Реферат: Рефератов партнерство государства и частного сектора: финансирование общественного благосостояния

ПРОЕКТ

“МУНИЦИПАЛЬНЫЕ

ФИНАНСЫ И

УПРАВЛЕНИЕ”


СЕРИЯ РЕФЕРАТОВ


ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО СЕКТОРА:

ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБЩЕСТВЕННОГО БЛАГОСОСТОЯНИЯ


под редакцией Б.Вейса

Вашингтон, 1985


№ 3


Москва 1996


Реферирование книги выполнено по инициативе

RTI (Рисерч Трайэнгл Инститьют) и Мэрии Москвы

в рамках проекта

«Муниципальные финансы и управление».


Финансирование осуществлено

^ Агентством международного развития США

по контракту с

Research Triangle Institute,

штат Северная Каролина, 27709, США


Public/private partneRshipS:

financing A common wealth

(324 p.)

(Edited by B. Weiss)

Washington, 1985


Авторы реферата:

д.э.н. Осколкова О.Б.

к.э.н. Зарецкая О.Л.,

к.э.н. Капранова Л.Д.,

к.э.н. Муранова А.П.

ВВЕДЕНИЕ


В начале 1980-х годов в бюджетном федерализме США произошли значительные изменения: федеральное правительство уменьшило финансовую поддержку бюджетам штатов и местных органов власти. В 1978 г. поступления в бюджеты штатов и местных органов власти из собственных источников оценивались примерно в 144 млрд. долл. (в постоянных ценах 1972 г.), а финансовая помощь из федерального бюджета - в 50 млрд. долл., в то время как в 1984 г. - соответственно 156 млрд. и 37 млрд. долл. В связи с этим органы власти всех уровней пересмотрели или полностью изменили традиционные формы взаимодействия государственного и частного секторов. Всё чаще чиновники местных органов власти и их партнеры в промышленности и торговле садятся вместе, чтобы определить способы строительства, ремонта и организации более эффективной работы инфраструктурных сооружений, необходимых и простым гражданам, и бизнесу.

Цель данной книги - привести примеры найденных местными властями новейших форм сотрудничества с бизнесом в целях финансирования общественной инфраструктуры. Главным объектом исследования выбрана инфраструктура. Такой выбор определен тем, что общий объем инвестиций в объекты общего пользования не отвечают растущим потребностям. Капиталовложения в эту сферу достигли пика в 1968 г., составив около 220 долл. на душу населения (в постоянных ценах 1972 г.), а в 1982 г. - около 130 долл. Не проявляется забота не только о новых капитальных сооружениях, но и о ремонте и реконструкции пригодных к эксплуатации более старых сооружений. В качестве основного инструмента стимулирования инвестиций рассматриваются налоговые кредиты.

Примеров сотрудничества властей с бизнесом великое множество. Из широкого спектра партнерских отношений государства и частного сектора для книги отобраны конкретные материалы, показывающие возможности совместных проектов, и предлагаются методы проведения анализа финансовых возможностей партнеров, необходимого при налаживании сотрудничества и успешного участия в совместных предприятиях.


ЧАСТЬ I.

^ ПАРТНЕРСТВО ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО СЕКТОРА В ЦЕЛЯХ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ


ГЛАВА I.

Дж. Ганью


“ФИНАНСОВЫЙ АНАЛИЗ ПАРТНЕРСТВА ГОСУДАРСТВА И

^ ЧАСТНОГО СЕКТОРА”


Сокращение прямой финансовой поддержки из федерального бюджета в рамках политики “нового федерализма” администрации Рейгана осложнило положение местных органов власти. На них была возложена ответственность за решение проблем, связанных с общественным имуществом. Власти на местах становятся предпринимателями с ориентацией на совместные проекты и партнерство с частным сектором для обеспечения экономического развития. Партнерство означает постоянный процесс сотрудничества, в котором обе стороны обозначают свои проблемы и ведут переговоры о совместном их решении. Оно более всего подходит для тех сфер деятельности, которые обеспечивают взаимные выгоды и получение прибыли обеими сторонами.

Ключевыми элементами, которые обеспечивают успех партнерству, являются

1) взаимные интересы;

определение ролей и обязательств каждой стороны;

3) оценка выполнимости проекта;

4) разработка реалистичного плана и его выполнение.

