Реферат: Русский Гуманитарный Интернет Университет Библиотека Учебной и научной литературы

Русский Гуманитарный Интернет Университет


Библиотека


Учебной и научной литературы


WWW.I-U.RU


ИСТОРИЯ
ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ РОССИИ Издание 2-е, дополненное

Под общей редакцией доктора экономических наук

профессора В. Г. Игнатова


Рекомендовано Министерством образования Российской

Федерации в качестве учебника для студентов высших

учебных заведений


РОСТОВ-НА-ДОНУ
Феникс
2002


ББК 67.99

И-50


Рецензенты:

д.и.н., проф. ^ Н.А. Мининков (РГУ),

доц., к.юр.н. Е.И. Дулимов (ДЮИ),

доц. А.П. Скорик (НГТУ),

д.и.н., проф. В.П. Крикунов


Авторский коллектив:

Игнатов В.Г. — руководитель (Предисловие, гл. 1 в соавт., гл. 19—21), Данилов А.Г. — к.и.н., доц. (гл. 4), Кислицын С.А. — д.и.н., проф. (гл. 16—18), Патракова В.Ф. (гл. 2 в соавт.), Поташев Ф.И. — д.и.н., проф. (гл. 8—10, 14—15), Рогозин В.А. — к.и.н. (гл. 17 в соавт.), Сер­геев В.Н. — д.и.н., проф. (гл.1 в соавт., гл. 11—13), Смирнов В.Н. — д.и.н., проф. (гл. 6), Трусова Е.М. — д.и.н., проф. (гл. 7), Черно­ус В.В. — к.полит.н. (гл. 2 в соавт., гл. 3,5).


Редакционная коллегия:

^ В.Г. Игнатов, д.э.н., проф. (отв. ред.), С.А. Кислицын, д.и.н.,

проф., Ф.И. Поташев, д.и.н., проф., В.Н. Сергеев, д.и.н., проф.

(зам. отв. ред.), В.Н. Смирнов, д.и.н., проф.


И50 История государственного управления России. Учебник / Отв. ред. В.Г. Игнатов. — Ростов н/Д: Феникс, 2002. — 608 с.


В учебнике, авторами которого являются профессора и до­центы Северо-Кавказской академии государственной службы, рассмотрены вопросы теории и истории государственного управления и местного самоуправления в России на всех эта­пах ее истории.

Пособие адресовано студентам и аспирантам, изучающим курсы «История государственного управления в России», «Ис­тория отечественного государства и права», «История России» и др., преподавателям вузов и учителям старших классов.


ББК 67.99 (2)


ISBN 5-222-02198-Х

© Коллектив авторов, 2002

© Оформление, изд-во «Феникс», 2002


Предисловие
Начало XXI в. характеризуется активным процессом станов­ления новой российской государственности, адекватным совре­менному уровню развития общества цивилизованных институ­тов государственного управления и местного самоуправления.

Процесс этот идет в очень сложных условиях. Прежняя ма­шина советского государственного управления разрушена, а ин­ституты нового демократического государственного управления и местного самоуправления, институты гражданского общества, механизмы их функционирования и взаимодействия еще только создаются. Само же российское общество переживает глубокий кризис, охватывающий власть и управление, экономику и соци­альную сферу, политику и мораль, государственное устройство и межнациональные отношения, другие сферы жизни.

Поиск путей становления новой российской государственно­сти предполагает глубокое изучение учеными-обществоведами и практическими работниками современной российской действи­тельности, определение разнообразных причин, детерминирую­щих те или иные негативные процессы, выявление способов их устранения и ростков нового, прогрессивного, заслуживающего внимания и поддержки, проведение большой научно-объектив­ной практической работы по созданию эффективных институтов власти и гражданского общества, свободной рыночной экономи­ки, демократической политики, правового государства.

Большое значение в этом отношении имеет и изучение на­копленного огромного зарубежного опыта, причем не только высокоразвитых индустриальных, но и бывших социалистичес­ких стран, более или менее успешно решающих новые проблемы государственного строительства, социально-экономического и политического развития.

