Реферат: Проблемы регулирования административной правосубъектности вузов а. А. Кирилловых

ПРОБЛЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ ВУЗОВ

А.А.Кирилловых, юрисконсульт Вятской государственной

сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-

Петербургского института внешнеэкономических связей,

экономики и права (Кировский филиал)


Статус высшего учебного заведения определяется как система взаимосвязанного набора компонентов (прав, обязанностей, компетенции и ответственности) вуза. При этом, данное понимание статуса вуза определено как общий «тип» правосубъектности юридического лица.

Высшее учебное заведение, как и любое другое юридическое лицо, наделено «общим» набором прав и обязанностей. Однако образовательную деятельность должны вести юридические лица, наделенные специальным правовым статусом, который должен обозначать данное лицо, как субъекта специального регулирования, причем «правосубъектность такого юридического лица определяется не только и даже не столько общими нормами гражданского законодательства, сколько специальным, в данном случае, нормами законодательства об образовании»[1].

В административно-правовом определении субъектных характеристик вузов значительное влияние могут оказать раскрытие содержания их административной правосубъектности, а также статусы отдельных видов высших учебных заведений.

Видовой статус вузов закреплен ст. 9 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Законодательно установлено, что в системе образования Российской Федерации закреплены три вида высшего учебного заведения: университет, академия, институт.

Ранее Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденное Постановлением Совета Министров РФ – Правительства РФ от 26 июня 1993 г № 597[2] предусматривало в качестве вида вузов – колледж, унифицированное в англосаксонских странах для обозначения вузов и средних специальных учебных заведений. При этом колледж определяется, с одной стороны, как самостоятельное учреждение (реализующее программы высшего и среднего профессионального образования), с другой – структурное подразделение вуза (университета или академии), реализующее неполные и (или) полные образовательные программы высшего профессионального образования.

Отнесение вузов к тому или иному виду образовательных учреждений осуществляется с учетом четырех критериев:

1) совокупности направлений специальностей, по которым ведется подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием;

2) участия в подготовке профессорско - преподавательского состава, повышении квалификации научных и научно - педагогических работников;

3) наличия научных и других исследований;

4) признания образовательного учреждения в качестве ведущего научного и методического центра [3].

В основу их разделения положена степень фундаментальности реализации программ высшего образования. Тем самым устанавливается соответствующий академический статус вуза, определяется комплекс прав в академической сфере данного высшего учебного заведения. Принцип «фундаментальности» и различные подходы в его осуществлении отдельными видами вузов проявляются в тесной своей взаимосвязи.

Законодателем для создания условий реализации государственной политики в этой сфере, в том числе унификации статуса вуза, был разработан проект закона «Об университетах»[4].

По мнению разработчиков законопроекта, принцип единства образования и науки, обеспечивающий сочетание ценностей фундаментального образования и возможность гибкого реагирования на потребности в кадрах для развития актуальных научных направлений и наукоемких технологий представляет необходимость создания в стране сильной и упорядоченной системы университетов1.

Между тем, и их регулирование строится только на основе академической составляющей, без учета иных административных характеристик.

Закон РФ «Об образовании» закрепляет систему учреждений образования в зависимости от уровня реализуемых образовательных программ.

Существующая практика направлений, особенностей сферы деятельности вузов, статуса учредителей значительно обогащает нормативное представление о высших учебных заведениях.

Между тем, отсутствие в законодательстве четкого и полного определения вузов уже давно отмечается некоторыми исследователями[5, с. 156].

М.А. Каплюк справедливо указывает на то, что «к недостаткам существующей дифференциации вузов можно отнести то, что критерии их типизации в законодательстве остаются довольно расплывчатыми и не раскрывают сущность каждого вида»[6].

Кроме того, значительная их часть остается без внимания, что не позволяет достаточно полно учесть особенности статуса отдельных вузов.

Еще в советский период в статусе образовательных учреждений выделялись группы полномочий, связанных не столько со спецификой конкретного вуза, сколько с ролью вузов в целом[7, с. 64].

