Реферат: В. И. Мешалкин Постприватизационный надзор и методические рекомендации

В.И.Мешалкин


Постприватизационный надзор И Методические рекомендации по его организации и проведению


Москва

1998


 В.И. Мешалкин, начальник инспекции постприватизационного надзора аудиторского направления по контролю за доходами от управления и распоряжения государственной собственностью и определением эффективности и целесообразности ее использования Счетной палаты Российской Федерации, 1998 г.



ВВЕДЕНИЕ 6

I. Постприватизационном надзор и высшие контрольные органы 7

1. Мировой опыт. 7

^ 2. Органы постприватизационного надзора и их полномочия 11

3. Законодательные основы и субъекты осуществления постприватизационного надзора в России 16

^ 4. Осуществление и результативность постприватизационного надзора в Российской Федерации 26

5. Приватизация в России и ее возможные перспективы 31

^ 6. Цели и задачи постприватизационного надзора в России. 35

7. Постприватизационный надзор и Счетная палата 38

8. Приватизация и управление федеральной собственностью 44

II. Методические рекомендации 48

по организации и проведению контрольных мероприятий аудиторским направлением по контролю за доходами от управления и распоряжения государственной собственностью и определением эффективности и целесообразности ее использования 48

Часть 1. 48

Организация контрольных мероприятий 48

^ I. Общие положения 48

II. Задачи деятельности аудиторского направления 48

2.1. Главная задача 48

2.2.Задачи 49

2.3. Контроль за деятельностью ниже перечисленных распределителей, получателей бюджетных средств по исполнению федерального бюджета в разрезе ведомственной структуры бюджетной классификации, подконтрольных аудиторскому направлению 52

III. Цель деятельности и средства ее достижения 53

3.1. Основная цель 53

3.2. Средства достижения цели 54

^ IV. Объекты и субъекты контроля 54

4.1. Объекты контроля 54

4.2. Субъекты контроля 57

4.3. Полномочия инспекторов при проведении контрольных мероприятий 57

4.4. Ответственность инспекторов 58

^ V. Подготовка и организация контрольного мероприятия 58

5.1. Основания проведения контрольных мероприятий 58

5.2. Подготовка контрольного мероприятия 59

5.3. Планирование контрольного мероприятия 59

5.4. Программа контрольного мероприятия 59

5.5. Формирование комиссии по проведению контрольного мероприятия и оформление ее полномочий 61

^ VI. Подготовка и направление запросов 67

6.1. Общие запросы 67

6.2. Дополнительные запросы 68

6.3. Отказ в представлении информации Счетной палате РФ 68

VII. Ознакомление руководства проверяемого объекта с целью и задачами проверки 70

VIII. Проведение контрольного мероприятия 71

8.1. Начальный этап проверки. 71

8.2. Формирование законодательной базы контрольного мероприятия. 71

8.3. Регистрация и вступление в силу указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ и ведомственных нормативных актов 72

8.4. Обобщение информации и материалов, собранных в ходе проведения контрольного мероприятия. 76

8.5. Проведение контрольного мероприятия, охватывающего вопросы компетенции двух и более аудиторов. 76

^ IX. Оформление результатов проверки 77

9.1. Общие положения 77

9.2. Структура содержательной части итоговых документов. 79

9.3. Акт проверки: 79

9.4. Отчет о проведении контрольного мероприятия 81

9.3. Итоговые документы со специальными грифами 83

9.4. Подготовка материалов на Коллегию Счетной палаты (пакет обязательных документов и типовые формы) 86

^ X. Порядок подготовки и принятия решений по результатам мероприятий Счетной палаты 86

XI. Направление предписаний, представлений и рекомендаций по итогам проверки 87

11.1 Подготовка, принятие и направление представлений Счетной палаты 88

11.2. Подготовка, принятие и направление предписаний Счетной палаты. 88

11.3. Подготовка и направление рекомендаций 89

11.4. Направление информации о результатах контрольного мероприятия заинтересованным должностным лицам, органам и организациям 89