При определении взаимных интересов важны два момента: местные условия и обозначение целей. Следует пересмотреть нужды сообщества и дать оценку прошлому опыту государственно-частного сотрудничества. Это послужит основой для налаживания нового партнерства. Каждое сообщество имеет свой набор проблем, которые требуют уникальных решений. Определять взаимные интересы надо таким образом, чтобы можно было четко обозначить цели совместных усилий. Вопросами партнерства должны заниматься высшие должностные лица и в государственном, и в частном секторах с тем, чтобы привлечь для выполнения намеченной программы соответствующий штат сотрудников и ресурсы.

При определении ролей и обязанностей сторон необходимо сосредоточить внимание на организационной стороне и на вопросах руководства проектами. Очень важно, чтобы партнерство было хорошо организовано, управлялось подобно частному предприятию и было полностью подотчетно всем членам партнерства. В некоторых ситуациях может быть полезно участие нейтральной третьей стороны. Сложные совместные проекты, возможно, потребуют постоянной организационной структуры, тогда как для проектов общего характера достаточно и консультативного комитета. При проведении переговоров о сотрудничестве и формировании партнерства очень важно иметь опытного руководителя. Желательно привлекать руководителей высокого ранга частных фирм и высших государственных чиновников, чтобы гарантировать ассигнования и поддержку соответствующего персонала.

Важнейшим элементом при формировании сотрудничества является техническая оценка выполнимости проекта. Большинство частных проектов оценивается с точки зрения риска в отношении ожидаемых прибылей. Такой же подход должен быть главным и при партнерстве государства с бизнесом. Основные технические оценки, необходимые для совместного проекта, включают оценку экономического потенциала рынка и оценку финансовых возможностей государственного и частного секторов. Определение экономического потенциала рынка позволяет оценить выполнимость проекта и сформулировать концепцию проекта. Концепция проекта обеспечивает основу для оценки финансовых возможностей государственного и частного секторов, что является необходимым условием для характеристики жизнеспособности и конкурентоспособности проекта.

Последним шагом в формировании партнерства государства и частного бизнеса является обсуждение плана действий и его реализация. В соглашении, заключенном в результате переговоров по вопросу о плане действий, должны быть четко обозначены конкретные действия партнеров, их роли, обязанности и намерения. Должен быть составлен и план управления проектом с целью осуществления контроля и обеспечения информации.

Всесторонняя оценка финансовых возможностей частного сектора является решающим фактором. Она предопределяет правильность выбора совместного проекта и конкретизирует роли партнеров. При оценке учитываются два важнейших показателя: 1) доходы от инвестиций, которые образуются в основном из трех источников - притока денежной наличности, налоговых льгот и продажи имущества, и 2) показатели финансовых возможностей, к которым относятся чистый текущий доход от основной деятельности (этот показатель используется для того, чтобы установить максимальную сумму получаемого кредита), размеры потребности в акционерном капитале, прибыль на инвестированный капитал, внутренняя норма прибыли (она представляет собой дисконтную ставку, которая устанавливает текущую стоимость всех будущих прибылей, приравнивая их к величине потребностей в первоначальном акционерном капитале). Гипотетический пример оценки финансовых возможностей частного сектора показывает, что ему не хватает акционерного капитала и что для выполнения проекта капитального строительства необходимы государственные льготы (понижение цены на земельные участки, освобождение от налогов или налоговые скидки и т.п.)

Для определения финансовых возможностей государственного сектора используются три аналитических инструмента: анализ затрат и доходов, анализ эффективности затрат и анализ движения наличности. Первый из них помогает получить ответы на вопросы: стоит ли осуществлять государственные проекты и какой из нескольких проектов наиболее приемлем. Чтобы ответить на первый вопрос, необходимо установить, что такое затраты и доходы, определить количественные параметры затрат и доходов, учесть фактор времени и принять решение об инвестициях. Анализ эффективности затрат концентрирует внимание на затратах, при этом измеряются затраты всех альтернативных вариантов. Предпочтение отдается тому варианту, который предусматривает самые низкие затраты. Этот метод не дает ответа на вопрос - любой ли альтернативный вариант имеет затраты, превышающие доходы. Оба вышеуказанные метода оценивают потенциальные инвестиционные возможности госсектора с точки зрения прибыльности. Анализ движения наличности сравнивает оттоки наличных средств (на строительство, приобретение оборудования, оплату эксплуатационных расходов и т.д.) с притоком наличных денег, поступающих из разных источников, включая займы, гранты, взносы, налоговые поступления, текущий доход от деятельности предприятия. Процедура анализа включает определение текущей стоимости необходимых первоначальных инвестиций и чистых текущих доходов, а также идентификацию заемных и прочих внешних ресурсов в случае нехватки текущих доходов.

