Реферат: Правовые основы охраны археологического наследия Санкт-Петербурга

Правовые основы охраны археологического наследия Санкт-Петербурга


К.М. Плоткин

Вечный вопрос. Просматривая региональные издания последних лет, я с удивлением обнаружил, что в центре общественного внимания петербуржцев оказались проблемы градостроительной политики и сохранения наследия, в том числе археологического. Вокруг них кипят нешуточные страсти, идет настоящая борьба с выдвижением неформальных лидеров, столкновением мнений различных групп общественности, инвесторов, управленцев. На наших глазах отрабатывается модель взаимодействия структур гражданского общества и государства. Нормальные люди с горячей кровью и живой душой могут только порадоваться этим обстоятельствам. Неизбежно встает вопрос: почему именно наследие стало катализатором протестных чувств части петербуржцев? Невольно хочется обратиться к урокам истории и поискать поучительные примеры из прошлого.

Понимание необходимости правовой охраны культурного наследия появилось в европейских странах и России сравнительно недавно, в XVII – XIX вв. До этого древности, превращенные в святыни, оберегались от разрушения лишь религиозным сознанием традиционных общин. [1] Однако проблемы охраны памятников относятся к «вечным вопросам» общественной жизни и способны вызывать бурные проявления страстей. Факты, подтверждающие это обстоятельство, известны с античных времен.

В 457 г. римский император Майориан издал эдикт, ограждавший общественные здания Рима от разрушения. [2] К тому времени римляне утратили интерес к своей великой истории и волю к сопротивлению внешним врагам. В 410 г. вестготы Алариха вошли в Рим и грабили город три дня. В 455 г. предводитель вандалов Гензерих беспрепятственно вступил в Рим и дал своим воинам 14 дней на его разграбление. Вандалы увезли на кораблях богатую добычу и множество пленных. Часть жителей бежала. Рим заметно опустел.

После разграбления Рима слова «вандалы» и «вандализм» приобрели нарицательный смысл. Однако варвары не уничтожали здания. Они даже не ставили такой цели. Разрушением занялись сами жители умирающего города ради бесплатных строительных материалов.

Император Майориан (457-461 гг.) попытался воспрепятствовать этому безобразию: «Мы, правители города, решили положить конец бесчинству, благодаря которому обезображивается вид почтенного города и которое давно уже вызывает у нас отвращение. Нам известно, что общественные здания, которые составляют всю красоту города, подвергаются разрушению из-за преступной снисходительности властей. Под тем предлогом, что камень нужен для возведения общественных зданий, древние величественные сооружения подвергаются разрушению, и таким образом уничтожается великое лишь для того, чтобы построить где-то что-то ничтожное. А затем доходят уже до такого злоупотребления, что для постройки частного дома берут необходимый строительный материал, разрушая общественные здания. А между тем то, что составляет блеск города, должно было бы оберегаться гражданами с любовью.

Поэтому мы устанавливаем как общеобязательный для всех закон, что все те здания, которые были воздвигнуты в древности для общего блага и для украшения города, будь то храмы или иные памятники, не должны быть никем разрушаемы, и никто не должен к ним прикасаться. Судья, потворствующий нарушению этого закона, подлежит штрафу в пятьдесят фунтов (20 кг) золота. Если должностные лица согласятся исполнить противозаконный приказ судьи о разрушении здания и не окажут ему сопротивления, то за это они будут подвергнуты наказанию плетью и им будут отрублены руки, так как они вместо того, чтобы оберегать памятники, оскверняют их. Все архитектурные детали, которые незаконно были похищены, ни в коем случае не могут быть отчуждены от государства, и мы приказываем, чтобы все было возвращено.

