Реферат: Барабашев А. Г., Клименко А. В

Административная реформа и реформа государственной службы в России – вопросы реализации и координации


Барабашев А. Г., Клименко А. В.

Государственный университет – Высшая школа экономики


СОДЕРЖАНИЕ



ВВЕДЕНИЕ. Административная реформа и реформа государственной службы в системе реформ государственного управления: общая характеристика современного этапа 2

1. Организационные механизмы проведения реформ 6

2. Функциональная оптимизация и создание новой структуры федеральных органов исполнительной власти. Формирование структуры государственной службы и системы управления государственной службой 17

3. Административные и должностные регламенты 29

4. Управление по результатам в системе исполнительной власти 36

5. Коррупция и профессиональная этика 45

Заключение 50



^ ВВЕДЕНИЕ. Административная реформа и реформа государственной службы в системе реформ государственного управления: общая характеристика современного этапа

Одним из базовых условий успешного развития России является формирование профессиональной и эффективной системы власти. Для России эта задача беспрецедентна по своей сложности и масштабам.

Во-первых, российское государство на протяжении столетий развивалось по патриархальной модели, в которой интересы политических элит преобладали над общественными. В период советской власти эта модель была лишь модифицирована с учетом коммунистической идеологии1. Это привело к преобладанию патримонального менталитета во всех слоях общества, в особенности у представителей властного истэблишмента.

Во-вторых, исполнительная власть в России всегда претендовала на особое место в обществе, что обусловлено как огромными географическими масштабами страны, так и историей ее развития, культурным, полиэтническим, ресурсным, военным потенциалом. С учетом этих особенностей успех частных инициатив во многом зависит от поддержки государства. Как следствие - патерналистские отношения между государством и гражданским обществом.

В-третьих, формирование демократических и рыночных институтов в России новейшего периода истории не сопровождалось адекватным развитием гражданского общества. Во многом это связано с отсутствием соответствующих культурных традиций, опыта самоорганизации. В этих условиях бюрократия, обладая достаточно высоким организационным и кадровым потенциалом, довольно быстро адаптировалась к новой ситуации, а вернее адаптировала новые институты к своим интересам. Тем самым, бюрократия каждый раз оказывалась способной диктовать правила поведения для всех других общественных групп.


Несмотря на значительный, исторически сложившийся административный ресурс, бюрократия нуждается в общественном доверии. Потребность в общественном доверии резко возрастает в связи с процессами глобализации, поскольку глобализация диктует определенные общие стандарты взаимодействия государства и общества, общие принципы государственного управления. Поддержание конкурентоспособности страны требует соблюдения этих стандартов и принципов, а значит, и проведения реформ, способствующих их внедрению.

Бюрократии приходится выступать с инициативами, доказывая свою эффективность и полезность для общества, способность решать новые задачи. Этим озабочены, прежде всего, публичные высшие руководители, становящиеся инициаторами реформ государственного управления. Однако их политической энергии, управленческого мастерства и экспертного знания не всегда бывает достаточно, чтобы сформулировать программу реформ и контролировать ее исполнение более инертным и не всегда заинтересованным бюрократическим аппаратом. Вследствие этого официальные декларации иногда не «срабатывают», приводят к совершенно иным результатам. Программы реформирования, принятые из благих побуждений, слишком часто, из-за нелояльности исполнителей, организационных просчетов, недостаточной последовательности, законодательной и методической неподготовленности, оказываются неэффективными.

Еще одним обстоятельством, снижающим эффективность реформирования, является недооценка сложности институциональных преобразований, принятие слишком напряженного графика проведения мероприятий, не соответствующего «пропускной способности», экспертному и ресурсному потенциалу. Реформы становятся инструментами удовлетворения иных, групповых и индивидуальных (в том числе и коррупционных) интересов. В результате, несмотря на реформы ситуация может не улучшиться.

Названные выше причины во многом объясняют тот факт, что несмотря на предпринимаемые усилия, система власти все еще находится далеко не в оптимальном состоянии. Об этом свидетельствуют как замеры общественного мнения, внутренние оценки лидеров страны и экспертов, так и международные индикаторы (GRICS, Индексы восприятия коррупции, конкурентоспособности роста и проч.).


