Реферат: Россия, республика татарстан

РОССИЯ, РЕСПУБЛИКА ТАТАРСТАН
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН

Рафик Абдрахманов

1. Историко-этнографическое введение

Республика Татарстан (Татарстан) расположена в центрально-европейской части Российской Федерации и занимает площадь 6783,7 тыс. га. На западе она граничит с Республикой Чувашия, на северо-западе – с Республикой Марий Эл, на севере – с Кировской областью, на северо-востоке – с Удмуртской республикой, на востоке – с Республикой Башкортостан, на юго-востоке – с Оренбургской областью, на юге – с Самарской и Ульяновской областями.

Свое название республика получила от этнонима “татары”. Татары (численность по переписи, проведенной в СССР в 1989 г., – 6 млн. 648,7 тыс. чел.) – второй по численности после русских народ в Российской Федерации (5 млн. 522,1 тыс. чел.). По языковой классификации относятся к кыпчакской группе тюркских языков, куда входят и такие языки, как казахский, башкирский, каракалпакский, ногайский, кумыкский, крымскотатарский, карачаевский, балкарский, караимский, а также кыпчакские диалекты узбекского. В языковом и этнокультурном отношениях они наиболее близки к башкирам. Татары делятся на три основные этнотерриториальные группы: волго-уральские, сибирские и астраханские татары. Самые многочисленные волго-уральские татары включают в свой состав субэтносы казанских, касимовских татар и мишарей, а также конфессиональную общность крещеных татар (кряшен). Численность сибирских и астраханских татар относительно невелика (соответственно около 180 тыс. и 25 тыс. чел). Основной регион проживания татар в России – Волго-Уральский (3414 тыс. в 1959 г. и 4010,7 тыс. в 1989 г., т.е. 83,8% и 81,2% татарского населения России соответственно). В Волго-Уральском регионе основная масса татар сосредоточена в Татарстане (1765,4 тыс.) и в Башкирии (1120,7 тыс. чел.).

Татары – один из дисперсно расселенных этносов. Они живут в большинстве регионов России. В странах СНГ, по данным за 1989 г., крупные татарские диаспоры были в Узбекистане (более 600 тыс. чел.), Казахстане (ок. 300 тыс. чел.), на Украине (133,6 тыс. чел.), в Киргизстане (ок. 70 тыс. чел.), в Таджикистане и Туркмении; в Средней Азии сосредоточена самая крупная по численности группа татар ближнего зарубежья (около 1 млн. чел.). В последние годы часть татар из этого региона выехала в Россию. Мигранты осели в разных районах РФ, но особенно в Республике Татарстан и в Башкирии. В дальнем зарубежье численность татар относительно невелика – по разным подсчетам, около 100 тыс. чел. (в Румынии – 35 тыс., в Турции – до 20 тыс., в Польше – 5,5 тыс., в Болгарии – 5 тыс., Китае – 4,2 тыс., США – около 1 тыс., Финляндии – менее 1 тыс., Австралии – 0,5 тыс.).1

По данным переписи 1989 г., на территории Татарстана проживали 3641742 чел. Перепись зарегистрировала представителей 107 этносов. Из них татары – 1765404 чел. (48,5%), русские – 1575361 чел. (43,3%), чуваши – 134221 чел. (3,7%), украинцы – 32,8 тыс. чел., мордва – 28,9 тыс. чел., удмурты – 24,8 тыс. чел., марийцы – 19,4 тыс. чел., башкиры – 19,1 тыс. чел., белорусы – 8,0 тыс. чел., евреи – 7,З тыс. чел., азербайджанцы – 3,9 тыс. чел., немцы – 2,8 тыс. чел., узбеки – 2,7 тыс. чел., казахи – 2,1 тыс. чел., армяне – 1,8 тыс. чел., грузины – 1,3 тыс. чел., молдаване – 1,0 тыс. чел., представители других народов – 10,8 тыс. чел.2

В 1990-е гг. после распада СССР усилились миграционные процессы. Большую часть прибывающих в республику составляли татары. Например, в 1994 г. татары дали 85% миграционного прироста, а русские – 6,5%.3Кроме того, у татар рождаемость в 1,4 раза выше, чем у русских (на селе – в 1,3 раза, в городе – в 1,5 раза), а смертность – ниже, чем у русских (в 1,13 раза); поэтому естественный прирост первых выше, чем у вторых. В итоге в 1995 г. доля татар в республике превысила 50%.4

