Реферат: Международная конференция

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации


международная конференция

“Эффективное местное самоуправление – основа демократического государства. 10 лет ратификации российской федерацией европейской хартии местного самоуправления“


Москва (Россия)

10 апреля 2008 г.


ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНАЯ ДЕКЛАРАЦИЯ


ОДОБРЕНА 10 АПРЕЛЯ 2008 ГОДА


10 апреля 2008 года в Москве по инициативе Комитета Совета Федерации по вопросам местного самоуправления состоялась международная конференция "Эффективное местное самоуправление – основа демократического государства. 10 лет ратификации Российской Федерацией Европейской хартии местного самоуправления".

Конференция организована Комитетом Совета Федерации по вопросам местного самоуправления в сотрудничестве с консалтинговым обществом OST-EURO GmbH и с участием Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.

В конференции приняли участие представители Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители федеральных и региональных органов государственной власти, руководители органов местного самоуправления, ассоциаций муниципальных образований, представители общественных организаций и научных кругов.


10 лет назад 11 апреля 1998 года Россия, ратифицировав Европейскую хартию местного самоуправления без оговорок, взяла на себя обязательства в полной мере соблюдать положения Хартии и следовать общеевропейским демократическим принципам местного самоуправления. Хартия является международным договором Российской Федерации и составляет часть ее правовой системы.


^ Заслушав доклады российских и зарубежных участников конференции и по итогам дискуссий участники конференции:


- подчеркивают важное значение Европейской хартии местного самоуправления и ее ратификации Российской Федерацией в 1998 году для развития местной демократии в стране;


- отмечают, что за десятилетний период со времени ратификации Европейской хартии местного самоуправления Россия значительно продвинулась по пути реформирования местного самоуправления, важным этапом которого стало принятие в 2003 году Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее именуемый Федеральный закон № 131-ФЗ) и целого ряда других законодательных актов;


- приветствуют плодотворное сотрудничество, которое развивалось в ходе реформы российского местного самоуправления, особенно в ходе подготовки проекта федерального закона № 131-ФЗ с Советом Европы, Конгрессом местных и региональных властей и Дирекцией по сотрудничеству в области местной и региональной демократии;


- констатируют, что Федеральный закон № 131-ФЗ в целом создал основы для приближения местной власти к населению и более четкого и сбалансированного разграничения полномочий между уровнями публичной власти на основе принципа субсидиарности, закрепив различные виды полномочий за каждым видом муниципальных образований;


Вместе с тем заложенные в Федеральном законе № 131-ФЗ новые основополагающие концептуальные положения в дальнейшем подверглись серьезной «эрозии» в результате принятия целого ряда отраслевых законов и многочисленных поправок в сам федеральный закон. Произошел отход от фундаментального требования о недопустимости нефинансируемых государственных мандатов, связанный с наделением органов местного самоуправления «специальными правами» брать на себя решение задач, не отнесенных к вопросам местного значения. Статус этих прав, которые должны осуществляться только за счет собственных доходов местных бюджетов, противоречит и принципу разграничения полномочий между различными уровнями публичной власти.


Вызывает вопросы обозначившаяся в переходный период тенденция по передаче значительной части полномочий поселений муниципальным районам, что приводит к концентрации компетенций, которые не прописаны для этого уровня. Одновременно мы являемся свидетелями ряда попыток муниципальных районов по преобразованию их в городские округа, что приводит фактически к ликвидации местного самоуправления на поселенческом уровне. Объем полномочий, концентрируемых на уровне муниципальных районов, не всегда оправдан, а сама тенденция во многом ослабляет перспективы формирования полноценных органов управления в поселениях и создания стимулов для их устойчивого социально-экономического развития.


До сих пор не решена основная проблема, которая ставилась в ходе нынешней муниципальной реформы в Российской Федерации, — обеспечение финансовой автономии местного самоуправления. Очевидное несоответствие между функциями муниципальных образований и их финансовой базой только увеличилось. В результате принятия ряда законодательных актов произошло расширение перечня вопросов местного значения, следствием чего явилось увеличение объема их расходных обязательств. Однако это не привело к закреплению за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников, корректировке распределения доходов по уровням бюджетной системы и методики формирования межбюджетных отношений. Наоборот, значительно возросла централизация средств на федеральном уровне и увеличение объема финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и соответственно - местным бюджетам из региональных бюджетов. Сама система межбюджетных отношений, когда почти весь местный бюджет формируется за счет дотаций, не способствует развитию конституционного принципа о самостоятельности органов местного самоуправления.


Сложными остаются задачи реформы жилищно-коммунального хозяйства, прежде всего ремонта жилого фонда и муниципальных дорог. И хотя последняя инициатива федерального центра по выделению значительных ресурсов на цели ликвидации ветхого и аварийного жилья не может не вызывать удовлетворения, огромная финансовая емкость указанных проблем оказывается для многих муниципальных образований практически неподъемной задачей при сегодняшнем состоянии местных бюджетов.


С учетом этой ситуации представляется весьма актуальным выполнение Россией рекомендации Комитета министров Совета Европы от 19 января 2005 года по финансовым ресурсам местных и региональных властей (Рек. (2005)1) призвавшего принять в качестве руководящего принципа обеспечение справедливого распределения публичных финансов между различными уровнями власти с учетом их компетенции и гарантирования финансирования расходных обязательств местных властей. Этот принцип должен найти адекватное отражение в основополагающих рамочных законах - Налоговом и Бюджетном кодексах. Заслуживает поддержки и инициатива Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации о перераспределении 100 процентов подоходного налога в местные бюджеты, а акцизы на дизельное топливо и масла отдать регионам. Это способствовало бы более сбалансированному выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов.


