Реферат: Федеральные округа как территориальные единицы надрегионального уровня: цели создания, правовая природа, соотношение с аналогичными территориальными единицами зарубежных стран

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ


В. МАЗУРОВ,

кандидат юридических наук, доцент

Красноярского государственного аграрного университета


ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОКРУГА КАК ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ЕДИНИЦЫ НАДРЕГИОНАЛЬНОГО УРОВНЯ: ЦЕЛИ СОЗДАНИЯ, ПРАВОВАЯ ПРИРОДА, СООТНОШЕНИЕ С АНАЛОГИЧНЫМИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ЕДИНИЦАМИ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН


Отсутствие на сегодняшний день четкого нормативного определения понятия «федеральный округ» и правовой природы системы оставляет простор для появления и развития самых смелых научных теорий. Немалое число таковых с разной степенью успешности сменяют одна другую на протяжении последних десяти лет…

Одна из возможных классификаций рассматриваемых теоретических построений приводится в работе Г.О. Матюшкина. По его мнению, известные к моменту написания его труда подходы можно разделить на пять групп.

«Во-первых, образование федеральных округов было квалифицировано как начало коренных изменений в федеративном устройстве России. При этом появились высказывания авторитетных ученых о том, что создание федеральных округов существенно изменяет характер федеративных отношений в России1. Так, обратив внимание на различие между юридическим и фактическим статусом федеральных округов, В.Н. Лысенко пришел к выводу, что фактически принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющего существующую систему управления2.

Во-вторых, некоторые ученые в федеральных округах увидели прообраз будущего федеративного устройства России. А. С. Макарычев рассматривая проблемы федерализма в эпоху глобализации, пришел к выводу,. что одна из стратегий, находящихся в арсенале Президента России состоит в том, чтобы постепенно ослабить, значение субъектов Российской Федерации- в жизни государства. Такой гипотетический, вариант в долгосрочной перспективе может означать переход к новому федеративному устройству на основе семи округов3. Аналогичную позицию занимает П.М. Кандалов, полагающий, что «в будущем на базе федеральных округов может начаться процесс объединения субъектов, учитывая, что подобные прецеденты уже имеют место в российской практике».

В-третьих, отдельные представители политологической науки в факте появления федеральных округов усмотрели тенденцию к переходу от федерализма к унитаризму. К такому выводу пришли участники историко-политологического семинара, на котором было подчеркнуто, что «реализация данной реформы в совокупности- с другими-инициативами Президента призваны создать новый — централизованный тип федерации, имеющей устойчивую тенденцию к унитарной модели власти»4.

В-четвертых,- федеральные: округа были оценены как средство (инструмент) для повышения эффективности государственной региональной политики, укреплению процессов межрегиональной интеграции; консолидации страны. Аргументируя свою позицию Н Л Добрецов и В. Е. Селиверстов отметили, что создание семи федеральных округов на крупных территориях России, ареалы которых фактически повторяют ареалы межрегиональных ассоциаций, будет способствовать усилению действенности государственной региональной политики на основе перенесения ряда ее задач на межрегиональный уровень, более тесной работы центра с регионами и укреплению процессов межрегиональной интеграции5.

В-пятых, федеральные округа оцениваются, не как элемент административно-территориальной реформы, а как элемент реформы управления. А.А. Саурин, посвятивший свое диссертационное исследование анализу проблем института полномочного представителя Президента в федеральном округе … отмечает, что, «не обладая признаками административно-территориальной реформы, создание федеральных округов обладало в то же время признаками реформы административной, то есть реформы управления. Возникновение федеральных округов внесло принципиальные изменения в структуру государственного управления, которая в федеративном государстве включает два: уровня — федеральный региональный. Федеральные округа создают принципиально новый, т.н. средний уровень, управления, связывающий Федерацию и субъекты». Такой подход в целом разделяет и П.М. Кандалов, по мнению которого, «федеральный округ является; административным образованием, охватывающим территорию нескольких субъектов Федерации»6

Стоит отметить, что данная классификация подходов к феномену федеральных округов, при всей своей подробности, страдает одним довольно серьезным недостатком. Нетрудно заменить, что составляющие её классы зачастую выделяются по совершенно различным основаниям. С моей точки зрения, в исторической ретроспективе имеет смысл выделить три основные группы научно-теоретических построений, касающихся сути и целей «федерально-окружного строительства».