11.5. Организация контроля за исполнением представлений н предписаний Счетной палаты 90

11.6 Порядок рассмотрения вопроса об отмене предписания Счетной палаты 90

11.7. Обращение в Государственную Думу о согласовании приостановления финансовых платежных и расчетных операций по счетам предприятий, учреждении и организаций 91

11.8. Порядок подготовки н принятия решения о приостановлении финансовых платежных и расчетных операций по счетам предприятий, учреждений и организаций при наличии согласования со стороны Государственной Думы 91

11.9. Порядок рассмотрения вопроса о прекращении приостановления финансовых платежных н расчетных операций по счетам предприятия, учреждения или организации 92

^ XII. Информационная открытость результатов проверки. 92

XIII. Прием и передача служебной информации по официальным каналам факсимильной связи 94

Приложения 96

Словарь основных терминов и определений 133



ВВЕДЕНИЕ

Целью данной работы является выявление сущности постприватизационного надзора, в частности на основе иностранного опыта и методические рекомендации руководителям и членам комиссий Инспекции постприватизационного надзора (далее Инспекция) в их работе по проведению и подведению итогов контрольных мероприятий. При этом следует учитывать, что специфике деятельности Инспекции из всех форм существующих в Счетной палате контрольных мероприятий наиболее отвечают комплексные и тематические проверки. Поэтому в дальнейшем под контрольным мероприятием будет подразумеваться один из видов таких проверок.

Настоящие методические рекомендации позволяют в определенной мере унифицировать работу сотрудников Инспекции не только по проведению контрольных мероприятий, но и оформлению и подготовке их результатов для рассмотрения коллегией Счетной палаты.

Включение в брошюру фрагментов Федерального закона "О Счетной палате Российской Федерации", Регламента Счетной палаты, а также других законодательных и нормативных актов, необходимых для обеспечения организационных сторон работы комиссии, обеспечит постоянное обращение к этим документам, и как следствие, лучшее усвоение их содержания.

Брошюра реализована в двух вариантах - на бумажном и электронном носителях. Наличие на электронном носителе бланков различных документов, образцов примерного содержания писем по различным вопросам, представлений и предписаний экономит время на их подготовку, способствуя более рациональному его использованию.

Наряду с этим электронный носитель предполагает, что каждый из пользователей внесет в него дополнения и изменениями, обусловленные как постоянным совершенствованием законодательной и нормативной базы, так и новыми знаниями, возникающими в ходе его индивидуальной работы и обусловленными его личностными качествами и индивидуальными особенностями каждой из проверок. Периодическое обобщение вносимых пользователями изменений и дополнений позволит постоянно поддерживать настоящие методические рекомендации на требуемом уровне. Одновременно, наличие замечаний, предложений и дополнений, внесенных каждым из инспекторов Направления, позволит с одной стороны оценить их рабочую квалификацию и творческую инициативу, а с другой - охарактеризует методическую ценность, целесообразность и необходимость настоящих рекомендаций.

Автор благодарит главного инспектора Счетной палаты В.К.Андреева - за консультации по правовым вопросам, старшего инспектора Счетной палаты И.Л.Брюханову - за помощь, оказанную при формировании словаря наиболее употребляемых терминов, специалиста-эксперта Счетной палаты Т.В.Харламову за техническое и организационное содействие при подготовке брошюры.


