Реферат: Система образования и институт регистрационного учета в российской федерации

СИСТЕМА ОБРАЗОВАНИЯ И ИНСТИТУТ РЕГИСТРАЦИОННОГО УЧЕТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


К. Д. Титаев

MA (University of Helsinki), ст. преподаватель кафедры методов и тех­нологий социологического исследования Санкт-Петербургского филиала Государ­ственного университета «Высшая школа экономики»


ВВЕДЕНИЕ


В процессе работы над данным анализом автор столкнулся с методологической пробле­мой: с одной стороны, на уровне анализа нормативно-правовых актов проблемы, связанные с влиянием паспортно-регистрационной системы на возможность получения образования, выявить чрезвычайно сложно, с другой стороны — эти проблемы отчетливо проявляются на уровне применения тех или иных правовых норм. Причин этому две.

Первая причина заключается в том, что в Российском законодательстве правовые акты относительно низкого уровня часто расширительно толкуют более высокие и, что гораздо важнее, расширяют списки требований к гражданам, необходимых для получения тех или иных государственных услуг.

Так, например, Федеральный закон гласит: «Гражданам Российской Федерации гарантиру­ется возможность получения образования независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям (объединениям), возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости»1. Однако уже в Типовом положении о школе появляется уточнение о том, что есть основания, по которым в приеме может быть отказано: «Правила приема в государственные и муниципальные общеобразо­вательные учреждения на ступени начального общего, основного общего и среднего (пол­ного) общего образования должны обеспечивать прием всех граждан, которые проживают на определенной территории и имеют право на получение образования соответствующе­го уровня. Не проживающим на данной территории может быть отказано в приеме только по причине отсутствия свободных мест в учреждении»2. Но и это еще не все. Уже на региональном уровне возникает устойчивая трактовка «проживания» как «регистра­ции». В качестве примера рассмотрим конкретный случай из Санкт-Петербурга, однако в дру­гих регионах ситуация практически ничем не отличается. Так, в Санкт-Петербурге в числе документов, необходимых для поступления в школу, значатся документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства: «Для приема ребенка в образовательное учреждение родитель (законный представитель) подает заявление, к которому прилагаются… копия свидетельства о рождении; медицинская карта ребенка (справка о возможности обучения в общеобразовательной школе); справка о регистрации ребенка в Санкт-Петербурге»3. Хотя в этом же нормативном акте есть положение, что дети, не имеющие регистрации, могут быть приняты «по направлению администрации района»4. К этой теме мы вернемся позже.

Итак, по мере снижения уровня регулирования отдельные требования не только конкре­тизируются, но и ужесточаются. Так, нередко, на уровне конкретной школы пункт о необхо­димости справки о регистрации будет сформулирован в Правилах приема уже как «справка о регистрации на территории микрорайона Х»5. Причем ситуация в Москве и Петербурге в этом плане будет максимально благополучной. Самые большие проблемы будут возникать в рай­центрах. В связи с этим, учитывая роль нормативно-правовой документации, в данном анализе мы должны были сосредоточиться на локальных нормативно-правовых актах (конкретных школ, ССУЗов, ВУЗов и т. д.), поскольку именно они определяют реальную ситуацию.

Вторая причина — различия между нормой и ее применением. То есть, даже в тех случаях, когда в нормативно-правовом акте зафиксированы относительно либеральные правила, на уровне толкования конкретными чиновниками эти правила становятся более жесткими и суровыми. При этом толкование зачастую подменяет норму, то есть «истолкованная» норма часто меняется до неузнаваемости по отношению к тому, что подразумевалось законода­телем. Так, например, положение, зафиксированное как «бесплатность занятий» в системе дополнительного образования, правоприменитель (администрация учреждения дополни­тельного образования) часто трактует как отсутствие ежемесячных платежей, что не пре­пятствует установлению платежей за зачисление, ежегодных платежей, платежей за участие в мероприятиях, разовых сборов на целевые траты и т. д. и т. п.