1. Теория «новых субъектов» (или «макросубъектов»). Квинтэссенцию этой теории можно найти, в частности, в работах Н.М. Добрынина, который, к примеру, писал, что «мы с уверенностью можем констатировать явный правовой прецедент: в России за период с мая 2000 г. сформировалось у нас на глазах семь полноправных (и даже более полноправных через полномочных представителей Президента РФ) субъектов Российской Федерации»7. Впрочем, сторонники такого рода теории обычно предпочитают пользоваться более взвешенной терминологией и говорить об образовании не новых субъектов, а неких «макросубъектов» Российской Федерации8. Аргументация такого рода теории, надо признать, носит достаточно своеобразный характер. Так, по сути, провозглашая федеральные округа некими особыми сложносоставными субъектами Российской Федерации, то есть регионами, включающими в свой состав другие регионы, Н.М. Добрынин писал о том, что они обладают «в полном объеме всеми характерными признаками» субъектов федерации, а в качестве примера приводил … возможность полномочных представителей Президента Российской Федерации ежемесячно встречаться с главой государства для решения окружных проблем9. Думается, что с позиции отечественной государственно-правовой доктрины такого рода доводы вряд ли могут служить доказательством истинности защищаемых с их помощью положений.

К числу более сторонников подобного рода подхода относятся также А.С. Макарычев10 и П.М. Кандалов11, считающие упомянутое выше объяснение целей создания федеральных округов наиболее вероятным, хотя и не единственно возможным.

2. Теория «новых экономических регионов» («новых экономических макрорегионов»). Так, по мнению М.Я. Гохберга, «в деле совершенствования государственного регулирования развития и размещения производительных сил на региональном уровне федеральные округа несомненно станут важным и необходимым средством укрепления … единого экономического пространства России», а уточнение их границ необходимо осуществлять с учетом «экономического районирования территории Российской Федерации»12. Дополнительный довод в пользу понимания системы федеральных округов прежде всего в качестве основы для обновленного экономического районирования нашей страны сторонники соответствующего подхода видят в «принципиальном совпадении» субъектного состава федеральных округов и межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации13.

Казалось бы, прямое основание для поддержки такого рода подхода дает утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1162-р Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (Концепция 2020)14. Действительно, в разделе VII («Региональное развитие») указанного документа рассматриваются перспективы социально-экономического развития территории каждого из существовавших на тот момент федеральных округов Российской Федерации. Однако нельзя не обратить внимания на тот факт, что в том же документе используется и представление территории Российской Федерации согласно «старому» экономическому районированию (в частности, в таком контексте рассматривается территория Поволжья), а также используется «межокружная» группировка субъектов Российской Федерации (к примеру, в рамках Севера или Арктики).

Однако главным аргументом против «экономической» теории постижения реальной сущности системы федеральных округов стало выделение из состава Южного федерального округа Северо-Кавказского федерального округа при полном сохранении прежней, единой группировки территорий обоих округов как в рамках общероссийской системы экономического районирования, так и в рамках единой межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации Южного федерального округа «Северный Кавказ»15. В результате мы имеем два федеральных округа, территория которых образует единый экономический район, при том, что составляющие их регионы входят в состав единой экономической ассоциации.

3. Теория «федеральных округов как специальных (особых) территориальных единиц». В наиболее сжатом виде эту теорию можно найти, в частности, в работах А.Н. Черткова. «Федеральный округ – специальная территориальная единица, являющаяся частью функционально-территориального устройства России» - пишет он. «Федеральный округ» по словам А.Н. Черткова «является самой крупной территориальной единицей Российской Федерации, имеющей стратегическое значение для ее развития».16

В чем же, по мнению упомянутого автора,, заключается это самое стратегическое значение?

