Реферат: Опыт руководства персоналом государственных учреждений россии. Е. А. Антонова, доцент кафедры менеджмента
ОПЫТ РУКОВОДСТВА ПЕРСОНАЛОМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИИ.
Е.А.Антонова, доцент кафедры менеджмента
Длительный период развития экономики ведущих индустриально развитых стран с рыночной экономикой убедительно свидетельствует, что добиться успеха можно лишь в том случае, когда в основе концепции управления организацией находится человек как высшая ценность.
Традиционная для индустриального общества система отношений между человеком и организацией в современном постиндустриальном экономическом мире вошла в кризисное состояние, что обусловило и кризис привычной системы управления персоналом. На смену жесткому принципу иерархического подчинения в современной организации приходят методы управления, поощряющие творчество и свободу, автономию, сбалансированное сочетание коллегиальности и единоначалия в управлении.
Российское общество в настоящее время испытывает острую потребность в специалистах, способных взять на себя руководство другими людьми, вызвать у них энтузиазм, стремление к созиданию. Искусство обращаться с людьми и руководить ими – это несомненный результат специальной профессиональной подготовки, но также и товар, высоко оцениваемый на рынке профессиональных услуг.
Исторический опыт свидетельствует, что управленческая деятельность по своему характеру и содержанию играет упорядочивающую роль в обществе, прежде всего в сфере экономических отношений. Упорядоченная деятельность – это совместный труд людей, объединенных в организацию, подчиняющихся принятым нормам и правилам с учетом экономических, технологических, правовых, организационных и корпоративных ценностей.
Процессы социально-экономических преобразований последних лет в России сделали исключительно актуальной проблему качества кадрового состава. Необходимость повышения кадровой работы как аппарата управления государственных учреждений, так и организаций различных форм собственности побуждает обратиться к опыту формирования слоя чиновников в России, правого регулирования их деятельности, повышения профессиональной квалификации и других проблем кадровой работы.
Подобный анализ практики прошлых десятилетий, выявление ее основных тенденций и противоречий, осмысление позитивных и негативных сторон представляют научный и практический интерес для выбора оптимальной модели формирования и деятельности корпуса служащих. Рассмотрим опыт формирования состава чиновников государственной службы.
Отбор и прием кадров в административные органы, разработка требований к чиновникам, условия назначения на должности, порядок продвижения по службе, практика утверждения должностной ответственности, формирование системы подготовки и повышения квалификации - все это является своего рода школой, которая содержит немало полезных и разносторонних знаний о руководстве персоналом государственного аппарата, представляет нам богатый материал для осмысления, позволяет увидеть отрицательные стороны прежнего опыта и использовать и развивать положительное.
Вопросы управления государственной службой, ее эффективного функционирования, служебных отношений и правового положения служащих, кадрового обеспечения государственных органов, повышения профессионального уровня чиновников, - все это было предметом постоянного внимания правительства начиная с начала ХУШ века.
Успешное осуществление правительственной политики во многом зависело от четкости, слаженности и результативности действий персонала аппарата государственного управления. Генеральным Регламентом устанавливались определенные нормы во взаимоотношениях между руководящими должностными лицами и их подчиненными. Всякого рода нарушения и конфликты должны были рассматриваться в юридических органах, находить разрешение в соответствующих судебных инстанциях. Особенно важно отметить, что петровский Регламент ориентировал служащих на деловую и организованную работу в интересах государства.
Правительство воспитывало персонал государственных учреждений на началах уважения к законам. В своем указе от 17 декабря 1722 года Петр1 обратил внимание на прямую зависимость результатов управления от строгого соблюдения законов государства всеми гражданами и в первую очередь государственными служащими.
Наряду с Генеральным Регламентом и специальными распоряжениями в петровскую эпоху принимались инструкции, направленные на упорядочение деятельности управленческих учреждений, организацию их функционирования на основе общих правил, строительство их взаимоотношений на началах строгой субординации при постоянном укреплении межучережденческих связей. К документам такого рода может быть отнесена инструкция Петра 1 от 6 апреля 1722 года, определявшая задачи, функции, порядок работы членов Совета и его администрации в Москве.
В связи с неудовлетворительным состоянием исполнительской дисциплины по делам ряда коллегий (например, Юстиц-коллегии) правительство обязало фискальные службы контролировать исполнение губернаторами распоряжений коллегий. При нарушении порядка ведения дел фискалам рекомендовалось информировать центр о незаконных действиях или даже возбуждать против губернаторов и вице-губернаторов иски. Последние обязаны были являться в губернские надворные суды и давать объяснения по предъявленным обвинениям.