Если потребуется сломать какое-либо древнее здание ввиду невозможности его отремонтировать или по причине сооружения какой-нибудь новой постройки, то об этом должен вынести решение просвещенный и досточтимый сенат, который, признав после серьезного обсуждения необходимость сломать здание, должен представить свое заключение нашему заботливому рассмотрению. А то, что не может быть реставрировано, должно быть использовано на украшение какого-нибудь другого общественного здания». [3]

Активность Майориана затронула интересы широких слоев горожан и священников, привыкших использовать бесплатные материалы из разрушаемых построек для сооружения жилищ и новых храмов. Она вызвала подозрения патриция римлян, германца Рицимера, командовавшего военными силами в Италии. Рицимер повелел арестовать Майориана, возведя на него клеветническое обвинение в сговоре с пиратами. В августе 461 года несчастный защитник древностей был обезглавлен. [4]

Майориан был последним римским императором, который серьезно относился к своим обязанностям государственного деятеля. Он пытался честно исполнять свой долг, но не учел самого важного: охрана наследия – это политика. Нарушение баланса интересов различных общественных сил ведет к политическому поражению, за которым следуют так называемые «оргвыводы». Его судьба предостерегает нас от излишней пылкости в решении вопросов охраны наследия.

Таким образом, дело охраны наследия с античных времен относится к вредным производствам: по требованию общественности можно лишиться рук, по интригам сильных мира сего - головы. В наше время рук и голов не рубят, но от этого не легче.

^ Наследие и археология. Санкт-Петербург – сравнительно молодой город, сформировавшийся на основе европейских градостроительных принципов и архитектурных стилей. Основу его наследия составляет уникальная историческая застройка XVIII – начала XX вв., сохранившаяся в подлинности и целостности. Ныне в Санкт-Петербурге под государственной охраной состоит почти 7800 объектов культурного наследия, т.е. около 10% всех охраняемых памятников России. [5] Это здания и инженерные сооружения, сады и парки, пруды и каналы, монументальная и садово-парковая скульптура, исторические захоронения и археологические объекты.

Археологическая составляющая нашего наследия невелика. По историко-архивным изысканиям на территории Санкт-Петербурга установлено наличие более 450 утраченных объектов, представляющих интерес с точки зрения археологии. [6] Среди них есть поселения, храмы, некрополи, здания и сооружения, производственные комплексы, фортификационные сооружения. Часть из них уже выявлена и обследована археологами. По результатам археологических исследований 62 объекта получили правовой статус объектов культурного наследия (ОКН), включая 61 ОКН федерального значения (Ф) и 1 ОКН регионального значения (Р). 18 археологических объектов учтены в списках выявленных ОКН (ВОКН). Археологи обнаружили еще 53 объекта, обладающих признаками ОКН. [7] Список объектов приведен в приложении 1 к настоящей статье.

Табл. 1. Археологические объекты Санкт-Петербурга

Категория охраны ОКН

сто-

янки

посе-ления

мо

ги

ль

ни

ки

хра-мы,

ча-

сов-

ни

дво-

рцы,

уса-

дь-бы

адм.

уч-

реж-

де-

ния

павиль

оны, бесед-ки,

оран-жереи

гидро-

техни-ческие

сору-жения

произ-

водст-венные

компле

ксы

фор-

ти-фи-

ка-

ции

истори-

ческие

захоро-

нения

досто-

приме

чатель

ные

места

Всего

Ф










9

9




11

23




2

6

1

61

Р




























1







1

ВОКН




2




12

2




1




1










18

объекты, обладаю-щие при-знаками ОКН

3

3

1

9

26

2




4

1

3




1

53

Всего

3

5

1

30

37

2

12

27

2

6

6

2

133


Среди археологических объектов есть стоянки периода неолита и раннего металла, средневековые поселения и грунтовые могильники, крепость Ниеншанц с городом Ниеном (1611-1703 гг.) и земляные фортификации XVII-XVIII вв. Они характеризуют эволюцию системы хозяйства и движение населения, первые попытки создания городского центра в устье Невы.

Большинство объектов относятся к периоду существования Петербурга. Археологические данные конкретизируют топографию и динамику градостроительной эволюции, установленные по письменным, картографическим и иконографическим источникам.

Объекты археологического наследия вместе с участками исторического культурного слоя представляют собой бесценную летопись «скрытого» города и предшествовавших поселений.

В последние годы наблюдается заметный рост объемов археологических исследований на территории Санкт-Петербурга. Об этом свидетельствует увеличение количества научных отчетов, поступавших на согласование в КГИОП.


Табл. 2. Отчеты об археологических исследованиях, поступившие на согласование в КГИОП в 1945-2010 гг.


