Реферат: Формирование системы финансового обеспечения муниципальных образований

На правах рукописи




СИНИЦЫНА ЕЛЕНА СЕРГЕЕВНА


ФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ


Специальность 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством:
муниципальная экономика и управление местным развитием


Автореферат

диссертации на соискание учёной степени

кандидата экономических наук


Новосибирск 2008

Работа выполнена на кафедре налогообложения и учёта
ФГОУ ВПО «Сибирская академия государственной службы»


Научный руководитель:


кандидат экономических наук, доцент

Куницын Дмитрий Валерьевич







Официальные оппоненты:


доктор экономических наук, профессор

Новосёлов Александр Сергеевич


кандидат экономических наук

Наздрачёв Роман Борисович







Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Тюменский государственный университет»


Защита состоится 24 октября 2008 г. в 13 часов на заседании диссертационного совета ДМ.502.012.01 при Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Сибирская академия государственной службы» по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6, конференц-зал.


С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Сибирской академии государственной службы по адресу: 630102, г. Новосибирск, ул. Нижегородская, 6 (читальный зал).


Автореферат разослан 23 сентября 2008 г.





Учёный секретарь

диссертационного совета ДМ.502.012.01,

доктор экономических наук, доцент О. В. Симагина


^ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Проводимая в стране реформа местного самоуправления затрагивает все стороны социально-экономического развития муниципальных образований, в том числе и местные финансы.

Можно без преувеличения сказать, что сейчас перед местным сообществом стоят не просто проблемы своевременного пополнения местных бюджетов, а жизненная необходимость поиска тех ресурсов, рычагов и методов, которые позволят эффективно функционировать всей социально-экономической системе муниципалитетов. Между тем в настоящее время всего 7% сельских и городских поселений в стране имеют самодостаточный бюджет. Это значит, что доходы большей части муниципальных образований не способны покрыть потребности органов местного самоуправления в области финансирования жизненно важных полномочий (например, в сфере жилищно-коммунального хозяйства, образовании, здравоохранении).

В сложившейся ситуации одной из первоочередных становится задача поиска источников укрепления финансовых основ местного самоуправления, в том числе и через налоговую составляющую.

^ Состояние изученности проблемы. Теоретические аспекты муниципальных финансов, формирования местных бюджетов на современном этапе исследовались такими учёными, как О. В. Врублевская, Г. Б. Поляк, М. В. Романовский, Н. А. Ширкевич, М. И. Яндиев, А. С. Новосёлов и др. Налоговые доходы местных бюджетов с точки зрения межбюджетных отношений нашли, в частности, отражение в работах Т. В. Грицюк, В. Б. Христенко. Вопросы исторического развития местных финансов проанализированы в трудах В. П. Дьяченко, Т. Ф. Ящук, И. В. Архипкина.

Общие вопросы местных налогов и налогообложения на местном уровне рассмотрены ещё в работах классиков российской налоговой и финансовой мысли – С. И. Иловайского, П. П. Гензеля, И. И. Янжула. Современные проблемы местного налогообложения исследуются, в частности, М. Ю. Березиным, А. В. Брызгалиным, В. Г. Пансковым, Н. В Пономарёвой, Д. Г. Черником, И. Д. Черником. Особо следует отметить исследования в области муниципальных финансов, в том числе и местных налогов, коллективов Института экономики переходного периода (И. Стародубровская, М. Славгородская, Т. Летунова, И. Миронова и др.), Центра фискальной политики, Института экономики города.

Вопросы управления налогообложением еще достаточно новы для российской теории. Вместе с тем в основу данного исследования положен ряд трудов отечественных и зарубежных авторов по проблеме, которые могут быть сгруппированы следующим образом. Являясь частью общей теории управления, управление налогообложением базируется на основных его принципах, изложенных в трудах А. Файоля, Ф. Тейлора, С. О’Доннела, М. Мескона. Кроме того, управление налогообложением на местном уровне представляет собой часть общей системы муниципального управления, вопросы которого рассмотрены в работах А. Г. Гапоненко, А. Г. Новицкого, В. Б. Зотова, Р. В. Бабуна, Г. В. Атаманчука, В. Е. Чиркина, О. М. Роя. Собственно вопросы управления налогообложением одной из первых в российской науке были подняты Т. Ф. Юткиной. Большой вклад в развитие теории управления налогообложением внесла С. Д. Надеждина. Проблемы управления налогообложением на уровне региона освещены в работах Л. В. Дуканич и Р. Б. Наздрачёва. Д. Г. Черником, С. В. Барулиным, М. В. Карпом, А. Г. Седовым, О. В. Врублевской, М. В. Романовским исследованы общие подходы к организации государственного налогового менеджмента и отдельных его составляющих.

