Реферат: Усова Татьяна Николаевна

Усова Татьяна Николаевна,

студентка Дальневосточной академии

государственной службы (ДВАГС, г.Хабаровск).


МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО


Актуальность рассмотрения вопроса о межмуниципальном взаимодействии, обусловлена тем обстоятельством, что в настоящее время в рамках муниципальной реформы осуществляется поиск оптимальных путей организации местного самоуправления и определения форм деятельности органов местного самоуправления. Одной из таких форм и выступает сотрудничество муниципальных образований, которое «является одним из способов решения различных задач местного и межтерриториального значения». В российской практике местного самоуправления межмуниципальное сотрудничество развивается как институционально, так и функционально. В этой связи изучение вопросов, связанных с определением понятия, сущностных признаков, форм межмуниципального сотрудничества и оценка законодательства о межмуниципальном сотрудничестве будут способствовать выявлению оптимальных путей развития сотрудничества муниципалитетов, а также делать его максимально результативным.

Несмотря на то, что практика межмуниципального сотрудничества в нашей стране складывается достаточно динамично, остается немало сложностей как организационного, так и юридического характера. С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ произошло изменение подходов к регламентации общественных отношений в сфере межмуниципального сотрудничества.

Направлениями развития правовой основы межмуниципального сотрудничества являются увеличение объема правового регулирования сотрудничества, расширение перечня форм сотрудничества, появление императивных норм о Советах муниципальных образований субъектов Российской Федерации. В этой связи дано правовое обоснование необходимости закрепления права, но не обязанности муниципальных образований по созданию Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Понятие межмуниципального сотрудничества в России пока не находит своего легального определения. В настоящее время не существует и единого термина, отражающего подобный тип отношений, хотя понятийный аппарат является одним из базовых начал любого правового явления. Наиболее часто встречающимися вариантами обозначения межмуниципальных отношений в науке муниципального права России, являются «взаимодействие муниципальных образований», «сотрудничество», «объединение», «партнерство» и «кооперация муниципальных образований для решения хозяйственных задач». При этом федеральный законодатель оперирует общим термином «межмуниципальное сотрудничество». Организациями межмуниципального сотрудничества признаются организации, образуемые в организационно-правовых формах - объединений (союзов и ассоциаций), фондов, автономных некоммерческих организаций, закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", учредителями (участниками, членами) которых являются не менее двух муниципальных образований.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» 06.10.1999 г. №184-ФЗ закрепляет, что «под межмуниципальными объектами, программами, проектами понимаются объекты, программы, проекты, предназначенные для осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территориях двух и более муниципальных районов, городских округов». В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, «муниципальные образования независимо от размеров территории и численности населения, а также своей структуры и места в системе территориального устройства пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями». Следовательно, межмуниципальное взаимодействие связывается с деятельностью муниципальных образований всех типов в совместном решении вопросов местного и межтерриториального значения.

Можно выделить следующие признаки межмуниципального сотрудничества:

1. Межмуниципальное сотрудничество представляет собой механизм взаимодействия муниципальных образований с целью совместного решения каких-либо задач, например, в сфере организации межмуниципального транспортного сообщения.

2. Межмуниципальное сотрудничество осуществляется в различных формах, сотрудничествами выступают создание межмуниципальных организаций, заключение рамочных договоров о сотрудничестве муниципальных образований, об учреждении совместных координационных органов муниципальных образований.

3. В настоящее время необходимо сохранение самостоятельного статуса муниципальных образований при осуществлении межмуниципального сотрудничества. В нашей стране законодательство не наделяет межмуниципальные организации полномочиями органов местного самоуправления. Советы (иные ассоциации муниципальных образований) не могут вмешиваться в деятельность муниципальных образований.

4. Право муниципальных образований вступать в партнерские отношения между собой свидетельствует о самостоятельности муниципальных образований, прежде всего организационной. Последняя отражает один из основных принципов местного самоуправления, которым является признание многообразия форм осуществления местного самоуправления. Данный принцип предполагает плюрализм способов не только внутренней самоорганизации местного самоуправления, но и деятельности муниципальных образований вовне, в том числе осуществления взаимодействия с иными муниципальными образованиями.