Особенно важен отечественный исторический опыт.

Российскому государству более тысячи лет, и все это время развивалось государственное и местное управление, у истоков которого стояли древнерусские князья Владимир Святитель (Вла­димир Красное Солнышко), Ярослав Мудрый и Владимир Моно­мах. История сохранила знаменитую дворцовую тетрадь — царс­кую кадровую картотеку и другие документы известного рефор­матора государственного управления Ивана IV Васильевича. Осо­бенно большую роль в реформировании государственной и местной власти и управления сыграли Петр I, Екатерина II, Алек­сандр II, известные реформаторы управления М.М. Сперанский, П.А. Столыпин, С.Ю. Витте и другие. Начатая в 1864 г. земская реформа подняла крестьянскую Россию с колен, создала условия для новых радикальных реформ и превращения страны в могу­щественную мировую державу. Опыт земства содержит немало поучительного для поиска путей развития творческой инициати­вы, самоуправления и самоорганизации населения.

Нельзя не учитывать также позитивный и негативный опыт, приобретенный после 1917 г., когда в ходе двух революций пре­жние государственные институты, традиции, система государ­ственной службы были заменены новыми. На обломках имперс­кой российской государственности началось создание принципи­ально иной государственной системы, основанной на Советах трудящихся, идеологическом и политическом диктате, которая знала свои взлеты и падения. Учатся, как известно, не только на успехах, но и на ошибках.

После августа 1991 г. и особенно октября 1993 г. принимают­ся меры, чтобы как можно быстрее перейти к новой модели госу­дарственного, местного управления и самоуправления, преобра­зовать и создать заново государственную и муниципальную службу.

Центральное звено этой проблемы — кадры. Они — лицо вла­сти. Современная власть России нуждается в новом поколении кадров, особенно чиновников государственного управления и местного самоуправления.

Для выполнения этой задачи развернута большая работа по созданию системы подготовки, переподготовки и повышения ква­лификации государственных служащих. Ее основу составляют сей­час специализированные учебные заведения: Российская акаде­мия государственной службы при Президенте РФ; Академия на­родного хозяйства и Финансовая академия при Правительстве Рос­сийской Федерации; региональные академии и институты госу­дарственной службы РАГС при Президенте РФ, которые уже в ближайшей перспективе будут ежегодно обеспечивать выпуск около 3 тыс. молодых специалистов с высшим образованием в области государственного и муниципального управления, до 7 тыс. госслужащих, прошедших переподготовку, и до 30 тыс., повысивших квалификацию.

Эти специализированные учебные заведения, особенно реги­ональные академии и институты государственной службы, раз­виваются не только как учебные заведения, но и как одно из существенных звеньев механизма разработки и реализации единой кадровой политики Российского государства, механизма оценки, отбора, подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, продвижения руководящих работников государственной службы и органов местного самоуправления, становления и со­вершенствования российской государственности на основе новой Конституции Российской Федерации.

В систему подготовки, переподготовки и повышения квали­фикации кадров для государственной и муниципальной службы входят также филиалы (отделения, факультеты, учебно-консуль­тационные пункты) региональных академий государственной службы, учебные заведения субъектов Федерации (Башкирская академия управления, центры и курсы переподготовки и повы­шения квалификации работников органов государственного уп­равления при большинстве субъектов Федерации и др.), а отчас­ти также около ста факультетов и отделений в высших учебных заведениях Минобразования России, готовящих специалистов по государственному и муниципальному управлению.

В 2000 г. Госкомвуз РФ утвердил новый государственный образовательный стандарт высшего профессионального образо­вания по специальности 06.10.00 «Государственное и муниципаль­ное управление». Он предполагает обязательное изучение «Исто­рии государственного управления в России» как общепрофессио­нальной дисциплины.

В соответствии с требованиями этого Госстандарта и подго­товлен преподавателями Северо-Кавказской академии государ­ственной службы предлагаемый учебник. В основу ее положены специальные курсы лекций, в течение последних лет читаемые в СКАГС, а также учебно-методические материалы кафедры исто­рии и философии, разработанная ею рабочая программа новой учебной дисциплины.