В.И. Мешалкин


^ I. Постприватизационном надзор1 и высшие контрольные органы


1. Мировой опыт.
В мировой практике контроль за осуществлением акционирования (корпоратизация)2 и приватизации3, а также за деятельностью акционированных и приватизированных4 отраслей, предприятий, организаций и учреждений (далее предприятия) осуществляется, как правило, в форме контроля за соответствием порядка приватизации действующему законодательству; эффективностью реализации государственных программ приватизации и отдельных приватизационных проектов; выполнением договорных обязательств, принятых сторонами при совершении сделок приватизации и в форме государственного регулирования5 деятельности приватизированных объектов. В данной работе все эти понятия, для краткости, объединены в термине "постприватизационный надзор". При этом подразумевается надзор, осуществляемый, в основном, после завершения определенного этапа или приватизационного проекта в целом.Учреждения и организации, осуществляющие постприватизационный надзор в различных странах, различны как по организационно-правовой форме, так и по видам собственности. Однако, поскольку эта работа проводится в общественных интересах, они являются или государственными или находятся под государственным контролем. В ряде стран полагают целесообразным, чтобы эти учреждения и организации были независимы от правительства, т.е. от государственной исполнительной власти, осуществляющей приватизацию. Это придает контрольным действиям большую объективность и устраняет заинтересованность контролирующих органов в получении заранее заданного результата. Что касается методов и средств постприватизационного надзора, то они также многообразны как виды и разновидности способов и объектов приватизации.


1.1. Контроль за эффективностью реализации государственных программ и крупных проектов приватизации.

Как правило, конечной целью приватизация является пополнение государственного бюджета.

Поэтому в первую очередь к содержанию постприватизационного надзора следует отнести контроль за достижением объявленных целей приватизации и влиянием приватизации на макроэкономические показатели.Это особенно актуально для стран Восточной Европы, где процессы приватизации наиболее масштабны. При этом следует иметь ввиду, что только за счет приватизации (в смысле изменения собственника) общий эффект макроэкономики измениться не может.

При оценке влияния приватизации на макроэкономику страны особое внимание следует обратить на:

- увеличение доходов бюджета от продажи государственной собственности, включая сокращение расходов на ее содержание, обслуживание и восстановление;

- обновление основных средств народно-хозяйственного комплекса за счет частных инвестиций и капиталовложений;

- повышения эффективности деятельности приватизированного сектора экономики по удовлетворению общественных потребностей в товарах и услугах, в т.ч. за счет усиления рыночной конкуренции.

Не следует полагать, что приватизация всегда положительно влияет на экономику страны. По наблюдениям Европейского банка реконструкции и развития, в ходе приватизации в Чешской республике, Польше и России произошло коренное изменение структуры собственности, но без заметного улучшения управления ею и поступления значительных дополнительных средств в соответствующие бюджеты. Наблюдается этот эффект в отдельных случаях и в ряде других стран.

Например, ревизии Контрольной палаты Голландии6 по оценке эффективности реализации проектов приватизации Пилотной службы Нидерландов, рыболовного порта Эймунден и авиатранспорта выявили отрицательное влияние их приватизации на состояние государственного бюджета.

Иногда в ходе постприватизационного надзора оценивается степень достижения стратегических целей, связанных, например, с участием в приватизации иностранных инвесторов. В этом случае учитывается не столько сиюминутный эффект от поступления определенного дополнительного дохода в бюджет, сколько расширение возможности доступа определенных товаров и услуг на иностранные рынки, обеспечение национальной экономики дополнительным импортным сырьем и энергоресурсами, расширение числа рабочих мест за счет размещения иностранных заказов и т.п.

Например, в результате приватизации с участием иностранных инвесторов получили доступ на внешние рынки ряд австрийских банков и Австрийская авиакомпания. Австрийское нефтеперерабатывающее предприятие OMV получило дополнительное импортное сырье, а национальному концерну Штейр-Даймлер-Пух это позволило значительно увеличить количество рабочих мест.

Но участие иностранных лиц не всегда положительно влияет на эффективность деятельности предприятий, приватизированных с их участием, как и экономику страны в целом. Так, к началу 1996 г. количество предприятий с иностранными инвестициями, созданных в процессе приватизации на территории СНГ, достигло 30 000, однако только половина из них осуществляла производственную деятельность. Наряду с этим предприятия с иностранными инвестициями не оказывают в настоящее время существенного влияния на внешнеэкономическую деятельность бывших союзных республик. Их доля экспорта в общем объеме экспорта этих стран колеблется от 1 до 7%, импорта - от 1 до 12%.