История показывает последовательные преобразования в структуре высших учебных заведений.

В настоящее время структура вузов усложнена. Помимо, публичных (государственных и муниципальных) и частных (негосударственных), отраслевых (подведомственных центральному органу управления) и ведомственных (подчиненных органам управления различных отраслей) развитие новых направлений науки и техники определяет подход в построении вузов, имеющих различные правовые характеристики.

Разделение вузов по институциональной университетской модели и формирования по категориям наук позволяет выделить: классические университеты, технические университеты и т.п., или по сфере деятельности высшего учебного заведения: инженерные, медицинские, педагогические вузы и т.д.[8, с. 3].

Статистика с современным анализом показывает преемственность ведомственно-отраслевого характера существующих вузов. При этом, значительное число вузов определяют университеты (прежде всего, классические, технические и педагогические), практика определяет вузы архитектурно-строительные, экономики и права, физической культуры. Кроме того, специализация некоторых (отдельных) вузов связана с авиационно-космической, лесной, горной и металлургической, нефтяной и газовой, химической промышленностью, художественно-промышленной отраслью.

Видовое многообразие вузов определяется сферой, отраслью, публично значимыми направлениями их функционирования.

Между тем, отмеченное выше усложнение структуры вузов их диверсификация, диктуют потребность в поиске более детального регулирования их административно-правового статуса.

Общий статус вуза конкретизируется в специальном и персональном статусе. В качестве их содержания, О.А. Рекрут выделяет организационно-правовую форму, вид, и отраслевую принадлежность вуза, а также конкретизацию его правосубъектности в Уставе[9, с. 68].

Н.И. Матузов справедливо отмечает: «само собой разумеется, что специальные, индивидуальные и все прочие статусы не могут противоречить общему (конституционному) статусу. Напротив, они должны соответствовать ему как базовому, первичному, исходному»[10, с. 269].

С учетом современного представления, характеристики специально-персональной правосубъектности вуза, могут быть дополнены указанием на сферу его функциональной специализации.

Как отмечалось, содержание правового вуза статуса носит комплексный характер, его «… образуют многочисленные права и обязанности как юридического лица, как субъекта договорных отношений с учредителями, как субъекта образовательных отношений с обучающимися, с научно - педагогическими работниками, с органами управления образованием…»[3].

Типовые положения определяют полный правовой статус конкретных видов учреждений в системе образования.

Источником прав и обязанностей вузов являются Типовые положения и Уставы, определяющие основные «параметры» их правосубъектности.

Между тем, принимаемые на основе действующего законодательства акты центральных органов управления, в основном определяют «общие» стороны прав и обязанностей вузов. Существующие типовые документы (Положения о высших учебных заведениях) во многом далеки от раскрытия их публичного статуса, в зависимости от их специфики. В них не находят отражения отраслевая характеристика, особенности функционирования.

Несмотря на общие документы, отсутствуют отраслевые (специализированные) акты в отношении регулирования статуса ведомственных, отраслевых и специализированных вузов.

Это несмотря также на то, что нормативные проблемы высшего образования не ограничиваются регулированием только государственных вузов, аналогичные трудности и негосударственной высшей школы[9, с. 60].

Анализ существующих Типовых документов, по нашему мнению, вызывает серьезные проблемы в нормативной базе высших учебных заведений. Их число не велико. Здесь, можно, отметить, лишь Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации[11] и Типовое положение о филиалах высших учебных заведений, подведомственных федеральным органам исполнительной власти (в настоящее время утратило силу)[12].

В отношении внутренних документов в настоящий момент существует только Типовой устав научно-исследовательского института при высшем учебном заведении, принятый еще Приказом Минвуза СССР от 04.05.1984. № 310.

На наш взгляд, в силу отмеченных особенностей унификация правового статуса должна одновременно учитывать специализацию вузов, в том числе и в их регулировании.

Справедливости ради, следует отметить, что профильными органами управления (Рособразованием) предлагаются типовые Уставы для подведомственных учреждений[13], но все же общего характера, без учета специфики и потребностей конкретных вузов.