Авторский коллектив выражает надежду, что данная работа позволит читателям глубже осмыслить российский опыт госу­дарственного управления, логику его развития в единстве с про­грессом общества, во взаимодействии всей совокупности объек­тивных и субъективных, внутренних и внешних факторов, в кон­кретно-исторических условиях; понять, чем были вызваны к жиз­ни, как функционировали, как и почему развивались, реформи­ровались, исчезали (заменялись) различные системы государствен­ного управления в России княжеская великокняжеская, царская, императорская, либерально-демократическая, советская; как и почему именно так заменена советская система современной сис­темой государственного управления и самоуправления.

При этом авторы стремились также раскрыть характер, сущ­ность, противоречия, степень эффективности, конкретные резуль­таты, политические и социально-экономические последствия, позитивные и негативные уроки каждой из существовавших в России систем государственного управления.

Надеемся, что учебник позволит читателям не только обога­тить свои научно-теоретические познания, но и поможет им луч­ше разбираться в проблемах становления и развития современ­ной государственной системы управления и самоуправления в России, успешнее решать проблемы совершенствования и повы­шения эффективности управления с учетом исторического рос­сийского опыта.

^ В.Г. Игнатов, ректор Северо-Кавказской академии
государственной службы, заслуженный деятель науки РФ,

доктор экономических, наук, профессор


Глава 1

Научные основы изучения

истории государственного

управления в России

(Вместо введения)

Актуальность изучения истории государственного управления
Теоретико-методологические аспекты

Предмет и задачи учебного курса


Актуальность изучения истории

государственного управления

История России, ее государства — это исторический опыт на­рода, его социальная память, которая циркулирует в обществе, в том числе в виде монографий, брошюр и статей. В них содер­жится ответ на вопрос о причинах вызревания кризисов в обществе и путях их преодоления.

Россия в начале XXI в. вновь на перепутье. Как ее «обустроить»? Кризис ее государственности приобрел затяжной и хронический характер. Вопрос об укреплении российской государствен­ности и налаживании государственного управления и местного самоуправления стал важнейшим среди всех острых проблем общественной жизни. В кризисные периоды истории народы часто обращаются к своему прошлому, где ищут ответ на поставлен­ные вопросы.

Опыт государственного управления в России самобытен, ибо государство Российское — это больше чем государство. Это территория, охватывающая два континента, это более 100 национальностей с множеством разных конфессий, разным образом жизни, уровнем экономики и культуры. Что удерживало наро­ды вместе несколько столетий? Изучение специфики такого управленческого опыта представляет особый интерес; в начале XXI столетия остро осознана необходимость его всестороннего обобщения.

Особенности истории государственности России — в последовательной смене реформ и контрреформ. Причина такой последовательной смены в том, что с восшествием на престол каж­дого нового самодержца, а в советское время — нового генераль­ного секретаря ЦК компартии нарушалась «цепь преемственнос­ти» общественной жизни страны1.

В государственном управлении в России проявились и та­кие особые черты характера ее народов, как широта и щедрость, доброта, любовь к свободе, терпение, дружелюбие, коллекти­визм.

Однако высветилась и такая черта, как стремление во всем доходить до крайности, до пределов возможного. По Д.С. Лиха­чеву, это и столица на самой границе огромной империи (уни­кальный случай в мировой истории); и движение многочислен­ных монастырей все дальше и дальше в леса и на острова к сту­деному морю; и стремление русских внезапно отказаться от всех земных благ, желание довести все до границ возможного, что проявлялось и в русском искусстве и философии1. Самостоятель­ная русская мысль обращена к эсхатологической проблеме кон­ца, она окрашена апокалипсически. В этом — отличие ее от мыс­ли Запада2. Изучение особенностей истории российской государ­ственности, реформ и контрреформ, управленческой культуры помогает глубже понять современные проблемы, заглянуть в бу­дущее.