1.2. Контроль за выполнением обязательств, принятых по сделкам приватизации

Приватизация, как правило, сопровождается принятием сторонами определенных обязательств. К наиболее важным из них относятся обязательства по передаче права собственности и оплате объекта приобретения. Кроме того, акты по преобразованию государственной собственности в акционерную и условия сделок приватизации могут содержать иные обязательства с различными сроками исполнения. Это могут быть обязательства финансового характера, касающиеся вопросов инвестиций, охраны окружающей среды, производства и продажи определенных видов продукции, социальной защиты работников приватизированных предприятий. Иногда эти обязательства имеют длительный период исполнения или предполагается их поэтапное выполнение.

Акты акционирования и договора приватизации (далее акты приватизации) обязательно должны предусматривать санкции за невыполнение обязательств, принятых сторонами. В их числе возмещение причиненного ущерба, неустойки, лишение налоговых и иных льгот и т.п., а иногда и расторжение сделки или отмену соответствующего акта.

Поэтому постприватизационный надзор включает в себя не только проверку наличия в актах приватизации взаимных обязательств и степень их выполнения, но и наличие санкций за невыполнение принятых обязательств и контроль за применением, в случае необходимости, предусмотренных санкций.

При контроле за содержанием актов приватизации особое внимание должно быть обращено не только на наличие в них соответствующих санкций, но и механизмов, препятствующих нарушению взаимных обязательств (обязательств, препятствующих сокращению производства в целях устранения конкурентов; перемещению издержек между компаниями для уклонения от уплаты налогов; сокращению числа рабочих мест за счет единовременной оплаты согласия на это служащих приватизированного предприятия; необоснованному увеличению издержек и цен; потере контроля со стороны государства над отраслями, имеющими стратегическое значение для обеспечения безопасности страны, обеспечивающих обязательные поставки продукции и услуг и т.п.), а также механизмов, обеспечивающих исчерпывающее их выполнение обеими сторонами.

Контроль за содержанием документов об акционировании и приватизации имеет смысл даже тогда, когда возможность их корректировки отсутствует (например, сделка, осуществленная с нарушением действующего законодательства, не может быть расторгнута за истечением срока исковой давности и т.п.). В этом случае эта работа полезна с позиций приобретения опыта для формирования подобных актов впоследствии.

Надзор за выполнением принятых обязательств, как правило, проводится по следующим направлениям:

- мотивы и обоснованность обязательств, принятых на себя государством, особенно в части, касающейся финансовой помощи приватизированному предприятию или отрасли;

- выполнение государством своих обязательств по отношению к покупателю;

- выполнение покупателем или инвестором своих обязательств по отношению к государству.

Государство обычно принимает на себя обязательства по защите интересов производителя на соответствующем рынке товаров и услуг, предоставления различного рода льгот, дополнительных квот и прочего, а в ряде случаев и государственных дотаций для поддержки приватизированных предприятий на период их реорганизации и реструктуризации7 (постприватизационная поддержка).

Предприятия, со своей стороны, принимают обязательства, касающиеся осуществления единовременных и периодических платежей, обеспечения занятости работников, внесения инвестиций, соблюдения правил, действующих на соответствующем рынке, сохранения или расширения ассортимента специфических видов товаров и услуг, выполнения различных социальных программ и т.п.

Мировая практика свидетельствует, что контроль за выполнением подобных обязательств обычно осуществляют те органы государственной исполнительной власти, в чьей компетенции находятся соответствующие обязательства (финансовые обязательства - в компетенции министерства финансов, инвестиции - государственных ведомств по прежней подведомственности предприятия, экологические - органами, обеспечивающими защиту окружающей среды и т.п.).