Городское население республики в основном сосредоточено в двух крупных промышленных центрах (Казань – 1,1 млн. чел. и Набережные Челны – 0,5 млн. чел.) и четырех средних городах (Нижнекамск – 192,5 тыс., Альметьевск – 130 тыс., Зеленодольск – 95 тыс., Бугульма – 90 тыс. чел.). Около 42,6% населения республики живет в крупных городах. Основную массу сельского населения составляют татары (65,9%), на втором месте – русские (22,9%). В городском населении русские преобладают над татарами (доля первых – 50,9%, вторых – 42,1%). Такое соотношение связано с меньшей урбанизированностью татар (63,4%) по сравнению с русскими (85,7%). Подавляющее большинство городских жителей республики – горожане в первом-втором поколениях.5

В составе РТ насчитывается 43 административных района, 19 городов, в том числе 11 – республиканского (РТ) подчинения, и 22 поселка городского типа. К числу городов республиканского подчинения относятся наиболее крупные города, главное отличие которых от городов районного подчинения состоит в том, что они не входят в состав каких-либо административных районов и управляются непосредственно республиканскими властями. Города районного подчинения входят в состав соответствующих административных районов и управляются районными органами власти. Поселки городского типа находятся в составе административных районов. Столица республики Татарстан – город Казань.

Система органов государственной власти и управления, а также органов местного самоуправления Республики Татарстан была в основном создана в течение 1990-2000 гг. на основе Конституции РТ.

Согласно ст. 89 Конституции высшим представительным, законодательным и контрольным органом государственной власти является ^ Государственный Совет (парламент) республики, в котором работают 130 депутатов. Половина из них избирается от территориальных округов; для этого вся территория республики разделена на территориальные округа с примерно равным количеством избирателей. Остальные депутаты являются представителями административно-территориальных округов, границы которых совпадают с административно-территориальным делением республики. Разница в количестве избирателей по административно-территориальным округам может быть очень большой: например, по одному депутату в Госсовет РТ от административно-территориальных округов избирают и 7700 жителей Елабуги, и более 400000 жителей г. Набережные Челны. Для рассмотрения наиболее важных вопросов созываются пленарные сессии парламента: весенняя – с 12 января по 30 июня и осенняя – с 1 сентября по 25 декабря. Как правило, около 25% депутатского корпуса парламента работает на профессиональной основе; в настоящее время постоянно действующий парламент состоит из 28 народных депутатов. В ведении Государственного Совета РТ находятся следующие вопросы: принятие Конституции РТ и внесение в нее изменений; принятие законов РТ и внесение в них изменений; толкование законов РТ; законодательное регулирование отношений собственности, организация управления народным хозяйством и др. Срок полномочий представительных органов государственной власти – 5 лет. Последние выборы в Государственный Совет состоялись 19 декабря 1999 г.

Исполнительную власть в республике осуществляют Президент РТ и Кабинет Министров (Правительство) РТ. Согласно ст.106 Конституции РТ Президент как глава государства наделен широкими полномочиями в системе органов государственной власти, в том числе: возглавляет систему органов государственного управления РТ и обеспечивает их взаимодействие с Государственным Советом РТ; направляет деятельность местных администраций, назначает по согласованию с соответствующими Советами народных депутатов и освобождает от должности глав администраций районов; представляет Государственному Совету ежегодно проект консолидированного бюджета РТ; представляет РТ в международных отношениях; подписывает законы РТ, вправе не позднее, чем в двухнедельный срок со дня предоставления принятого закона на подпись, возвратить документ в Государственный Совет РТ для повторного обсуждения и голосования. На основании ст.115 Конституции РТ, Президент может быть освобожден от должности за нарушение республиканской конституции решением Государственного Совета, принятым с учетом заключения Конституционного суда РТ. Предложение о возбуждении обвинения против президента вносится не менее чем 1/3, а решение об освобождении его от должности принимается не менее чем 2/3 голосов от установленного состава Государственного Совета РТ путем открытого голосования. 12 июня 1991 г. состоялись выборы первого президента Татарстана. Им стал Минтимер Шаймиев. 24 марта 1996 г. он был избран повторно, а 25 марта 2001 г. стал президентом РТ в третий раз.