Период переустройства власти в России растянулся на длительный период. Начавшись с распада СССР, он продолжается до сих пор и реализуется в виде спектра реформ общественного сектора (public sector reforms), проводимых по разным направлениям. Эти реформы в совокупности охватывают структуру органов исполнительной власти и принципы их функционирования, государственный аппарат, государственный бюджет, государственные учреждения, взаимоотношения государства и гражданского общества. Указанные реформы с начала 90-х годов по-разному соотносились друг с другом, смещались акценты в их проведении и координации.


В настоящей статье основное внимание уделено современному этапу взаимодействия двух реформ, а именно административной реформы и реформы государственной службы. В свою очередь, в этой сфере по преимуществу будет рассматриваться взаимодействие институционального реформирования исполнительной власти и реформирования гражданской государственной службы.


Современный этап взаимодействия административной реформы и реформы государственной службы датируется с 2004 г., однако еще до этого, осенью 2003 года, началась работа по сокращению государственных функций. В марте 2004 года была утверждена новая структура органов исполнительной власти, а в 2005 году на федеральном и региональном уровне приступили к реинженирингу административных процессов с целью их ориентации на потребности граждан и бизнеса.

В 2004 году в Правительстве начались интенсивные работы по внедрению инструментов управления по результатам. Федеральные органы исполнительной власти (субъекты бюджетного планирования) стали разрабатывать Доклады о результатах и основных направлениях деятельности. Продолжилась реформа федерального бюджета и бюджетного процесса, затрагивающая вопросы определения приоритетов, классификации бюджетных расходов, внедрения трехлетнего бюджета.

Все эти масштабные новации в государственном управлении требовали тщательной проработки законодательных и технологических решений, и, далеко не в последнюю очередь, кадрового обеспечения, что во многом зависело от успехов реформирования государственной службы в рамках реализации утвержденной в 2002 году президентской Федеральной программы реформирования государственной службы, принятого в 2003 году Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»2, и наконец – реализации принятого в 2004 году Федерального закона «О государственной гражданской службе»3.

Важно также отметить, что мере развития и углубления реформ шла неизбежная специализация коллективов, работавших в различных направлениях, что наряду с ведомственной разобщенностью привело на определенном этапе к потере комплексного видения проблем государственного управления, а также породило напряжение в их координации4.


Решающее разделение административной реформы и реформы государственной службы произошло в марте 2004 года. Критическим здесь стал Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Быстрые и решительные действия по формированию новых типов органов исполнительной власти и их функций в качестве побочного эффекта привели к существенному снижению «организационного капитала», породили резкое изменение кадрового состава этих органов. Аппарат многих министерств был выведен «за штат». Состояние неопределенности привело к оттоку наиболее мобильных и конкурентоспособных кадров, а среди оставшихся на государственной службе, велика была доля тех, кто в силу ряда причин (возраст, привычка, некомпетентность, проч.) не пытался предъявлять более высокие требования к работодателю и не искал иного места работы. Эрозия кадров усиливалась техническими сбоями, например такими, как задержки с выплатой зарплаты из-за временного отсутствия в уже утвержденном бюджете статей расходов на содержание вновь образованных органов.

Эффект указа хорошо иллюстрирует движение численности государственных гражданских служащих, напоминающее движение маятника - с 1250 тыс. человек на 1 января 2003 года, до 984,8 тыс. человек на 1 января 2005 года, и снова до 1462 тыс. человек на 1 января 2006 года5.


Объективно возникшее с 2004 года разделение реформ привело к возникновению ряда проблем их взаимодействия6. Среди особенно острых можно выделить следующие проблемы взаимодействия:

унификации организационных механизмов проведения реформ. Суть данной проблемы заключается в том, что механизмы проведения административной реформы и реформы государственной службы сильно различаются как на уровне работы комиссий, принятия и исполнения решений ответственными государственными органами, так и на уровне экспертной разработки реформ. Сравнение указанных механизмов и нахождение возможностей их «сопряжения» - до сих пор не решенная задача;