годы

1945-1950

1951-1955

1956-1960

1961-1965

1966-1970

1971-1975

1976-

1980

1981-1985

1986-1990

1991-1995

1996-2000

2001-2005

2006-2009

количество

3

3

6

0

1

7

12

11

18

30

26

46

67


Архитектурно-археологические исследования послевоенных десятилетий тесно связаны с работами петербургских реставраторов. Они проводились в ходе предпроектного изучения памятников. [8]

Важным событием стало открытие весной 1952 г. культурного слоя XVIII в., положившее начало охранным и надзорным археологическим работам. Это открытие совершил известный археолог А.Д. Грач на Стрелке Васильевского острова, в Таможенном пер. [9]

Среди работ последнего пятилетия выделяются масштабами и значением раскопки фундамента собора св. Екатерины в Пушкине. [10] Проведены надзорные исследования культурного слоя и археологических объектов Петропавловской крепости в процессе замены инженерных коммуникаций и благоустройства территории. [11] В 2004-2009 гг. выполнены комплексные архитектурно-археологические и надзорные работы в ГМЗ «Ораниенбаум». [12]

В 2006-2010 гг. проведены охранные раскопки площадью свыше 4 га на территории шведской крепости Ниеншанц. Они дали ценную информацию о предыстории нашего города и привлекли внимание широких кругов общественности. [13] В ходе раскопок обсуждение способов сохранения остатков фортификаций Ниеншанца и Ландскроны усилиями отдельных археологов было превращено в политическую проблему, решаемую на федеральном уровне.

В связи с этими обстоятельствами сотрудникам государственных органов охраны наследия приходится юридически аргументировать ответ на вполне естественный вопрос инвесторов, проектировщиков, строителей, управленцев: «Почему мы должны заниматься археологическими исследованиями Петербурга, если раньше этого никто не требовал?»

^ Международные правовые документы. В настоящее время существует система международных конвенций, рекомендаций и хартий в области сохранения культурного и природного наследия, имеющих методическое и методологическое значение для отечественного законодательства в этой сфере.

Наиболее существенной для нас является Европейская конвенция об охране археологического наследия от 6 мая 1969 г. (Лондон), ратифицированная РФ в 1990 г. и действующая на ее территории с 14.02.1991 г. Конвенция (ст. 1) впервые дает определение археологического наследия: «Археологическими объектами считаются все остатки и предметы или любые другие следы существования человека, являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, основным или одним из основных источников информации о которых являются раскопки или открытия». [14] Из этого определения вытекает, что любой след человеческой деятельности прошлого является охраняемым археологическим объектом, независимо от регистрации органом государственной власти. Такой подход, восходящий к шведскому закону о наследии 1666 г., использован в действующем Законе «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» 2002 г.

Существенно, что Конвенция не определяет верхнюю хронологическую границу археологии. Критерием отнесения вещественных источников к археологическим стала не древность происхождения сама по себе, но принадлежность к прекратившим свое существование культурам или к их периодам, ушедшим в прошлое. Археологическими считаются любые вещественные следы прошедших эпох, обнаруженные в результате раскопок. В ХХ в. археологическое изучение памятников периода новой истории стало общепринятой практикой.

Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г. включает в понятие культурного наследия «элементы или структуры археологического характера». [15] Международная хартия по охране исторических городов 1987 г. требует содействия «исследованиям городской археологии и соответствующей демонстрации ее открытий». [16]

В настоящее время широко используется Европейская конвенция об охране археологического наследия 1992 г., принятая государствами-членами Совета Европы в Ла-Валетте. [17] Новая конвенция в большей степени отражает реалии сегодняшнего дня и содержит развернутое определение археологического наследия. К нему отнесены «все останки и предметы и любые другие следы человеческой деятельности прошлых эпох, сохранение и изучение которых помогает проследить историю человечества и его связь с природной средой; основными источниками информации о которых являются раскопки или находки, а также другие методы изучения истории человечества и соответствующей природной среды…». [18] Конвенция относит к элементам археологического наследия «строения, сооружения, архитектурные ансамбли, освоенные участки, перемещаемые предметы, памятники иного рода, а также их окружение…». [19] Конвенция предусматривает комплексное сохранение археологического наследия, финансовую поддержку археологических исследований, сбор и распространение научной информации, расширение осведомленности общественности, предотвращение незаконных раскопок и оборота находок. Конвенция была подписана Россией в Ла-Валетте 16.01.1992, рекомендована к ратификации Межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ 14.04.2005 и решением коллегии Минкультуры России от 13.03.2009 № 2. Однако на территории России она пока не действует, так как не ратифицирована Федеральным собранием РФ.