^ Цель исследования – разработать методологические и методические подходы по совершенствованию финансового обеспечения муниципальных образований в части формирования доходов местных бюджетов на основе управления налогообложением.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить комплекс взаимосвязанных задач, а именно:

– исследовать теоретические и правовые основы финансового обеспечения муниципальных образований с целью разработки предложений по его совершенствованию;

– обосновать необходимость выделения управления налогообложением на местном уровне как самостоятельного элемента в системе местных финансовых отношений, обозначить его место и роль в финансовом обеспечении местного самоуправления;

– выявить тенденции формирования финансовых ресурсов муниципальных образований Сибирского федерального округа;

– разработать научно обоснованные предложения по совершенствованию финансового обеспечения муниципальных образований;

– сформулировать научно-методические основы организации системы управления налогообложением на местном уровне как основного элемента совершенствования финансового обеспечения муниципальных образований.

^ Объектом исследования выступили финансовые основы развития социально-экономического потенциала муниципальных образований, в том числе процессы формирования налоговых доходов местных бюджетов.

^ Предметом исследования являются управленческие отношения, складывающиеся в системе финансового обеспечения муниципальных образований.

Областью исследования выступают местные финансы. Содержание диссертации соответствует специальности 08.00.05 – Экономика и управление народным хозяйством (муниципальная экономика и управление местным развитием), п. 16 Финансовое обеспечение процессов развития муниципальных образований Паспорта номенклатуры специальностей научных работников (экономические науки).

Объект наблюдения – муниципальные образования Сибирского федерального округа.

^ Теоретическая и методологическая база исследования – труды отечественных и зарубежных авторов в области финансов, общей теории управления, теории налогов и налогообложения, бюджетно-налогового федерализма, управления налогообложением.

В ходе исследования использовался системный поход, методы общей теории статистики, методы маркетинга (обследование хозяйствующих субъектов), анализ нормативно-правовых актов, табличные и графические методы анализа и визуализации статистических данных.

^ Нормативно-правовой базой исследования послужили акты законодательства РФ о налогах и сборах, законодательства субъектов РФ о налогах и сборах, а также нормативно-правовые акты в сфере налогообложения муниципальных образований (городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений) Сибирского федерального округа.

^ Эмпирической базой для проведения анализа выступили данные статистической налоговой отчётности о поступлении налогов и сборов, размерах налоговой задолженности и величине налоговой базы различной степени детализации, публикуемые на сайте Федеральной налоговой службы и ее региональных Управлений. При проведении расчётов использовались также данные Росстата о демографической ситуации и социально-экономическом положении в Российской Федерации, данные ресурса «Муниципальная статистика», отчёты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, сведения, полученные в результате обследования ряда муниципальных образований Сибирского федерального округа.

^ Научная новизна заключается в обосновании ряда теоретических и методических положений, являющихся основой для разработки предложений по совершенствованию финансового обеспечения на местном уровне.

Выделены следующие результаты, обладающие новизной.

1. В системе финансового обеспечения муниципальных образований в качестве основной подсистемы выделено управление налогообложением, уточнено его понятие, а также определены основные элементы, позволяющие эффективно реализовывать управленческие действия, направленные на увеличение доходов местных бюджетов без подавления деловой активности хозяйствующих субъектов.

2. Уточнена характеристика системы местного налогообложения как специфического объекта управления в системе финансового обеспечения муниципальных образований. На базе предложенной характеристики разработан механизм организации процессов управления налогообложением на местном уровне, основанный на комплексном анализе и оценке использования финансовых полномочий в увязке с управлением социально-экономическими процессами на территории.