История государственного управления — молодая, актуаль­ная, формирующаяся отрасль научных знаний. Как учебная дис­циплина она возникла лишь в 1995 г., когда была включена в Государственный стандарт высшего образования по специально­сти «Государственное и муниципальное управление». Научный интерес к проблеме огромен.

Исследователи новейшего времени обратились к изучению тысячелетней истории государственной власти и реформ в Рос­сии3, рассматривая решение этой проблемы как начало формирования новой модели отечественной истории4. Сделан важный шаг в преодолении вульгарно-классовой оценки реформаторов5. Появилась исторически достоверная характеристика самодерж­цев6. Реализованы новые подходы к оценке российских консер­ваторов: А.А. Аракчеева, А.Х. Бенкендорфа, С.С. Уварова, П.А. Валуева, П.А. Шувалова, Д.А. Толстого, В.К. Плеве7, К.П. Победоносцева и других. Те, кто пришел к управлению Рос­сией после февраля 1917 г., вплоть до начала 1990-х гг. изобра­жали консерваторов-охранителей политическими ничтожествами, жалкими и ущербными людьми. В новейшей историографии от­мечается, что каждый из названных государственных мужей вер­но служил Отечеству.

В конце XX в. появились работы, посвященные теории рос­сийской государственности, рассматривающие ее как часть общей теории государства. Российская история становится, таким обра­зом, одной из составляющих общее знание о закономерностях и случайностях в государственно-правовом развитии человечества8.

В современных исследованиях воплощается новая парадигма учения о государстве. Государство, как оно определено с позиции формационной модели развития, — это инструмент политическо­го господства эксплуататорского класса, инструмент подавления эксплуатируемых. Но это весьма односторонний подход, которым ни в коем случае не исчерпывается суть данного института. Госу­дарство не столько прямо, сколько опосредованно выполняет эту функцию. Если взглянуть на этот институт с цивилизационных подходов к истории, то государство выполняет гораздо более ши­рокий спектр функций: государство как олицетворение народно­сти, правосудия и справедливости, как хранитель его исторических традиций, а также целостности и безопасности, создатель ин­формационных служб, арбитр в споре между публичными и част­ными интересами, организатор сбора налогов, учета труда и рас­пределения его результатов, наконец, цивилизующая функция го­сударства. Этот пример, как и многие другие, подтверждает, что формационное видение истории приобретает типологически одно­линейный характер (Барг М., Венгеров А. и др.).

Ученые рассматривают влияние на государственную органи­зацию общества не только классового фактора, но и природно-климатического, религиозного, геополитического и др. При этом подчеркивается, что в России под воздействием названных выше начал сложилась специфическая социальная организация: 1) пер­вичная хозяйственно-социальная ячейка — корпорация, претен­дующая на автономное от государства существование (община, артель, товарищество, колхоз, кооператив, концерн и т.д.), а не частнособственническое образование, как на Западе; 2) государ­ство — не надстройка над гражданским обществом, как в запад­ных странах, а становой хребет, порой даже демиург (творец) гражданского общества; 3) государственность либо обладает сак­ральным характером, либо неэффективна («смута»); государствен­ность опирается на корпорацию служилой знати (дворянство, номенклатура и т.д.).

Таким образом, история отечественной государственности в целом может дать ключ для понимания того, что происходит в настоящее время. Тысячелетний опыт государства — аргумент в формировании новой модели российского исторического процес­са.