При этом ошибкой было бы полагать, что такая ситуация возникает по злой воле пра­воприменителя. Это вполне распространенная мировая практика6: если закон не регла­ментирует ситуацию детально, правоприменитель вынужден самостоятельно решать, что имел в виду законодатель. При этом он руководствуется той логикой, которая господствует в соответствующей среде. При той большой роли, которую играет регистрация (прописка) в Российской Федерации, нет ничего удивительного, что требования ее иметь появляются в большом количестве подзаконных актов. Таким образом, вторая проблема состоит в том, что закон и его применение — далеко не одно и то же.

Решить обозначенную в начале данного анализа методологическую проблему позволяет опора на недокументальные источники. Поэтому важным материалом для подготовки ана­лиза стали экспертные глубинные интервью, которые проводились автором и его коллегами в рамках различных проектов7. Самые обыкновенные люди и эксперты рассказывали исследо­вателям о механизмах поступления в школы, в вузы и т. д., рассказывали о реальных практиках обучения в учебных заведениях различного уровня. Была проведена также серия специальных консультаций с экспертами. В интервью в разных аспектах упоминался институт регистрации по месту жительства. Благодаря наличию такого материала, мы имеем детальную картину при­менения норм, касающихся влияния регистрации на возможность получения образования.

В этом подразделе мы постараемся дать ответ на несколько вопросов:


1. В каких случаях институт регистрации по месту жительства оказывается значимым в про­цессе получения образования гражданами Российской Федерации8 в государственных и муниципальных образовательных учреждениях на территории России9 (о влиянии ин­ститута прописки на негосударственные образовательные учреждения нам не известно). Особое внимание будет уделено наиболее распространенной практике, а также ситуаци­ям, где регистрация (прописка) играет существенную роль.

^ 2. Какие социальные последствия (положительные и отрицательные) вызывают ситуации, в которых прописка играет существенную роль.

3. Какие меры могут быть предприняты для изменения в лучшую сторону сложившегося положения дел. При этом за «лучшее» принимаются изменения, направленные на обес­печение простого и равного доступа российских граждан к образованию.


Структура данного анализа определяется структурой системы образования. В первой части мы рассмотрим общие механизмы связи между институтом регистрации (пропиской) и образованием. Вторая (основная) часть будет посвящена анализу ситуации на всех уровнях образования в России. И наконец, в третьей и четвертой частях мы постараемся обозначить наиболее острые проблемы и наметить некоторые пути изменения ситуации.

Здесь и далее пропиской мы называем регистрацию по месту жительства или месту пребывания. Говоря о наличии или отсутствии прописки, мы имеем в виду прописку в том регионе/населенном пункте/районе города, в котором действует актор. Это означает, что наличие у человека прописки в регионе, отличном от региона проживания, в данной кон­кретной ситуации равносильно ее отсутствию. В тех случаях, когда различия между двумя формами регистрации будут иметь значение, мы будем говорить отдельно о регистрации по месту жительства и о регистрации по месту пребывания. Заметим также, что в данном анализе мы оставляем за пределами нашего внимания проблемы легальности получения прописки, то есть все обладатели штампа в паспорте или справки о регистрации по месту пребывания являются для нас обладателями прописки. И последняя оговорка: прописка играет немалую роль в развитии образовательной системы как фактор, влияющий на ры­нок труда преподавателей и учителей. Однако в данном случае эффекты сопоставимы с ситуацией на рынке труда в любой иной отрасли. Потому мы отошлем читателя к соот­ветствующему разделу.


^ 1. СВЯЗЬ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ И ПРОПИСКИ: ОБЩИЙ ОБЗОР


В этом разделе мы кратко остановимся на той нормативно-правовой базе, которая регулирует образовательную деятельность, попытаемся описать возможные варианты влияния института прописки на образование и, наконец, перечислим агентов, которые вовлечены в производство и воспроизводство ограничений в образовательной сфере, связанных с пропиской.