Основные принципы финансового анализа проиллюстрированы на примере потенциального совместного проекта властей и бизнеса по строительству здания конференций в небольшом населенном пункте.


^ ГЛАВА II.


Дж. Дж. Кирлин, Э.М.Кирлин


“КАК ЧАСТНЫЕ ФИРМЫ И ОРГАНЫ ВЛАСТИ ПОДХОДЯТ К СОГЛАШЕНИЯМ О СОВМЕСТНОМ ПРОЕКТЕ”


Из: “ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ВЫБОР - ЧАСТНЫЕ РЕСУРСЫ: СОВМЕСТНОЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ФИНАНСИРОВАНИЕ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ В ЦЕЛЯХ ЭКОНОМИЧЕ-СКОГО РАЗВИТИЯ КАЛИФОРНИИ


Одним из инструментов, используемых для развития инфраструктуры, являются соглашения между органами власти и частными фирмами-застройщиками о совместных проектах. Из-за отсутствия данных о нынешних масштабах и формах соглашений и об инвестициях государственного и частного секторов в Калифорнии сделан не количественный анализ, а оценочный поведенческий (бихевиористский).

Анализируются три матрицы, раскрывающие роли партнеров. Первая - матрица взаимоотношений частных фирм и органов власти при финансировании производственной инфраструктуры.

Для выполнения любых проектов требуются три элемента: планирование, т.е. надо решать, что делать; финансирование, т.е. надо изыскать необходимые ресурсы; и функционирование, т.е. надо налаживать деятельности предприятия. Нет необходимости, чтобы все три задачи выполняла одна сторона.

Для анализа полезны также еще два показателя - кто владеет недвижимостью и кто управляет ею и эксплуатирует ее. В приведенных в матрице 14 соглашениях роли распределялись следующим образом: планированием занимались в восьми случаях органы власти, в шести случаях - органы власти совместно с фирмами; финансировали все 14 проектов только частные фирмы; налаживали производство в десяти случаях - частные фирмы; в двух - органы власти и в двух - совместно; собственниками недвижимости были в шести случаях органы власти, в пяти - фирмы и в трех - совместно; управляли и эксплуатировали в шести случаях органы власти в семи случаях - фирмы и в одном - совместно.

Вторая матрица - матрица финансовых и политических рисков для властей и частных фирм и сроков платежей при финансировании производственной инфраструктуры. Степень финансового риска для частных фирм была высокая в четырех проектах и низкая - в десяти, а для властей низкая - в шести проектах и нулевая - в восьми проектах. Степень политического риска была высокой для фирм в тех же четырех проектах, низкая - в девяти и нулевая - в одном проекте, а для властей высокая в трех проектах, низкая - в десяти и нулевая - в одном проекте.

Третья матрица - матрица рисков для частных фирм и органов власти при финансировании инфраструктуры традиционными методами (кредитные и т.д.), а не через соглашения о совместных проектах.

Отношение органов власти и частных фирм к новым формам финансирования путем совместных проектов выявлено количественно через “коэффициент нерасположения”. У органов власти высокий “коэффициент нерасположения” к традиционным инструментам финансирования и низкий (вдвое меньше, чем первый) - к новым методам. У частных фирм отношение прямо противоположное: они меньше “нерасположены” к традиционным способам финансирования и больше “нерасположены” к новым способам. Органы власти отдают предпочтение совместным проектам фактически всегда, а фирмы - от случая к случаю.


^ ГЛАВА III.