«Федеральные округа» по его словам, «выступают фактически межрегиональным уровнем координации осуществляемых на местах полномочий Президента России». Более того, «формирование федеральных округов призвано решать задачи военно-стратегического характера, обеспечения территориальной целостности, основ государственного строя, а также реализации приоритетов политики государства»17. По мнению же А.А. Муравьева, создание федеральных округов (которые он считает разновидностью особых территориальных единиц) активизирует процесс деконцентрации полномочий главы государства, а также позволяет «повысить на уровне округов эффективность государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Российской Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможность межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления».18

Оставляя в стороне не вполне понятный тезис о координации (деконцентрации) полномочий Президента «на местах», следует, думается, обратиться к другому аспекту рассматриваемой теории. Если федеральные округа – это специальные (особые) территориальные единицы, то, очевидно, необходимо прояснить вопрос о том, в чем заключается их специфичность (особенность). Если с их помощью можно «решать задачи военно-стратегического характера» и одновременно «оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления» - то это не специальные территориальные единицы и даже не макросубъекты федерации, а прямо-таки «волшебные» инструменты территориального управления общего, а вовсе не специального характера. Ну а поскольку на деле задачи по обеспечению военной безопасности страны решаются вовсе не через федерально-окружное строительство19, постольку имеет смысл все же прояснить вопрос о том, в чем же на деле состоит роль и назначение федеральных округов.

Для ответа на этот вопрос, думается, имеет смысл, прежде всего, прислушаться к словам тех, кто создавал систему федеральных округов и руководит работой действующих в их рамках органов и должностных лиц.

Второй президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. заявил: «Одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных округов и назначение в них полномочных представителей Президента России. Суть этого решения - не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно - территориальных границ, а в повышении эффективности власти… Мы… персонифицируем ответственность»20.

Итак, четко заявленная цель создания и функционирования системы федеральных округов – персонификация ответственности.

Что в данном случае имеется в виду?

По словам третьего Президента Российской Федерации Д.А. Медведева, речь идет прежде всего об осуществлении на уровне федеральных округов управленческого (в том числе и правового) контроля (выделено мною) за деятельностью всех государственных органов и должностных лиц21. По словам главы государства, эта задача определяла суть деятельности управленческих структур федеральных округов на протяжении первых десяти лет их существования22. Такая ситуация должна сохраняться и в дальнейшем.

Понятно, что в нашей стране, к сожалению, зачастую принято не доверять даже ясно и четко выражаемой позиции носителей власти, выискивая в её публичных заявлений некий «скрытый смысл». Но в данном случае происходившие и происходящие на наших глазах политические события целиком и полностью подтверждают кристальную четкость позиции руководителей России. Федеральные округа – это действительно по сути своей территориальные единицы, созданные для надлежащего осуществления контрольных полномочий главы государства на соответствующих территориях. Все остальные функции, которые осуществляют властные структуры окружного уровня, производны от этой базовой функции.

Говоря об этом, я вовсе не открываю Америки. Для подтверждения этого факта достаточно ознакомиться, к примеру, с анализом практической работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и других окружных структур в 2000-2008 гг.23 Или просто вспомнить наиболее значимые «информационные поводы», связанные с тематикой федеральных округов за тот же период. Компания по контролю за приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, укоренение института федеративной ответственности, контроль за деятельностью региональных властных структур и территориальных структур федеральной власти – все так или иначе завязано именно на вопросы контроля…

Опыт и практика говорят нам, что федеральные округа – это контроль и … еще раз контроль! Это территориальные единицы, предназначенные прежде всего для реализации контрольных полномочий главы государства.

Попробуем же сравнить указанные территориальные единицы с аналогичными территориальными единицами зарубежных государств.

Наиболее известными примерами надрегиональных территориальных единиц античности и Средневековья являются диоцезы Римской империи, округа Древнего Китая, а также имперские округа Священной Римской империи (организация последних будет подробно рассмотрена ниже в качестве наиболее яркого образца надрегиональных политико-территориальных структур доиндустриальной эпохи).