создания новой структуры органов исполнительной власти и новой структуры государственной гражданской службы, включая формирование системы управления государственной службой и федерального органа по управлению государственной службой как центральной части этой системы. Предлагаемые схемы создания федерального органа по управлению государственной службой плохо (по функциям этого органа) сочетаются с основными принципами общего организационного дизайна органов исполнительной власти;

оптимизации административных процессов в рамках административной реформы (внедрение административных регламентов) и сохранения традиционного порядка планирования численности государственных органов, без учета требований оптимизированных процессов. Отсутствие представлений о методических принципах координации административных регламентов и должностных регламентов;

внедрения технологий управления по результатам в органах исполнительной власти (направление административной и бюджетной реформ), которое не доходит до уровня оценки и стимулирования результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих. Однако без этого невозможно перейти к системе оплаты труда государственных гражданских служащих по результатам (performance pay), предусмотренной в законодательстве о государственной службе;

синхронизации мер по борьбе с коррупцией в рамках административной реформы и реформы государственной службы. Антикоррупционные мероприятия должны быть синхронизированы, в противном случае эффективность их будет резко снижена.


Проблемы развития системы государственного управления взаимосвязаны, их решение может произойти только совместно. Так, сохранение высокого уровня коррупции и плачевного состояния профессиональной этики обесценит все предложения по оплате труда в соответствии с эффективностью служебной деятельности, по новым подходам в бюджетировании государственных органов, не позволят прийти к значимым результатам в области оказания услуг гражданам. Продвижение в решении данных проблем может происходить только «единым фронтом».

На решение существующих проблем направлено внедрение инноваций, новых инструментов управления. Внедрение каждого из инструментов должно синхронизироваться с использованием остальных и, уж во всяком случае, инновации не должны формировать разнонаправленные импульсы. Зарубежный опыт показывает, что успешное внедрение инноваций в государственном управлении предполагает жесткую координацию и блокировку ведомственных интересов.

Необходимость координации очевидна на примере внедрения различных инструментов управления по результатам. Эти инструменты развиваются практически во всех сферах государственного и муниципального управления, но недостаточно согласованы между собой. Так, попытки внедрить стимулирующие системы вознаграждения служебной деятельности не корреспондировались с требованиями, установленными в административных регламентах, и оценками результативности деятельности органов исполнительной власти. Разрыв между совершенствованием технологий бюджетирования государственных органов и работой по регламентации их деятельности во многом обесценивает и то и другое. Бюджетирование по результатам оказывается в немалой степени формальным, а стандарты и регламенты либо намеренно нечетки, чтобы быть пригодными чуть ли не при любых вариантах ресурсообеспеченности, либо включают нормы отложенного действия.

Общим условием разрешения существующих проблем является наличие политической воли, стремления высшего руководства последовательно продвигаться по пути достижения установленных целей. Кроме того, цели реформ не могут быть достигнуты без поддержки гражданского общества, привлечения на сторону реформ всех заинтересованных групп.

^ 1. Организационные механизмы проведения реформ 1.1. Организационные механизмы проведения административной реформы
В конце октября 2005 года распоряжением Правительства России была одобрена Концепция проведения административной реформы7 и план ее мероприятий. Эта концепция учитывала опыт организации всех предыдущих аналогичных программ и была построена на основе программно-целевой модели.

Концепция устанавливала три задачи - повышение качества и доступности государственных услуг, исключение избыточного государственного регулирования и вмешательства в экономику, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Были установлены целевые показатели реализации Концепции. Во-первых, уровень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг. К 2008 году предполагалось довести его до 50% , а к 2010 году - до 70%.

Вторым индикатором был выбран уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. Его величина к 2008 году должна быть снижена до 5% в общей выручке предприятий, а к 2010 году — до 3%.

В-третьих, в целевые показатели были включены компоненты индекса GRICS, рассчитываемого Всемирным банком. К 2008 году предполагалось достичь значение показателя эффективности государственного управления (Government Effectiveness) 55 единиц, эффективности государственного регулирования (Regulatory Quality) - 60 единиц, а в 2010 году - не ниже 70 единиц по каждому из показателей.