Археологическому наследию посвящены также Хартия об охране и управлении археологическим наследием, принятая ICOMOS в Лозанне в 1990 г. и Конвенция ЮНЕСКО об охране подводного культурного наследия, принятая в 2001 г.

Вопросы сохранности движимых археологических находок рассмотрены в рекомендациях Парламентской Ассамблеи Совета Европы от 01.07.1981 № 921 (1981) «О металлоискателях и археологии» и от 23.03.1986 № 1072 (1988) «О международной охране культурного достояния и обороте произведений искусства». [20]

Федеральное законодательство. Согласно ст. 44 Конституции РФ: «Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры».

Вопросы охраны и использования объектов археологического наследия (ОАН) регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (с изменениями на 17.12.2009). [21] Закон дает определение ОАН, как частично или полностью скрытых в земле или под водой следов существования человека, включая движимые предметы, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (ст. 3). Существенно, что в Законе отсутствует верхняя хронологическая граница ОАН (кроме общего для ОКН срока в 40 лет). Его действие распространяется и на объекты XVIII - XX вв. Закон рассматривает недвижимые ОАН как объекты культурного наследия (ОКН) и относит их к категории ОКН федерального значения (ст. 4). ОАН могут относиться к различным видам памятников: отдельные объекты (памятники), объекты в составе ансамблей и достопримечательных мест. Участки исторического культурного слоя отнесены к достопримечательным местам (ст. 3).

Археологические объекты считаются выявленными ОКН со дня обнаружения (ст. 18, п.6). Можно сказать, что все археологические памятники и участки культурного слоя являются всенародным достоянием и находятся под охраной государства независимо от того, открыты они или еще нет.

В Законе содержится требование об отнесении земельных участков в границах территорий ОКН к землям историко-культурного назначения (ст. 3), режим использования которых регулируется также Земельным кодексом РФ (ст. 99). Согласно Закону объекты археологического наследия локализуются на исторически сложившихся территориях (ст. 3), с которыми они неразрывно связаны (ст. 5), но в гражданском обороте находятся раздельно (ст. 49, п. 2), поскольку могут являться только государственной собственностью (ст. 49, п. 3).

Законом определены особенности проектирования и проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ для обеспечения сохранности ОАН. В случае обнаружения объектов, обладающих признаками ОКН, в проекты проведения работ должны быть внесены разделы об обеспечении сохранности этих объектов (ст. 36, п. 2). Финансирование охранных мероприятий осуществляется за счет заказчика работ (ст. 36-37). Закон запрещает использование земельного участка с археологическими объектами, которое может ухудшить их состояние или нанести вред окружающей историко-культурной среде (ст. 52). Государственные органы охраны памятников имеют право приостановить работы, угрожающие существованию ОАН или нарушающие предусмотренные законодательством меры по его сохранению (ст. 37). Работы могут быть возобновлены по письменному разрешению органа охраны памятников после устранения угрозы или нарушения правил охраны.

Согласно ст. 59 указанного Закона под историческим поселением понимается «городское или сельское поселение, в границах территории которого расположены ОКН: памятники, ансамбли, достопримечательные места, а также иные культурные ценности, созданные в прошлом, представляющие собой археологическую, историческую, архитектурную, градостроительную, эстетическую, научную или социально-культурную ценность». В историческом поселении государственной охране подлежат все исторически ценные градоформирующие объекты, включая археологический слой.

Законом установлена уголовная, административная и иная юридическая ответственность за правонарушения в отношении ОКН (ст. 61). Лица, причинившие вред ОКН, обязаны возместить стоимость мероприятий по его сохранению (ст. 61, п.2). Возмещение стоимости не освобождает от административной и уголовной ответственности.