Диоцезы как надпровинциальные территориальные единицы Римской империи были созданы в рамках административных реформ конца III – IV вв. Сменившие старые, исторически сложившие римские провинции, 120 новых, разукрупненных имперских провинций эпохи домината были объединены в 15 диоцезов. Большинство диоцезов возглавлялись викарием (буквально «заместителем») императора, представлявшим на территории диоцеза особу монарха в части надзора за гражданским управлением, осуществляемым наместниками провинций. Удаленные от столиц империи (Рима и Константинополя) диоцезы зачастую имели свои особенности административной организации. Так, Египет управлялся префектом-августалом, бывшим главой не только гражданского, но и военного управления. Восток управлялся комитом Востока, обладавшим не только надзорными, но и распорядительными полномочиями. Управление Дакией, не имевшей собственного викария, осуществлял непосредственно префект претория Иллирика (высшее должностное лицо администрации западно-балканских провинций империи)

Сложившиеся к моменту окончательного раздела Римской империи на западную и восточную части территориальный состав и структура диоцезов представлены в нижеследующем виде:

1. Диоцез Египет. Провинции: Ливия Верхняя, Ливия Нижняя, Египет, Августамника, Аркадия, Фиваида.

2. Диоцез Восток. Провинции: Исаврия, Киликия I, Киликия II, Евфратисия, Осроена, Месопотамия, Сирия I, Сирия II, Финикия, Финикия Ливанская, Палестина I, Палестина II, Палестина III, Аравия, Кипр.

3. Диоцез Понт. Провинции: Вифиния, Пафлагония, Еленопонт, Понт Полемона, Галатия, Каппадокия I, Каппадокия II, Армения I, Армения II, Гонориада.

4. Диоцез Азия. Провинции: Геллеспонт, Азия, Лидия, Фригия Мирная, Фригия Здоровая, Кария, Ликия, Памфилия, Писидия, Ликаония, Острова.

5. Диоцез Фракия. Провинции: Скифия, Мизия II, Фракия, Родопа, Эмимонт, Европа.

6. Диоцез Македония. Провинции: Македония I, Македония II, Эпир Старый, Эпир Новый, Фессалия, Ахайя, Крит.

7. Диоцез Дакия. Провинции; Мизия I, Дакия Прибрежная, Дакия Внутренняя, Дардания, Превалитания

8. Диоцез Паннония. Провинции: Норик Прибрежный, Норик Внутренний, Паннония I, Паннония II, Савия, Далматия, Валерия Прибрежная.

9. Диоцез Италия податная. Провинции: Реция I, Реция I, Венеция и Истрия, Лигурия и Эмилия, Альпы Коттиевы, Фламиния , Пицен Податный.

10. Диоцез Италия пригородная. Провинции: Альпы Коттиевы, Пицен Пригородный, Самния, Кампания, Апулия и Калабрия, Лукания и Бруций, Сицилия, Сардиния, Корсика, Валерия Пригородная, Тусция и Умбрия.

11. Диоцез Африка. Провинции: Мавритания Цезария, Мавритания Ситифийская, Нумидия, Африка Проконсульская, Бизацена, Триполитания.

12. Диоцез Британия. Провинции: Британия I, Британия II, Максима Цезария, Флавия Цезария, Валерия Британская.

13. Диоцез Галлия. Провинции: Лугдунская I, Лугдунская II, Лугдунская III, Лугдунская IV, Германия I, Германия II, Бельгика I, Бельгика II, Максима Секванов, Альпы Грайские и Пенинские.

14. Диоцез Септемания («Семь провинций»). Провинции: Аквитания I, Аквитания II, Новемпопулана, Нарбонская I, Нарбонская II, Виеннская, Альпы Приморские.

15. Диоцез Испания. Провинции: Тарраконская, Карфагенская, Галлеция, Лузитания, Бетика, Мавритания Тингитская, Балеары24.

На востоке Старого Света, в Китае, надрегиональные территориальные единицы создавались еще со времен эпохи Хань (202 г. до н.э. – 220 г. н.э.), когда на территории страны было образовано 12 округов («чжоу», букв «земля»), возглавлявшихся инспекторами округов25. Каждый из округов объединял в своем составе несколько областей, возглавлявшихся правителем области. И инспектора округов, и правители каждой из 4026 областей назначались непосредственно императором и отвечали лично перед ним.