Существенным тормозом на пути реформы местного самоуправления является нерешенность вопросов формирования муниципальной собственности, что во многом связано с нарушением принципа четкого разделения полномочий между различными уровнями публичной власти и законодательной увязки перечня имущества с полномочиями муниципальных образований (ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ). Он может быть изменен лишь путем внесения изменений в перечень вопросов местного значения. Столь рестриктивный подход, по существу, лишает муниципальные образования важных инструментов для решения задач собственного комплексного социально-экономического развития. Это становится особенно очевидно там, где закон не предусматривает муниципального имущества для решения целого ряда весьма затратных вопросов местного значения, как, например, участие в профилактике терроризма и экстремизма, ликвидация последствий этих явлений, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и т.п. Очевидно, что муниципальная собственность должна служить интересам комплексного социально-экономического муниципального образования, увеличения его экономического потенциала.


Практика показывает, что имеется немало муниципальных образований, в которых органы местного самоуправления оказываются не в состоянии обеспечить предоставление населению целого ряда общественных услуг частными операторами, а также создание рыночной среды для конкуренции с существующими «местными монополиями». Данная проблема особенно остро стоит в небольших городских и сельских поселениях по причине весьма низкого уровня их социально-экономического развития, географических и климатических особенностей.


В этих условиях целесообразно предусмотреть в законодательном порядке нормы, позволяющие органам местного самоуправления предоставлять публичные услуги населению за счет муниципального имущества, резервируемого для данных целей. Заслуживает внимания и вопрос о возможном продлении сроков приватизации или отчуждении непрофильного муниципального имущества и отмене предельного срока для этого процесса. Требуется и более четкое правовое регулирование вопросов перераспределения и разграничения имущества между различными уровнями публичной власти с учетом существующей правовой коллизии между гражданским законодательством, не допускающим принудительное изъятие имущества у собственника и принципа обязательности такового в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ.


Требует четкой конкретизации перечень вопросов местного значения городских и сельских поселений, которые могут быть переданы муниципальному району. Следует обратить внимание на тенденцию создания городских округов с ликвидацией местного самоуправления на уровне поселений, в частности, в Московской области, где принятыми законами о Домодедовском и Балашихинском городских округах ликвидировано большое число сельских поселений и малых городов.


Одной из актуальных проблем продолжает оставаться дефицит квалифицированных кадров в муниципальных органах и учреждениях, финансирование обучения и переподготовки кадров. Представляется целесообразным финансировать обучение и переподготовку муниципальных служащих из бюджетов субъектов Российской Федерации, формируя единые региональные программы подготовки муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.

На основе обобщения судебной практики требуется законодательно урегулировать вопрос по определению субъектов права обращения в суд с иском о защите прав местного самоуправления. Необходимо обратить внимание на проблему исполнения судебных решений, в том числе и в бюджетных правоотношениях.


Местное самоуправление в Российской Федерации стоит на пороге нового этапа своего развития, связанного с переходом к реализации повсеместно и в полном объеме Федерального закона № 131-ФЗ. Закон призван укрепить институт местного самоуправления как основы правового демократического государства, обеспечить осуществление права и реальной способности органов местного самоуправления управлять самостоятельно и под свою ответственность существенной частью публичных дел. Тем самым, будет сделан еще один важный шаг на пути дальнейшей имплементации Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Российской Федерацией десять лет назад.


Участники конференции выступают за укрепление правовых и институциональных основ местного самоуправления, всемерное развитие самостоятельности института местного самоуправления, его роли в развитии демократических начал и управлении обществом в рамках общегосударственной политики. Этой цели должны служить и усилия законодателей и политиков-практиков. В частности заслуживает, на наш взгляд, более пристального внимания вопрос о субъекте местного самоуправления. Современная ее трактовка, рассматривающая в качестве таких субъектов и население, и муниципальные образования, и органы местного самоуправления вносит серьезную путаницу в понимание этого вопроса. Не вполне согласуется с принципом субсидиарности закрытый перечень вопросов местного значения, который, как и передаваемые государственные полномочия, формулируется законодателем во многом произвольно. В результате имеются случаи, когда вопросы, касающиеся жизнедеятельности населения непосредственно, оказываются в разряде государственных полномочий. Очевидно, что концепция вопросов местного значения нуждается в дальнейшем совершенствовании.


Над решением задачи эффективного управления на местах должны работать федеральные, региональные и местные органы власти. Федеральные и региональные власти несут субсидиарную ответственность по обязательствам органов местного самоуправления и заинтересованы в выполнении органами местного самоуправления своих функций и предоставлении общественных услуг.


Участники конференции выступают за укрепление сотрудничества российских властей с Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы по вопросам совершенствования законодательства в области местного самоуправления, развития потенциала органов местного самоуправления и подготовки муниципальных кадров.


^ Участники международной конференции выражают признательность:

- Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации за предоставленную возможность обсудить развитие российского законодательства в области местного самоуправления за десятилетний период, прошедший со времени ратификации Россией Европейской хартии местного самоуправления;

- Комитету Совета Федерации по вопросам местного самоуправления, консалтинговому обществу OST-EURO GmbH, Конгрессу местных и региональных властей Совета Европы за организацию и проведение конференции.