Реферат: Методические рекомендации разработка и продвижение муниципальных нормативных актов, определяющих порядок решения вопросов местного значения разработка нормативных актов о решении вопросов местного значения в диалоге гражданского общества и местной вл

Методические рекомендации

РАЗРАБОТКА И ПРОДВИЖЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ, ОПРЕДЕЛЯЮЩИХ ПОРЯДОК РЕШЕНИЯ ВОПРОСОВ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ


Разработка нормативных актов о решении вопросов местного значения в диалоге гражданского общества и местной власти

Представляемые методические рекомендации подготовлены в ходе выполнения программы «Развитие гражданского общества на юге России» на основе опыта Южного регионального ресурсного центра в осуществлении проектов по продвижению и защите общественных интересов. Участие в программе CAF Россия «Развитие диалога между гражданским обществом и государством» позволило нам научиться использовать для защиты и продвижения общественных интересов новые возможности, созданные в ходе административной реформы и реформы местного самоуправления. В современных российских условиях сохранение демократии возможно главным образом путем активизации участия граждан в принятии решений органами государственной власти и местного самоуправления, то есть развития различных форм непосредственной демократии.

Очевидное для всех «размывание» функции представительства интересов населения у органов законодательной власти на общероссийском уровне и на уровне субъектов Российской Федерации уже привело к созданию таких новых компенсационных форм участия граждан в управлении, как Общественная палата России и созданных на основе законов субъектов РФ региональных общественных палат. Активно создаются общественные советы при органах государственной власти разного уровня. Демократия в России «перетекает» из сферы выборов в сферу непосредственного принятия решений. Можно долго спорить о том, хорошо это или плохо. Мы предпочитаем действовать. Например, разрабатывать и предлагать организациям гражданского общества такие методики защиты и продвижения общественных интересов, которые бы основывались на современной быстро меняющейся законодательной базе и учитывали бы реальные интересы всех сторон общественного диалога. Так, с участием экспертов ЮРРЦ подготовлено успешно применяемое в Краснодарском крае Положение о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края (утверждено постановлением главы края № 750 от 19.08.2005г.); разработаны проекты нормативных документов о публичных слушаниях для Республики Адыгея, Республики Ингушетия, Чеченской Республики; подготовлены в рамках программы CAF-Россия «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» проекты модельных законов субъекта Российской Федерации «О реализации права граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации», «О государственных гарантиях права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях субъекта РФ»;1 проведено исследование большого количества различных нормативных актов и на этой базе подготовлена библиотека лучших практик в области взаимодействия гражданского общества и власти на региональном и местном уровне.2

Продвижение общественных интересов на уровне местного самоуправления (город, район, сельское поселение) имеет свою яркую специфику. В муниципалитетах власть в наименьшей степени оторвана от граждан, поскольку объективно здесь меньше дистанция между народом и его слугами. В то же время серьезной проблемой является низкий уровень подготовленности как власти, так и граждан к эффективному диалогу. Предлагаемые Южным региональным ресурсным центром методические материалы направлены главным образом на решение проблемы низкой информированности о новых правах, обязанностях и ответственности. В России разработано несколько методических рекомендаций разного уровня качества, посвященных нормативно-правовому регулированию вопросов местного значения.3 Однако в известных нам методических документах не рассматриваются проблемы продвижения нормативных актов о порядке решения ВМЗ, а также механизмы учета мнения общественности при их подготовке.

Разрабатывая это пособие, мы основываемся на очень прочном фундаменте – Конституции России. Статья 130 Конституции гласит: «1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления».

Для многих представителей некоммерческих организаций сам термин «вопросы местного значения» (ВМЗ) является новым и непонятным. Отсутствует опыт участия в разработке муниципальных нормативных актов. А главное – их повседневная работа по решению проблем представителей целевых групп (это могут быть инвалиды, дети, пожилые люди, ветераны разных категорий и так далее) кажется очень далекой от разработки нормативных документов о решении вопросов местного значения.