В эпоху варварских нашествий IV – VI вв. округа-чжоу были раздроблены, а надрегиональная структура управления страной полностью разрушилась. Однако уже в начале правления династии Тан (618-907 гг.) страна была вновь разделена на 10 округов («дао», букв. «дорога»)27. В эпоху Сун (961-1279 гг.) округа-дао были уничтожены, а при династии Юань (1281-1368 гг.) – вновь восстановлены28.

Средневековая Священная Римская Империя сегодня воспринимается многими как своего рода прообраз Европейского Союза, первое наднациональное объединение западноевропейских народов и государств. Неудивительно, что истоки «Европы регионов» или, иначе говоря, современной общеевропейской политики внутригосударственной региональной интеграции территориальных единиц стран-членов Европейского Союза, также восходят к «имперскому прошлому» западноевропейского политического пространства. Говоря более определенно, оно восходит в том числе и к имперским округам, существовавшим в Германии в 1500 – 1806 гг.

Обратим внимание на то, что рассматриваемые территориальные единицы существовали именно в рамках Королевства Германия, а не в рамках Священной Римской Империи в целом. Стоит напомнить, что как наднациональное объединение, созданная в 962 г. Священная Римская Империя включала в свой состав несколько европейских королевств. К составным частям Империи, таким образом, на протяжении большей части её истории, относились Германия, Италия29, Чехия (Богемия)30 и (в XI-XIII вв.) – Бургундия (Арелат)31. В силу доминирующего положения Германии в конгломерате объединенных в империю государств, именно её монарх, как правило, носил императорский титул32. Общегерманские органы управления, прежде всего рейхстаг (имперский сейм)33, а также имперская канцелярия34 и имперский суд одновременно являлись органами управления всей Священной Римской империей в целом. Однако, несмотря на это, юридическая обособленность каждого из входящих в империю королевств в полной мере сохранялась. Именно этот факт вкупе с тем, что реальная сфера контроля имперского правительства в условиях почти непрерывных войн распространялась преимущественно на Германию, и привел к тому, что имперские округа охватывали исключительно её территорию.

Итак, в 1500 г на Аугсбургском рейхстаге было создано шесть имперских округов - Баварский округ, Верхнерейнский округ, Нижнерейнский (Вестфальский) округ, Нижнесаксонский округ, Франконский округ и Швабский округ. В 1512 г. по решению Вормсского рейхстага было образовано ещё четыре округа: Австрийский округ, Бургундский округ35, Верхнесаксонский округ и Куррейнский округ. Таким образом, почти вся территория Германии оказалась интегрированной в систему имперских округов36.

Высшим органом управления каждым из имперских округов было окружное собрание – крайстаг. В его состав входили представители всех зависевших непосредственно от императора территориальных единиц, находившихся на территории округа. Помимо курфюрстов, других имперских князей, имперских графов, имперских аббатов (и приравненных к ним церковных феодалов), а также имперских городов, к ним относились также более двух тысяч имперских рыцарей - непосредственных вассалов императора. Как и в рейхстаге, в окружных собраниях действовала куриальная система внутренней организации37, однако, в отличие от рейхстага, в крайстагах не применялась система коллективного голоса мелких феодальных владений (то есть одно владение всегда имело один голос). В имперских округах со смешанным (католическим и протестантским) населением, как и в рейхстаге, создавались соответствующие вероисповедные блоки (однако, в отличие от рейхстага, они могли быть не только вне-, но и внутрикуриальными). В отличие от рейхстага, с 1654 года превратившегося в постоянно действующий орган, крайстаги, на протяжении всей истории имперских округов, так и остались органами, созываемыми по мере необходимости.

Начиная с 1555 г. крайстагом каждого из округов избирался глава округа (Kreishauptmann), которым обычно становился наиболее влиятельный в округе светский феодал. Глава округа являлся должностным лицом, приводившим в исполнение решения окружного собрания. Для обеспечения осуществления его полномочий создавалась особая канцелярия округа во главе с окружным секретарем.