1.3. Государственное регулирование деятельности приватизированных предприятий.

Под государственным регулированием деятельности приватизированных предприятий подразумевается введение государством особых условий, требований или механизмов контроля для приватизированных предприятий в целях изменения их поведения или деятельности на рынке товаров и услуг (государственное регулирование). Обычно это применяется в случаях, когда предполагается, что без определенных мер сдерживания работа этих юридических лиц на рынке может противоречить интересам общества.

Вопросы регулирования особенно важны в приватизированных отраслях, составляющих основу экономической инфраструктуры государства8 и являющихся инструментами его внутренней политики9. Деятельность таких отраслей и предприятий, как правило, направлена на удовлетворение общественных потребностей10. Для государства важны не только финансовые показатели их деятельности (цены, тарифы), но надежность, бесперебойность и продолжительность работы. Почти всегда такие предприятия работают в условиях естественной монополии или рынка, где число участников ограничено11. В частности, внедрение экономического регулирования приватизированных отраслей общественного пользования явилось одной из важнейших черт британской программы приватизации.

Осуществляя приватизацию таких предприятий, государство должно заранее предусмотреть систему контроля за их деятельностью, правила их поведения на рынке товаров и услуг, а также меры ответственности за их нарушение. Обычно регулирование деятельности предприятий этого типа включает в себя определение степени выполнения ими государственных задач на соответствие выданной лицензии; степени удовлетворения потребностей населения в производимых ими товарах и услугах; ограничение цен, тарифов и их мониторинг.

В большинстве стран регулированию подвержены также приватизированные предприятия, так или иначе связанные своей деятельностью с государством. Например, предприятия, выполняющие установленные законом задачи государства (например, реализация государственных социальных программ или функций); или привлеченные к участию в государственном материально-техническом снабжении; или использующие в своей деятельности государственную собственность; или получившие государственные субсидии, имеющие налоговые, таможенные или иные льготы и освобождения, предоставляемые за счет государственного бюджета, и т.п.

Регулирование распространяет свое действие и на государственные учреждения, подвергшиеся так называемой "псевдоприватизации", когда приватизируется не собственность, а производственные функции.

Например, в Великобритании государство остается собственником больницы или тюрьмы, а частные компании проводят всю необходимую работу и обеспечивают функционирование этих учреждений. Т.е. возникает определенная связь между собственностью, формально принадлежащей государству, и выполнением его задач другими юридическими лицами, с вытекающей отсюда обязанностью государства по осуществлению контроля за такой деятельностью.

В Нидерландах "приватизируются" функции министерств12. Создаются "агентства с сохранением полной ответственности министерства" или внеминистерские автономные структуры, выполняющие отдельные функции государственных органов исполнительной власти и действующие под их контролем. Надзор за эффективность осуществления министерствами контроля за выполнением их бывших функций вновь созданными структурами возложен на Контрольную палату Голландии.

Необходимо учитывать, что содержание государственного регулирования деятельности приватизированных предприятий, с одной стороны, не включает в себя регулирование отношений, характерных для бизнеса в целом (правила техники безопасности, охраны здоровья и т.п.), с другой, это регулирование, зачастую, далеко выходит за рамки ограничения цен и прибылей приватизированного предприятия. В частности оно может решать проблемы экологии, социальные задачи и прочее.

Так, основной задачей системы государственного регулирования деятельности частных фирм, действующих в условиях естественных монополий на товарных рынках США, является необходимость защиты здоровья, безопасности и благосостояния граждан. Первым таким прецедентом в истории США было решение властей штата Иллинойс о регулировании цен и стандартов услуг зерноэлеваторов. Впоследствии в сферу регулирования были включены железные дороги, услуги телефонной связи, электричество, газ, водоснабжение и канализация, строительство дорог и такси.

Иногда функции регулирования делегируют негосударственным организациям, но, как правило, полностью контролируемым государством.