Примерно такие же проблемы понимания есть у депутатов представительных органов местного самоуправления, сотрудников исполнительной власти местного уровня. Многие из них привыкли работать по ведомственным инструкциям, в лучшем случае – внутренним приказам руководителей подразделений местной администрации. Не понимая, что административная реформа и реформа местного самоуправления создали совершенно новые правовые условия, принципиально новые «правила игры», эти люди не видят необходимости что-то менять в своей, как им кажется, налаженной работе.

Муниципальная власть в России, особенно в поселениях, в настоящее время с трудом справляется с задачей обеспечения своего функционирования, то есть простого воспроизводства в решении текущих задач. Самостоятельно решать задачи развития, в том числе реформирования собственной деятельности, многие органы местного самоуправления просто не в состоянии.

Как показывает практика, очень низким является уровень готовности как актива НКО, так и представителей местной власти к практическому использованию новых механизмов участия граждан в осуществлении местного самоуправления. В результате власть и НКО, занимаясь, по сути, решением одних и тех же проблем, действуют зачастую совершенно автономно. Оставляет желать много лучшего знание обеими сторонами последних изменений российского законодательства, которые предоставляют новые возможности для включения общественности в решение социально-экономических проблем.

В результате на местном уровне недостаточно используется такой важный ресурс улучшения качества жизни населения, развития механизмов общественного участия в принятии решений органами власти, как нормативные акты, определяющие в интересах населения порядок решения вопросов местного значения.


^ Директор грантовых программ ЮРРЦ,

доктор политических наук М.В. Савва


1. Определение проблемы (зачем нормативные документы о процедуре решения вопросов местного значения нужны местным сообществам)

Органы местного самоуправления (город, район, поселение) в России обязаны в соответствии с законодательством, в частности. Федеральным законом №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» решать вопросы местного значения (ВМЗ). К ним относятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, например (для поселения), организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация освещения улиц и так далее. К вопросам местного значения относятся важнейшие для обеспечения приемлемых условий жизни населения. Таких вопросов достаточно много. Если разделять сложные формулировки некоторых ВМЗ на простые составляющие, то для городского округа, например, можно выделить более 50 вопросов. Решение практически каждого ВМЗ требует ресурсного обеспечения, следовательно, возникают расходные обязательства. Наличие таких обязательств предполагает обязательное нормативно-правовое регулирование. Таким образом, по большинству этих вопросов органами местного самоуправления должны быть приняты специальные нормативные акты, определяющие порядок их решения. Без таких документов решение вопросов местного значения оказывается в сфере так называемого «административного усмотрения». Это означает, что исполнитель конкретного ВМЗ делает это, как ему удобно и выгодно, очень часто – без учета интересов населения. Таким исполнителем обычно является сотрудник исполнительного органа местной администрации или структурное подразделение той же администрации. Занимаясь решением ВМЗ «для себя», такие исполнители существенно ухудшают качество муниципальных услуг населению.

Федеральный закон оговорил права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Например, к подобным вопросам относится оказание содействия национально-культурному развитию народов Российской Федерации и реализации мероприятий в сфере межнациональных отношений на территории поселения (для поселений). Муниципальная власть не обязана решать такие вопросы. Но в случае, если она рассматривает их в качестве важных для местного сообщества, то может их решать. Соответственно, в таком случае должен приниматься нормативный акт о порядке решения данного вопроса.

В некоторых случаях решение вопросов местного значения осуществляется на основе давно устаревших ведомственных нормативных документов, принятых до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Установленные в них нормативы могут не соответствовать потребностям и возможностям муниципального образования.

Отсутствие специального муниципального нормативного документа о решении ВМЗ приводит еще к нескольким отрицательным последствиям для жителей муниципалитета. Так, не предусматриваются процедуры внешнего (в том числе общественного) независимого контроля за качеством решения ВМЗ, что усиливает вероятность применения коррупционных практик. Не оговариваются критерии и механизмы оценки качества решения ВМЗ.

Проблема состоит в отсутствии во многих муниципальных образованиях России принятых в определенном законодательством порядке нормативных документов о порядке решения вопросов местного значения, что приводит к ущемлению интересов граждан при получении ими муниципальных услуг.