Представителем центральной (общеимперской) власти при крайстаге был императорский комиссар. На эту должность обычно назначался один из наиболее лояльных по отношению к императорской власти феодальных владетелей округа. В отличие от императорского комиссара при рейхстаге, императорские комиссары при окружных собраниях, как правило, одновременно являлись их членами с правом решающего голоса.

Важнейшими функциями имперских округов были:

1. Охрана «земского мира», то есть запрета на применение имперскими чинами вооруженной силы друг против друга в мирное время (а также запрета на применение «права сильного» в отношениях с податными сословиями).

2. Охрана общественного порядка и безопасности, предотвращение волнений податного населения (функция, особенно хорошо реализовывавшаяся в период Крестьянской войны XVI в).

3. Участие в обороне Священной Римской империи (формирование и комплектование на территории округа окружных частей имперской армии, назначение командующих указанными частями).

4. Распределение и сбор на территории округа ординарных и чрезвычайных имперских налогов и сборов (в том числе сборов таможенного характера).

5. Участие в осуществлении общеимперского правосудия (организация и проведение выборов заседателей имперского суда от соответствующих округов, организация и обеспечение исполнения решений указанного суда на территории округа).

Эффективность осуществления указанных функций на уровне конкретных округов весьма сильно разнилась. В Австрийском и Баварском округах, к примеру, она осуществлялась довольно эффективно, но эта эффективность обеспечивалась исключительно доминированием в органах управления округом одного-единственного субъекта власти (соответственно, эрцгерцога Австрийского и курфюрста Баварского). В Верхнесаксонском и Нижнесаксонском округах соперничество крупных феодалов (бранденбургского и саксонского курфюрстов в первом из них, мекленбургских и брауншвейгских герцогов – во втором) уже к XVII веку почти полностью парализовало всякую реальную деятельность органов власти этих округов. Бургундский и Верхнерейнский округа в то же столетие по сути перестали быть реальными политическими субъектами, поскольку большая часть их территории отошла от Священной Римской Империи к Франции и Нидерландам. А вот Швабский и Франконский имперские округа весьма эффективно поддерживали на своей территории внутренний мир, правопорядок, общественную безопасность и финансовую дисциплину. Эффективность их деятельности даже привела во второй половине XVII в. к созданию особого союза двух округов, ставшего крупнейшим интеграционным объединением имперских чинов за всю историю Священной Римской Империи.

Как было указано выше, система имперских округов формально просуществовала до 1806 года, то есть вплоть до ликвидации австрийским императором Францем Священной Римской Империи и создания под протекторатом императора французов Наполеона Рейнского Союза. Подлинным толчком к упразднению окружной структуры Германии стала так называемая медиатизация 1803 года, в процессе которой более девяти десятых мелких феодальных владений Германии были присоединены к оставшейся страте более крупных государств. С проведением медиатизации отпала необходимость в осуществлении округами практически всех своих функций, с которыми теперь успешно справлялись укрупненные германские княжества. А всего лишь через три года после проведения медиатизации «отпала необходимость» и в сохранении самой Священной Римской Империи…

Рассмотрение вопроса о классификации надрегиональных территориальных единиц субнационального уровня в государствах Нового и Новейшего времени, как представляется, позволяет высказать предположение о том, что в большинстве случаев существующие в указанных странах территориальные единицы такого рода могут быть отнесены к одной из трех указанных ниже категорий:

1. Статистико-географические единицы, создаваемые в основном для целей географического районирования страны и государственного статистического учета.

2. Экономико-географические единицы, создаваемые в основном для целей экономического районирования страны, и лишь во вторую очередь – для целей географического районирования оной.

3. Территориально-административные единицы38, создаваемые преимущественно для оптимизации государственного управления и улучшения контроля центрального правительства за региональными органами государственной власти.

Для иллюстрации этого вывода приведем конкретные примеры рассматриваемых территориальных единиц.

К категории статистико-географических единиц рассматриваемых можно отнести субнациональные надрегиональные территориальные единицы таких государств, как Канада, США, Мексика, Турция, Таиланд, Индия, и т.д.