^ 2. Органы постприватизационного надзора и их полномочия
Функции постприватизационного надзора в разных странах осуществляют разные органы и на различном иерархическом уровне.

В одном случае, надзор на уровне предприятий и отраслей осуществляют соответствующие органы государственной исполнительной власти или органы, специально для этого учрежденные государством, а полнота и добросовестность выполнения ими своих обязанностей подведомственна высшим контрольным органам (парламентский контроль).

Здесь уместно привести опыт Великобритании, где самыми крупными предприятиями по оказанию общественных услуг являются приватизированные предприятия по производству и распределению газа, предприятия водоснабжения, электроэнергетики и телекоммуникации. Все четыре отрасли характеризуются существенным монополизмом и доминированием немногих фирм. Система регулирования создана именно для защиты потребителей и потенциальных конкурентов от злоупотребления таким положением. Для этого в каждом из этих секторов учрежден надзорный орган - Бюро во главе с независимым от правительства генеральным директором, подотчетным лишь парламенту страны. В свою очередь контроль за эффективностью деятельности этих органов осуществляет Национальный контрольный орган13. В рамках проводимого контроля особое внимание уделяется деятельности этих органов, направленной на повышение качества предоставляемых потребителям товаров и услуг, разумной оптимизации интересов потребителей и производителей, включая работу по регулированию цен, и пр.

В большинстве штатов США существуют комиссии по государственному регулированию деятельности частных фирм в условиях естественной монополии. Эти комиссии работают на основании устава, утвержденного законодательным органом штата, где определены цели их деятельности, функции14, задачи и полномочия. Вопрос об отнесении тех или иных видов деятельности к регулируемым решает законодательный орган, исходя из интересов защиты прав граждан. В 35 штатах члены комиссий назначаются губернатором и утверждаются в должности сенатом штата. В 15 остальных избираются на прямых выборах. Численность комиссий составляет в разных штатах от 3 до 7 чел. Работа комиссий и полномочия ее членов носят квазиправовой характер и направлены на обеспечение баланса интересов собственников (инвесторов) и тех, кто обеспечивает доходы компаний (покупателей)15. Комиссии штатов регулируют деятельность всех компаний, действующих на их территории, независимо от места регистрации и юридического адреса. Кроме собственно членов комиссий, полномочных принимать решения, существует их рабочий аппарат численностью от 50 чел. (штат Вайоминг) до 900 чел. (штаты Калифорния и Нью Йорк).

На общегосударственном уровне в Соединенных Штатах регулирование осуществляют федеральные органы - Федеральная энергетическая комиссия (оптовая торговля и передача энергии на дальние расстояния, производство и конечное распределение энергии, оптовые продажи и распределение газа потребителям) и Федеральная комиссия по связи (технические стандарты дальней телефонной связи, радиосвязи и доступа к кабельным сетям). В области водоснабжения и канализации на федеральном уровне устанавливаются обязательные для всех компаний природоохранные нормы и нормы безопасности16.

В других странах государственное регулирование осуществляет непосредственно высший контрольный орган страны. Обычно ему вменяют эти функции в силу определенной коррумпированности органов исполнительной власти или при других обстоятельствах, не позволяющих правительственным учреждениям эффективно осуществлять эту работу.

Так, в Австрии все мероприятия по приватизации и последующей реструктуризации государственных предприятий подлежат контролю со стороны Учетной палаты17, включая установление соответствия порядка приватизации действующим нормам. В ходе контрольных мероприятий проверяется обоснованность и целесообразность продажи государственной собственности, своевременность поступления средств, полученных от приватизации в бюджет; методы и обоснованность оценки продаваемого имущества; порядок подбора претендентов на покупку и обоснованность выбора покупателя; выбор и деятельность консультантов, их связи с покупателем и продавцом, обоснованность назначения гонораров; основание установления начальной и окончательной цены; источники происхождения средств покупателя, остаточный риск продавца и т.п. Серьезное внимание уделяется макроэкономическим аспектам продажи и вопросам охраны окружающей среды. Причем согласно действующему законодательству этот контроль можно осуществлять только после совершения сделки приватизации18.