Вопрос о наказаниях за ущерб наследию вызывает интерес специалистов и представителей общественности, поэтому остановимся на нем подробнее.

Согласно ст. 243 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (с изменениями на 17.12.2009) уничтожение или повреждение памятников истории и культуры «наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо лишением свободы на срок до двух лет. Те же деяния, совершенные в отношении особо ценных объектов или памятников общероссийского значения наказываются штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо лишением свободы на срок до пяти лет». [22]

Кодекс РФ об административных правонарушениях (с изменениями на 30.04.2010 г.) от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ предусматривает административные штрафы, налагаемые на граждан, должностных или юридических лиц. [23] Согласно ст. 7.13 указанного Кодекса нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения, их территорий, а равно несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух до трех тысяч рублей; на юридических лиц – от двадцати до тридцати тысяч рублей. Те же действия в отношении особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации или объектов, внесенных в Список всемирного культурного и природного наследия, наказываются повышенными административными штрафами, соответственно, от двух до двух тысяч пятисот рублей, от четырех до пяти тысяч рублей, от сорока до пятидесяти тысяч рублей; в отношении выявленных объектов культурного наследия – штрафами, соответственно, от пятисот до одной тысячи рублей, от одной тысячи до двух тысяч рублей, от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия (ст. 7.14) наказывается наложением административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей.

Ведение археологических разведок или раскопок без разрешения (открытого листа) (ст. 7.15) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; на должностных лиц от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей. Помимо штрафов предусмотрена конфискация находок, инструментов и оборудования. Если действия повлекли по неосторожности повреждение или уничтожение объекта археологического наследия штрафы возрастают, соответственно, от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей, от четырех тысяч пятисот до пяти тысяч рублей, от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей.

Незаконное представление или изменение правового режима земельных участков из состава земель историко-культурного назначение (ст. 7.16) влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей.

Предусмотрено также наложение административного штрафа за уклонение от передачи обнаруженных в результате археологических полевых работ культурных ценностей на постоянное хранение в государственную часть Музейного фонда РФ: на граждан - от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей, на юридических лиц - от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей (ст. 7.33).

Вопросы охраны ОАН рассматриваются также в Законе РФ от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изменениями на 14.03.2009) (ст. 4, 58, 59) и Земельном кодексе РФ от 25.10.2001 № 137-ФЗ (с изменениями на 27.12.09) (ст. 3, 27, 56, 99). [24] Земли, занимаемые памятниками археологии, выделены в категорию земель историко-культурного назначения с особым режимом землепользования, вплоть до изъятия из хозяйственного оборота. В случае использования не по целевому назначению они могут быть изъяты у землепользователя (Земельный кодекс, ст. 79, 94, 99.3).

Большое внимание вопросам охраны ОКН уделяет Градостроительный Кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (с изменениями на 27.12.2009): «В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры, в том числе памятники археологии,… устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или ограничивается градостроительная, хозяйственная или иная деятельность, причиняющая вред объектам историко-культурного наследия…» (ст. 12). В статьях, посвященных разработке генпланов и перспективных планов развития городов отмечается необходимость отражения на картах (схемах) территорий ОКН и зон охраны. Обязательным условием для утверждения градостроительной документации любого вида является ее согласование с органами охраны памятников культуры (ст. 28). [25]

Необходимость охраны объектов культурного наследия, включая археологические объекты, определена также инструктивными документами Госстроя. Они содержат требования согласования проектов планировки и застройки городских и сельских поселений, проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений, автомобильных и железных дорог, на проведение инженерных и экологических изысканий с государственными органами охраны памятников. [26]

Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 «О вывозе и ввозе культурных ценностей» относит «предметы и их фрагменты, полученные в результате археологических раскопок…» к категории культурных ценностей (ст. 7) и регламентирует порядок их ввоза и вывоза. [27]

^ Подзаконные акты. Проводимые археологические работы обеспечиваются комплексом подзаконных актов. Наиболее важными подзаконными актами являются действующие положения и инструкции Министерства культуры, конкретизирующие статьи Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия…».