Применительно к Канаде можно выделить четыре подобного рода историко-географических ареала (объединяющих девять провинций и три федеральные территории). Распределение провинций и территорий по соответствующим ареалам выглядит следующим образом.

1. Западная Канада. Провинции: Британская Колумбия, Альберта, Саскачеван, Манитоба.

2. Восточная Канада. Провинции: Онтарио, Квебек, Ньюфаундленд и Лабрадор.

3. Юго-Восточная Канада. Провинции: Нью-Браунсвик, Новая Шотландия, Остров принца Эдуарда.

2. Северная (Арктическая) Канада. Провинции: Юкон, Северо-Западные территории, Нунавут.

Стоит обратить внимание, что указанное деление территории Канады не является общепризнанным даже в рамках национального научного сообщества39.

В Соединенных Штатах Америки федеральный орган государственной статистики (Бюро переписей США) группирует территорию 50 штатов и федерального округа Колумбия в девять статистических ареалов40. Распределение штатов по ареалам выглядит следующим образом:.

1. Новая Англия: Мэн, Нъю-Гемпшир, Вермонт, Массачусетс, Род-Айленд, Коннектикут.

2. Средне-Атлантические штаты: Нью-Йорк, Пенсильвания, Нью-Джерси.

3. Южно-Атлантические штаты: Делавэр, Мэриленд, Вирджиния, Западная Вирджиния, Северная и Южная Каролина, Джорджия, Флорида, федеральный округ Колумбия.

4. Северо-Восточный Центр: Висконсин, Мичиган, Иллинойс, Индиана, Огайо.

5. Северо-Западный Центр: Миссури, Северная Дакота, Южная Дакота, Небраска, Канзас, Миннесота, Айова.

6. Юго-Восточный Центр: Кентукки, Теннеси, Миссисипи, Алабама.

7. Юго-Западный Центр: Оклахома, Техас, Арканзас, Луизиана.

8. Горные штаты: Айдахо, Монтана, Вайоминг, Невада, Юта, Колорадо, Аризона, Нью-Мексико.

9. Тихоокеанские штаты: Аляска, Вашингтон, Орегон, Калифорния, Гавайи.

Стоит отметить, что в состав статистических ареалов США не включаются федеральные владения Соединенных Штатов Америки, свободно-ассоциированные с ними государства и территории, а также неинкорпорированные территории, принадлежащие США.

Девять статистических ареалов США (Новая Англия, Средне-Атлантические штаты, Южно-Атлантические штаты, Северо-Восточный Центр, Северо-Западный Центр, Юго-Восточный Центр, Юго-Западный Центр, Горные штаты, Тихоокеанские штаты) представляют собой наиболее известную группировку регионов Соединенных Штатов Америки для целей сбора, обработки и представления самых разных видов федеральной государственной статистики.

Соответствующая сетка территориального деления была разработана и введена в действие в соответствии с ведомственными нормативными актами Бюро переписей США. Статистические ареалы, созданные в её рамках, представляют собой своего рода «виртуальные» территориальные единицы. Размещение центрального аппарата и 12 территориальных подразделений Бюро переписей США никак не привязано к территории и границам рассматриваемых ареалов.

Понимание неудобства отсутствия такого рода привязки побудило Бюро переписей к разработке своего рода «гипернадрегионального» разграничения территории США для целей организации статистической деятельности. Были создано четыре макроареала: Северо-Восток (включающий в себя Новую Англию и Средне-Атлантические штаты); Центрозапад (вобравший в свой состав Северо-Восточный Центр и Северо-Западный Центр); Юг (охвативший Южно-Атлантические штаты, а также Юго-Восточный Центр и Юго-Западный Центр); и наконец, Запад (Горные штаты и Тихоокеанские штаты). Описанное новое деление не упразднило старое разграничение территории страны на девять статистических ареалов, оно лишь позволило более слаженно управлять работой территориальных офисов Бюро переписей за счет оптимизации соотнесения их размещения с разграничением территории (в каждом из четырех макроареалов действуют по три подразделения упомянутого федерального ведомства)

В Мексике вся территория страны (состоящая из 31 штата и федерального столичного округа) законодательно разделена на пять «межрегионов» («mesorregiones»). Распределение штатов41 выглядит следующим образом.