Однако этот пример в части ограничения полномочий Высшего контрольного органа постприватизационными функциями не является характерным. В большинстве стран Высший контрольный орган может осуществлять контроль любого этапа приватизации, включая подготовительный19, в режиме реального времени.

Контроль за обоснованностью предоставления правительствами дотаций и иных форм государственной поддержки20 приватизированных структур, а также целесообразностью их использования осуществляют практически все высшие контрольные органы стран, где существует подобная практика. В частности, такой контроль осуществляют Учетная палата Австрии и Орган Генерального ревизора Норвегии21. В ходе контрольных мероприятий устанавливается также соответствие порядка предоставления дотации или иной постприватизационной поддержки требованиям Европейской Унии.

Как правило, объем и разнообразие полномочий высшего контрольного органа страны в части осуществления постприватизационного надзора пропорциональны массовости и темпам осуществления приватизационных мероприятий. Наиболее широкие функции и полномочия имеют высшие контрольные органы стран Восточной Европы, где процессы приватизации имеют массовый характер и минимальные сроки реализации.

Во всех странах, осуществляющих приватизацию, вопросы постприватизационного надзора являются крайне актуальными и им уделяется особое внимание. Об этом, в частности свидетельствует вопросник, разосланный в 1997г. в высшие контрольные органы различных стран рабочей группой по аудиту приватизации ЕВРОСАИ22.

Согласно содержанию вопросника, ЕВРОСАИ интересовали максимально приватизированные и требующие государственного регулирования отрасли экономики, основные характеристики регулируемых компаний (стоимость активов, оборот, валовой доход и т.п.), а также эффективность работы этих отраслей после преобразования формы собственности. Что из себя представляет регулирующий орган (его состав, источники финансирования, сфера действия, подотчетность, независимость от правительства, правовые основания деятельности, пути разрешения споров и конфл+иктных ситуаций с регулируемыми организациями). Отдельно рассматриваются цели, поставленные перед регулирующим органом (выполнение приватизированными предприятиями обязательств по предоставлению жизненно важных услуг, обеспечение конкуренции, защита прав потребителей, обеспечение занятости населения, защита окружающей среды и пр.) и механизмы их реализации (лицензирование деятельности, ограничение цен, мониторинг цен, тарифов и стандартов услуг, контроль прибылей и инвестиций, защита прав работников отрасли, соблюдение экологических стандартов, надзор за антиконкурентным поведением, устранение барьеров для выхода на рынки и распространение конкуренции на новые рынки, утверждение кодексов работы регулируемых компаний, разрешение споров ними, рассмотрение жалоб потребителей). И наконец, ЕВРОСАИ интересует вопрос о возможности контроля деятельности и документов регулирующих органов высшими органами парламентского контроля.

В совокупности, это свидетельствует о том, какое важное значение придается международным сообществом вопросам контроля над приватизированными предприятиями и что ни одна страна в этом вопросе слепо не полагается на нежно любимую российскими приватизаторами "невидимую руку рынка".

Например, в Великобритании, где приватизация началась в 1979г., деятельность Национального контрольного органа по надзору и регулированию отношений и проблем возникающих после приватизации, обычное явление. Такая необходимость возникает не только в связи с продажей государственного имущества, но и вследствие сложности реализации отдельных приватизационных проектов. Например, общественных проектов финансируемых из частных источников.

В последние годы, из-за дефицита бюджетных средств, правительство Великобритании все чаще использует возможности частного сектора для предоставления услуг, традиционно обеспечиваемых государством (разновидность приватизации государственных функций). Эта программа известна под названием "Частная финансовая инициатива". Она предусматривает создание, владение и эксплуатацию определенных объектов полностью за счет частных инвестиций, тогда как контроль за предоставлением общественных услуг этими предприятиями контролируется государством.