При обращении к историко-правовому аспекту межмуниципального сотрудничества в России, надо обратить внимание на то, что создание нормативных предпосылок межмуниципального сотрудничества было связано с деятельностью Временного Правительства России. В Положении о Всероссийском земском союзе и Проекте правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 г. указывается на право земств заключать договоры между собой и создавать союзы для решения задач, имеющих для земств общее значение. Далее право на объединение местных властей было установлено Законом Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» 1991 г. № 1550-1, статья 2 которого предусматривала возможность объединения городов и поселков в ассоциации в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов.

^ Основной предпосылкой становления и развития межмуниципального сотрудничества в России является возможность более эффективной реализации местного самоуправления и решения вопросов межтерриториального характера с помощью горизонтальных связей муниципальных образований. На современном этапе муниципального строительства в России данная предпосылка приобретает особое значение, т.к. возникновение на практике вопросов, затрагивающих интересы нескольких территорий и составляющих компетенцию местных органов, но решение, которых затруднено вследствие автономности каждой территории, вызывает необходимость создания различных форм межтерриториальной координации. Речь идет, в частности, о совместном решении муниципальными образованиями таких комплексных вопросов как транспортное сообщение и ряда других.

Целями межмуниципальных отношений в России являются координация деятельности муниципальных образований, эффективное решение задач местного значения и осуществление прав граждан на местное самоуправление, обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерации. Следует отметить, что особую роль среди целей межмуниципального сотрудничества играет политическая. Она выражается в использовании дополнительных возможностей для взаимного контроля органов государственной власти и местного самоуправления: участии органов местного самоуправления в решении на государственном уровне вопросов, затрагивающих интересы территории, взаимном информационном обмене, проведении через координационные органы согласительных процедур и т.д.

Ресурсами межмуниципального сотрудничества являются - территориальные, финансовые, кадровые и организационно-правовые.

Введение двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправления и резкое увеличение числа муниципальных образований влечет ряд проблем в реализации местного самоуправления, в т.ч. появление угрозы муниципальных банкротств. В таких условиях межмуниципальное сотрудничество является инструментом минимизации сложностей, возникающих при проведении реформы, а также адаптации муниципальных образований к осуществляемым преобразованиям.

Финансовая основа деятельности межмуниципальных организаций в России это преимущественно членские взносы, добровольные поступления и т.п. Муниципальная реформа в России на практике вызывает ряд сложностей, связанных с кадровым обеспечением реализации местного самоуправления. Между тем, муниципальные чиновники должны осуществлять весь комплекс полномочий по реализации местного самоуправления, включая организацию межмуниципального сотрудничества. Решение данной задачи видится в специальной подготовке и переподготовке муниципальных служащих, в проведении обучающих семинаров межмуниципальными ассоциациями.

Следующий тип ресурсов межмуниципального сотрудничества - организационно-правовой. Сюда могут быть отнесены такие механизмы, как правовое регулирование межмуниципального сотрудничества, меры по информационному обеспечению сотрудничества, выработка и реализация совместных проектов муниципалитетов и т.п.

Источниками международно-правового регулирования сотрудничества территорий являются межгосударственные соглашения о содействии межтерриториальным контактам и заключаемые на их основе соглашения между самими территориальными образованиями. Основными международно-правовыми актами, регулирующими отношения межмуниципального сотрудничества и входящими в правовую систему России, являются Европейская хартия местного самоуправления, Европейская рамочная конвенция территориальных сообществ и властей, а также ряд договоров, заключенных с участием России. Особый блок соглашений о международном сотрудничестве муниципальных образований составляют соглашения об установлении и развитии побратимских связей муниципальных образований.