1. Северо-Восточный межрегион. Штаты: Чиуауа, Дуранго, Коауила, Нуэво-Леон, Тамаулипас.

2. Северо-Западный межрегион. Штаты: Нижняя Калифорния, Южная Нижняя Калифорния, Синалоа, Сонора.

3. Центральный межрегион. Штаты: Идальго, Мехико, Морелос, Пуэбла, Керетаро, Тласкала.

4. Центрально-Западный межрегион. Штаты: Агуакальенте, Колима, Гуанахуато, Наярит, Мичоакан, Халиско, Сан-Луис-Потоси, Сакатекас.

5. Южно-Юговосточный межрегион. Штаты: Веракрус, Герреро, Кампече, Кинтана-Роо, Оахака, Табаско, Чьяпас, Юкатан.

Аналогичным образом обстоит ситуация и в Турции, где 81 базовая территориальная единица страны (ила) сгруппирована в семь географико-статистических округов (бёльге), а именно.

1. Центральная Анатолия. Илы: Аксарай, Анкара, Чанкыры, Эскишехир, Караман, Кайсери, Кырыккале, Кыршехир, Конья, Невшехир, Нигде, Сивас, Йозгат.

2. Восточная Анатолия. Илы: Агры, Ардахан, Бингёль, Битлис, Элязыг, Эрзинджан, Эрзурум, Хаккяры, Ыгдыр, Карс, Малатья, Муш, Тунджели, Ван.

3. Юго-Восточная Анатолия. Илы: Адыяман, Батман, Диярбакыр, Газиантеп, Килис, Мардин, Шанлыурфа, Сиирт, Сырнак.

4. Черноморский бёльге. Илы: Амасья, Артвин, Бартын, Байбурт, Болу, Чорум, : Букиднон, Восточный Мисамис, Камигин, Западный Мисамис, Северный Ланао.

17. СОККСКСАРХЕН: Котабато, Сарангани, Султан-Кударат, Южный Котабато.

Каким же образом, в свете сопоставления отечественных реалий и зарубежного опыта, может быть определена правовая природа федеральных округов Российской Федерации? К какой из трех рассмотренных выше категорий надрегиональных территориальных единиц они могут быть отнесены?

Рассмотрим позиции отечественных исследователей данного вопроса (посвятивших освещению данной проблемы специальные работы). О.Н. Бирин считает федеральный округ «объединением, включающим несколько субъектов Российской Федерации и предназначенным для повышения эффективности управления, в пределах которого функционирует институт полномочных представителей Президента Российской Федерации»65. Сходной позиции придерживается И.В. Сыскова, по мнению которой федеральный округ представляет собой территорию, «в пределах которой полномочный представитель Президента РФ обеспечивает реализацию главой государства своих полномочий»66 Совпадает со взглядами перечисленных выше ученых и позиция В.Ю. Каткова, понимающего федеральный округ как совокупность субъектов Российской Федерации, «в которых Полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции».67 П.М. Кандалов исповедует более широкий подход – по его словам система федеральных округов по природе своей предназначен для организации работы системы органов исполнительной власти в целом68. По мнению Г.О. Матюшина Федеральный округ представляет собой вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) территориальную единицу государства, созданную для решения особого рода управленческих задач69. Наконец, по словам К.В. Черкасова можно с уверенностью утверждать, «что федеральные округа в России представляют собой нечто совсем иное, чем в … зарубежных странах». Поскольку «правовая природа федерального округа в одних иностранных государствах в большей степени приближена к статусу … самостоятельного субъекта федерации … в других - к статусу специальных ведомственных округов…». Федеральные же округа, по мнению К.В. Черкасова являются уникальными административно-управленческими структурами. «Федеральные округа» – пишет он – «образования не отраслевого и не функционального типа, а созданы для управления государственными делами во всем объеме в рамках федеральной компетенции70»71.

Подводя своего рода итог этому «восходному столпу» определенней, постепенно выводящему федеральные округа из