Еще тогда добивались, чтобы служащие сосредоточивали свои знания и силы на исполнении обязанностей той должности, на которую они были назначены. В этой связи чиновникам была запрещена работа по совместительству. Руководители учреждений не имели права назначать служащих на две или три должности. Факты подобного рода расценивались как доказательство наличия должностей с незначительным объемом занятия. Такие должности подлежали ликвидации с целью экономии бюджетных средств.
Правительство делало попытки упорядочить делопроизводство, сократить переписку между ведомствами. В специальном постановлении по этому вопросу в 1852 году Государственный Совет рекомендовал министрам и ведомствам уменьшить переписку и упростить канцелярское производство. Среди возможных путей уменьшения потока деловых бумаг Государственный Совет выдел сокращение донесений и ограничение объема текущей информации из местных учреждений.
Правительство проявляло высокую требовательность к действиям персонала всех административных структур. В 1809 г., например, Александром 1 было обращено внимание на то, что в случае признания Сенатом решений губернских уголовных палат незаконными их чиновники несли наказание в виде штрафов.
Высшие и центральные органы управления принимали меры по повышению организованности в работе местных учреждений. Так, в марте 1826 года Сенат отмечает недостаточную исполнительскую дисциплину целого ряда губернских правлений. По данным сенатских департаментов за несколько лет (с 1820-1824гг.) не выполнено свыше 2700 указов. Подобное отношение к указам центра Сенат расценивает как неисполнение принятых законов и определяет санкции за подобные нарушения от штрафов до увольнения чиновников с занимаемой должности. Губернским правлениям поручалось в течение года реализовать все указы, неисполненные в предшествующий период. Николай 1, согласившись с подобным решением Сената, сократил срок исполнения указов до трех месяцев.
Понимая, что от эффективности работы всех управленческих звеньев зависит очень многое, Николай 1 поддерживает предложение, по которому губернаторы отныне обязаны в годовых отчетах освещать не только социально-экономическое состояние региона, но и сообщать об их личных действиях, направленных на ликвидацию недостатков и упущений в работе местных органов и отраслей. Не может не вызывать интерес тот факт, что, заботясь о повышении авторитета руководителей губерний и «достоинстве» государственной службы, Николай 1 указом от 14 октября 1835 года запрещает губернаторам назначать своими чиновниками для особых поручений родственников и однофамильцев.
Продолжением политики предшественников о упорядочении государственного управления следует рассматривать и рескрипт Александра П, который был призван ориентировать персонал в осуществлении государственного управления.
Во всей своей деятельности руководители центральных учреждений должны были исходить из того, что укрепление государственного единства, неприкосновенность права собственности, общественный порядок и общественная безопасность, уважение к властным органам и распространение всеобщего законопослушания, упрочение семейных устоев, воспитание граждан в духе нравственности и религиозной веры.
Приверженность отмеченным выше устоям должна была обязательно учитываться при назначении на должность, а основанная на законах деятельность системы органов государственного управления и ее персонала рассматривалась в качестве важного фактора укрепления российской государственности.
Важным звеном организации государственной службы являлось ее кадровое обеспечение, подготовка служащих государственных учреждений, меры по повышению образовательного и профессионального уровня чиновников. Еще в начале ХУШ века активно работали по созданию сети учебных заведений, которые готовили специалистов для отраслей хозяйства и управления. До этого периода в России не было специальных учебных заведений, которые готовили бы специалистов для службы в государственных учебных заведениях. Правда и в начале ХУШ века были созданы в первую очередь те, что готовили специалистов для нужд армии и флота.
Первым специальным учебным заведением, которое готовило молодых людей для государственной службы, стала школа иностранных языков при Посольском приказе. Наряду с этим, по правительственному распоряжению, Славяно-греко-латинская академия должна была принимать на учебу не только детей духовенства, но и детей знатных горожан и приказных чинов. С 1721 года при Сенате начала действовать школа подьячих, в которые принимали назначенных в коллегии молодых дворян. В те же годы в коллегиях Сената был учрежден институт юнкеров, которые изучали управление без отрыва от производства непосредственно в канцеляриях и конторах. К 40 годам ХУШ века в различные коллегии было назначено в общей сложности 98 юнкеров.