Особую роль в нормативном обеспечении сотрудничества муниципальных образований в России играет гражданское законодательство. Данная ситуация связана прежде всего с договорными формами взаимодействия муниципальных образований, а также деятельностью межмуниципальных объединений, обусловленной их статусом некоммерческих или, реже, коммерческих организаций. То есть в этой связи важным являются следующие положения:

1. Российское законодательство содержат положение о том, что муниципальные образования участвуют в гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами началах;

2. Из всех гражданско-правовых конструкций юридических лиц для осуществления сотрудничества муниципальных образований российским законодателем были выбраны - хозяйственные общества в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью. Из некоммерческих - автономные организации и фонды, чей статус регулируется преимущественно Гражданским кодексом РФ1;

3. Согласно положениям части 1 статьи 66 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ, «организация и деятельность Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям». В этой связи необходимым представляется принятие Уставов создаваемых Советов, а также соблюдение иных требований гражданского законодательства в отношении ассоциаций. Регулирование межмуниципального сотрудничества также частично осуществляется градостроительным законодательством.

Исследование нормативных установлений Законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003гг. позволило сделать выводы о тенденциях развития правовой основы сотрудничества муниципальных образований:

1. Расширение объема правового регулирования соответствующих отношений (от статьи в Законе 1995 г. до главы в Законе 2003 г.);

2. Расширение перечня институциональных форм сотрудничества (от добровольных ассоциаций и союзов муниципальных образований по Закону 1995 г. до хозяйственных межмуниципальных обществ, автономных некоммерческих организаций, фондов и обязательных региональных советов муниципалитетов по Закону 2003 г.);

3. Изменение характера регулятивного воздействия правовых норм (от общей диспозитивной нормы о межмуниципальном сотрудничестве по Закону 1995 г. до императивной о создании совета муниципальных образований субъектов Российской Федерации в Законе 2003 г.).

Отдельные положения Закона 1995 г. № 154-ФЗ о сотрудничестве муниципальных образований, тем не менее, нашли отражение и Законе № 131-ФЗ. Например, такие:

1. Признание института сотрудничества муниципальных образований в качестве одного из механизмов решения муниципалитетами вопросов местного и межтерриториального значения;

2. Сохранение целевого компонента сотрудничества: координационная, организационная цели, защита общих интересов муниципалитетов.

Вопрос о тенденциях правового регулирования межмуниципальных отношений не в последнюю очередь связан с проблемой усиления вертикали власти в России. В условиях централизации власти в России межмуниципальное сотрудничество используется как инструмент защиты идеи местного самоуправления. Наличие сложностей в реализации муниципальной реформы в России, детальное урегулирование вопросов организации местного самоуправления и фактическая неспособность муниципальных образований полноценно реализовывать местное самоуправление приводят к необходимости установления и развития межмуниципальных контактов в целях укрепления местного самоуправления. В отличие от Закона 1995 г. № 154-ФЗ, который децентрализовал правовое регулирование местного самоуправления, Закон 2003 г. № 131-ФЗ централизовал нормативное регулирование большинства вопросов местного самоуправления, перенес основной объем правового регулирования таких вопросов на федеральный уровень. На региональном уровне регулирование межмуниципальных отношений специальными законодательными актами не предусмотрено, т.к. статус Советов муниципальных образований субъектов Федерации определяется Уставами советов в соответствии с требованиями законодательства о некоммерческих организациях. На местном уровне правовое регулирование межмуниципальных отношений осуществляется в рамках уставов муниципальных образований и нормативных актов об участии муниципальных образований в деятельности муниципальных ассоциаций. Потенциал данного уровня регулирования межмуниципального сотрудничества достаточно велик, т.к. муниципальные образования все чаще проявляют инициативу по организации и участию в осуществлении межмуниципального взаимодействия.