Попытка установить целевые показатели в программе институциональных реформ была новой для российской практики. Однако, как видно теперь, не вполне удачной, но не потому, что ни один из этих показателей до сих пор не достигнут, а из-за формального подхода и методической неготовности. Для первого и второго показателей информационной и методикой базы на момент одобрения концепции и до сих пор не создано. В самой концепции связь между целевыми показателями и мероприятиями не был убедительно проработана. Таким образом, использование целевых показателей носило формально-инновационный характер.


Единым координатором проектов по административной реформе было назначено Министерство экономики России. Оно выполняло и продолжает выполнять функции методического, экспертного и организационного центра. Его работу в этой сфере контролирует Правительственная комиссия, возглавляемая вице-премьером, руководителем аппарата Правительства.

Такая организация отличается от организации программы реформирования государственной службы, когда у одного куратора (Администрация Президента России) имелось несколько ведомств-исполнителей, конкурировавших между собой за бюджетные средства и при этом имевших разные взгляды на цели реформирования.

Финансирование основных направлений административной реформы проводится на основе конкурса проектов, подготовленных в инициативном порядке федеральными ведомствами и администрациями субъектов РФ. Ведомственные и региональные проекты направляются на формальную экспертизу в Министерство экономики. При этом само Министерство экономики непосредственно эти проекты не финансирует. Оно передает средства тем ведомствам, которые предложили лучшие проекты и признаны Правительственной комиссией победителями конкурса с учетом предварительной экспертизы в Минэкономике. Ведомства-победители, получив бюджетные средства, при необходимости привлекают для исполнения проектов внешних экспертов и консультантов. В рамках бюджета Министерства экономики имеется лишь часть средств для финансирования научных исследований по методическим вопросам административной реформы и организации мониторинга ее результатов.

С 2006 года оказана поддержка проектам 33 федеральных органов исполнительной власти и 59 субъектов Российской Федерации. При этом год от года популярность данных конкурсов возрастает. В 2006 году из федерального бюджета поддержаны проекты по тематике административной реформы в 19 федеральных органах исполнительной власти и 29 субъектах Российской Федерации, в 2007 - в 19 и 46, в 2008 – в 21 и 48 соответственно. В целях стимулирования качественного и своевременного исполнения проектов до 40% средств, выделяемых победителю конкурса, может быть направлено на премирование тех государственных служащих, которые принимают непосредственное участие в их реализации.

Такой подход позволяет реализовать модель «деньги за реформы», ориентирует органы исполнительной власти на практическое внедрение новых механизмов, повышение качества организации своей работы. Для сравнения, в рамках Федеральной программы реформирования государственной службы была реализована более традиционная и менее эффективная модель – финансировалась лишь разработка проектов законодательных актов и методик, а не их внедрение.

Организационная модель административной реформы оказалась достаточно гибкой в управлении тематикой проектов. Приоритетные направления проектов, которым оказывается поддержка, уточняются в зависимости от достигнутых результатов и возникающих задач. Так, в 2006 году приоритетной была разработка административных регламентов, в 2007 году – подготовка антикоррупционных программ и административных регламентов, а в 2008 году – создание многофункциональных центров на уровне субъектов РФ и разработка ведомственных целевых программ федеральных органов исполнительной власти по комплексному повышению качества исполнения государственных функций и предоставлению государственных услуг. Тематические приоритеты очередного года определяются Правительственной комиссией.


Особенностью административной реформы является вовлеченность в нее институтов гражданского общества. Так, в 2006 году на основе совместных решений Правительственной комиссии по проведению административной реформы, Совета Общественной палаты Российской Федерации и Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека была создана Объединенная рабочая группа по обеспечению участия гражданского общества в административной реформе. Ее задача состоит в поиске форм участия институтов гражданского общества в реализацию административной реформы, например, в экспертизе принимаемых в ходе административной реформы решений, проведении общественного мониторинга, разработке рекомендаций и модельных правовых актов.

Высокую заинтересованность и активное участие в административной реформе демонстрируют Общероссийская организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийская организация бизнеса «Деловая Россия».


Важным условием эффективности институциональных реформ является их адекватное ресурсное обеспечение. Реформы не бывают бесплатными. По всей видимости, для каждого типа институциональной реформы существует свой минимальный бюджет, ниже которого начинать реформирование просто не рационально, поскольку это приведет лишь к имитации деятельности и не даст реальных результатов.

