечить надлежащий уровень услуг. Третье - предоставление субсидий на те государственные услуги, реализация которых сопровождается побочными внешними эффектами и экономией, обусловленной размерами производства и услуг (например, транспорт, удаление отходов производства и сточных вод). Наибольшее влияние оказывает Федеральное правительство на старые метрополитенские ареалы политикой поощрения новых частных инвестиций. Законы о налогах сделали новые капиталовложения более выгодными, чем инвестиции в старые предприятия. Хотя проведение такой политики не предусматривало перемещение рабочих мест из города-центр, новые законы привели именно к этому. Такой же разрушительной в отношении более старых городов-центров является политика, не стимулирующая использование железных дорог, и политика, поощряющая строительство скоростных автострад и использование автотранспорта для грузовых перевозок. Города-центры, особенно старые, менее приспособлены для грузового автотранспорта. Более того, программа строительства скоростных автострад стимулирует также рассредоточение населения.

Важным фактором, ускоряющим бегство средних классов из городов-центов в пригороды, были субсидии, выдаваемые Федеральным управлением жилищного строительства и Управлением ветеранов для финансирования жилищного строительства. Субсидии дополнялись налоговыми льготами, позволявшими вычитать платежи в виде процентов по ссудам и платежи местных налогов.

В 1970-х годах развернулось движение за ограничение налогов. В результате поступления от поимущественного налога уменьшились с З,7% ВНП в 1972г. до 2,6% в 1983г. Непредвиденным результатом этого движения стала централизация власти и усиление роли штатов. Вторым следствием стало то, что правительства стали достигать своих целей не путем бюджетных ассигнований, а путем регулирования процессов. Например, в качестве условия выдачи разрешения на строительство выдвигалось требование сооружения инфраструктуры. Третьим результатом движения стало расширение сборов. Сборы не являются налогами, так как уплачиваются добровольно пользователями государственных услуг. Но поскольку на них не распространяется программа ограничения налогов, они стали для местного правительства популярной формой пополнения финансовых средств.

Администрация Рейгана провозгласила политику "нового федерализма", предусматривающую сокращение правительственного аппарата на всех уровнях власти и перенос ответственности за многие социальные программы на штатные и местные правительства. Хотя эта тенденция проявлялась и раньше, администрация Рейгана усилила ее. Финансовая политика была направлена на снижение ставок подоходного налога, увеличение военных расходов и сокращение расходов по всем гражданским статьям бюджета.

В некотором смысле вся государственная политика несовершенна, так как она нацелена на будущие проблемы. Одним из недостатков планирования будущего является то, что политика основывается на изучении поведения в прошлом, тогда как в будущем могут преобладать силы, которые не имели никакого значения в прошлом.


Валлес Е. Оутс


^ ГЛАВА 3. СТРУКТУРА ФИНАНСОВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ


В главе показано, как разделяются функции среди правительств разных уровней, какова структура финансовой системы. Центральное место занимают трансферты (переводы денежных средств) правительств разных уровней, которые играют в современной федеральной системе более важную роль, чем другие финансовые инструменты.

Правительство выполняет три функции:

1)стабилизирует экономику, поддерживая высокий уровень производства и занятости без создания чрезмерного инфляционного давления;

2)устанавливает справедливое распределение доходов;

З)непосредственно обеспечивает общественными товарами и услугами, осуществляет регулирование или предоставляет льготы, чтобы откорректировать значительные нарушения в распределении ресурсов.

Макроэкономическая функция и перераспределительная функция - это преимущественно прерогатива центрального правительства, хотя штатные и местные правительства тоже проводят некоторые антициклические и перераспределительные мероприятия.

В 198О-е годы главным связующим звеном между бюджетами правительств разных уровней служили субсидии. Практикуются два вида субсидий: обусловленные и необусловленные (паушальные). Первые предоставляются при условии выполнения получателем определенных обязательств. Как правило, средства должны быть израсходованы для конкретных целей. Субсидии могут быть долевыми, т.е. тот, кто предоставляет субсидию, соглашается оплатить часть расходов получателя субсидии. Доля может выражаться соотношением 1:1, что означает, что штатное или местное правительство получит 1 долл. в виде субсидии на каждый доллар расходов, профинансированных ими из собственных средств. Поэтому единственным средством, с помощью которого местное правительство может увеличить размер субсидии, - увеличить свои собственные расходы. Необусловленные (паушальные) субсидии не сопровождаются никакими обязательствами для получателя, который может использовать их по своему усмотрению.