На наш взгляд, весьма показателен статус вуза будет определен применительно к отраслевой принадлежности, конкретное его содержание – индивидуальное будет выделено на основе Типового устава отраслевого вуза.

Следует учитывать, что Уставы вузов обладают более информативными «свойствами», что позволяет оптимально использовать «типовую информацию» о статусе в целях ее применения к определению индивидуального (персонального) статуса высшего учебного заведения.

В актах федерального законодательства – системообразующих законах (Об образовании и Высшем и послевузовском профессиональном образовании) закреплены несколько статей, нормы которых посвящены вопросам правового положения высшего учебного заведения. В частности, в Федеральном законе «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» отсутствуют нормы, определяющие возможные организационно-правовые формы создания юридических лиц в сфере высшего образования. В ст. 11.1 Закона РФ «Об образовании» (в ред. Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ) указано, что государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством для некоммерческих организаций. В данном случае, отсылочное определение организационно-правовых форм юридических лиц не вносит ясность в выбор правовой формы деятельности образовательной организации. Федеральный закон «О некоммерческих организациях»[14] предусматривает достаточно широкий перечень юридических лиц, осуществляющих деятельность некоммерческого характера2. В основном, как показывает практика, государственные вузы создаются в форме учреждений, негосударственные – в форме учреждения и автономной некоммерческой организации.

Попытка законодателя «обогатить» представления о статусе вузов в указанном проекте Закона «Об университетах», где в качестве формы высшего учебного заведения предложено определять государственные и негосударственные университеты как «научно-образовательную некоммерческую организацию» (ст. 8) не раскрывает ее (формы – А.К.) содержание.

Представляется, следует на уровне нормативных актов закрепить возможные правовые конструкции подобных юридических лиц в сфере образования. В перспективе, было бы правомерно определить общее понятие высшего учебного заведения.

Следовательно, существующие законы, подзаконные нормативные акты, не предполагают подробное раскрытие статуса образовательного учреждения. Закон РФ «Об образовании» содержит общие подходы к пониманию образовательных учреждений вообще. Специальный закон о высшем образовании, регулирующий вопросы высшей школы, имеет цель комплексного нормативно-правового акта, и без определения четкой отраслевой специфики исключает возможность даже путем внесения отдельных изменений и дополнений решить проблему административной правоспособности вузов.

Здесь отметим, что образовательное законодательство строится по принципу сохранения своей конструктивно-нормативной основы, за счет фрагментарного технического дополнения норм (например, о негосударственных образовательных учреждениях).

В тоже время, в системе правового регулирования образовательной и научной деятельности вузов отмечается инкорпорация формализованных правил и обычаев делового оборота[15, с. 10].

Ю.А. Тихомиров регулирование статуса субъектов ранее признавал за предметно-тематическими законами[16, с. 58-59], при этом, отдельно выделял специальные законы (в которых реализуются задачи, функции, полномочия, взаимоотношения органов государства), и законы, в которых выделяются нормы об управлении в данной области общественных отношений, о компетенции соответствующих органов[17, с. 207].

В целом, следует признать правомерность подобных выводов, которые и сегодня должны определять направления законотворческой деятельности.

В свою очередь, полагаем, что, как отдельный вид, необходимо выделять законы о статусе субъектов в административной сфере не только публичных структур как обязательных ее элементов, но и всех иных лиц, которые, так или иначе, соприкасаются с деятельностью органов государственного управления, взаимодействуют с ними.

При этом, на наш взгляд, оптимальное регулирование административно-правового статуса образовательных юридических лиц, предполагает в отдельном законе комплексное решение вопросов не только их прав, обязанностей, компетенции и ответственности, но и взаимодействия с публичными структурами – органами управления.

Сложность системы административного законодательства объясняется спецификой ее социальной функции, многослойностью государственно-управленческих отношений и большого числа исполнительно-распорядительных органов[18, с. 130].

Образовательное законодательство, оставаясь, в большей мере, частью административного законодательства, должно содержать административно-правовые конструкции, способные эффективно решать вопросы регулирования деятельности вузов.