Р. Дж. Ролдевиг, Дж. Шлаэс


“ОЦЕНКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЛЬГОТ ДЛЯ ЧАСТНОГО СЕКТОРА ЧЕРЕЗ АНАЛИЗ ИНВЕСТИЦИЙ”


Из: “ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ВЫПОЛНИМОСТИ ПРОЕКТА КАПИТАЛЬ-НОГО СТРОИТЕЛЬСТВА: РУКОВОДСТВО ДЛЯ ПЛАНОВИ-КОВ”, 1983 г.


Выполнимость проекта выявляется, когда получены ответы на три важнейшие вопроса:

1. Будут ли валовые доходы достаточны для того, чтобы покрыть текущие расходы и платежи по обслуживанию долга и одновременно обеспечить удовлетворительный размер прибылей для акционеров?

2. Могут ли заемные средства обеспечить получение чистого текущего дохода и на каких условиях они предоставляются?

3. Сколько потребуется акционерного капитала для инвестиций и какую прибыль на инвестиции даст проект?

Анализ рентабельности инвестиций проведен в трех направлениях: анализ доходов и расходов; финансовый анализ; анализ акционерного капитала.

Соотношение между доходами и расходами в упрощенном виде выглядят следующим образом:

^ А. ВАЛОВЫЕ ДОХОДЫ

минус: неполученный доход от пустующих помещений и несобранной арендной платы (ренты)

Б. ЭФФЕКТИВНЫЙ ВАЛОВОЙ ДОХОД

минус: эксплуатационные расходы

^ В. ЧИСТЫЙ ТЕКУЩИЙ ДОХОД

минус: платежи по обслуживанию долга

Г. НАЛИЧНОСТЬ ДО УПЛАТЫ НАЛОГОВ

Важным показателем является “коэффициент издержек”(КИ) , т.е. соотношение между эксплуатационными расходами и эффективным валовым доходом. Чем выше КИ, тем ниже будет чистый текущий доход, и тем больше риск невыплаты долга и тем меньше шансов получить заем под залог недвижимости, Если КИ очень высок по сравнению с другими проектами, то частная фирма может посчитать его “неработающим”.

Для принятия решения об инвестировании средств фирма должна подготовить 5-, 10-, и 15-летние реальные прогнозы ежегодных размеров доходов и расходов с учетом возможных колебаний арендной платы, оплаты рабочей силы, налоговых ставок и т.п.

Большинство частных фирм обращается к кредиторам за ссудами под залог недвижимости, чтобы профинансировать основную часть расходов по проекту капитального строительства. Кредиторы определяют размер ссуды, исходя из двух решающих факторов. Первый - успешная деятельность фирмы по реализации нескольких проектов. Второй - стоимость проекта, который является обычно обеспечением ссуды (как правило, инвесторы стараются избегать персональной ответственности за полученные займы, хотя кредиторы и настаивают на этом). Величина стоимости проекта - важнейший фактор для кредитора. Кредитор выдает ссуду в размере от 70% до 90% стоимости недвижимости. Соотношение между суммой займа и стоимостью проекта называют “коэффициентом заем-стоимость”. Его размер может быть ограничен законом. При высоких ставках процентов по кредитам ежегодные платежи по обслуживанию долга могут стать недопустимо высокими и превышать чистый текущий доход. Поэтому кредиторы стали все больше интересоваться ожидаемым в будущем чистым доходом, чтобы проявить осторожность при предоставлении ссуд. Гарантией регулярного погашения долга может быть чистый текущий доход, превышающий платежи по обслуживанию долга на значительную величину. Соотношение между платежами по обслуживанию долга и чистым текущим доходом называется “коэффициентом покрытия долга”. Чем более рискованным считает кредитор проект капитального строительства тем более высокий “коэффициент покрытия долга” он предлагает в качестве условия предоставления ссуды.

В условиях острой конкуренции за привлечение акционерного капитала проекты капитального строительства должны поддерживать конкурентоспособную норму прибыли на акции и принимать во внимание особые риски, связанные с недвижимостью, и меньшую ликвидность инвестиций в такие проекты. Чтобы сравнивать альтернативно сферы приложения акционерного капитала, обычно используют три аналитических метода:

а) прибыль, именуемую “возврат наличных наличными”,

б) дисконтированная текущая стоимость,

в) внутренняя норма прибыли.