«Формы межмуниципального сотрудничества» раскрывает основные формы межмуниципального сотрудничества, такие как институциональные формы, заключение договоров о сотрудничестве, а также формы взаимодействия, предложенные отдельными муниципальными образованиями. Наиболее распространенной формой межмуниципального сотрудничества в России является создание и деятельность ассоциаций муниципальных образований, действующих на разных территориальных уровнях: региональном, межрегиональном и всероссийском. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. закрепляет право советов муниципальных образований, которые будут созданы в субъектах Федерации в 2006 г., на образование единого общероссийского объединения муниципальных образований. При реализации данного положения может возникнуть противоречие со сложившейся практикой: такое общественное объединение, призванное быть посредником между федеральной и муниципальной властью, уже существует в лице Конгресса муниципальных образований. Таким образом, необходимо либо упразднить Конгресс, чтобы «советы муниципальных образований не менее двух третей субъектов Российской Федерации» высказались за учреждение нового общероссийского объединения муниципальных образований, либо придать действующей организации новый статус при соблюдении предусмотренной законом процедуры получения согласия советов муниципальных образований на деятельность такой организации.

Процесс учреждения единого общероссийского объединения муниципальных образований может быть проблематичным, что связано с тем, что только созданные по предписаниям законодателя советы муниципальных образований субъектов могут участвовать в создании такого объединения. Далее, указание на две трети советов муниципальных образований субъектов предоставляет возможность будущему общероссийскому объединению муниципальных образований быть образованным, если часть из созданных советов не пожелает участвовать в учреждении Конгресса. В качестве положительной тенденции можно считать введение в статью 67 Закона 2003 г. нормы о том, что в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований могут входить иные объединения муниципальных образований. В Законе отсутствуют положения, устанавливающие правовой статус таких объединений, функции, порядок создания. Однако это свидетельствует о том, что иные объединения муниципальных образований, т.е. всероссийские, межрегиональные, добровольные региональные, специализированные ассоциации (союзы) муниципальных образований также включены в круг субъектов межмуниципального сотрудничества. В настоящее время не прекращаются дискуссии о том, насколько данная организация справляется с выполнением своих задач. Среди наиболее проблемных моментов деятельности Конгресса можно назвать:

1. Отсутствие взаимодействия с другими межмуниципальными структурами, недостаточное влияние на государственную политику по отношению к местному самоуправлению;

2. Неэффективное использование ресурса действующих ассоциаций, прежде всего, межрегиональных;

3. Отсутствие четкой позиции по актуальным проблемам местного самоуправления.

Исправить ситуацию, призвана Концепция реформирования Конгресса, разработанная Конгрессом в 2004 г., однако, данный документ вызывает немало нареканий, в том числе в отношении палатного принципа работы Конгресса в соответствии с типами муниципальных образований.

Стоит заметить, что в сентябре 2005 г. состоялось Всероссийское совещание по вопросам межмуниципального сотрудничества. Результатом встречи стало создание Координационного совета по содействию в создании региональных советов и единого общероссийского объединения муниципальных образований. Опыт работы Координационного Совета может быть интересным для Конгресса муниципальных образований. Одним из наиболее интересных является предложение Совета по учреждению Национального института межмуниципального сотрудничества как общероссийского центра по межмуниципальному сотрудничеству. Итак, в России происходит реформирование статуса Конгресса муниципальных образований и иных всероссийских ассоциаций муниципальных образований в рамках реформы местного самоуправления. В России функционируют межрегиональные ассоциации муниципальных образований. К их числу можно отнести, например, Ассоциацию сибирских и дальневосточных городов, Ассоциацию городов Поволжья и ряд других. Отметим, что в связи с реформой системы межмуниципального сотрудничества и указаниями законодателя о создании единого общероссийского объединения муниципальных образований советами муниципальных образований субъектов, роль межрегиональных ассоциаций муниципальных образований, как и специализированных, будет снижена. Вместе с тем, использование уже отработанных механизмов деятельности межрегиональных ассоциаций муниципальных образований, накопленный опыт могут быть полезными в деятельности общероссийского объединения муниципальных образований. При реализации положений нового законодательства о местном самоуправлении могут возникнуть сложности в организации сотрудничества муниципальных образований на региональном уровне. Например, проблемным вопросом является определение того, каким образом муниципалитеты всех типов будут выражать через одну региональную организацию свои разные интересы (интересы городских округов и сельских поселений почти не совпадают), а также финансовое и организационное обеспечение деятельности Советов.