3. Разработан алгоритм экономического мониторинга местного налогообложения, основанный на едином информационном массиве данных об объектах налогообложения, учитывающий двухуровневую модель местного самоуправления, а также особенности взаимодействия с налоговыми органами, позволяющий получить объективные данные для принятия органами местного самоуправления управленческих решений в финансово-экономической сфере.

4. Разработана форма налогового паспорта муниципального образования, основанная на результатах экономического мониторинга, которая, в отличие от существующих, учитывает специфику формирования налоговых доходов муниципалитета, что позволяет использовать её при планировании доходов местных бюджетов.

5. Предложена и апробирована методика установления органами местного самоуправления экономически обоснованного корректирующего коэффициента К2 по единому налогу на вменённый доход на основе комплексной оценки доходности бизнеса. Отличительной особенностью методики является использование маркетинговых методов, а также привлечение представителей предпринимательской среды при её проведении с целью недопущения установления необоснованных налоговых изъятий для субъектов малого предпринимательства и формирования благоприятного климата для его функционирования и развития.

^ Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретические положения и выводы диссертации могут быть использованы при дальнейшем изучении научных и практических проблем, связанных с местными финансами, налогообложением на местном уровне, государственным и муниципальным налоговым менеджментом, управлением налогообложением, а также в разработке учебных курсов по указанным направлениям.

Практические рекомендации могут способствовать повышению качества управления налогообложением на уровне муниципальных образований (поселений, муниципальных районов и городских округов).

^ Апробация результатов исследования. Содержание и выводы исследования были представлены на конференциях в Сибирской академии государственной службы (2006-й, 2007 гг.), Хакасском государственном университете им. Н. Ф. Катанова (2007 г.), а также в отчётах о научно-исследовательских работах «Налоговая политика муниципальных образований в современных условиях» (СибАГС, 2006 г.) и «Налоговые льготы как инструмент социально-экономического регулирования развития муниципального образования» (СибАГС, 2007 г.).

Основные результаты работы в части предложений по внедрению механизмов управления налогообложением на местном уровне используются в деятельности финансовых органов муниципального образования «Рабочий поселок Линёво» Новосибирской области (справка об использовании результатов от 05.03.2008 № 12). Материалы исследования использовались в работе Межрегиональной инспекции ФНС России по Сибирскому федеральному округу при подготовке аналитических обзоров и предложений по совершенствованию законодательства. В частности, предложения по совершенствованию организационно-функциональных составляющих местного налогообложения и формирования доходов местных бюджетов направлялись в Аппарат полномочного представителя Президента РФ в Сибирском федеральном округе (справка об использовании результатов от 14.04.2008 № 04-10/420).

Отдельные положения работы используются в учебном процессе в рамках преподавания автором дисциплин «Налоговый менеджмент», «Специальные налоговые режимы» в Сибирской академии государственной службы (г. Новосибирск), а также в рамках семинаров по повышению квалификации государственных и муниципальных служащих (справка об использовании результатов от 16.07.2008 № 925).

^ Публикации по теме исследования. По теме диссертации опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,15 печатных листов, в том числе в изданиях, входящих в перечень рекомендованных ВАК России для опубликования основных результатов научных исследований, 2 работы объемом 1,14 печатных листов.

^ Логика, объём и структура диссертационного исследования. Исходя из поставленных целей, работа состоит из введения, трёх глав, заключения, списка использованной литературы, приложений и имеет следующую структуру.

Введение

Глава 1. Теоретические основы финансового обеспечения муниципальных образований

1.1. Финансовые основы местного самоуправления

1.2. Налоговые полномочия органов местного самоуправления

1.3. Управление налогообложением в системе местных финансов

^ Глава 2. Финансовое обеспечение муниципалитетов в Российской Федерации (на материалах Сибирского федерального округа)

2.1. Структура и динамика финансовых ресурсов муниципалитетов

2.2. Тенденции формирования налоговых доходов муниципальных образований

2.3. Роль малого предпринимательства в мобилизации налоговых доходов местных бюджетов

^ Глава 3. Совершенствование финансового обеспечения муниципальных образований

3.1. Управление налогообложением на местном уровне как элемент совершенствования финансового обеспечения муниципалитетов

3.2. Организационно-экономические мероприятия по укреплению социально-экономического потенциала муниципальных образований

3.3. Экономический инструментарий в сфере установления единого налога на вменённый доход и его роль в увеличении доходов местных бюджетов

Заключение

Список использованной литературы

Приложения

Работа изложена на 177 страницах печатного текста, содержит 26 таблиц, 21 рисунок. Список использованной литературы содержит 172 наименования, приложения приведены на 51 листе.


^ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Социально-экономическое развитие муниципальных образований в первую очередь зависит от наличия ресурсов, в том числе и финансовых, за счёт которых органы местного самоуправления могут эффективно решать вопросы местного значения. Основное место в финансовых ресурсах муниципалитетов занимают доходы местных бюджетов. Исходя из норм законодательства, а также общенаучных подходов, можно сказать, что в настоящее время все доходы муниципальных образований делятся на налоговые, неналоговые и поступления из бюджетов других уровней. Значительную роль в формировании бюджетов любого уровня играют налоговые доходы, а в экономической литературе и практике вопросы обеспечения доходов бюджетов в конечном итоге сводятся к проблемам распределения именно налоговых доходов между ними. Наделение муниципальных образований налоговыми полномочиями и закрепление за ними налоговых доходов в России являются на сегодняшний день наиболее актуальными и дискуссионными вопросами, требующими более детального рассмотрения с учётом тех процессов, которые протекают на местном уровне.

1. В системе финансового обеспечения муниципальных образований в качестве основной подсистемы выделено управление налогообложением. Уточнено понятие, а также определены основные элементы управления налогообложением на местном уровне.

Основным способом финансирования местных бюджетов в настоящее время в России является перераспределение ресурсов, осуществляемое двумя способами – с использованием технологии разделения налогов или в форме прямых трансфертов. Местное налогообложение играет при этом вторичную роль. Сам по себе этот факт нейтрален, однако если сравнить его с принципами, закреплёнными в Европейской хартии местного самоуправления, и провозглашаемыми целями реформы местного самоуправления, то можно говорить о том, что за годы реформ не созданы условия и механизмы, обеспечивающие местному самоуправлению достаточную финансовую самостоятельность и независимость.

Одним из относительных показателей, характеризующих состояние финансового обеспечения местного самоуправления и свидетельствующих о степени самостоятельности органов местного самоуправления, является уровень обеспеченности расходов бюджета налоговыми доходами. Чем в большей степени муниципалитеты полагаются на налоговые доходы и обеспечены ими, тем больше их «степень свободы» в принятии решений и финансировании тех или иных расходов и программ.

Показатели бюджетной обеспеченности налоговыми доходами в 2001-2007 годах по регионам округа приведены в таблице 1. Как показали расчёты, в последние годы в целом в Сибирском федеральном округе наблюдается снижение уровня обеспеченности расходов налоговыми доходами с 52,7% в 2001 году до 26,7% в 2006 году. По итогам 2007 года как в целом по округу, так и в разрезе большинства субъектов Федерации обеспечение расходов местных бюджетов налоговыми доходами возросло, однако говорить о существенном повышении самостоятельности муниципалитетов пока преждевременно.


Таблица 1 - Обеспеченность расходов бюджета налоговыми доходами в 2001-2007 годах, %