Центральная проблема исследований по истории государствен­ного управления России — это модернизация. Ученые рассмат­ривают ее как средство решения не только «вечных» вопросов (кре­стьянского, геополитического, национального и др.), но и новых отдельных проблем современного реформаторства: перехода от плановой, командной экономики к рыночной; экологии; защиты русских в бывших союзных республиках (там проживает их бо­лее 25 млн.); беженцев; социальная защита граждан, создание служб социальной помощи и координация их работы; поддержка образования, науки, культуры, нравственного и культурного воз­рождения; обеспечение научно-технического прогресса, инфор­мационного обслуживания; государственного обеспечения интег­рации России в мировую цивилизацию (при обеспечении нацио­нальной безопасности страны); конверсии военного потенциала и создания современных вооруженных сил быстрого реагирова­ния; защиты прав человека и обеспечения его безопасности, жизни, здоровья и достоинства, прав собственности и других прав, установленных принятой в конце 1991 г. российской Деклараци­ей прав и свобод человека и гражданина. Эта современная дея­тельность государства нуждается в глубоком научном осмысле­нии. В 1990-е гг. активно формируется кадровый состав молодой отрасли научных знаний, определяется круг исторических источ­ников и современных документов, характер нормативно-правовой базы исследований, в основном определена проблематика. Кон­центрации научного потенциала в немалой степени способство­вали ежегодно организуемые конференции ученых.

Таким образом, овладение историческим опытом государ­ственного управления России, изучение места и роли самих уп­равленцев на разных этапах развития отечественной государствен­ности, освоение методов и способов, с помощью которых госу­дарство управляет проживающими на его территории людьми, поможет глубже понять современные управленческие проблемы, начать научную разработку современной обновляющейся россий­ской государственности.

Актуальность рассматриваемой учебной дисциплины не ограничивается ее политическим, научным значением, но представ­ляет профессиональный интерес для студентов, будущих менед­жеров государственной службы.


^ Теоретико-методологические аспекты

Методология изучения государственного управления в Рос­сии включает следующие аспекты: 1) философская историко-материалистическая концепция; 2) политолого-социологический аспект; 3) общетеоретический социально-управленческий подход; 4) базовые понятия. Охарактеризуем названные компоненты ме­тодологии.

^ 1. Историко-материалистическая концепция. Ее реализация в познании важнейшей стороны политической истории России — необходимая отправная посылка достижения объективности в объяснении данного исторического процесса. Принцип объектив­ности требует рассматривать историческую эволюцию государ­ства и его деятельности как социально-политическую реальность, как действительную политическую форму бытия российского общества, в конечном итоге определяемую его (общества) мате­риально-производственной основой, социально-экономической структурой и отношениями между людьми, а также материаль­но-природной средой существования. В нынешней идеолого-политической ситуации в стране, когда многими учеными-обще­ствоведами, историками отвергается материалистическая концеп­ция как марксистско-ленинская, уместно обратить внимание чи­тателей на тот факт, что элементы материалистической концеп­ции в познании истории государства Российского были обозначе­ны в трудах известных дореволюционных русских ученых-исто­риков и философов. В.О. Ключевский, например, в своих лекци­ях по курсу русской истории проявлял неизменный интерес к про­блеме классов и хозяйственно-экономической жизни как веду­щим факторам истории. Выдающийся философ и правовед И.А. Ильин относил к условиям установления в России гармо­ничного государственного строя такие факторы, как национальный и социальный состав страны. Хотя наряду с ними отмечал необ­ходимость учитывать роль религиозного исповедания народа, уровня общей культуры и склада народного характера. Известно высказывание Екатерины II о влиянии на Российское государство его территории: «Российская империя есть столь обширная, что кроме самодержавного государя, всякая другая форма правления вредна ей, ибо все прочие медлительны в исполнении...»1. Мате­риально-природный фактор (территория) отмечал в числе объек­тивных, обусловливающих, наряду с социально-экономически­ми, конкретный образ государственного строя, Н. Бердяев. «Го­сударственное овладение необъятными русскими пространствами, — писал философ, — сопровождалось страшной централиза­цией, подчинением всей жизни государственному интересу и подавлением личных и общественных сил»1.

Говоря об историко-материалистической концепции как ме­тодологии изучения истории государственного управления, мы хотели бы предостеречь читателя от вульгаризаторской ее трак­товки, имевшей распространение в советской литературе. А имен­но: объяснения политической истории единственно экономичес­кой историей страны, сведения историко-политического процес­са к эволюции хозяйственно-экономической жизни. Такой схе­матизм и упрощенный подход вытекал из догматического толкования теории общественно-экономической формации, исключа­ющего сочетание формационного подхода с цивилизационным.