При отсутствии или серьезных ограничениях в финансировании значительная часть наиболее радикальных предложений по оптимизации исключается из проектов, так как является слишком затратной для ведомства.

С точки зрения ресурсного обеспечения административная реформа оказалась одной из самых «бедных» из всех проводимых институциональных реформ в области государственного управления. Средний размер выделяемой поддержки в расчете на один орган власти (Администрацию региона или федеральный орган) составляет:

Комплексный проект реформирования образования -150 млн. руб.

Пилотный проект реформирования здравоохранения - 190 млн. руб.

Программа реформирования региональных финансов - 100-120 млн. руб.

Эксперимент по внедрению бюджетирования ориентированного на результат - не менее 100 млн. руб.

Проект по тематике административной реформы в субъекте РФ – 25 млн. руб.

Проект по тематике административной реформы в федеральном органе – 7-8 млн. руб.

Знаковое различие объемов финансовой поддержки указывает потенциальным участникам программы на приоритетность, политическую значимость реформы и формирует к ней соответствующее отношение. Чем ниже бюджет и выше сложность реформы, тем более мягкие требования выдвигаются к ее потенциальным участникам. Так, в ряде случаев пришлось отказываться от требования софинансирования проектов административной реформы, хотя это было важным условием повышения ответственности за взятые обязательства. В результате, не только уровень ответственности оказался пониженным, но и потенциальный бюджет административной реформы сократился.

Наряду с недостаточно сбалансированным бюджетом еще одной слабой стороной административной реформы является отсутствие практики многолетних контрактов. Бюджет административной реформы ежегодно определяется решением Правительства в рамках средств, зарезервированных на государственное управление. Проекты, необходимые для достижения целей административной реформы, искусственно ограничиваются годовым сроком, хотя очевидно, что содержание и сложность институциональных преобразований не соответствуют годовому режиму финансирования.

Эффективность использования бюджета административной реформы снижается из-за его распыления между большим числом участников и тематик, недостаточно интегрированных между собой. Это вызвано желанием максимально расширить круг заинтересованных в реформе ведомств и администраций. Однако на деле многочисленные участники легко готовы отказаться от недостаточно весомых бюджетных ассигнований, обремененных к тому же многочисленными требованиями и условиями.

Остро стоит вопрос и о кадровом обеспечении реформ. С одной стороны, наблюдается отставание уровня квалификации государственных и муниципальных служащих от уровня решений и процедур, которые они должны исполнять. Программы повышения квалификации не развернуты8. С другой стороны, крайне узким является экспертное сообщество, способное профессионально поддержать реформы, поскольку спрос со стороны органов власти на консультационный услуги по данной тематике крайне ограничен и нестабилен. Кроме того, институты гражданского общества, которые могли бы проводить независимую экспертизу подготавливаемых в рамках административной реформы решений, не всегда готовы к конструктивному диалогу с властью из-за отсутствия соответствующих навыков и недостатка ресурсов.
^ 1.2. Организационные механизмы проведения реформы государственной службы
Первые попытки создать организационные механизмы проведения реформы государственной службы восходят к началу 1990-х гг., когда Роскадры (1991-1994) подготовили ряд предложений по организационным мерам (реорганизация кадровых служб и создание кадровых центров, формирование сети образовательных учреждений высшего профессионального образования и дополнительного профессионального образования в сфере государственного и муниципального управления, сохранение бывшей собственности высших партийных школ в ведении новых образовательных учреждений). Был создан Совет по кадровой политике при Президенте России (июнь 1993 г.), который не вел активной работы.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995) предполагалось создание при Президенте России Совета по государственной службе, состав которого должен был представлять различные ветви власти9

При подготовке Программы государственного строительства (1997) предлагалось сформировать Комиссию по реализации Административной реформы (в широком смысле, как совокупности ряда институциональных реформ) и Генеральную дирекцию как орган оперативного управления реформой, в том числе и по ряду мероприятий реформирования государственной службы. Однако эти предложения не были реализованы.