^ 2. Основания мотивации участников разработки и продвижения нормативных актов о порядке решения ВМЗ

Успешная разработка и продвижение документов о решении вопросов местного значения невозможны без мотивации участников. Поэтому мы дает ответы на два главных вопроса: для чего организациям гражданского общества (некоммерческим организациям, инициативным группам и так далее) участвовать в разработке и продвижении нормативных актов о порядке решения вопросов местного значения? Для чего в такой работе участвовать депутатам муниципального уровня и сотрудникам местных органов исполнительной власти?

^ Для чего организациям гражданского общества участвовать в разработке и продвижении нормативных актов о порядке решения вопросов местного значения (ВМЗ)?

Изменения законодательства России в ходе административной реформы (реформы системы исполнительной власти) создали новые возможности для продвижения и защиты общественных интересов. Для уровня местного самоуправления (городской округ, район, поселение) эти возможности были созданы Федеральным законом №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Данный закон, ставший основой для глубокой реформы местного самоуправления, определил перечни вопросов местного значения поселения, муниципального района, городского округа.

Вопросы местного значения, как определила ст. 2 Федерального закона №131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Полные перечни ВМЗ приведены в приложениях к нашим методическим рекомендациям. Здесь назовем только некоторые из них (для поселения):

- установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;

- организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

- дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации;

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

- создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения;

- создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

- организация библиотечного обслуживания населения, комплектование и обеспечение сохранности библиотечных фондов библиотек поселения;

- создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

- обеспечение условий для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта, организация проведения официальных физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий поселения;

- создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

- организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

- организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

- организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

- содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого и среднего предпринимательства;

- организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении;

- создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка.

Даже из этого краткого списка очевидна важность для жителей муниципалитета вопросов местного значения. Это важнейшие для населения вопросы, эффективность решения которых в основном определяет качество жизни человека. Некоммерческие организации создаются и действуют для решения проблем своих целевых групп. Очень часто эти проблемы вызваны низким качеством решения в муниципалитете соответствующего вопроса местного значения. Практически каждая некоммерческая организация или созданная для решения конкретной проблемы инициативная группа может найти в данном списке такой вопрос, который имеет непосредственное отношение к интересам целевой группы. Так, например, для организаций, занимающихся работой с молодыми людьми, это вопрос «организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и молодежью в поселении». Организации экологической направленности должны быть заинтересованы в решении таких вопросов местного значения, как «организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения».

Неудовлетворительное решение ВМЗ ответственные за это муниципальные службы обычно объясняют отсутствием денег. Однако, как показывают исследования, проблема начинается с отсутствия нормативного документа, который бы четко определял порядок, то есть стандарты качества по данному ВМЗ, процедуру его решения, ответственных, критерии оценки деятельности по решению ВМЗ, механизмы контроля (в том числе общественного), и еще целый ряд важных позиций. Правильно организовав работу, наладив систему контроля и включив дополнительные ресурсы, в том числе ресурсы некоммерческих организаций, можно добиться лучших результатов за меньшие деньги. Это подтверждает практика лучших муниципалитетов России.

^ Таким образом, участие НКО в подготовке и продвижении нормативных актов, посвященных решению вопросов местного значения, дает им возможности:

- закрепить в нормативном документе такой порядок решения ВМЗ, который соответствовал бы интересам целевой группы этой организации;

- предусмотреть участие НКО и граждан в контроле за работой органов местного самоуправления;

- повысить эффективность бюджетных расходов и, таким образом, высвободить средства для решения других ВМЗ, в том числе в интересах своей целевой группы;

- предусмотреть участие НКО в решении профильных ВМЗ с соответствующим финансированием;

- расширить свою социальную базу за счет людей (в том числе экспертов), которые будут вовлечены в разработку, продвижение нормативного документа и в решение на его основе вопросов местного значения;

- повысить уровень известности своих организаций и позитивное отношение к ним со стороны местного сообщества.