В действительности на эволюцию Российского государства и на его управленческую функцию, на его внутреннюю и внешнюю политику материально-производственные и социально-экономи­ческие факторы воздействовали во взаимосвязи с комплексом многих объективных и субъективных факторов и условий. Речь идет об интересах, ценностях, целях, которыми руководствовал­ся правящий класс, о традиции, политической культуре элиты, о доминировавшем в российском обществе православии и т.д. На политическую историю России оказывало влияние (подчас опре­деляющее) постоянное противостояние государства давлению за­падных стран. Важно также иметь в виду, что государство, буду­чи частью общества и зависимым от него, относительно самосто­ятельно в широких границах, само превращается в мощную силу, способную формировать общество по своему образу и подобию. Такая особенность Российского государства — важнейшая черта всей его истории. Методологически важно ее учитывать во всех проявлениях.

В соответствии с историко-материалистической концепцией эволюция государства и государственного управления рассмат­ривается как закономерный процесс. Задача изучения историчес­ких законов просматривалась в трудах В.О. Ключевского, И. А. Ильина, Е.Н. Трубецкого. Это направление историко-поли­тической мысли было доминирующим в советский период, не избежав известной фаталистичности в интерпретации объектив­ного характера исторических законов. В настоящем пособии ана­лизируются сущность историко-политического процесса, его за­кономерности в конкретных проявлениях государственной жиз­ни России, в деятельности живых политических сил — правящих и управляемых, элитных слоев и политических лидеров. Иными словами, исторические закономерности не рассматриваются в виде неких фатально действующих надчеловеческих сил, якобы уп­равляющих общественно-политическим процессом. Они понима­ются как существенные, необходимые, складывающиеся в исто­рическом опыте государственной жизни взаимосвязи между объективными условиями и субъективным фактором, между про­шлым и настоящим, настоящим и будущим, как объективные тенденции, реализующиеся в общественно значимых актах поли­тических действий и отношений масс, групп и индивидуумов.

Научное понимание истории государственности России — это осознание ее как результата многовековой деятельности россий­ского многонационального народа, политического класса и лиде­ров, как воплощения разумных решений и допущенных правите­лями ошибок, достижений и упущенных возможностей. Воспро­изведение в научной мысли истории такой, какой она в реально­сти была, подход к анализу прошлого прежде всего с позиций интересов и целей действовавших в то или иное историческое время политических субъектов, научный диалог с прошлым, об­разно выражаясь, на языке прошлых поколений государствен­ных деятелей и мыслителей. В этом состоит специфика принципа объективности исторического познания. Его реализация, одна­ко, осуществляется современными методами исследования и опи­сывается понятиями, разработанными в том числе современной наукой, позволяющими проникнуть в логику исторических явле­ний и событий и минимизировать влияние субъективных особен­ностей личностей исследователей. Одним из наиболее общих яв­ляется метод единства исторического и логического, предпола­гающий сочетание описания хронологии исторических событий с теоретическим анализом их внутренних взаимосвязей и существен­ных тенденций. Им руководствовались авторы курса.

Исторический процесс всегда «привязан» к определенным условиям и обретает специфические черты, детерминируемые теми или иными пространственными и временными, внешними и внутренними условиями, характером и способностью стоящих у руля государства и т.д. Поэтому принцип историзма дополня­ется конкретно-историческим подходом — изучением политичес­ких явлений и событий прошлого в конкретных ситуациях. Исто­рическая истина, более чем какая-либо другая, — «дочь времени» (Ф. Бэкон). Периодизация истории российской государственно­сти, предлагаемая в данном курсе, служит достижению заветной для историков «дочери времени».

Принцип объективности и историзма предполагает применение классового подхода, поскольку государство, политика — явления общественно-классовые. Вместе с тем было бы отступлением от этих принципов стремиться рассматривать любое историческое со­бытие в жизни государства Российского с классовых позиций. Не исключение — особенности правления русских императоров.