Первый метод - это математический результат деления дохода в любой год на сумму средств, инвестированных в проект наличными. Если проект профинансирован большей частью за счет заемных ресурсов, то “возврат наличных наличными” исчисляется путем деления наличности до уплаты налогов на величину акционерного капитала. Этот метод позволяет выявить наиболее перспективные проекты, но одним из его недостатков является игнорирование фактора времени. При втором методе выявления более выгодного проекта будущий доход уменьшается (дисконтируется) до его текущей стоимости с помощью дисконтной ставки. Например, инвестор хочет сегодня определить “текущую стоимость” будущих 100 долл. через год. Если в течение года сохраняется процентная ставка на уровне 5%, то текущая стоимость будущих (через год) 100 долл. равна сегодня 95,24 долл. При проведении расчетов инвестор должен всегда выбирать такую дисконтную ставку, которая равна минимально приемлемой норме прибыли на инвестиции в проекте. При прочих равных условиях альтернатива с более высокой текущей стоимостью проекта является более выгодным вложением денег.

Третий метод определения рентабельности проекта - внутренняя норма прибыли - позволяет инвестору определить дисконтную ставку, с помощью которой он приравнивает текущую стоимость всех будущих потоков наличности до величины первоначальных затрат наличными. Если ставка процента равна минимально приемлемой норме прибыли или превышает ее, то проект выгоден для инвестирования средств.

Налоговое законодательство оказывает сильное влияние на привлекательность недвижимости как сферы вложения капитала. Оно предусматривает "налоговое прикрытие" недвижимости, которое включает два элемента. Первый - "вычет амортизационных отчислений", или, как это названо в настоящее время в Налоговом кодексе, "ускоренное возмещение издержек производства". Второй - конвертирование "обычного" дохода в "доход от прироста капитала, который облагается по более низким ставкам (Вычет платежей по процентам по ипотечному займу из облагаемого налогового дохода тоже является налоговой льготой, но он не является элементом "налогового прикрытия", ибо платежи по процентам представляют собой реальные расходы из кармана налогоплательщика).

Амортизационные вычеты разрешаются только в отношении собственности, приносящей доход, либо собственности, используемой в торговле или бизнесе. Считается, что земля сохраняет свою стоимость и не подлежит амортизации. Чтобы определить размер вычетов, пользуются показателем "срок полезной службы" проекта, в течение которого производятся вычеты. После 1981 г. разрешается 15-летний срок "возмещения издержек производства" для всех видов недвижимого имущества, а как альтернатива - 35- и 45-летний сроки полезной службы. Большинство проектов выбирает 15 лет, чтобы максимизировать ежегодные амортизационные вычеты. Законодательство предоставляет право выбора между методами амортизации. Метод "прямолинейного возмещения издержек производства" позволяет производить ежегодные равные вычеты в течение всего срока полезной жизни проекта. Метод "ускоренного возмещения издержек производства" допускает большую величину вычета в начальные годы с постепенным переходом к методу прямолинейного возмещения. Ускоренный метод не всегда предпочтительнее прямолинейного. Налоговый кодекс предусматривает в случае продажи недвижимости обложение дополнительным налогом при использовании ускоренного возмещения издержек. Поэтому большинство зданий офисов и др. используют прямолинейный метод амортизации.

Большую выгоду получают собственники недвижимого имущества при конвертации обычного дохода в доход от прироста капитала при продаже имущества. Например, если фирма построила жилой дом за 1 млн. долл., потратив 1ОО тыс. долл. на приобретение земли, а через десять лет продала его за ту же сумму, то это означает, что прирост капитала составил 6ОО тыс. долл. Если бы это был обычный доход, фирма должна была уплатить налог по максимальной 5О%-ной ставке, т.е. 3ОО тыс. долл. В отношении дохода от прироста капитала позволяется вычесть 6О% его величины из облагаемого дохода. В доход включаются только 24О тыс. долл., и фирма уплачивает налог в сумме 12О тыс. долл.


^ ЧАСТЬ II.

ПРИВАТИЗАЦИЯ


ГЛАВА 4.