Для чего депутатам и сотрудникам исполнительных органов муниципального уровня участвовать в разработке и продвижении нормативных актов о порядке решения вопросов местного значения (ВМЗ)?

Объективно существующий, но часто не осознаваемый интерес депутатов и чиновников определяется следующими факторами:

- качество решения вопросов местного значения является главным результатом работы местной власти. Низкое качество означает ее плохую работу;

- с 2008 года введена новая жесткая система оценки эффективности работы муниципальной власти.

В общении с представителями местной власти, особенно небольших поселений, довольно часто приходится слышать вопрос: «Зачем нам еще какие-то нормативные документы о решении вопросов местного значения? Их никто не обязывает принимать, нет методических рекомендаций «сверху» об их разработке, и нам вполне достаточно существующих инструкций».

Начнем отвечать на эти вопросы с федерального законодательства. Статья 87 Бюджетного Кодекса России, посвященная реестрам расходных обязательств, устанавливает:

«1. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

2. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств (п. 2 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)».

Таким образом, Бюджетный Кодекс предусматривает подготовку проекта бюджета муниципального образования на основе муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства. По вопросам местного значения расходование бюджетных средств может производиться, поскольку муниципалитет должен решать их самостоятельно, но для этого необходимы положения о порядке решения вопросов местного значения.

Еще одно подтверждение такой позиции дает нам Министерство регионального развития. На официальном сайте Министерства регионального развития, отвечающего в России за нормативное обеспечение деятельности местного самоуправления, представлено пособие в форме вопросов-ответов, дающее представление об официальной позиции Министерства. Адрес сайта www.minregion.ru. Приведем полностью большую цитату из этого пособия для того, чтобы подтвердить необходимость принятия нормативных актов, посвященных решению вопросов местного значения: «В Федеральном законе утвержден перечень вопросов, которые требуют принятия на уровне поселений нормативно-правовых актов. К их числу относятся:

1) утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за исполнением данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;

3) определение порядка владения, пользования и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения:

4) определение порядка обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

5) определение правил транспортного обслуживания населения в границах поселения;

6) определение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

7) определение порядка охраны и сохранения объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

8) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;

9) установление правил сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

10) установление правил благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;

11) утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, организация земельного контроля за использованием земель поселения;

12) установление правил оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

13) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

На уровне муниципального района к перечисленным вопросам можно добавить еще несколько, требующих принятия нормативных правовых актов: организацию предоставления общедоступного и бесплатного общего и среднего образования, организацию оказания скорой медицинской помощи, утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение местных нормативов градостроительного планирования межселенных территорий и др.

Принятые по перечисленным вопросам нормативные правовые акты устанавливают правила поведения для населения муниципального образования и организаций, действующих на его территории. Отсутствие нормативного акта по любому из перечисленных вопросов свидетельствует о ненадлежащей работе депутатов и главы муниципального образования и может стать основанием для применения санкций по отношению к органам местного самоуправления.

Непринятие на муниципальном уровне нормативных актов об утверждении и исполнении местного бюджета, установлении местных налогов, порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом, генеральном плане поселения, о правилах землепользования и застройки, нормативно-правового акта об утверждении местных нормативов градостроительного планирования поселений, организации благоустройства и озеленения территории поселения может вообще поставить под вопрос само существование муниципального образования.

Важным вопросом для муниципального образования является и то, какой из органов местного самоуправления должен принимать тот или иной нормативный правовой акт глава муниципального образования или представительный орган местного самоуправления. Указанное разграничение должно устанавливаться уставом муниципального образования, хотя часть функций уже распределена существующим законом. Однако стоит обращать внимание и на то обстоятельство, что большинство вопросов местного значения регулируются федеральным законодательством, и оно в правоприменительной практике играет определяющую роль.

Например, исполнение бюджета поселения должно осуществляться в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, осуществляется на основе норм Гражданского кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах» (в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 года № 27-ФЗ) и иных законов, определяющих правовое положение муниципальной собственности. Вопросы организации в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом регулируются федеральными законами от 26 марта 2003 года № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 14 апреля 1995 года № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», от 31 марта 1999 года № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации».