В соответствии со ст. 116 Конституции РТ ^ Кабинет Министров является исполнительным и распорядительным органом власти РТ и подчиняется Президенту РТ. Подчиненность Президенту Татарстана выражается в том, что, во-первых, глава правительства (премьер-министр) по представлению президента утверждается или освобождается Государственным Советом РТ, во-вторых, президент формирует по своему усмотрению состав министров и вправе отменить правительственные нормативные акты в случае их противоречия конституции и президентским указам. Министерства, государственные комитеты, другие органы государственного управления подчиняются не только правительству республики, но и Президенту РТ. Вместе с тем, в конституции Татарстана умалчивается, имеет ли право президент непосредственно участвовать в работе Кабинета Министров. Не вполне ясны и полномочия премьер-министра. Полномочия Президента Татарстана, данные ему республиканской конституцией таковы, что принципы взаимодействия законодательной и исполнительной власти больше соответствуют смешанной президентско-парламентской форме правления.

^ Судебная власть в Татарстане осуществляется Конституционным судом РТ, судами общей компетенции и арбитражным судом. Конституционный суд рассматривает дела о конституционности: законов РТ и нормативных постановлений Государственного Совета РТ; нормативных актов Президента, Кабинета Министров; международных договоров РТ. Кроме того, Конституционный суд рассматривает споры о компетенции между высшими государственными органами РТ, а также между органами власти районов, городов республиканского подчинения. Конституционный суд РТ по жалобам граждан и их объединений на нарушение прав и свобод граждан, по запросам судов проверяет конституционность законов РТ или отдельных их положений, нормативных постановлений Госсовета РТ, указов Президента РТ и постановлений Кабинета Министров РТ. Акты, либо их части, признанные Конституционным судом не конституционными, в случаях, предусмотренных республиканским законом, утрачивают силу со дня опубликования решения.

В соответствии с законом РТ “Об уполномоченном по правам человека в РТ” (от 3 марта 2000 г.), ^ Уполномоченный по правам человека избирается Государственным Советом РТ сроком на 5 лет. Он осуществляет сбор и анализ информации по вопросам обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, ежегодно готовит доклад о соблюдении прав и свобод человека и гражданина, принимает участие в разработке законопроектов, затрагивающих права и свободы человека и гражданина.

В связи с начавшейся в 2000 г. унификацией правового пространства РФ в парламенте Татарстана идет подготовительная работа по внесению изменений в Конституцию РТ, в законы о принципах организации системы государственной власти и управления, местного самоуправления в РТ.

2. Становление и проблемы местного самоуправления

в Республике Татарстан

Принципы функционирования местного самоуправления в РТ определяются Конституцией РФ (1993 г.), федеральными законами “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (1995 г.), “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, “Об основах муниципальной службы в РФ” и “Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”, а также Конституцией РТ (1992 г.) и республиканскими законами “О местном самоуправлении” (1994 г.), “О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в РТ” (2000 г.), “О государственной собственности и собственности местного самоуправления” (1999 г.). В связи с начавшимся процессом согласования и приведения в соответствие региональных законов с федеральным законодательством приостановлена работа над рядом других важных республиканских законов, касающихся местного самоуправления – например, “О местном референдуме”, “О финансовых основах местного самоуправления”.

Чтобы в полной мере понять специфику татарстанской модели местного самоуправления, необходимо принять во внимание следующее: после проведения республиканского референдума о конституционно-правовом статусе Татарстана (21 марта 1992 г.), принятия Конституции РТ (1992 г.) и в особенности после подписания Договора РФ и РТ о разграничении предметов ведения и полномочий (1994 г.) республиканская власть получила право проводить более самостоятельную политику в вопросах республиканской жизни, в том числе и при осуществлении политических реформ. Если же говорить непосредственно о предмете данной статьи – о развитии местного самоуправления в Татарстане, то в отличие от общероссийского, татарстанский подход к реформе системы власти и управления в интересующем нас аспекте состоял в том, что в республике на начальном этапе демократических реформ сохранили основные звенья вертикали органов государственной власти – точнее, не стали трансформировать все уровни местных органов государственной власти и управления в соответствующие органы местного самоуправления. Наиболее наглядно это выразилось в сохранении (до сего дня) среднего уровня прежних органов государственной власти и управления – местных Советов народных депутатов и их исполнительных органов (администрации) в административных районах, городах республиканского подчинения и в районных единицах этих городов. А местное самоуправление начали развивать снизу, с уровня сел, поселков и городов районного подчинения.