Для обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в России следует использовать опыт Франции. В сфере правового закрепления таких механизмов влияния межмуниципальных организаций на государственную политику в сфере местного самоуправления как наделение межмуниципальных организаций правом законодательной инициативы, представительство такими организациями интересов муниципальных образований при решении на государственном уровне вопросов, затрагивающих интересы муниципальных образований. Отметим, что недостаточность нормативного регулирования форм взаимодействия органов государственной власти и межмуниципальных ассоциаций в России является одной из причин невысокой эффективности деятельности межмуниципальных организаций.

Согласно нормам статьи 69 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. № 131-ФЗ, некоммерческими организациями, создание которых должно, по мысли законодателя, способствовать межмуниципальному сотрудничеству, являются также автономные некоммерческие организации и фонды. Введение в федеральное законодательство положений о коммерческих организациях как институциональных формах межмуниципального сотрудничества было осуществлено впервые. Таким образом, созданы правовые предпосылки для развития межмуниципального взаимодействия для решения хозяйственных задач. Вместе с тем, Закон 2003 г. № 131-ФЗ содержит ряд неточностей, в частности, несоответствия положений пункта 1 статьи 68 Закона № 131-ФЗ, где закреплено, что хозяйственные общества могут учреждаться в форме закрытого акционерного общества, и пункта 4 статьи 7 Закона «Об акционерных обществах», который гласит, что общества, учредителем которых выступают органы местного самоуправления, могут быть только открытыми.

В настоящее время можно констатировать, что деятельность коммерческих форм межмуниципального сотрудничества пока не получила в России достаточного развития. Можно назвать следующие причины:

1. Слабость российского института местного самоуправления, для которого более актуальны политические вопросы защиты своих прав и гарантий;

2. Отсутствие традиций для совместного решения вопросов муниципальной экономики, ЖКХ несколькими муниципальными образованиями.

Состояние межмуниципального сотрудничества в названных формах определяется следующим:

1. На сегодняшний день степень развития научно-теоретической базы модели договоров в муниципальном праве и в публичном праве в целом вряд ли можно считать достаточной. Не выработаны общие подходы к понятийным параметрам договорных конструкций в межмуниципальной сфере, существует некоторая односторонность в изучении договоров, заключающаяся в рассмотрении всего спектра особенностей договорной конструкции;

2. В понимании проблем договора между муниципальными образованиями должны быть определены конструктивные подходы, связывающие использование договорной конструкции в данной области с реализацией идеи местного самоуправления, защитой прав муниципалитетов. Распространенная позиция, подтверждающая незыблемость «вертикали власти» и отрицающая опыт применения договоров в рамках так называемых «горизонтальных» отношений, блокирует возможности применения альтернативного, демократичного, базирующегося на согласовании интересов субъектов регулятора общественных отношений;

3. Разнообразие видов договоров о сотрудничестве муниципалитетов указывает на универсальность данной формы взаимодействия муниципальных образований;

4. Публичный характер договоров о сотрудничестве муниципальных образований проявляется в двух аспектах:

 субъектами договора являются муниципальные образования в лице органов местного самоуправления - публичные образования;

 взаимный интерес сторон договора публичного свойства - реализация полномочий местных органов при решении вопросов местного значения и защита прав муниципалитетов.

5. Широкая сфера применения договоров для регулирования отношений межмуниципального сотрудничества: разнообразие территориального и предметно-содержательного компонентов договоров;

6. Создание координационных органов нескольких муниципальных образований также является одним из правовых оснований развития межмуниципального взаимодействия как координационного, так и «властно-управленческого» характера;

7. Помимо распространенных форм межмуниципального сотрудничества можно выделить и такие формы - совещания председателей муниципальных советов; совместное учреждение межмуниципальных средств массовой информации.

1Гражданский кодекс РФ, Глава 4