В созданный в 1731 году Кадетский корпус наряду с подготовкой специалистов для армии, включили юридическое отделение, где преподавали правовые и нормативные акты гражданского характера. В связи с острой нехваткой персонала государственных учреждений в 1740 году Кадетскому корпусу было поручено скомплектовать группу и готовить ее по специальной программе для государственных гражданских учреждений.
Малочисленная сеть учебных заведений не могла удовлетворить потребность государства в кадрах чиновников. По данным переписи чиновников государственного аппарата в 1754-1756 гг. получили образовательную подготовку в государственной системе обучения лишь 19,3% чиновников. Таким образом, более 80% государственных служащих не имело специальной подготовки, а располагало лишь начальными знаниями, дополненными богатым практическим служебным ростом.
Очевидным становится необходимость создания сети учебных заведений, которые пополняли бы государственные учреждения подготовленными кадрами. манифестом Екатерина П в 1763 году поручает
Московскому университету и кадетским корпусам (Сухопутному и Морскому) направить часть своих выпускников в государственные учреждения с присвоением им первых классных чинов по профилю аттестата учебного заведения.
В Х1Х веке в ходе проведения административных реформ и значительным усилением потребности на квалифицированные кадры правительством принимались дополнительные меры по развитию системы специальных и общих высших и средних учебных заведений. В 1810 году открывается Царскосельский лицей как специальное учебное заведение, предназначенное для подготовки высших государственных служащих. Лицей имел юридическую и гуманитарную направленность при шестилетнем обучении. Выпускники лицея приравнивались к выпускникам университета.
В 1843 году по решению правительства Царскосельский лицей преобразовывается в Александровский и переводится в Петербург. В царском рескрипте указывалось, что, что это сделано с целью подготовки молодых людей для особо важных государственных учреждений. Выпуск лицея был незначительным, примерно одна академическая группа в год, но это компенсировалось высоким качеством подготовки специалистов. Многие его выпускники стали впоследствии видными государственными деятелями, министрами, сенаторами, членами Государственного Совета ( А.А.Горчаков, А.В.Головин, Д.А.Толстой, М.Е.Састыков-Щедрин и др.).
Значительную роль в кадровом обеспечении государственных учреждений играли университеты. К 1914 году в России насчитывалось 10 университетов, в которых обучалось 37 тысяч студентов. Университеты, особенно их юридические факультеты, были важным источником пополнения кадров государственных служащих с высшим образованием
Для выпускников, закончивших учебные заведения с отличием, существовали льготы: при приеме на работу присваивался более высокий чин. Правительство довольно жестко требовало от государственных служащих получения высшего и среднего образования. Карьера или получение чина напрямую зависело от образования или повышения образовательного уровня. С этой целью по решению правительства создавалась сеть курсов для чиновников, готовящихся сдать экзамен.
Побуждая чиновников к повышению общего образования и приобретению профессиональных знаний, правительство создавало им определенные условия для получения образования. Так, им было разрешено слушание лекций в университетах при условии согласия вышестоящих должностных лиц и успешной сдачи вступительных экзаменов в вуз. Таким образом, служащие становились студентами высших учебных заведений с правом свободного посещения занятий.
Понимая, что чиновникам, работающим в отдаленных губерниях, сложно получить даже среднее образование, для них делалось исключение из общих правил. Так, в 1851 году Комитет министров разрешил служащим отдаленных губерний держать экзамен в объеме программы среднего учебного заведения не в университетах, а в педагогических советах местных гимназий. Получение аттестата о среднем образовании давало чиновникам право на их зачисление во второй разряд и приобрести более благоприятные условия для чинопроизводства.
Еще одним источником комплектования персонала государственных учреждений были военные учебные заведения. Те выпускники, которые по состоянию здоровья не могли проходить военную службу, направлялись в государственные учреждения с присвоением им соответствующего чина.
Таким образом, начиная с ХУШ века, правительство России делало многое для повышения образовательного уровня и улучшения профессиональной подготовки персонала государственных учреждений как центрального, так и местного уровня.