В литературе широко отмечается проблема юридической техники нормативных актов[19]. Правильная пропорция норм закона во многом гарантирует эффективность его действия. И, напротив, нарушение ее, произвольная комбинация норм (например, увеличение общерегулирующих отсылочных норм в ущерб нормам конкретно-регулирующего действия) снижают эффективность закона в целом[17, с. 210].

В свою очередь, А.Н. Козырин справедливо отмечает: «акты образовательного законодательства должны, с одной стороны, стать актами прямого действия и содержать лишь минимально необходимое количество бланкетных и отсылочных норм, а с другой – учитывать особенности статуса отдельных образовательных учреждений, наделенных автономией и пользующихся академическими свободами»[20].

Ориентация на создание свободного рынка в сфере высшего образования предполагает приведение статуса государственных и негосударственных вузов к общим требованиям политики реструктуризации бюджетного сектора, что влечет «передачу высшей школы во власть рыночных сил …. вуз видится как автономное «производство», действующее на рынке точно так же, как и любое другое предприятие бизнеса. Учебные заведения сами должны нести ответственность за свои действия на рынке в условиях конкурентной борьбы и за продажу образовательных услуг потребителям с максимальной прибылью»[21, с. 31]. Видимо по этой причине В.М. Токмовцева рассматривает федеральные вузы как государственные унитарные образовательные предприятия[22, с.9,17].

Децентрализация управления образованием как доминирующая составляющая административной реформы в этой сфере предусматривает наиболее оптимальные условия для изменения административно-правового статуса вузов. В числе арсенала средств, которые могут быть использованы – делегирование полномочий государственных органов по оказанию публичных образовательных услуг различным организациям, в том числе и негосударственным; расширение их организационно-правовых форм¸ «эластичность» которых позволила бы наиболее эффективно решать вопросы их правосубъектности, экономического развития и также частного сектора в высшем образовании.

В этой связи, некоторыми авторами предлагается также легализация возможности ведения экономической деятельности вузами через создание самостоятельных (сателлитных) некоммерческих и коммерческих организаций, или преобразование образовательных учреждений в статус юридических лиц иных организационно-правовых форм, способных в большей степени функционировать в качестве экономически активных субъектов, в том числе посредством их приватизации.

В результате реформы предполагается реализация основного принципа – обеспечение возможности свободного выбора потребителями государственного или негосударственного вуза без каких-либо ограничений со стороны государства, в условиях их равного правового статуса.

Вместе с тем, указанные законы решают только часть вопросов статуса вуза, устанавливая организационно-правовые формы учреждений, оказывающих публичные услуги в социальном секторе. Между тем, диверсификация образовательных учреждений состоит не только в определении статусных различий, но и установлении общих (основных) статусных характеристик, определяющих отправные элементы, прежде всего, административной правосубъектности вузов в рамках общего правового статуса образовательной организации.

Например, в рамках новых условий осуществление образовательной деятельности возможно в «модели» новых правосубъектных характеристик вузов, в том числе через автономные учреждения3 – высшие учебные заведения автономного типа4, как новые виды юридических лиц в образовательной сфере.

Специальные законы могут лишь уточнять общий (стержневой) нормативный правовой акт, регулирующие основы статуса юридического лица, а статус вузов (как образовательной организации и юридического лица) требует более детального регулирования, нормативной базы, представляющей иной подход в формировании образовательного законодательства высшей школы. В связи с чем, необходимость «отправного» регулирования предполагает наличие отдельного закона.

В связи с изложенным, в целях оптимального регулирования особенностей административно-правового статуса высших учебных заведений, считаем необходимым:

1) закрепить общие вопросы административно-правого статуса – понятие высшего учебного заведения, виды вузов, их задачи и функции, административные права и обязанности, основы взаимоотношений с соответствующими публичными структурами в законе «О высших учебных заведениях в Российской Федерации»;

2) привести в соответствие с действующим законодательством существующее Типовое положение о высших учебных заведениях; разработать на его основе Типовые положения об отдельных (специальных) видах высших учебных заведений;

3) в связи с «многоаспектным» представлением высших учебных заведений разработать Типовые уставы применительно к каждому типу высших учебных заведений в рамках их видовой классификации.