Впредь до вступления в силу новых нормативных актов, утвержденных Правительством Российской Федерации (не позднее 31 декабря 2010 года) сохраняются правила охраны, реставрации и использования памятников истории и культуры, установленные Положением об охране и использовании памятников истории и культуры, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 16.09.1982 № 865. Они применяются в части, не противоречащей Федеральному закону от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия…».

Положение относит участки исторического культурного слоя населенных пунктов и другие памятники археологии к недвижимым памятникам истории и культуры (ст. 2.б). Государственное управление и государственный контроль в области охраны и использования памятников археологии возложены на Министерство культуры и подведомственные ему органы (ст. 6). Ст. 7-9 определяют их права и обязанности. При разработке генпланов и проектов развития городов градостроительные органы по согласованию с государственными органами охраны памятников за счет средств местного бюджета разрабатывают карты-схемы расположения памятников археологии, опорные историко-архитектурные планы (ст. 29), зоны охраны (ст. 30-32), выдают разрешения на проведение работ в зонах охраны, определяют необходимые охранные мероприятия (ст. 32). Культурные слои городов могут быть объявлены историко-культурными заповедными территориями (ст. 38). Проекты планировки, застройки и реконструкции городов, имеющих памятники археологии, согласовываются с Министерством культуры (ст. 39). Строительные, мелиоративные, дорожные и другие работы, которые могут создавать угрозу для существования памятников истории и культуры, производятся только по согласованию с государственными органами охраны памятников и после осуществления мероприятий по обеспечению сохранности памятников. Указанные мероприятия включаются в проектно-сметную документацию на проведение строительных, мелиоративных, дорожных и других работ (ст. 40). Ст.41-44 регламентируют порядок приостановки работ при обнаружении ценных объектов наследия, ст. 45-47 – порядок изменений, перемещений, сноса памятников. Ст. 49-51 описывают разрешительную документацию на изучение памятников археологии (открытые листы), порядок ее выдачи. Ст. 77-80 посвящены уголовной и административной ответственности за нарушения законодательства об охране и использовании памятников истории и культуры.

«Инструкция о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры. Приложение к приказу Министерства культуры СССР от 13.05.1986 № 203, п. 3.1» относит к памятникам археологии городища, курганы, остатки древних поселений, укреплений, производств, каналов, дорог, древние места захоронений, каменные изваяния, наскальные изображения, старинные предметы, участки исторического культурного слоя. Последние «подлежат охране и использованию как единое целое с территорией памятников и связанными с ними сооружениями и другими объектами» (ст. 2). Государственные органы охраны памятников проводят работу по выявлению таких объектов (ст.11), организуют проведение экспертизы с привлечением специалистов научно-исследовательских и проектных организаций и регистрируют в Списках выявленных объектов (ст. 12).

В списке мероприятий по обеспечению сохранности памятников истории и культуры отмечены среди прочих: организация проведения исследований памятников; установление зон охраны памятников и контроль за их содержанием; согласование заданий и проектов проведения различных работ на памятниках; контроль за обеспечением сохранности памятника в период проведения исследовательских и ремонтно-реставрационных работ; согласование мероприятий по обеспечению сохранности памятников при проведении строительных, мелиоративных, дорожных и других хозяйственных работ, которые могут создать угрозу для сохранности памятников, контроль за их выполнением (ст. 33). В ст. 52-57 подробно описан порядок и финансирование охранных мероприятий при проектировании и проведении строительных, мелиоративных, дорожных и других работ. Ст. 113-115 предусматривают за нанесение ущерба памятникам уголовную, административную и иную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

«Инструкция по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР. Приложение к приказу Министерства культуры СССР от 24.01.1986 № 33» устанавливает основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры, состав проектов зон охраны, порядок их разработки, рассмотрения и утверждения (ст. 1.2). Памятники археологии отнесены к недвижимым памятникам, вокруг которых устанавливаются зоны охраны (ст. 1.4). В пределах зон вводятся ограничения хозяйственной деятельности (ст. 1.5).