Территория

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

А

1

2

3

4

5

6

7

^ СИБИРСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ОКРУГ

52,7

45,1

47,7

44,1

29,5

26,7

32,8

Республика Алтай

29,7

23,9

24,7

20,6

25,1

18,2

22,1

Республика Бурятия

31,5

23,4

23,5

22,4

21,0

28,3

37,0

Республика Тыва

14,6

14,9

17,9

17,8

9,7

9,6

12,0

Республика Хакасия

51,4

47,3

58,1

56,1

41,0

31,4

41,8

Алтайский край

44,4

38,0

32,3

30,4

20,8

23,0

27,6

Красноярский край

60,3

53,3

65,2

55,6

41,4

30,3

38,2

в том числе: Таймырский АО

57,3

54,8

49,7

44,0

13,3

6,8

-

Эвенкийский АО

23,4

78,1

61,4

89,8

9,5

2,1

-

Иркутская область

67,8

55,0

52,2

51,6

26,0

32,8

41,9

Кемеровская область

46,7

38,6

37,5

36,5

22,5

21,7

25,0

Новосибирская область

53,6

49,5

46,1

49,2

23,1

27,2

33,1

Омская область

52,9

59,1

54,0

49,3

30,1

26,0

36,4

Томская область

60,1

47,8

61,3

47,7

41,4

25,3

34,9

Читинская область

47,6

42,4

40,5

40,9

30,7

24,3

27,9

Агинский Бурятский АО

23,2

25,2

53,6

39,3

20,3

35,7

6,2

Усть-Ордынский Бурятский АО

18,8

16,8

19,0

17,0

8,8

10,7

12,1


Современный состав налоговых доходов муниципалитетов включает в сферу прямых интересов органов местного самоуправления как «подведомственные» местные налоги, так и отчисления от иных видов налогов, прежде всего федеральных. Поэтому на современном этапе перед муниципальными образованиями стоят не только цели реализации своих прямых полномочий в налоговой сфере (которые весьма ограничены), но и вопросы использования всех рычагов, направленных на полное и своевременное пополнение местных бюджетов с учётом целей и задач социально-экономического развития территорий. При этом приоритетной должна быть не только реализация фискальной функции налогообложения, но и наиболее полное использование регулирующей функции. То есть речь необходимо вести об управлении налогообложением на местном уровне с целью эффективного управления местным развитием. Управление налогообложением должно отвечать идее претворения в жизнь мероприятий по увеличению налоговых доходов местных бюджетов без подавления деловой активности.

Исходя из общей теории государственного налогового менеджмента, под управлением налогообложением на местном уровне в рамках данной работы понимается совокупность действий органов местного самоуправления, направленных на достижение поставленных целей в сфере местного налогообложения и формирования доходной части бюджетов муниципальных образований путем использования всех имеющихся ресурсов и взаимодействия с внешней средой.

При этом управление налогообложением имеет двойственную природу. С одной стороны, это процесс, заключающийся в непрерывном взаимосвязанном осуществлении конкретных управленческих действий в сфере налогообложения. С другой – система, имеющая определенную организационную структуру, состоящая из взаимосвязанных элементов, объединяемых ресурсно-информационными потоками.

Опираясь на представленные в научной литературе теоретические наработки в области государственного налогового менеджмента на национальном уровне и те отношения в сфере налогообложения, которые складываются в настоящее время на уровне муниципальных образований в России, можно охарактеризовать субъектно-объектный состав рассматриваемой системы и обозначить основные функции такого управления как процесса. Управляющие воздействия в рассматриваемом случае должны быть направлены на всю совокупность налоговых отношений на местном уровне, которую можно определить как систему местного налогообложения.

Система местного налогообложения – это система местных налогов и сборов государства, а также совокупность правомочий и взаимоотношений всех участников налогового производства на местном (муниципальном) уровне (рисунок 1).



Федеральные налоги и налоги от специальных налоговых режимов










Региональные налоги








Местные налоги





^ Местное налогообложение

Рисунок 1 - Система местного налогообложения в Российской Федерации


В качестве отличительных признаков налоговых отношений, складывающихся на местном уровне, были выделены:

1) ограниченный территориально-пространственный характер. Они протекают в границах муниципальных образований;

2) комплексность. Они затрагивают различные сферы социально-экономической деятельности муниципалитета;

3) большое число разнородных субъектов, участвующих в этих отношениях.

Что касается цели управления налогообложением на местном уровне, то в наиболее общем виде это реализация налоговой политики муниципального образования. Можно сказать также, что реализацией налоговой политики в оптимальном варианте будет являться обеспечение долгосрочного сбалансированного выполнения налогами всех своих основных функций, а не только фискальной.

В целом основные элементы системы управления налогообложением представлены в таблице 2.


Таблица 2 - Элементы системы управления налогообложением на местном уровне


^ Цель управления

Реализация налоговой политики муниципального образования

Субъекты управления

Органы местного самоуправления, налоговые органы

^ Объект управления

Система местного налогообложения

Методы управления

Административные, экономические (установление ставок налогов и налоговых льгот, регулирование социально-экономических процессов), социально-психологические (информационно-разъяснительная работа)

^ Внешняя среда

Существующие в муниципальном образовании природно-ресурсные, социально-экономические условия, общегосударственное правовое поле, домохозяйства, хозяйствующие субъекты

^ Функции управления

Планирование, организация, контроль


В рамках процесса управления налогообложением на местном уровне должны непрерывно и последовательно реализовываться основные управленческие функции – планирование, организация и контроль.