^ 1.1. ОБЗОР РЕГУЛИРУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


Роль места жительства (на практике — прописки) в процессе получения образования в России регулируется федеральными законами и нормативно-правовыми актами более низкого уровня. В федеральном законодательстве (ФЗ «Об образовании»10, «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»11 и др.) практически никаких сведе­ний о влиянии места жительства на возможность получения образования нет. Второй уро­вень — нормативно-правовые акты Правительства РФ (положения, порядки, направленные постановления и т. п.) — уже содержат упоминания о месте жительства и даже о регистра­ции, хотя еще крайне нечеткие и редкие. Такая же ситуация прослеживается на третьем уровне — в документах Министерства образования и науки РФ и Федерального агентства по образованию РФ. На четвертом уровне — в документах региональных администраций и региональных органов управления образованием (региональных законах, положениях, правилах и т. п.) ситуация радикально меняется. На этом уровне часто упоминается место жи­тельства, встречаются прямые указания на необходимость прописки. Пятый уровень — му­ниципальные регулятивные акты12, такие, как правила приема в конкретные учебные заве­дения, и т.п. — уже оказываются центрированными вокруг регистрации. Место жительства как термин практически исчезает и везде заменяется указанием на прописку. Однако здесь нередко имеют место отсылки к разного рода процедурам, позволяющим преодолеть дан­ные ограничения. И, наконец, шестой уровень — локальные нормативно-правовые акты образовательных учреждений. Здесь прописка уже полностью господствует, упоминания о ней достаточно часты и никак не завуалированы. Конечно, на каждом уровне образования роль этих документов разная. В целом ситуацию в российской образовательной системе можно представить в виде таблицы, которая представляет и структуру образовательной системы в целом. Жирным шрифтом выделены уровни нормативно-правовых актов, которые de facto играют наибольшую роль.


^ Таблица 1. Уровни законодательства, регулирующие функционирование различных уровней образования (на практике)


Уровень образования

Регулирующие НПА

Примечания

Дошкольное

Федеральные законы: Правительственные; Ведомственные; Региональные; Муниципальные; Локальные




Начальное и общее среднее (1-9 классы)

Федеральные законы: Правительственные; Ведомственные; Региональные; Муниципальные; Локальные




Полное среднее (10-11 классы)

Федеральные законы: Правительственные; Ведомственные; Региональные; Муниципальные; Локальные




Начальное профессиональное (ПТУ, профессиональные лицеи)

Федеральные законы: Правительственные; Ведомственные; Региональные; Муниципальные; Локальные

В зависимости от подчиненности конкретного учебного заведения

Среднее профессиональное (техникумы и колледжи, и т.п.)

Федеральные законы: Правительственные; Ведомственные; Региональные; Муниципальные; Локальные

В зависимости от подчиненности конкретного учебного заведения

Высшее профессиональное

Федеральные законы; Правительственные; Ведомственные; Локальные




Послевузовское

Федеральные законы; Правительственные; Ведомственные; Региональные; Муниципальные; Локальные

В зависимости от подчи­ненности конкретного учебного заведения

Дополнительное образование школьников

Федеральные законы; Правительственные; Ведомственные; Региональные; Муниципальные; Локальные

Не считается отдельным уровнем образования, но играет большую роль в образовательной системе


Говоря о специфике регулирования в системе образования, необходимо иметь в виду, что определенная часть документов13, имеющих рекомендательный или ознакомительный характер, по факту оказывается обязательной для исполнения. Формально положение о кон­кретном образовательном учреждении может не меняться годами, но de facto учреждение будет работать, руководствуясь свежими типовыми положениями и рекомендательными письмами всех уровней.


^ 1.2. ТИПОЛОГИЯ ВЛИЯНИЯ ПРОПИСКИ НА ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС


Теперь обратимся к вопросу о том, каким образом и в каких ситуациях институт прописки влияет на систему образования. Рассмотрим три основных уровня, на которых происхо­дит влияние:

Поступление. Первый и, пожалуй, самый массовый уровень. Прописка является значи­мым фактором, корректирующим процедуру поступления в учебное заведение, тормо­зящим или ускоряющим процесс.

Обучение. В процессе обучения наличие/отсутствие прописки тем или иным образом корректирует состав и характер образовательных услуг, получаемых обучающимися, или же изменяет (усложняет/упрощает) механизм получения этих услуг.