Проводимые в ХУШ-Х1Х веках социально-экономические и административные реформы закономерно привели к созданию государственной системы высшего и среднего образования, включавшей университеты, институты, академии, высшие училища. Важно отметить, что с годами в этой системе увеличивался удельный вес вузов и факультетов, рассчитанных на подготовку служащих государственного аппарата. Довольно быстро стала развиваться и практика курсового обучения и повышения квалификации, складывался механизм приобретения высшего и среднего образования без отрыва от производства. Благодаря созданию такой системы важнейшие должности в структурах государственного управления были замещены образованными, профессионально подготовленными, опытными специалистами.
Представляет интерес и работа правительственных учреждений дореволюционной России с резервом служащих, намеченных для выдвижения на ответственные должности. В 1841 году был издан указ Сената «О кандидатах на губернские места», целью которого было желание избежать назначение на посты губернаторов неопытных и неспособных чиновников. В подготовительный период лица, выдвигавшиеся руководителями губерний, должны были основательно ознакомиться со своими будущими обязанностями, изучить работу губернских правлений, управ, дум, комиссий и других управленческих подразделений. Утверждение в должности губернатора могло состояться при условии, если министерство внутренних дел находило кандидата достаточно подготовленным к выполнению функций руководителя губернии.
В начале 50-х годов Х1Х века был введен порядок, по которому руководители губерний должны были ежегодно представлять на имя императора доклад о способностях, выполнении служебных обязанностей и моральных качествах молодых чиновников. Подготовку подобного рода сведений, составлявшихся на основе изучения деловых и нравственных качеств нового пополнения служащих можно рассматривать как часть государственной кадровой политики. Из предоставленной информации отбирались наиболее подготовленные молодые чиновники, из которых и формировался резерв для выдвижения на более высокие государственные должности.
В назначении чиновников на должности и их продвижении по службе большое значение придавалось аттестации. В одном из положений аттестации указывалось, что оценка служебных достоинств чиновников основывалась:
на аттестациях, составлявшихся определенным порядком;
на результатах их обсуждения членами Аттестационных совещаний:
на окончательном заключении руководителя учреждения или его подразделения.
Аттестация проводилась в соответствии с установленным порядком: отзыв о работнике составлялся его непосредственным руководителем, где отражалась характеристика служебных, физических, умственных и нравственных качеств аттестуемого. Затем документы передавались к руководителям административных учреждений. Данные на аттестуемых обсуждались на специально создаваемых Аттестационных совещаниях, которые созывались ежегодно в установленные сроки. Главное требование, предъявляемое к итоговому заключению – мотивированное признание тех или иных качеств аттестуемого.
Для анализа и оценки качественного состава корпуса гражданских служащих правительство ввело в практику ежегодное представление в Сенат губернскими правлениями формулярных списков чиновников с их аттестациями. На основании этого анализа губернаторам предлагалось составлять заключения о деловых способностях, нравственных качествах, степени благонадежности наиболее значительных должностных лиц в губернии. Поэтому выписки из заключения аттестационных совещаний должны были содержать общую оценку деятельности чиновника и ответ на вопрос: способен ли он к продолжению службы и достоин повышения в должности (чине). Причем, особо подчеркивалось, что заключения должны быть объективны, а случаи завышенных или необъективных оценок недопустимы.
Интересно и то, что с поступлением на государственную службу чиновники ставились в условия определенных ограничений, связанных с принадлежностью к административным учреждениям. Служащие всех канцелярий и контор Сената не имели права брать на себя обязанности быть поверенными в делах граждан, обращавшихся с какими-либо прошениями в сенатские структуры. Принятые на работу в канцелярии и конторы Сената давали подписку о том, что в течении службы они не будут выполнять функции представителей частных лиц.
Чиновникам государственных учреждений запрещалось участвовать в приобретении имуществ, продажа которых поручалась им в качестве служебного поручения. Они не должны были заниматься подрядами и поставками по месту работы, как сами лично, так через родственников и подставных лиц. Государственные служащие не могли входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками при заключении договоров по линии их ведомства и в ходе выполнения этих договоров. Запрещалось также заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где служат сами.
В декабре 1884 года Александром Ш издается указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Как объяснял сам император, этот документ был принят в целях укрепления авторитета государственных служащих и сохранения ее достоинства.
В соответствии с указом государственная служба признавалась несовместимой с участием в учреждении различного рода ведомственных товариществ (железнодорожных, пароходных, страховых торговых, промышленных); общественных и частных кредитных ассоциациях и т.д. Наряду с этим чиновникам высшего ранга запрещалось занимать какие-либо должности как в торгово-промышленных компаниях, так и в различного рода кредитных товариществах. Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний, или заняли в них те или иные должности, закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное им звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в трехмесячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению.