Ст. 3.4.1-3 посвящены участкам исторического культурного слоя. На этих участках строительные и земляные работы, посадка деревьев и кустов производится с разрешения государственных органов охраны памятников и при участии археологов (ст. 3.4.1). В случае необходимости до начала строительных работ на участках исторического культурного слоя проводятся археологические исследования в соответствии с перспективным планом планировки и застройки населенного пункта, при этом учитываются сложность и продолжительность исследований, которые зависят от мощности (глубины) культурного слоя и его археологической ценности (ст. 3.4.2). Ведение археологических исследований на территории памятников истории, градостроительства и архитектуры, монументального искусства и их зон охраны, включая участки культурного слоя, допускается при наличии у исследователей открытого листа (специального разрешения соответствующего государственного органа охраны памятников) (ст. 3.4.2). По завершении археологических исследований участка культурного слоя оставленные на месте фрагменты сооружений подлежат охране как недвижимые памятники истории и культуры. При отсутствии таковых исследованный участок по решению государственного органа охраны памятников исключается из состава территорий охраняемого культурного слоя (ст. 3.4.3).

В состав исследовательских работ при разработке проектов зон охраны включено определение территорий распространения культурного слоя и его мощности на различных участках на основе имеющихся разведочных шурфов, буровых скважин и др. (ст. 5.2.1).

В Постановлении Правительства РФ № 112 от 25.02.1992 г. в разделе 1-11 «Порядок определения ставок земельного налога» определены 5, 10 и 20-кратные коэффициенты за нарушение режима охранной зоны.

Общероссийский мониторинг состояния и использования памятников истории и культуры предусмотрен Положением об общероссийском мониторинге состояния и использования памятников истории и культуры, предметов музейного фонда Российской Федерации, документов библиотечных фондов, архивного фонда Российской Федерации, а также кинофонда, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 5.07.2001 г. № 504. Оно определяет предмет, методы и источники финансирования мониторинга ОКН. Объектами мониторинга являются памятники истории и культуры, находящиеся в федеральной собственности (ст.2). Мониторинг проводится путем визуального и инструментального обследования указанных памятников (ст. 3). Для памятников археологии - это методы археологической разведки. Предметом обследования являются: целостность памятников истории и культуры, сохранность их конструкций, соблюдение пользователем установленного договором либо охранным обязательством порядка проведения ремонтно-реставрационных работ (ст.4). Финансирование проведения мониторинга осуществляется за счет средств, предусматриваемых в федеральном бюджете на соответствующий финансовый год федеральным органам исполнительной власти, в ведении которых находятся организации, имеющие в пользовании либо в управлении памятники истории и культуры (ст.5). Данные мониторинга представляются в Министерство культуры РФ для отчета в Правительство РФ (ст. 6, ст. 7).

В 2008-2009 гг. был принят комплекс новых подзаконных актов, определяющих порядок государственного учета, историко-культурной экспертизы, охраны, контроля объектов культурного наследия, в том числе ОАН.
Положение о Едином государственном реестре (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное приказом Росохранкультуры от 27.02.2009 № 37, устанавливает общие принципы формирования и ведения этой государственной информационной системы, включающей банк данных. Положение содержит форму и правила заполнения учетных карт, в которые вносятся данные об объектах, представляющих историко-культурную ценность, и определяет порядок ведения учетных дел об объектах культурного наследия. Отдельным приказом Росохранкультуры от 27.02.2009 № 38 утверждена форма паспорта объекта культурного наследия.
Положение о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15.07.2009 № 569, устанавливает порядок проведения экспертиз, требования к экспертам, перечень предоставляемых им документов, порядок рассмотрения документов и проведения иных исследований в рамках экспертизы, порядок определения размера оплаты экспертизы объектов культурного наследия федерального значения, а также порядок назначения повторной экспертизы. В перечне предоставляемых документов упоминаются материалы, содержащие информацию о ценности объекта с точки зрения археологии.

Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 26.04.2008 № 315, устанавливает порядок разработки проектов зон охраны, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон. При разработке проектов зон охраны, включающих охранные зоны, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого ландшафта, предусмотрено проведение археологических исследований.

Положение о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 31.12.2009 г. № 1204, устанавливает порядок осуществления государственного контроля в этой сфере деятельности.
Приказом Росохранкультуры от 07.08.2009 № 142 утверждена Инструкция о порядке установки информационных надписей и обозначений на объектах культурного нас