Межправительственные субсидии в различных формах выполняют ряд функций: они смягчают влияние побочных внешних эффектов, уравнивают финансовое положение, способствуют справедливому налогообложению через систему разделения бюджетных доходов.

Федеральное правительство с помощью субсидий корректирует неравенство географических регионов и несправедливое распределение ресурсов. Заслуживают внимания три момента, касающиеся выравниваемых субсидий. Первый: субсидия в этой форме - это необусловленная субсидия, нацеленная на выравнивание финансовых возможностей регионов, но не стимулировать государственные расходы. Поэтому было бы неуместно предоставлять долевую субсидию, которая значительно понизила бы стоимость услуг для каждого региона и поэтому прямо стимулировала бы рост расходов. Второй: хотя выравниваемые субсидии могут уменьшить финансовые различия между регионами, подведомственными местным правительствам, они не являются эффективным средством достижения социально желаемого распределения доходов между индивидуумами. Третий: масштабы и формы выравниваемых субсидий не должны игнорировать влиятельные рыночные силы, которые автоматически компенсируют некоторые несправедливости в федеральной финансовой системе.

Еще одна важная функция межправительственных субсидий- установление справедливой системы налогообложения для госсектора в целом. Очевидно, что федеральная налоговая система в своей основе более справедливая и менее искаженная, чем штатные и местные налоговые системы. Например, федеральный подоходный налог более прогрессивен, чем штатный и местный. Более того, налоги на более децентрализованном уровне создают большие возможности для искажения потока ресурсов в экономике. Например, федеральных налогов невозможно избежать путем перемены местонахождения в стране, и поэтому они не могут стать источником искажений. Однако на уровне штатов и местных органов власти налоги могут заставить налогоплательщика переезжать из одного района в другой в поисках региона с низкими налоговыми ставками. В результате наблюдается неэффективность в распределении ресурсов. Кроме того, штаты и местные правительства часто перекладывают значительную часть налогового бремени на жителей других районов. Например, бремя налогообложения автомобильные предприятия Мичигана перекладывают на потребителей их продукции во всей стране. В среднем, правительства штатов могут "экспортировать" примерно 2О-25 своих налогов в другие штаты.

Централизованное налогообложение дает некоторую экономию, обусловленную масштабами. Так, стоимость административного аппарата системы личного подоходного налогообложения составляет только О,5% поступлений от этого налога, тогда как на уровне штатов административные расходы на аппарат подоходного налогообложения составляет 1%, а налогов на продажи - 2% поступлений от этих налогов.

Федеральное правительство действует как сборщик налогов для штатов и местных правительств, и все, что оно собирает сверх собственных потребностей, оно направляет в казначейства штатов и местных правительств. Эти трансферты осуществляются в форме необусловленных субсидий. Предполагается, что от получателя не требуется выполнять какие-то условия. Однако такое суждение наивно. Если центральное правительство предоставляет средства штатам и местным органам власти, тол можно ожидать с его стороны политическое давление, чтобы достичь своих целей. Хотя система разделения доходов является механизмом, способствующим улучшению всей налоговой системы, политические реалии ограничивают рамки его использования.


Рой Бахл


^ ГЛАВА 4. РАСХОДЫ И ДОХОДЫ МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ


В данной главе рассматривается функции местного правительства в финансово-бюджетной сфере, основные подходы к разработке приоритетов и структуры расходов и доходов местных бюджетов, факторы, определяющие состояние местной финансовой базы.


^ Функции местного правительства в сфере финансов

Главная функция местного правительства в финансовой сфере - определить такие уровень и структуру местных расходов и налогов, которые в наибольшей степени отвечали бы потребностям местных жителей. В вопросе определения структуры бюджета у правительства имеется большой выбор между программами, осуществление которых приносит пользу разным группам населения. Так, жители с низкими доходами в наибольшей мере заинтересованы в проведении социальных программ, жители со средними и высокими доходами в первую очередь получают выгоду от программ, уменьшающих транспортную перегруженность улиц или улучшающих состояние аэропортов. Все жители прямо или косвенно получают пользу от осуществления программ по борьбе с загрязнением окружающей среды.

Дебаты относительно такого выбора могут продолжаться бесконечно, готового решения данной проблемы нет. Можно лишь порекомендовать, чтобы принимая решения относительно структуры рас