Положения Конституции РФ (ч. 2 ст. 3; ст. 12), являющиеся правовой основой местного самоуправления Российской Федерации, могут быть представлены в виде четырех постулатов: 1) народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления; 2) в РФ признается и гарантируется местное самоуправление; 3) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; 4) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Статья 72 ч. 1 п. “н” Конституции РФ гласит: “В совместном ведении РФ и субъектов РФ находятся: … установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления”; а Глава 8 “Местное самоуправление” Конституции РФ устанавливает эти основные принципы организации и правового регулирования местного самоуправления. В рамках данной статьи особенно важно обратить внимание на самый общий характер положений главы “Местное самоуправление” и обусловленную этим потенциальную возможность вариативности решения конкретных проблем на их основе: в частности, в ст. 131 Конституции РФ сказано, что “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций”, но без каких-либо четко установленных пространственных пределов и без учета исторически сложившейся иерархичности административно-территориального устройства в субъектах федерации.

В разделе “Основы государственного и общественного строя РТ” Конституции РТ (1992) говорится, что “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через систему органов государственной власти и местного самоуправления …” (ст. 2). А раздел “Y. Местное самоуправление” Конституции РТ провозглашает, что “местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, на других территориях и обеспечивает в соответствии с законом самостоятельное решение населением вопросов местного значения с учетом местных особенностей и традиций” (ст. 131); в этой же статье сказано, что “органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и управления”.

Закон РТ о местном самоуправлении отличается от аналогичного федерального. Статья 12 “Территории местного самоуправления” федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” устанавливает: “Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на иных территориях. … Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления” (выделено мной – Р. А.). Таким образом, данная статья федерального закона, так же, как Конституция РФ, не устанавливает территориальных пределов при образовании муниципальных образований, но содержит формулу о недопустимости ограничения на образование муниципального образования независимо от его численности. Тем самым этот закон дает, на мой взгляд, достаточно четкий критерий для решения вопроса о том, имеет ли право тот или иной населенный пункт, административная единица учредить органы местного самоуправления или нет. Вопрос же о том, есть ли у субъектов федерации (например, у Татарстана) право не следовать требованию данной статьи федерального закона, переносится в другую плоскость: в чьей юрисдикции находится установление принципов организации местного самоуправления на территории субъектов федерации?

На сегодня однозначного ответа на данный вопрос федеральный законодатель не дает: Конституция РФ относит его к совместному ведению центра и субъектов (ст. 72), а соответствующий федеральный закон о местном самоуправлении, как мы увидим ниже, решает этот вопрос однозначно в пользу федеральных органов госвласти. Но вначале посмотрим, как решил вопрос о местном самоуправлении республиканский законодатель. В отличие от соответствующего федерального закона, статья 5 “Территория местного самоуправления” закона “О местном самоуправлении” Республики Татарстан гласит: “Местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения. В городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов” (выделено мной – Р. А.). Таким образом, республиканский закон заметно сокращает зону осуществления местного самоуправления: последнее не распространяется на города республиканского подчинения (таковых 11) и административные районы (их 43); на этих территориях власть осуществляется местными органами государственной власти и управления. Соответственно, выборы представительных органов государственной власти в этих территориально-административных единицах регулируются законом Республики Татарстан “О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РТ” (1994 г.), а руководители исполнительных органов – главы администраций – назначаются Президентом РТ (ст. 130 Конституции РТ). Но самое интересное состоит в том, что образование представительных и исполнительных органов государственной власти в районах и городах постановлением Конституционного Суда РФ N 1-П от 24.01.1997 г. “По делу о проверке конституционности закона Удмуртской республики от 17 апреля 1996 года “О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике” признано не противоречащим Конституции РФ. Таким образом, данное решение Конституционного Суда РФ легитимизировало исключение из сферы местного самоуправления самых крупных территориальных образований в субъектах федерации. Статья 2 “Система органов государственной власти субъекта РФ” федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ” (от 6 октября 1999 г.) также не запрещает существование местных (например, на уровне городов и административных районов) органов государственной власти на территории субъектов федерации. В частности, устанавливается, что “систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ”.