Наконец, своеобразный организационный механизм выработки предложений по проведению реформы государственной службы был реализован в ЦСР (осень – зима 1999 г.). Была сформирована группа экспертов, с включением в ее состав представителей ряда государственных органов, которым предложили работать на основе заданного Технического задания, т.е. по сути в рамках исполнения программного мероприятия10. Можно сказать, что такой подход был предвозвестником программно-целевого метода реформирования, далее реализованного Федеральной президентской Программой реформирования государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы).


На современном этапе реформирования системы государственной службы11, если брать во внимание в первую очередь государственную гражданскую службу в федеральных органах исполнительной власти, сложилось три организационных механизма проведения реформы государственной службы. Первый из организационных механизмов по своему происхождению связан с Президентской федеральной программой 2003-2005 гг., продленной до 2007 года, в которой все мероприятия по реформированию государственной службы увязаны по целям, задачам, срокам исполнения, по отвечающим за исполнение государственным органам, а также каждое из мероприятий обеспечено финансированием из федерального бюджета.

На «верхнем уровне» координация исполнения мероприятий федеральной программы реформирования государственной службы возложена на Администрацию Президента России, Управление по вопросам государственной службы Президента России (координатор программы).

Функции координации данной программы подразумевают как участие координатора на этапе разработки и принятия плана мероприятий программы на каждый год ее реализации, так и контроль за исполнением мероприятий (контроль министерств – государственных заказчиков по качеству исполнения мероприятий и по внедрению разработанных предложений). Координатор составляет сводные ежегодные отчеты по достигнутым результатам, предоставляемые руководству Администрации Президента России и Президенту России12. Далее составляется план мероприятий на следующий календарный год, уточняется необходимое финансирование мероприятий.

В соответствии с Федеральной Президентской программой, на «втором уровне» реализации программы действуют федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за закрепленные за ними мероприятия. Таких органов исполнительной власти по программе 2003-2005 гг., пролонгированной на 2006-2007 гг., было пять: три органа относятся к государственной гражданской службе (Минтруд России, а с 2004 года его правопреемник, Минздравсоцразвития России; Минэкономики России, Минфин России), один к правоохранительной службе (МВД России), и один к военной службе (Минобороны России)13. Федеральные органы – государственные заказчики исполняют мероприятия через проведение открытых конкурсов среди коллективов организаций, могущих выступать разработчиками предложений (удовлетворяющих присутствующим в Технических заданиях критериям). Для этого государственным заказчиком на ежегодной основе выделяется финансирование для организации государственных закупок услуг экспертных и консалтинговых коллективов по подготовке материалов и выполнению мероприятий Президентской программы.

Общие объемы финансирования по Президентской Федеральной программе на 2003-2005 гг. составили около 540 млн. руб., причем часть средств не была израсходована. Пролонгированная на 2006-2007 гг. программа14 получила финансирование около 94 млн. руб.

По итогам открытых конкурсных процедур, на «третьем уровне» механизма реализации Федеральной Президентской программы возникают непосредственные исполнители - образовательные, научные и иные экспертные организации, имеющие опыт работ в области государственной службы, например, такие как Российская академия государственной службы при Администрации Президента России, Московский государственный университет, Государственный университет Высшая школа экономики и другие.

Этот механизм продолжает действовать несмотря на окончание программы, поскольку, во-первых, «эстафету программы» приняли субъекты Российской Федерации, а во-вторых разработан и возможно начнет реализовываться проект новой Президентской федеральной программы. В то же время, данному организационному механизму свойственен ряд недостатков. Контроль качества исполнения мероприятий затруднен в силу ограниченности экспертного сообщества и того, что, как правило, основные эксперты, которые могут осуществлять такой контроль, сами задействованы в исполнении мероприятий. Отношения координатора (Администрации Президента РФ) и государственных заказчиков не урегулированы, государственные заказчики имеют возможность проводить собственную политику, невзирая на пожелания координатора. Наконец, разработанные предложения часто «ложатся на полку», поскольку механизмы их внедрения не разработаны, ответственность за доработку и внедрение подготовленных предложений на государственных заказчиков не возложена.