4) определить возможные правовые конструкции юридических лиц в сфере высшего образования в соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях».


Литература


1. Постатейный комментарий к Федеральному закону РФ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» / Под ред. А.Н. Козырина, В.В. Насонкина., 2005.

2. САПП РФ. 1993. № 28. Ст. 2594.

3. Комментарий к Федеральному закону «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» (Постатейный) / Под ред. В.М. Сырых, Е.В. Буслова. – Юридический дом «Юстицинформ», 1998.

4. Проект федерального закона «Об университетах». Электрон. дан. М.: Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания РФ, 2003. Режим доступа: http://www.duma.gov.ru, свободный. Загл. с экрана.

5. Барабанова, С.В. Правовое положение вузов в Российской Федерации (административно-правовой аспект): Дис… канд. юрид. наук. Казань. 1996.

6. Каплюк, М.А. Проблемы определения понятия и видов высших учебных заведений / М.А. Каплюк // Юридическое образование и наука. – 2006. – № 2.

7. Голубицкий, В.М. Управление вузом // Управление социально-культурным учреждением: межвузовский сборник научных трудов. Свердловск. 1986.

8. Похомов, Ю., Чучалин, А. Модель рейтинга вузов и образовательный прогресс / Ю. Похомов, А. Чучалин // Высшее образование в России. – 2005. – № 11.

9. Рекрут, О.А. Административно-правовой статус негосударственных высших учебных заведений в России. Дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

10. Теория государства и права: курс лекций / Под ред. М.И. Матузова, А.В. Малько. – 2-е изд., перераб. и доп. М: Юрист, 2000.

11. Постановление Правительства РФ от 14.02.2008. № 71 // СЗ РФ. 25.02.2008. № 8. Ст. 731. .

12. Приказ Минобразования РФ от 16. 03.1999. № 643 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. № 17. 14.05.1999.

13. Письмо Федерального агентства по образованию от 14 ноября 2006 г. № 2077/12-16 // Официально не опубликовано.

14. СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

15. Бердашкевич, А.П. Правовые проблемы финансового обеспечения государственной политики в области образовательной и научной деятельности высших учебных заведений. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов. 2002.

16. Тихомиров, Ю.А. Закон, стимулы, экономика. – М.: Юрид. лит;. 1989.

17. Тихомиров, Ю.А. Теория закона. М.: Изд-во «Наука», 1982.

18. Юсупов, В.А. Теория административного права.– М.: Юрид. лит. 1985.

19. Керимов, Д.А. Культура и техника нормотворчества. М., 1999.; Законодательная техника. Научно-практическое пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.

20. Козырин, А.Н. Современные контуры образовательного права / А.Н. Козырин // Закон. – 2007. – № 4.

21. Майбуров, И. Финансирование высшего образования: «национальные особенности» / И. Майбуров // Высшее образование в России. – 2004. – № 10.

22. Токмовцева, В.М. Высшее учебное заведение как субъект отношений в сфере предпринимательства. Автореф. дис… канд. юрид. наук. М., 2000.



1 В целом проведение подобной «линии» определено в законопроекте, где функции учредителя государственных университетов, независимо от ведомственной принадлежности при учреждении университета, осуществляет федеральный орган управления образованием (п. 3 ст. 12).

2 К их числу относятся потребительские кооперативы, общественные и религиозные организации (объединения), финансируемые собственником учреждения, благотворительные и иные фонды, объединения (ассоциации и союзы) юридических лиц, некоммерческие партнерства, автономные некоммерческие организации, государственные корпорации.

3 Автономное учреждение – это новый тип государственного (муниципального) учреждения. См.: Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».

4 Это авторское, достаточно условное обозначение подобных образовательных учреждений в высшем образовании, не претендующее на универсальность.