Выпуск — получение документов об образовании и возможность их дальнейшего ис­пользования. В зависимости от наличия/отсутствия местной прописки, обучающийся (точнее, обученный) либо не может получить диплом (иной документ об образовании), либо не может его использовать по назначению в данном регионе. Нужно отметить, что такие случаи встречаются достаточно редко, но все же встречаются.


Теперь разберем последствия, к которым приводит отсутствие необходимой прописки14. Их также несложно типологизировать. Можно выделить следующие основные типы:


Запрет. Ситуация, в которой отсутствие прописки приводит к невозможности поступле­ния, получения услуги и т. п.

Ограничение. Ситуация, в которой люди, не имеющие прописки, получают услугу/бла­го в последнюю очередь или для ее получения вынуждены прибегать к более сложным формальным механизмам.

Условие. Ситуация, в которой отсутствие прописки является необходимым условием для получения блага.


Проиллюстрируем рассмотренные ситуации конкретными примерами.


^ Таблица 2. Примеры разных типов дискриминации на различных уровнях





Запрет

Ограничение

Условие

Поступление

Строгое ограничение круга поступающих лицами, проживающими на определенной территории

Необходимость предоставлять дополнительные документы для лиц, не имеющих регистрации на определенной территорииa

Отсутствует

Обучение

Отсутствует

Предоставление дополнительных услуг (например, бассейна) только студентам, прописанным в городе, где находится ВУЗ

Получение дополнительных благ (например, общежития) только лицами, имеющими прописку за пределами определенной территории

Выпуск

Отсутствует

Валидность для определенных структур только документа, выданного на территории региона (города)b

Отсутствует


a Например, требование представить справку об обучении в школе братьев и сестер, в случае если школьник проживает за пределами приписанного к школе микрорайона.

b Чаще всего, в школах принимают только те документы о повышении квалификации учителя, которые выданы учреждениями дополнительного образования (в т. ч. государственными), находящимися в том же регионе, что и школа.


^ 1.3. ОСНОВНЫЕ АГЕНТЫ И ИХ ХАРАКТЕРИСТИКИ


Проанализируем, кто и каким образом участвует в привнесении практик, связанных с про­пиской, в систему образования. Для этого рассмотрим несколько основных групп агентов:

• Создатели общих правил. Законодатели и чиновники федерального (частично ре­гионального) уровня. Сфера их компетенции — законодательство высокого уровня (в первую очередь, Конституция и профильные федеральные законы). Эта группа за­интересована в том, чтобы в «производимых» ими нормативных актах было как можно меньше возможных «зацепок» для конфликтов и потенциального судебного пресле­дования. В результате, на выходе получаются достаточно общие документы, в которых практически не содержится оснований для дискриминации, а регистрация, если и упоминается, то лишь мельком.

Создатели конкретных правил. Чиновники федеральных органов управления обра­зованием, региональные и муниципальные законодатели, чиновники региональных органов управления образованием. Их задача — создать более или менее единые правила на подконтрольной им территории, ориентируясь при этом на документы более высокого уровня. Они заинтересованы в более или менее бесперебойном функционировании вверенных им образовательных учреждений. Здесь и выясняется, что значимым инструментом, обеспечивающим предсказуемость ситуации15, является прописка. Однако чиновники этого уровня стараются сформулировать некоторые оговорки, которые оставляют гражданам теоретическую возможность получения об­разовательных услуг при отсутствии регистрации, исключая тем самым возможность обращения в суд.

Создатели частных правил. Чиновники муниципальных (и других низовых) органов управления образованием и администраторы образовательных учреждений. Их зада­ча — максимально снизить издержки существования собственного образовательного учреждения (органа непосредственного управления образовательными учреждениями). Они заинтересованы в том, чтобы, с одной стороны, сделать «основной» путь получения образовательных услуг максимально простым, а все иные пути (требующие от админист­ратора/ чиновника приложения дополнительных усилий) практически нереализуемыми. Именно эта группа вводит большую часть правил, связанных с пропиской, просто для того, чтобы снизить риски и издержки.