Политическая жизнь России в прошлом и настоящем вся со­ткана из конфликтов. Дворцовые перевороты, смуты, расколы, реформы и контрреформы, крестьянские мятежи и русские рево­люции — эти и другие, значимые для судеб страны, конфликт­ные процессы всегда были в поле зрения историков-политоло­гов. Необходимость включения в историко-политическое знание анализа конфликтов, причем не только классовых, но и других (между господствующими группировками правящего класса, меж­ду кланами, внутренних и внешних) составляет конфликта логи­ческий подход. Он признан современной наукой и поможет глуб­же понять историю государственного управления, главным обра­зом ее особенности. Социально-политические конфликты — стол­кновения общественно-политических сил, отстаивающих проти­воположные интересы и цели, — это узловые пункты историко-политического процесса. За конфликтующими силами, как правило, скрываются противоречия между устаревшими структурами, формами и методами осуществления государственной власти и управления, с одной стороны, и изменившимися условиями, по­родившими новые потребности, с другой. По характеру полити­ческих конфликтов, государственным механизмам их регулиро­вания и разрешения можно судить о типе политической систе­мы, ее движущих силах, ее стабильности и перспективах. По тому, как Российское государство выходило из конфликтных ситуаций и связанных с ними политических кризисов, судят о политичес­кой культуре правящих кругов и общества. В частности, объективный анализ завершения известной Смуты в России (начало XVII в.) утверждением династии Романовых показывает способ­ность всех слоев русского общества к объединению в ситуации, угрожающей гибелью государства1.

Историк вправе использовать любой философско-социологический инструментарий для анализа исторического материала, «ко­торый дает ключ к объективному научному знанию», в том числе и понятия, обозначающие исторические противоположности рос­сийского общества: «язычники» и «православные», «старообряд­цы» — «люди новой веры», «славянофилы» — «западники» и др.2

^ II. Политико-социологический аспект методологии. Его суть заключается в анализе истории государственного управления в контексте сформулированных политолого-социологической нау­кой положений о сущности государства, его функциях, о взаимо­отношениях государства и общества.

Методологически ключевым служит определение государства. В истории российской политической мысли сложилось двоякое понимание данной категории. Первое — государство рассматри­вается как необходимая политическая форма организации обще­ства, как союз людей, объединенных единой верховной властью (Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин, Е.Н. Трубецкой, П.А. Соро­кин и др.). В таком понимании государство отождествлялось с обществом. Государство и общество «в научном представлении сливалось в одно понятие»3. Второе — государство определяется как часть общества, институт власти, одна из форм господства над людьми (В.М. Хвостов, В.И. Ленин и др.). В политической истории нашего государства практически доминировало отожде­ствление его с обществом, что проявилось и в советский период4. Государство, власть, олицетворяемые самодержавием, а затем диктатурой пролетариата, по существу охватывали собою все со­циально значимые и даже частные сферы жизни населения.

Российское государство было «всепоглощающим». Однако объективно существовала потребность в отграничении государ­ства от общества, ибо по природе своей оно всегда оставалось организацией господствующей группы людей, стоящей над об­ществом и воплощающей в себе публичную власть. Вопрос о раз­граничении организованной формы политической власти и общества ставился либерально-демократическими теоретиками. «Отличие общества от государства сделалось ходячей истиной, признаваемой всеми», — писал Б.Н. Чичерин (1900 г.). Этот же вопрос, как известно, приобрел актуальность для нашей страны в конце XX в. (проблема гражданского общества).

Установка правящего класса на «всепоглощающее» государ­ство, на всеохватывающую политическую власть, осуществляв­шуюся во всех областях и формах господства, с одной стороны, а с другой, усложнение социальной структуры и национального состава общества, развитие самодеятельности привилегирован­ных сословий и деятельных слоев порождали две взаимосвязан­ные противоположности в устройстве государственной жизни — это воспроизводство и усиление централизации власти и ограни­ченная ее децентрализация. В рамках взаимодействия противо­положностей происходил процесс становления и развития государственного управления в России, а также местного само­управления. Соответственно под углом зрения диалектики этих тенденций следует подходить к его изучению.