Через год после выхода в свет отмеченного указа, в 1885 году Комитетом министров был подготовлен список должностей и чинов, на которые распространялись правила о порядке совмещения государственной службы с участие в торгово-промышленных компаниях. Нарушения чиновниками служебного долга влекло за собой ответственность, которая в зависимости от тяжести проступков или преступлений подразделялась на уголовную, гражданскую и дисциплинарную.
Предъявляя высокие требования к деловым и нравственным качествам чиновников, используя для повышения производственной дисциплины и должностной ответственности меры взысканий, правительство одновременно стимулировало добросовестную и эффективную служебную деятельность персонала государственного аппарата целой системой моральных и материальных поощрений, в том числе в таких формах, как государственные награды, различного рода знаки отличия, повышение в чине, премии и др.
Все вышеизложенное свидетельствует о том, что дореволюционное правительство России накопило значительный опыт формирования чиновников такого типа, который в наибольшей степени своими деловыми и нравственными качествами соответствовал требованиям государства, добросовестной и профессионально исполняемой службой обеспечивал бы успешную реализацию проводимой политики.
Заслуживает внимания и система назначения на должности и продвижения по службе в зависимости от степени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств, особые заслуги перед государством и пр. Представляет интерес учреждение «кандидатов» на выдвижение и изучение ими предстоящей сферы управления. Тем более, что подобный опыт имеется и эффективность этого доказана временем.
Немало интересного содержится в опыте социально-защитной деятельности правительства в отношении персонала государственной службы. Предоставление чиновникам отдаленных губерний определенных льгот в получении образования, материальном содержании, пенсионном обеспечении, обучении детей, оказание социальной помощи служащим, попавшим под сокращение, установление специальных пособий малообеспеченным, назначение пенсий вдовам и детям умерших чиновников, установление права на получение пенсий в зависимости от добросовестной службы и в тоже время лишение пенсионных прав по различным мотивам – все эти содержащие позитивный опыт, и носящие противоречивый и спорный характер действия прошлых лет, заслуживают внимательного изучения и возможного использования или учета в современной практике управления.
В целом опыт государственной политики по формированию кадрового состава государственных учреждений России позволяет выявить ряд общих тенденций, характеризующих уровень и содержание деятельности правительства в этом важном звене функционирования государства.
Во-первых, активные меры правительства по модернизации системы работы с государственными служащими совпадали ранее и сейчас по времени с переломными реформаторскими этапами в общественном развитии России и ставили целью помощь в реализации реформ.
Во-вторых, для кадрового обеспечения преобразований в управлении и других сферах создавались новые специализированные учебные заведения. Наряду с этим расширялась сеть общеобразовательных вузов, юридические и позже экономические факультеты которых являлись источником управленческих кадров.
В-третьих, издавались правительственные указы, постановления, законы, направленные на повышение профессионального уровня служащих, стимулировалось получение ими высшего образования с учетом профиля служебной деятельности, модернизировалась система повышения квалификации и аттестации персонала.
В-четвертых, уточнялись положения и правила отбора и приема на службу, порядок прохождения по должностным ступеням, формы поощрения за добросовестный труд.
Среди недостатков в организации управления персоналом прошлого обращает на себя внимание то, что для чиновничьего корпуса были характерны атмосфера деспотизма и культ более высокого начальника, насаждалось безоговорочное послушание, преследовалось собственномыслие, наказывались самостоятельные полезные решения. Все это создавало препятствие для творчества в деятельности, мешало развитию инициативы.
Известный русский литературный критик, академик А.В.Никитенко считал, что одним из самых тяжких пороков прошлого являлось превращение служащих в механических исполнителей воли вышестоящего начальства. «Отчего у нас так мало способных государственных людей, - спрашивал академик. – Оттого, что от каждого из них требовалось одно, - не искусство в исполнении дел, а повиновение и так называемые энергические меры, чтобы все прочие повиновались.Такая немудреная система могла ли воспитывать и образовывать государственных людей? Всякий, принимая на себя важную должность, думал об одном, как бы удовлетворить господствовавшему требованию, и умственный горизонт его невольно суживался в самую тесную рамку. Тут нечего было рассуждать и соображать, а только плыть по течению»*
*Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в Х1Х в. – М.,1978.- С.221.