Правоприменители. Это конкретные сотрудники образовательных учреждений, отве­чающие за доступ к тем или иным услугам. Их цель тоже предельно проста — миними­зация собственных усилий и рисков. Их роль в привнесении дополнительных практик, связанных с пропиской, очень велика. Они оказываются «церберами» лишь потому, что это позволяет им снизить риски и количество усилий, необходимых для реализации их соб­ственных обязанностей.


На основании вышеизложенного можно сделать одно важное замечание: проблемы с про­пиской не могут быть решены до тех пор, пока чиновники среднего уровня не перестанут видеть в институте регистрации инструмент оптимизации собственной работы.


^ 2. ОПИСАНИЕ СИТУАЦИИ НА РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЯХ ОБРАЗОВАТЕЛЬ­НОЙ СИСТЕМЫ


Важно понимать, что существуют разные типы дискриминации, порождаемые институтом регистрации. Задача данного анализа — выявить конкретные, наиболее болезненные фор­мы дискриминации и показать, какие виды ограничений накладываются на граждан, и кто в этом заинтересован. Это даст действенный инструмент для определения направления практической деятельности по повышению доступности образования.

Перед тем, как перейти к конкретным уровням образования, необходимо выделить уров­ни локализации прописки:

Микрорайон. Некоторый условный округ, к которому приписано образовательное учре­ждение. Как правило, представляет собой перечень конкретных домов и/или улиц.

Район. Административный район (города или области), в пределах которого находится учебное заведение.

Город. Город (район области), в пределах которого находится учебное заведение.

Город и окрестности. Интересное образование, которое возникло в связи с тем, что в России (как, впрочем, и во всем мире) административное деление не вполне соответ­ствует хозяйственному. Возникла ситуация, когда в качестве частей города рассматриваются de facto прилегающие к нему сателлитные населенные пункты, не являющиеся его частями административно.

• Регион. Субъект РФ. При этом административные округа рассматриваются, как правило, как часть региона, в состав которого входят. Исключение составляют случаи, когда учеб­ное заведение расположено на территории административного округа.

В конкретных случаях мы сталкиваемся с разными уровнями локализации прописки.


Таблица 3. Уровни локализации прописки на разных уровнях образовательной системы


^ Уровень образования

Уровень локализации значимой прописки

Дошкольное

Микрорайон

Начальное и общее среднее (1–9 классы)

Микрорайон

Полное среднее (10–11 классы)

Район или город

Начальное профессиональное (ПТУ, профессиональные лицеи)

Город и его окрестности

Среднее профессиональное (техникумы, колледжи и т. п.)

Город и его окрестности

Высшее профессиональное

Город и его окрестности

Послевузовское

Регион

Дополнительное образование школьников

Город


Далее мы рассмотрим последовательно все уровни образования.


^ 2.1. ДОШКОЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ


Государственное дошкольное образование представлено в России яслями (низшая сту­пень, дети до 3 лет) и детскими садами. Дошкольное образование не является обязательным, по оценкам, оно охватывает около половины детей в возрасте от 3-х лет. После детского сада ребенок поступает в школу. Детские сады играют особенно большую роль для домохозяйств, в которых оба (или единственный) родителя работают, поскольку позволяют выйти на работу после отпуска по уходу за ребенком16.

Являясь обязательным условием, прописка играет огромную запретительную роль на ста­дии поступления ребенка в детский сад. Механизмов легального преодоления этой ситуации практически не наблюдается. Ситуация дополнительно осложняется тем фактом, что локализацией прописки является микрорайон. Это лишает людей возможности нелегального приобретения регистрации, поскольку очень сложно найти компанию, которая продаст фиктивную прописку именно в нужном микрорайоне. В данном случае не имеет значения, прописан человек в городе или за его пределами, изменение места жительства в пределах одного сколько-либо крупного поселения часто становится проблемой, поскольку требует либо оформления новой регистрации, либо ежедневной транспортировки ребенка в детский сад на значительное расстояние.

Граждане, имеющие регистрацию по месту пребывания, часто сталкиваются с относи­тельной дискриминацией при попытке устроить детей в престижные детские сады. В таких учреждениях сначала принимают детей, чьи родители имеют регистрацию по месту житель­ства в данном микрорайоне (и получивших место с использованием нелегальных ресурсов), и лишь затем — зарегистрированных по месту пребывания. Лица, не имеющие регистрации, не имеют практически никаких шансов получить место в таком детском саду.