К. Куини, М. Олстайм


Приватизация:

партнерство государства и частного сектора обеспечивает существенные выгоды


В течение последних десяти лет в США происходил непрерывный рост затрат на ремонт, содержание и расширение объектов инфраструктуры, отмечают авторы. Государство оказалось не в состоянии оплачивать такие расходы за счет налоговых поступлений и традиционного долгового финансирования. Поэтому правительства штатов и местные органы власти были вынуждены искать новые альтернативные источники финансирования затрат на инфраструктуру. Одним из таких источников может стать приватизация, т.е. заключение различных соглашений, в соответствии с которыми значительно возрастает участие частных компаний в финансировании, проектировании, строительстве, владении и эксплуатации государственных предприятий (с.67).

Правильно осуществленная приватизация может принести государству различные выгоды, главной из которых является экономия затрат. Используя финансовые льготы, недоступные местным государственным структурам, частные фирмы получают возможность строить и эксплуатировать предприятия с гораздо меньшими затратами, чем сами местные власти. Экономия достигается за счет более эффективной организации строительства и эксплуатации данного предприятия частной компанией, а также в результате использования налоговых льгот. К другим потенциальным выгодам от приватизации для муниципалитетов относятся уменьшение местного долгового бремени, сокращение периода проектирования и строительства, частичное освобождение от текущих забот по предоставлению определенных коммунальных услуг, повышение эффективности оказания услуг местному населению.

Приватизация - не новое для предприятий инфраструктуры явление. Частные фирмы уже давно владеют и управляют многими предприятиями сферы услуг, в том числе на транспорте, в сферах газо-и электроснабжения, телефонного обслуживания, водоснабжения, сбора мусора и т.д. Однако лишь относительно недавно стали рассматриваться возможности приватизации таких "традиционно государственных" предприятий и сфер деятельности, как предприятия по очистке сточных вод, исправительные учреждения, образовательные учреждения, эксплуатация административных зданий и т.д. Из-за сокращения федерального финансирования мероприятий по очистке сточных вод именно в этой сфере намечается особо активное сотрудничество местных властей и частных компаний.

Удельный вес частного сектора в финансировании местных предприятий общественной инфраструктуры будет зависеть от двух факторов. Во-первых, от того, предоставит ли федеральное законодательство значительные финансовые льготы для сделок по приватизации и, во-вторых, от того, сумеют ли частные фирмы и местные органы власти разработать такой проект приватизации, который обеспечит существенную экономию затрат, "справедливую" прибыль владельцам предприятия и "разумную" ступень контроля со стороны местных властей.

Авторы рассматривают конкретные налоговые льготы по приватизационным проектам, различные, не связанные с налогами, преимущества, которые могут быть получены частными фирмами по этим проектам, потенциальные негативные аспекты приватизации для местных властей, а также перечисляют предприятия и сферы деятельности муниципалитетов, которые могут быть приватизированы с наибольшим успехом.

^ Налоговые аспекты приватизации. Основным стимулом приватизации является то, что местные власти получают возможность в процессе ее проведения "продавать" частным инвесторам различные неиспользуемые самими властями налоговые льготы. Среди этих льгот - налоговые льготы на амортизацию, налоговые кредиты на инвестиции, модернизацию и т.д. Принятые в 8О-е годы в США законы, в частности Закон "О налоговой реформе 1984 г.", несколько ограничили, но не устранили возможности получения такого рода льгот.

В течение многих лет муниципалитеты и частные фирмы разрабатывают такие финансовые проекты приватизации муниципальной собственности, которые должны оптимизировать налоговые льготы, распределяемые впоследствии между государственными и частными структурами. Традиционно наиболее распространенным способом реализации налоговых льгот является сдача муниципальных предприятий в аренду частным компаниям. Кроме того, практикуется заключение соглашений по предоставлению услуг, продажа государственных предприятий в частную собственность. Для наиболее полного использования налоговых льгот процесс приватизации должен проходить с привлечением заемных средств, в частности за счет выпуска облигаций промышленного развития.