Порядок содержания и строительства автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения устанавливается Федеральным законом от 10 декабря 1995 года № 196-Ф3 «О безопасности дорожного движения», нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации и иных федеральных органов исполнительной власти, а также правовыми актами субъектов Российской Федерации».

Таким образом, муниципалитеты должны разрабатывать и принимать правовые акты по вопросам местного значения, чтобы выполнить требования федерального законодательства. Однако этот объективный интерес часто остается неосознанным: «не до этого, и так работы полно, а тут еще вы со своими игрушками». В решении этой проблемы должен помочь Указ Президента России №607 от 28 апреля 2008 года «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и сельских районов». Этим указом был утвержден перечень показателей для ежегодных докладов глав городов и сельских районов. Такие доклады должны ежегодно предоставляться ими глава соответствующих субъектов Федерации. А губернаторы или президенты республик в обобщенном виде будут направлять информацию о положении дел в муниципалитетах на своей территории Председателю Правительства России. Первый такой доклад каждый глава города, района должен представить по итогам 2008 года к 1 мая 2009 года.

Доклады о результатах работы муниципальной власти за прошлый год должны обнародоваться, то есть, например, размещаться на официальных сайтах. Следовательно, у организаций гражданского общества появляется возможность для контроля приведенных в докладах показателей. Органам исполнительной власти субъектов РФ (республик, краев, областей) этим Указом рекомендовано выделять гранты муниципалитетам для достижения ими наилучших значений и поощрения их достижений.

Приведем в качестве примера того, что отношение населения муниципалитета к своей муниципальной власти становится важным для власти не только в день выборов, некоторые введенные Указом показатели оценки:

- доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами;

- удовлетворенность населения: медицинской помощью (процент от числа опрошенных); качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей (процент от числа опрошенных); деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).

Правительство России распоряжением №1313-р от 11 сентября 2008 года утвердило дополнительный перечень показателей для оценки эффективности работы местной власти. Среди них, например, такие:

- удовлетворенность населения качеством предоставляемых услуг в сфере культуры (качеством культурного обслуживания);

- доля детей в возрасте от 5 до 7 лет, получающих дошкольные образовательные услуги;

- удельный вес детей в возрасте 5 - 18 лет, получающих услуги по дополнительному образованию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности;

- удельный вес населения, систематически занимающегося физической культурой и спортом.

Указом Президента России и принятым в целях его исполнения распоряжением Правительства РФ введена жесткая система государственного контроля за эффективностью работы органов местного самоуправления. В современных условиях у большинства муниципалитетов есть два пути для того, чтобы получить хорошие показатели в таких докладах: фальсифицировать результаты или же реально повысить эффективность своей работы. Например, принять такие акты о решении вопросов местного значения, которые бы успешно пресекали коррупцию, создавали условия для сокращения ненужных расходов и заставляли исполнителей работать на конечный результат.

Некачественное решение ВМЗ, низкое качество муниципальных услуг приводит к недовольству населения деятельностью власти в целом, поскольку люди не могут дифференцировать уровни власти по оказываемым услугам.

Таким образом, участие представителей местной власти в подготовке и продвижении нормативных актов, посвященных решению вопросов местного значения, дает им возможности:

- повысить качество выполнения своих обязанностей по решению вопросов местного значения и удовлетворенность населения качеством своей жизни;

- повысить уровень позитивного восприятия населением местной власти и ее деятельности;

- повысить эффективность бюджетных расходов;

- обеспечить приемлемый уровень ряда показателей ежегодного доклада об эффективности своей деятельности.

^ 3. Алгоритм решения вопросов местного значения

Общий алгоритм решения вопросов местного значения был предложен на основе изучения опыта ряда муниципалитетов России Е.Б. Веприковой (г. Хабаровск), директором Дальневосточного центра социальных инноваций и некоммерческого партнерства «Гражданские инициативы», кандидатом экономических наук. Данный раздел методических рекомендаций подготовлен на основе обнародованных ею предложений.