Например строительство моста или больницы с их последующей содержанием, эксплуатацией и получением доходов осуществляется частным владельцем. Он управляет капиталовложением и оказывает услуги общественному сектору. Что же касается качества и полноты удовлетворения потребителей в этих услугах, а также их стоимости, то здесь вступают в действие государственные регуляторы. При этом, государство не просто устанавливает верхний уровень цен на услуги, но и контролирует норму прибыли частного владельца, величину его издержек, процесс ценообразования и т.п. Для осуществления контроля за отдачей и общественной пользой от реализации проектов программы "Частной финансовой инициативы" в Национальном контрольном органе создано специальное подразделение.

Значительное внимание вопросам постприватизационного контроля было уделено на семинаре, организованном Высшей контрольной палатой Польши и Контрольной судебной палатой Франции23 в Варшаве в мае 1995г. Отдельные заседания семинара были посвящены надзору за деятельностью органов, контролирующих работу приватизированных предприятий, а также контролю за выполнением сторонами обязательств, взятых при заключении сделок приватизации. Впоследствии материалы семинара были распространены и привлекли пристальное внимание участников Третьего конгресса ЕВРОСАИ, происходившего в Праге в мае 1996г.

Как уже отмечалось, высшие контрольные органы многих стран осуществляют надзор не за приватизированными предприятиями, а за контролирующими эти предприятия министерствами, должностные лица которых введены в органы управления приватизированных предприятий в качестве представителей государства.

В частности, в Норвегии Орган Генерального ревизора надзирает за деятельностью министерств по управлению приватизированными предприятиями, хотя бы частично принадлежащими государству. За управление этими обществами отвечают соответствующие министры, представляющие государство на общих собраниях акционеров.

Составляющими надзора, осуществляемого Органом Генерального ревизора в Норвегии являются:

- установление соответствия порядка организации и деятельности приватизированного предприятия действующим правовым нормам, в т.ч. представления им в установленном порядке годового и финансового отчетов;

-эффективность финансовой деятельности общества и его доходность для государства;

- эффективность деятельности соответствующего министра по представлению интересов государства в обществе и наличие соответствующей отчетности об этой деятельности.

В Великобритании при проведении приватизации руководствуются принципом минимального участия государства в деятельности бывших государственных предприятий24. Поэтому при совершении сделок приватизации государство старается избежать взаимных обязательств сторон. В том же случае, когда они оказываются неизбежными, контроль за их исполнением возлагается на соответствующее министерство. В этой ситуации контрольные функции Национального контрольного органа Великобритании сводятся к надзору за добросовестным выполнением министерствами возложенных на них обязанностей по контролю за выполнением сторонами принятых обязательств.

Следует отметить, что в ряде стран действующим законодательством не предусмотрен прямой контроль государства за деятельностью приватизированных предприятий. В частности, с серьезными трудностями при проведении государственного инспектирования приватизированных предприятий столкнулась Контрольная судебная палата Италии25. Правительство Италии подвергло сомнению ее полномочия в этой части. Хотя большая часть акций этих приватизированных предприятий находилась в государственной собственности, понадобилось решение Конституционного суда Италии, подтвердившего полномочия Контрольной судебной палаты на проверку их хозяйственной деятельности, а также законности самого порядка приватизации.

Иногда возникают и другие конфликтные ситуации, требующие вмешательства высшей судебной инстанции.

Акционерным обществом "Банк Австрия"26 владеет структура, контроль за деятельностью которой находится в сфере компетенции Учетной палаты Австрии. Т.е. "Банк Австрия" не находится в сфере прямой компетенции Учетной палаты и поэтому отказал ей в возможности проверки его деятельности. Спор рассматривался в Конституционном суде Австрии, который в 1993г. подтвердил контрольные полномочия Учетной палаты. Тем не менее Банк отказался выполни