Ввиду того, что их практическая реализация на современном этапе проходит непоследовательно, можно говорить лишь о частичном существовании отдельных элементов управления налогообложением на рассматриваемом уровне, несмотря на заложенные в законодательстве нормативно-правовые основы и процедуры взаимодействия субъектов управления. Все это свидетельствует о необходимости более чёткой организации данной системы с целью совершенствования финансового обеспечения муниципальных образований.

2. Уточнена характеристика системы местного налогообложения как специфического объекта управления в системе финансового обеспечения муниципальных образований. На базе предложенной характеристики разработан механизм организации процессов управления налогообложением на местном уровне.

Управление налогообложением на местном уровне, по-нашему мнению, должно рассматриваться в трех аспектах – экономическом, функциональном и структурно-организационном. С экономической точки зрения управление налогообложением через методы управления должно способствовать увеличению налоговых доходов местных бюджетов, формированию условий для развития и укрепления бизнеса (прежде всего малого и среднего) и, как следствие, повышению уровня занятости населения. С позиций функционального аспекта управление налогообложением должно последовательно реализовывать все управленческие функции (планирование, организацию, контроль). С точки зрения структуры, управление налогообложением должно быть организовано через назначение лиц в системе органов местного самоуправления, ответственных за отдельные процедуры и реальное (а не номинальное) взаимодействие со всеми участниками налоговых отношений на местном уровне.

Таким образом, вся система управления в ее процессно-функциональном разрезе должна иметь вид, представленный на рисунке 2.







Рисунок 2 - Общая схема управления налогообложением на местном уровне


Успех внедрения системы управления налогообложением напрямую зависит качества и полноты реализации функций управления, среди которых отдельно необходимо выделить контрольную составляющую. Собственно функция налогового контроля в узком смысле в соответствии с законодательством РФ возложена на налоговые органы, относящиеся к федеральным органам исполнительной власти. По своему содержанию налоговый контроль призван обеспечить правильность исчисления и полноту уплаты в бюджет налогов и сборов. Однако, по нашему мнению, эта цель не является полной. Так как контроль есть форма обратной связи, он позволяет не только обеспечивать полноту поступления налогов в бюджет, оценивать дисциплину исполнения законодательных актов в сфере налогообложения, но и судить о том, насколько эффективно само правовое регулирование в этой сфере, какие изменения необходимо внести в нормативные акты для повышения степени их исполнения, насколько нормы правовых актов о налогах и сборах соответствуют реалиям современной экономики. А в этом контексте органы местного самоуправления становятся полноправными участниками и контрольных отношений через организацию обоюдно значимого информационного обмена с территориальными налоговыми органами. Он может способствовать повышению эффективности контрольной работы последних и получению полной информации о состоянии экономики муниципального образования. Например, местные органы власти могут стать основным звеном в сборе и передаче налоговым органам информации для осуществления контрольных мероприятий в отношении плательщиков ЕНВД. Это могут быть данные о количестве и структуре розничных рынков, объектов общественного питания, выданных разрешениях на размещение стационарных технических средств наружной рекламы, на организацию автостоянок, фактических установленных видах, масштабах и формах ведения налогоплательщиками бизнеса и т.д.

Базируясь на основных элементах управления налогообложением, в рамках этого процесса на местном уровне можно предложить ряд организационно-экономических мероприятий по укреплению финансовых основ местного самоуправления. Очевидно, что эффективное решение проблем, связанных с учётом налоговой базы и оформлением прав собственности на объекты недвижимости, возможно только через корректировку федерального законодательства. Поэтому для повышения уровня финансового обеспечения муниципальных образований необходимо:

1) законодательно определить сроки обязательной регистрации права собственности на здания, помещения и сооружения в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Одновременно в Законе РФ «О налогах на имущество физических лиц» должна быть закреплена обязанность уплачивать налог на имущество лицами, в чьем фактическом владении и пользовании находятся помещения и сооружения за пределами срока государственной регистрации;

2) установить нормативный срок индивидуального жилищного строительства и законодательно закрепить обязанность уплачивать налог на имущество физических лиц по тем объектам незавершенного строительства, по которым такой срок истёк в случае фактической эксплуатации строения;