С другой стороны, как уже отмечалось, в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” (ст. 12 ч. 1 п. 3) сказано: “население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления”. Более того, статья 7 ч. 3 этого закона гласит, что “федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и настоящему Федеральному закону, ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления”. С учетом данного положения, некоторые правоведы, например, доктор юридических наук В. Кронский, полагают, что “толкование этого закона позволяет сделать вывод об обладании федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” повышенной юридической силой по сравнению с другими федеральными законами и, несомненно, с законами субъектов РФ”. По мнению этого автора, “судебная практика решения споров о праве органов местного самоуправления решать самостоятельно вопросы местного значения во многих случаях опирается именно на правовой приоритет данного закона перед законами субъектов РФ” (выступление В. Кронского в г. Казани на международной конференции “Федерализм: российское и швейцарское измерения”. 22-23 июня 2001 г.).

Справедливости ради необходимо признать, что не только отмеченные выше, но и многие другие до сих пор сохраняющиеся в федеральном и региональном законодательствах расхождения были обусловлены самим процессом законотворчества в РФ в начале 1990-х гг., когда часто субъекты федерации были вынуждены принимать те или иные законы и другие нормативно-правовые акты раньше – из-за запаздывания федерального центра. В значительной степени сказанное относится и к правовым основам, а также практике местного самоуправления в Татарстане – в части расхождения с соответствующим федеральным законом и организацией местного самоуправления в большинстве субъектов РФ.

Первые органы местного самоуправления в республике избирались в 1995 г. В апреле-мае 2000 г. в городских и сельских поселениях республики на основании временного Устава каждого Совета местного самоуправления и закона РТ “О выборах депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления в РТ” во второй раз прошли выборы в органы местного самоуправления республики. Было избрано 7096 депутатов, избраны председатели Советов местного самоуправления. В настоящее время в РТ действуют 959 органов местного самоуправления, в том числе 908 – сельские, 21 – поселковый, 7 – городские и 23 в жилых комплексах г. Казани. Несколько условно можно говорить, что в республике на сегодня сложилась двухуровневая система ОМСУ:

1. На базе городов районного подчинения, поселков и сельских округов. Они возникли на основе соответствующих исторически сложившихся уровней территориальной организации населения – вместо прежних сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов.

2. Внутригородские ОМСУ в границах жилых комплексов, микрорайонов в городах республиканского подчинения.

В республике сделаны определенные шаги для обеспечения экономической самостоятельности и развития ОМСУ. Начиная с 1999 г. ежегодно в бюджете РТ отдельной статьей записываются положения о передаче ОМСУ части налогов. Так, закон РТ “О бюджетной системе РТ на 2001 г.” рекомендует местным Советам народных депутатов передать в бюджеты местных самоуправлений часть налога с продаж, часть налога на имущество физических лиц, часть налога на доходы физических лиц, часть земельного налога и арендной платы, подлежащих зачислению в бюджеты районов и городов, в размерах, достаточных для покрытия предусмотренных ОМСУ расходов. Если сумма средств, поступающих от вышеуказанных источников, ниже минимальных социальных стандартов и норм, местным советам народных депутатов рекомендовано в своих бюджетах предусмотреть дотации и субвенции ОМСУ. Словом, улучшение есть. Например, в 2000 г. общая сумма средств бюджетов местного самоуправления в сравнении с 1999 г. была больше на 58%. Тем не менее, как утверждают специалисты, реальной финансовой и экономической базы местного самоуправления в большинстве районов нет. Средняя бюджетная обеспеченность территорий местного самоуправления по минимальным нормативам в 2000 г. составила лишь 73% от необходимого объема, причем, в целом по республике доходная часть бюджетов местного самоуправления выполнялась в основном за счет дотаций, которые составили 84,5% по плану и 78,3% по факту.

Нередко администрации районов – местные органы госвласти – идут по пути централизации всех налогов и средств. Тогда в советах местного самоуправления остается единственная расходная статья – на заработную плату. Подобное положение дел наблюдается там, где имеющиеся средства направляются в первую очередь на решение задач районного уровня, а органы местного самоуправления финансируются по остаточному принципу. Так, районный Совет народных депутатов Нурлатского района не выполнил требования ст. 23 Закона “О бюджетной системе РТ на 2000 г.” о передаче в бюджеты местного самоуправления части налогов, собираемых на их территории. В этом районе не передано ни одного налога ни одному Совету из 266. Конечно, совсем без денег ОМСУ в этом районе не остались – были дотации из районного бюджета; однако этот путь финансирования, на самом деле, является очень удобным инструментом “приручения” руководителей местного самоуправления. Вот почему, пишут специалисты, необходимо четко определить структуру доходов бюджетов органов самоуправления и размеры минимальных долей налогов, закрепляемых за ними местными Советами народных депутатов. На местах очень многое зависит от отношения к Советам местного самоуправления местных Советов народных депутатов, в особенности – от руководителей их исполнительных органов, т. е. глав администраций.