Значительный рост числа сделок по приватизации, предусматривающих трансферт налоговых льгот и свободное от налогообложения финансирование, не ускользнул от внимания Конгресса, который с конца 1982 г. стал ограничивать трансферт налоговых льгот между государственными и частными предприятиями. Дополнительные ограничения в этой сфере были включены в Закон "О налоговой реформе 1984 г.". Однако федеральное налоговое законодательство все же оставляет возможности получения частными фирмами различных налоговых льгот при заключении с муниципалитетами договоров о приватизации, особенно при этом касается соглашений по предоставлению услуг, некоторых форм соглашений об аренде и т.д.

^ Другие экономические выгоды приватизации. Частные фирмы затрачивают меньше времени и средств, чем государственные структуры, на проектирование и строительство одного и того же предприятия сферы коммунальных услуг. Это связано с тем, что государственные органы при осуществлении такой деятельности сталкиваются с препятствиями, которые могут не стоять на пути частных фирм (среди них - необходимость получения согласия местных избирателей на финансирование предприятия и его размещение в определенном месте, необходимость обеспечить соответствие проекта различным государственным стандартам качества, законодательству, касающемуся использования труда членов профсоюзов и т.п.). Частные компании строят такие предприятия, которые в наибольшей степени соответствуют текущим потребностям и финансовым возможностям местного сообщества, государственные же структуры часто чрезмерно расточительные при определении мощностей строящихся объектов. Частные владельцы предприятий, имея в качестве ориентира и стимула своей деятельности получение прибыли, обеспечивают более эффективное функционирование предприятий, чем государственные структуры, пользующиеся субсидиями и менее заинтересованные в достижении экономической эффективности.

^ Наиболее перспективными с точки зрения приватизации являются проекты, касающиеся муниципальных предприятий с уже апробированной технологией и капиталоинтенсивных предприятий, а также проекты, предусматривающие строительство новых предприятий, а не приватизацию уже действующих. По существующему налоговому законодательству, наибольшие налоговые льготы может обеспечить заключение соглашений о предоставлении услуг.

^ Негативными сторонами приватизации, с точки зрения местных органов власти, могут быть потеря контроля над деятельностью предприятия, утрата возможности контролировать наем работников на эти предприятия, рост вероятности применения штрафных санкций в отношении частных предприятий (за нарушение законодательства об охране окружающей среды и т.д.), утрата гибкости в плане долгосрочного планирования в сфере оказания основных коммунальных услуг.

Главными препятствиями на пути приватизации являются законодательство, касающееся заключения контрактов, и политическое противодействие заключению соглашений о приватизации. Так, местные жители подчас опасаются роста цен на коммунальные услуги в результате передачи частным собственникам предприятий данной сферы.

Авторы подчеркивают, что существующее в США налоговое законодательство обеспечивает определенные условия для приватизации муниципальных предприятий сферы услуг. Поскольку жизнеспособные проекты приватизации во многом опираются на доступность различных налоговых льгот и свободное от налогообложения финансирование, сама приватизация может рассматриваться как одна из форм государственных субсидий. Опыт покажет, сможет ли приватизация обеспечить такой уровень эффективности функционирования предприятий, который не был достигнут с помощью предоставления прямых государственных субсидий муниципальным предприятиям.


ГЛАВА 5.


^ Л. Дж. Скалли, Л. А. Коул


Приватизация: принятие решения


В условиях обострения конкуренции за получение государственных средств американские муниципалитеты вынуждены искать новые источники финансирования местных предприятий инфраструктуры и услуг. Одним из таких источников может стать приватизация местных предприятий.

Существует множество вариантов приватизации. Чтобы выбрать наиболее эффективный из них, нужно провести детальное сопоставление затрат и рисков, связанных с различными перспективами развития данного предприятия в случае его приватизации, которая может быть как полной, так и частичной.

Процесс принятия решения о приватизации муниципального предприятия должен состоять из пяти этапов: 1) определение задач и масштабов проекта, 2) разработка различных его вариантов, З) определение технических и финансовых условий проекта, 4) оценка затрат, 5) анализ различных факторов риска.

^ На первом этапе очень важно четко и подробно представить основные задачи и масштабы проекта.

На втором - следует сделать выбор одного из многих вариантов возможного участия частного сектора в муниципальном проекте с учетом сравнительных издержек каждого из этих вариантов. При этом должны рассматриваться варианты участия частных компаний во владении, финансировании, проектировании, строительстве и эксплуатации муниципального предприятия.