В настоящее время началась реализация второй федеральной программы развития и реформирования государственной службы15, в которой во многом учтены результаты предшествующей программы: усилена функция контроля координатора программы (в частности, посредством более централизованного механизма разработки и принятия плана мероприятий программы), расширен и видоизменен перечень государственных заказчиков, смещены акценты на мероприятия внедренческого характера, получили приоритет мероприятия антикоррупционной и организационно-методической направленности. Ближайшие результаты реализации данной программы и оценка их эффективности будут получены в начале 2010 года.


Второй организационный механизм реформирования государственной службы ведет свое происхождение от Совета по кадровой политике при Президенте России, во всяком случае, он построен по тем же принципам консенсусно-представительного участия и ответственности за принятие политических решений по реформированию государственной службы. Распоряжением Президента России № 436-рп от 15 августа 2001 г. в целях реализации положений, содержащихся в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, была организована Комиссия по вопросам реформирования государственной службы16 под руководством премьер-министра, сформирована межведомственная рабочая группа (МРГ) по подготовке программы реформирования государственной службы по всем трем ее видам: гражданской, военной, правоохранительной. Эту рабочую группу возглавлял Д. Медведев, в те годы - первый заместитель руководителя Администрации Президента.

Вслед за этим, Распоряжением Руководителя Администрации Президента России А. Волошина, № 1331 от 5 октября 2001 г., при МРГ была образована постоянно действующая экспертная группа по разработке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе. Руководство деятельностью экспертной группы возложено на начальника Управления кадров Президента России Осипова В.Б. В первоначальном составе экспертной группы было 54 специалиста, представляющих федеральные государственные органы и государственные органы субъектов Российской Федерации, ведущие университеты России. В свою очередь, в экспертной группе было сформировано две подгруппы, по разработке федеральной программы. и по разработке законодательства о государственной службе. Тем самым, были введены элементы специализации экспертов в составе экспертной группы. Позднее была также образована и контрольная группа.

Указом Президента России № 910 от 16 июля 2004 г. была образована Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления. Прежняя Комиссия вошла в ее состав. При новой Комиссии были организованы 3 МРГ, включая МРГ по вопросам государственной службы. Состав экспертной группы был значительно изменен (введено 28 новых экспертов, общее количество экспертов изменилось с 54 до 51 человека). Таким образом, формально, через изменение Комиссии, координация реформ была соблюдена17. Однако, в действительности экспертные группы разных МРГ начали работать в автономном режиме, а Комиссия не могла компенсировать тенденций автономизации реформ в силу спорадичности своих заседаний. Более того, описанный выше организационный механизм административной реформы достаточно автономен от организационного механизма реформирования государственной службы с использованием МРГ.

Третий организационный механизм реформирования государственной службы только начал складываться, он соединяет «напрямую» федеральные органы исполнительной власти и экспертов. Первым здесь стало Минздравсоцразвития России, создавшее в 2008 году при Департаменте государственной службы (профильном по направлениям реформы государственной службы, дополнительного профессионального образования государственных служащих) отдельную группу экспертов.


Следует отметить, что экспертная база реформы государственной службы крайне узка. Одни и те же эксперты зачастую участвуют и в исполнении мероприятий Федеральной Президентской программы, и в экспертной группе при МРГ, и в экспертной группе Минздравсоцразвития России. До сих пор российское экспертное сообщество по этому направлению, равно как и по направлению административной реформы, невелико, поскольку устойчивый спрос на их услуги со стороны государства еще не сложился.


На уровне субъектов Российской Федерации реализуются свои схемы организации реформы государственной службы субъектов Российской Федерации, с вариациями, повторяющими федеральную схему. Чаще всего при Правительствах (Администрациях) субъектов создаются Комиссии, межведомственные группы, формируются программы реформирования, финансируемые из бюджетов субъектов Российской Федерации. Иногда значительную роль в этом процессе играют созданные в субъектах органы по управлению государственной гражданской службой субъектов, либо Советы по управлению государственной службой, иногда – Министерства (Департаменты) образования, иногда – кадровые или иные подразделения Администраций.


Заключая рассмотрение организационных механизмов административной реформы и реформы государственной службы, необхо