Анализ исторического материала будет корректным, объек­тивным, если будет учитываться и такая специфическая тенден­ция российской государственности, как постоянное слияние вла­сти и управления, как подчинение государственного и местного управления задаче усиления централизованной власти. В ней и выражалась этатизация общества, т.е. его огосударствление. От­меченная тенденция стимулировалась одновременно субъектив­ными представлениями о государстве-обществе и исторической спецификой его, являвшейся основной формой социальной ин­теграции, а также опекуном общества. Поглощение государствен­ной властью управления общественными делами, политизация и идеологизация социального управления достигают апогея в тота­литарной системе. Реакцией же на абсолютизацию роли власти является наблюдаемая в начале XXI в. в нашей стране минимиза­ция этой роли во всех сферах жизни.

Доминирующее отождествление государства с обществом, порожденное объективными историческими обстоятельствами и целенаправленной политикой правящего класса, приводило к противоречивым последствиям, которые также нельзя не учиты­вать при изучении российской политической истории. Положи­тельная сторона заключалась в том, что государственная власть в качестве инструмента управления обществом в конечном счете превратила Россию в могущественную державу. Негативная — эта же власть блокировала становление гражданского общества как социальной основы гуманизации самого государства и его демо­кратизации. И тем не менее Российское государство, будучи дей­ствительным высшим политическим союзом многонационального сообщества, стало творцом уникальной цивилизации, включив­шей общенародные традиционные ценности. Патриотизм, державность, государственность, солидарность (коллективизм, со­борность) составили комплекс идеолого-политических ценностей, прочно вошедших в фундамент российской политической куль­туры.

Категория политической культуры — обобщающий пока­затель прогрессивности государственной системы. Она харак­теризует уровень и реализацию политических знаний, ценнос­тей и образцов поведения социальных субъектов в политичес­кой жизни. Поэтому политико-культурологический подход, признанный современной наукой, с полным основанием мож­но считать еще одним элементом методологии историко-политического познания. Прослеживая переход российской государственности от одного типа политической культуры к дру­гому, более высокому: от традиционной культуры, отличаю­щейся признанием священного характера власти, традицион­ными нормами, культуры подданнической, при которой инди­виды ведут себя только как подчиненные властям, как зависи­мые от них, — к культуре активистской (политического учас­тия), демократической, когда человек становится гражданином, заинтересованным в общественных делах, историк раскрывает реальное содержание качественной стороны эволюции поли­тической системы, выявляет основной исторический вектор Российского государства.

^ III. Общетеоретический социально-управленческий аспект методологии. Государственное управление — особый вид со­циального управления. Понять его эволюцию на протяжении столетий и закономерности возможно с учетом основных по­ложений теории социального управления. Как теория государ­ственное управление выражает единство общего, свойственно­го социальному управлению, и особенного, характерного для деятельности государственного субъекта. Это целенаправлен­ная, организующая, координирующая и контролирующая деятельность государственных органов и других организаций, подчиненная реализации общественных потребностей и интере­сов.

В историческом исследовании учитывается, во-первых, из­менение содержания государственного управления на каждом очередном этапе эволюции государства, расширение масшта­бов реализации управленческой функции, вплоть до вмеша­тельства государства в экономическую и социо-культурную сферы, и повышение ее эффективности. Государственное управ­ление, писал Ключевский, «образовывалось, действовало и преобразовывалось» под влиянием «хода дел» и изменений самого государства и общества. Исторический тип государственного управления изменялся с изменением типа политической и со­циально-экономической систем, что произошло в результате российских революций. Во-вторых, при изучении истории го­сударственного управления должен использоваться системный подход, так как последнее по природе своей всегда характеризовалось определенными признаками системности: внутрен­ней взаимосвязью компонентов (структур, уровней, функций и др.),