^ Существуют ограничения (граничные условия) для решения ВМЗ:

- оставаться в пределах компетенции, установленной для муниципалитета законом;

- деятельность по решению ВМЗ должна быть адекватна объему ресурсов, которыми располагает муниципальное образование;

- для определения границ ответственности муниципальных образований должна быть определена результативность деятельности по решению ВМЗ;

- населения должно иметь возможность участвовать в решении ВМЗ как непосредственно, так и через самодеятельные организации граждан.

Алгоритм проектирования (разработки) решения ВМЗ:

1. Определение содержания и результативности деятельности по решению ВМЗ.

2. Определение технологии решения вопроса местного значения.

3. Определение ресурсного обеспечения решения ВМЗ, в т.ч.:

- материально-технического;

- кадрового;

- финансового.

4. Сравнение альтернативных решений и выбор из них оптимального.

5. Нормативно-правовое оформление оптимального решения, то есть разработка и принятие нормативно-правового акта о порядке решения ВМЗ.

На первом этапе (определение содержания и результативности деятельности):

Определяется содержание деятельности по решению ВМЗ, через установление однозначного понимания формулировок ВМЗ (понятийного аппарата). Как показывает практика, четкое определение понятий часто оказывается достаточно сложным делом для разработчиков.

2. Проектируется результат деятельности по решению ВМЗ и показатели (индикаторы) его измерения.

На втором этапе (определение технологии решения ВМЗ):

Определяется перечень задач по достижению результата, определенного на первом этапе.

Определяется круг возможных участников деятельности по решению задач.

Разрабатывается несколько альтернативных вариантов распределения деятельности между возможными ее участниками, в т.ч.:

- определяется компоновка задач по всем ВМЗ;

- определяется организационная структура органов местного самоуправления и гражданских организаций, участвующих в решении ВМЗ.

Определяется алгоритм деятельности органов местного самоуправления в альтернативных вариантах.

На третьем этапе (определение ресурсного обеспечения):

Определяется необходимая материально-техническая база для решения ВМЗ в каждом из альтернативных вариантов, определенных на II этапе.

Определяются требования к кадрам, необходимым для решения ВМЗ и их количество в каждом из альтернативных вариантов.

Определяется объем необходимых финансовых ресурсов в каждом из альтернативных вариантов.

На четвертом этапе (сравнение альтернативных решений и выбор оптимального решения):

Выбираются критерии для оценки альтернативных решений.

Проводится сравнение альтернативных решений по разным критериям, в т.ч.

- сравнение ресурсного обеспечения каждого альтернативного варианта по соотношению цена - качество (результат – затраты).

Выбирается оптимальный вариант решения ВМЗ.

На пятом этапе (нормативно-правовое оформление):

Разрабатывается концепция нормативно-правого акта по решению ВМЗ, закрепляющая выбранное оптимальное решение.

Проводится обсуждение (например, публичные слушания) концепции нормативного акта с максимально широким привлечением граждан и организаций, интересы которых затрагиваются этим проектом (исполнители, получатели услуг, контролирующие органы и группы и пр.).

Вносятся поправки в концепцию по итогам обсуждения.

Осуществляется юридическое оформление концепции в виде проекта нормативного правового акта.

Проект нормативного правового акта вносится в представительный орган местного самоуправления и производится его принятие представительным органом.

Как показывает практика муниципальных образований на юге России, предложенный алгоритм необходимо дополнить еще одним этапом – обоснованием для представителей муниципальной власти необходимости принятия нормативного акта, определяющего порядок решения вопроса местного значения. Как было показано выше, далеко не все представители местной власти осознают необходимость таких документов и свою ответственность за их отсутствие. По очередности этапов в предложенном алгоритме этап обоснования можно назвать нулевым, поскольку только после его прохождения может начинаться содержательная работа. По своей сути этот этап является информационно-мотивационным. Информация, которая может быть использована на данном этапе в ходе взаимодействия с представителями местной власти, представлена в разделе 2 настоящих методических рекомендаций «Основания мотивации участников разработки и продвижения нормативных актов о порядке решения ВМЗ