3) закрепить за органами местного самоуправления право доставлять налоговые уведомления наряду с отделениями почтовой связи и признать такой способ доставки легитимным для целей налогообложения. При этом для более эффективного использования ресурсов целесообразно в случае установления муниципальными образованиями авансового платежа по уплате земельного налог, предусматривать срок его внесения в бюджет, аналогичный сроку уплаты налога на имущество физических лиц;

4) актуализировать и унифицировать в системе электронного похозяйственного учета данные лицевых счетов о земельных участках и объектах налогообложения налогом на имущество физических лиц с данными налоговых органов, органов технической инвентаризации, Роснедвижимости и Росрегистрации.

Что же касается действий самих муниципалитетов, то они должны быть направлены прежде всего на улучшение организационной и контрольной составляющей, что позволит создать полноценную основу для эффективного налогового планирования на территории.

3. Разработан алгоритм экономического мониторинга местного налогообложения, учитывающий двухуровневую модель местного самоуправления, а также особенности взаимодействия органов местного самоуправления с налоговыми органами.

Исходя из состава налоговых доходов местных бюджетов, помимо формирования и поддержания информационного ресурса о налоговой базе и объектах налогообложения по местным налогам, необходимо осуществлять мониторинг уровня и дисциплины оплаты труда в муниципальном образовании, а также оценку эффективности всех принятых решений в налоговой сфере. Целью такого мониторинга, по нашему мнению, является формирование единой целостной картины системы местного налогообложения. Собранная при этом информация необходима как для планирования и прогнозирования социально-экономического развития муниципальных образований, так и для эффективного взаимодействия налоговых органов и органов местного самоуправления в целях повышения качества администрирования местных налогов. Концептуальная модель организации мониторинга должна выглядеть следующим образом (рисунок 3).




Рисунок 3 - Алгоритм экономического мониторинга местного налогообложения

Очевидно, что в рамках такого подхода система управления налогообложением должна быть и становится полноценным элементом всей системы управления местным развитием.

Исходя из того, что налоговая база формируется именно на территории муниципальных образований, работа по совершенствованию управления налогообложением должна строиться по восходящей цепочке «сельское/городское поселение – муниципальный район». При этом на уровне поселений должна аккумулироваться актуальная информация об объектах налогообложения земельным налогом и налогом на имущество физических лиц, а муниципальные районы в большей степени должны реализовывать контрольную функцию. В её рамках органы местного самоуправления могут самостоятельно оценивать масштабы теневой экономики и участвовать в процедурах по её сокращению, прежде всего это касается «легализации» заработной платы и декларирования доходов физических лиц. В рамках этого направления специалисты районных администраций должны широко использовать социально-психологические методы управления, формирующие общественное сознание и отношение к налогам в обществе.

4. Разработана форма налогового паспорта муниципального образования, основанная на результатах экономического мониторинга, учитывающая особенности формирования налоговых доходов муниципалитета.

Основные результаты мониторинга и данные, необходимые для оценки состояния финансового обеспечения на местном уровне и планирования налоговых доходов, могут аккумулироваться в налоговом паспорте муниципального образования. Налоговый паспорт как документ, содержащий комплексную характеристику налогового потенциала и налоговой нагрузки, достаточно широко используется на уровне регионов (субъектов Федерации). Однако он носит большей частью обобщающий, описательный характер. Попытки разработки налоговых паспортов местного уровня также предпринимались1, но их практическое применение было затруднено в первую очередь из-за использования показателей, которыми не располагают органы местного самоуправления.

Поэтому, по нашему мнению, формировать налоговый паспорт необходимо по типам муниципальных образований, включая в него максимально достоверную и полностью характеризующую все аспекты формирования налоговых доходов местных властей информацию. При выполнении такого требования налоговый паспорт может стать эффективным инструментом налогового планирования в частности и комплексного социально-экономического планирования развития территории в целом. Степень детализации данных паспорта должна позволять оценивать величину налоговых поступлений как в рамках действующего налогового законодательства, так и с учётом возможных его изменений. Следовательно, в него должны быть включены не только итоговые показатели, характеризующие поступление сумм налогов за периоды времени, но и данные о количестве налогоплательщиков и величине налогово