Пока большинство ОМСУ ведут себя как прежние беспомощные и зависимые сельсоветы при председателях колхозов: с той лишь разницей, что сейчас их в таком положении держат главы местных администраций, не желающие выпускать из рук власть, а значит, как водится и в целом в России, сопутствующие власти собственность и другие блага. Как отмечают аналитики, местные органы госвласти передают ОМСУ лишь то, что не отдать уже нельзя – например, средства на зарплату штатным работникам Советов ОМСУ. В основном же передают столько, сколько могут, вернее – сколько хотят главы администраций, в зависимости от их доброй воли и характера личных отношений, сложившихся с представителями ОМСУ. По данным Министерства финансов РТ, даже в случае передачи ОМСУ не части, а 100% означенных в бюджетном законе налогов, бюджеты далеко не всех ОМСУ будут самодостаточны: слишком отличаются налогооблагаемые базы на различных территориях. Приводятся такие цифры: в 2000 г. в одном из административных районов республики (Бугульминском) 100% налога на имущество составили всего 10 тыс. рублей, тогда как в другом (Пестречинском) лишь 16% этого налога составили 410 тыс. рублей7. При подготовке закона “О финансовых основах местного самоуправления”, призванного снять нерешенные вопросы механизма финансирования ОМСУ, возник целый ряд проблем. Например, как учесть реально существующую дифференциацию территорий не только по экономическим, но и по демографическим, этническим, природным особенностям для справедливого финансирования всех ОМСУ: чтобы врач, учитель на территории одного ОМСУ не довольствовался прожиточным минимумом, в то время, когда соседний ОМСУ на своей территории обеспечивает работникам такой же квалификации вполне благополучный уровень жизни? Здесь явно напрашивается более тонкий, дифференцированный подход в распределении финансов, нежели просто равные отчисления от соответствующих налогов на территории всех ОМСУ.

Еще одна проблема – недостаток подготовленных для работы в этой сфере специалистов: сегодня из 1742 председателей и заместителей председателей советов, работающих на освобожденной основе, 33,5% имеют высшее и незаконченное высшее образование, 48,3% – специальное и среднее специальное образование; крайне мало в руководящем звене экономистов и юристов, специалистов муниципального управления. Между тем ясно, что реализация на практике прав и полномочий института местного самоуправления возможна лишь при условии, если ее проводниками на местах будут юридически грамотные управленцы. В Татарстане, похоже, понимают это: обладая достаточной материальной и научно-педагогической базой в лице высших учебных заведений, республика немало сделала для организации подготовки и переподготовки работников местного самоуправления. Организовано обучение председателей и заместителей председателей советов местного самоуправления на Республиканских курсах повышения квалификации работников представительных органов власти при Государственном Совете РТ и на факультете повышения квалификации Института государственной службы при Президенте РТ. Начат прием абитуриентов из числа председателей и заместителей председателей советов местного самоуправления на обучение в Казанский государственный технологический университет, Казанский финансово-экономический институт, Казанский государственный университет, Татарско-Американский региональный институт и Альметьевский муниципальный университет на заочное обучение.

Словом, работа идет. В частности, Комиссия по вопросам государственного строительства и местного самоуправления Госсовета РТ работает над пакетом законов, которые должны наделить ОМСУ реальными властными полномочиями. Среди них – проект закона о наделении ОМСУ отдельными государственными полномочиями, предусматривающего, в частности, передачу в их ведение нотариальных процедур и регистрации актов гражданского состояния. Кроме того, предлагается законодательно закрепить за ними и немало других обеспеченных финансами полномочий: содержание объектов здравоохранения и образования, а также исполнение таких хозяйственных функций как газификация, благоустройство; и даже право вводить свои сборы, заниматься коммерческой деятельностью для получения прибыли, направляемой на нужды деятельности ОМСУ.