Сначала изучаются различные варианты владения предприятием и его финансирования. Здесь возможны как крайние, так и промежуточные варианты. Крайние, полярные подходы - это государственное владение и финансирование, с одной стороны, и частное владение и финансирование - с другой.

Существуют различные варианты финансирования государственных предприятий - за счет федеральных или штатных грантов, за счет текущих доходов, за счет различных типов облигационных займов и т.д., причем у каждого из этих вариантов есть по нескольку разновидностей. Поскольку речь идет о приватизационных проектах, следует обратить особое внимание на три основные формы государственного финансирования: общие облигационные займы, выпуск облигаций, обеспеченных доходами от определенного объекта, и свободную от налогообложения сдачу в аренду.

Следует подчеркнуть, что государственное владение и финансирование не исключает участие частных фирм в проектировании, строительстве и эксплуатации данного предприятия.

В случае выбора варианта частного владения и финансирования также возможны несколько вариантов институциональных соглашений и финансовой стратегии. Наиболее распространенным типом соглашений между муниципалитетами и частной фирмой (или консорциумом фирм) является контракт, по которому эти фирмы получают право на владение, финансирование, проектирование, строительство и эксплуатацию определенного предприятия, которое будет предоставлять муниципалитету соответствующие услуги (например, по очистке сточных вод). Финансирование этого контракта осуществляется либо традиционными методами, либо путем выпуска облигаций промышленного развития (industrial development bonds)

После выбора типа владения и финансирования необходимо рассмотреть возможные варианты проектирования, строительства и эксплуатации данного предприятия. Во многих случаях муниципалитет использует трехступенчатый вариант: одна частная фирма проектирует объект, другая - строит его, а сам муниципалитет осуществляет эксплуатацию объекта. Иногда же более рациональным оказывается привлекать одну частную компанию и для проектирования, и для строительства, и для эксплуатации предприятия.

^ На третьем этапе определяются размер предприятия, стоимость строительства, ежегодные эксплуатационные издержки, учетные ставки финансирования, источники получения заемных средств, условия выкупа.

^ На четвертом этапе муниципалитет дает оценку стоимости всего проекта. При этом определяется, во что обойдется городским властям данный проект на протяжении предполагаемого двадцатилетнего срока его "жизни".

^ На пятом этапе анализируются возможные административные, управленческие и юридические проблемы, которые могут возникнуть при различных вариантах приватизации, и выбирается тот, по которому наименьшим окажется риск различного рода осложнений. С этой точки зрения рассматриваются возможности привлечения заемных средств, время на осуществление проекта, производственные риски, юридические сложности, трудовые отношения.

В целом муниципалитет должен оценить привлекательность различных вариантов приватизации с точки зрения перспектив сокращения затрат и возможностей использовать различные преимущества вовлечения частного капитала в осуществление данного проекта. Главными критериями для муниципалитета при выборе того или иного варианта приватизации является снижение затрат и минимизация потерь для города; при этом городские власти рассчитывают активно участвовать в подготовке данного проекта и контролировать его осуществление.


^ ЧАСТЬ III.

ИНСТРУМЕНТЫ, МЕТОДЫ И ПРИМЕРЫ


ГЛАВА 6.


Облигации промышленного развития и

финансовое партнерство государства и

частного сектора


Облигации промышленного развития (industrial development bonds)выпускаются правительствами штатов и местными органами власти для финансирования частных проектов и являются своего рода передаточным механизмом, с помощью которого эти государственные структуры обеспечивают частным фирмам доступ к свободным от налогообложения кредитным рынкам. Доход по этим облигациям почти во всех случаях освобождается от федерального подоходного налога и во многих случаях - от штатного налогообложения (в том штате, где эти облигации выпущены). Сам же доход по облигациям промышленного развития выплачивается из прибыли предприятия, для финансирования которого они были выпущены.

Первые в США облигации промышленного развития были выпущены в 30-е годы в городах и графствах штата Миссисипи (для финансирования строительства производственных зданий с последующей сдачей их в аренду частным компаниям). Резкое увеличение использования такого заемного средств