В 1999 г. в целях обеспечения взаимодействия местных органов государственной власти и управления с ОМСУ в Татарстане создан Республиканский Совет по местному самоуправлению, в состав которого вошли руководители ряда отделов и аппарата Кабинета министров, депутаты и руководители постоянных комиссий Госсовета, а председателем этого органа стал сам спикер парламента. В 2000 г. завершен процесс образования районных Координационных советов по местному самоуправлению. Их задачи – выработка правовой и финансово-экономической стратегии взаимодействия между госструктурами и ОМСУ, представительство интересов последних в органах законодательной и исполнительной власти, накопление опыта местного самоуправления. В плане работы на 2001 г., в частности, предусмотрены следующие неотложные меры по развитию местного самоуправления:

решить вопрос о создании департамента (управления, комитета) по поддержке местного самоуправления при Кабинете министров и создании фонда поддержки местного самоуправления в республике (разговор об этом идет уже на протяжении нескольких лет);

внести предложения о разработке и принятии “Государственной комплексной программы поддержки местного самоуправления в РТ”, а также законов, направленных на реализацию местного самоуправления в республике: “О сходах (собраниях) граждан”, “Об отзыве депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления”, “О финансовых основах местного самоуправления в РТ”.

По некоторым источникам информации, в Республиканском совете местного самоуправления обсуждается возможность передать ОМСУ сборы за дачное и иное пользование землей, недрами и дорогами на территории их юрисдикции, а также налоги с охотников и рыболовов. Специалисты утверждают, что в этом случае налоги будут собираться полнее. Об этом говорит, в частности, опыт передачи ОМСУ земельного налога: например, в 1999 г. после его передачи ОМСУ он был собран не на 50-60%, как это бывало в предыдущие годы, а на 204%8. Наконец, высказывается мнение, что необходимо более грамотно пользоваться правом Советов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы на основе принципов, определенных законодательством. Правда, и собрав причитающиеся им налоги, как отмечают наблюдатели, руководство ОМСУ вынуждено чуть ли не выпрашивать “свои” деньги у районных чиновников, читай – у тех же глав администраций. Поэтому следующим этапом развития местного самоуправления должно быть, убеждены большинство специалистов в этой области, превращение ОМСУ в субъект межбюджетных отношений, бюджет которых будет формироваться на основе социальных стандартов и нормативов. А в перспективе предлагается прямое, а не опосредованное – через администрацию районов – перечисление налогов на их самостоятельные банковские счета.

Все сказанное выше – лишь небольшая часть проблем, которые выявились в ходе становления ОМСУ в сельских поселениях, городах районного подчинения и микрорайонах городов республиканского подчинения. После того, как год назад Президент РФ Владимир Путин начал настойчиво и жестко осуществлять политику унификации правового пространства России, к обозначенным проблемам развития местного самоуправления в Татарстане прибавились новые – связанные с необходимостью реформирования местных органов государственной власти и управления, перспективой расширения территории местного самоуправления до уровня административных районов и городов республиканского подчинения.

3. Перспективы развития местного самоуправления в Татарстане

Как уже упоминалось, в соответствии со ст. 131 Конституции РФ и соответствующим федеральным законом власть на уровне городов и районов в субъектах федерации относится к системе органов местного самоуправления и должна быть выборной. Глава 3 “Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления” упомянутого федерального закона устанавливает, что “наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным”. В качестве таковых называются, в частности, представительный орган местного самоуправления, состоящий из избираемых депутатов, и глава муниципального образования – выборное должностное лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

Что касается сельских поселений, поселков городского типа и городов районного подчинения, то и в них согласно ст. 6 Закона РТ “О местном самоуправлении” “местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы и должностных лиц местного самоуправления, органы общественного самоуправления населения, а также непосредственно путем проведения местных референдумов, сходов граждан и в других формах”. В соответствии со ст. 21 данного закона “представительные полномочия местного самоуправления могут осуществляться только выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления”; “исполнительные полномочия местного самоуправления осуществляются органами и должностными лицами местного самоуправления”.

Но совсем иначе обстоит дело с организацией власти на уровне районов и городов республиканского подчинения. В Конституции РТ в разделе III “Государственное устройство РТ” им посвящена специальная 13-я глава, которая так и называется – “Местные органы государственной власти и управления”. Там, в частности, сказано: “представительными органами государствен