Ситуация с приемом в дошкольное учреждение зависит также от типа поселения. Как по­казали исследования, в населенных пунктах, имеющих единственное дошкольное учрежде­ние, дискриминация постоянно проживающих без прописки людей выражена в наименьшей степени. Наибольшие проблемы с устройством детей в детский сад возникают в средних по размеру и численности населения поселениях, имеющих несколько учреждений дошко­льного образования. В крупных городах высокая степень дискриминации компенсируется тем, что почти всегда можно найти детский сад, в котором имеет место недобор. Таким обра­зом, в средних поселениях в наибольшей степени ограничен доступ, а в крупных — высоки издержки доступа к дошкольному образованию.

Издержки домохозяйства, выбравшего негосударственные формы дошкольного обра­зования, по имеющимся оценкам, превышают издержки от пользования государственным детским садом (включая неформальные платежи) в 3–4 раза. Это делает издержки на него­сударственные дошкольные учреждения запретительно-высокими для подавляющего боль­шинства населения. Развития же этой отрасли (и, соответственно, снижения стоимости услуг) эксперты не прогнозируют в связи с крайне сложной системой государственного контроля этой сферы и обилием контролирующих органов. Кроме того, следует заметить, что частные детские сады крайне редко существуют за пределами региональных центров.

Острота ситуации с получением дошкольного образования детьми, чьи родители не име­ют соответствующей прописки, несколько снимается за счет высокой коррумпированности данной системы. По текущим оценкам, в 2006 году дошкольное образование обогнало по ва­ловому объему коррупционных сделок систему высшего образования. Коррупционный пла­теж, соотносимый с размером средней заработной платы по стране, как правило, позволяет полностью решить проблемы, связанные с отсутствием релевантной регистрации17. Основой для развития коррупции в системе образования является то самое различие между норма­тивно-правовыми актами разных уровней, о котором говорилось в самом начале анализа, когда нормативные документы более низкого уровня конкретизируют законодательство, вводя дополнительные ограничения для граждан. К числу таких ограничений относится и прописка. Анализ нормативно-правовой базы и оценки экспертов показывают, что, при­нимая в дошкольное учреждение ребенка без прописки, руководитель не нарушает зако­нодательства, никаких санкций подобное действие не влечет. В то же время, руководитель имеет полную возможность отказать такому ребенку, ссылаясь на нормативно-правовые акты более низкого уровня. Очевидно, что подобная ситуация создает благоприятные ус­ловия для дискриминации граждан по принципу наличия/отсутствия прописки и для разви­тия коррупции. В наибольшей степени дискриминируемыми оказываются низкоресурсные домохозяйства, в которых все его члены ведут экономически активный образ жизни. Это наименее защищенная в России категория населения — эти люди, как правило, имеют от­носительно небольшие доходы и не имеют социальных льгот (т. к. работают).

Нужно отметить также негативный эффект, возникающий в результате невозможности легального выбора между детскими садами. Проблема состоит в том, что качество детских садов (во всяком случае, на репутационном уровне) значительно различается. Даже в сред­них поселениях, имеющих всего 3–4 дошкольных учреждения, местные жители всегда будут выделять «сильный» и «слабый» детский сад. Не имеющие требуемой прописки родители лишаются возможности выбора более качественного дошкольного образования для своего ребенка (и поддержания здоровой конкуренции между учреждениями дошкольного образования) или вынуждены инвестировать денежные средства в поступление в детский сад, находя нелегальные пути. Еще один аспект данной ситуации — создание высокоресурсных детских садов, которые, по сути, игнорируют систему поступления по регистрации, становясь институтом воспроизводства социального неравенства, выталкивая детей из малообеспеченных домохозяйств в непрестижные детские сады.

Учитывая общую ситуацию в дошкольном образовании, можно сказать, что некоторый позитивный эффект от опоры на систему регистрации при приеме детей в образовательные учреждения все же есть, его можно обозначить как формирование относительного социального равенства. В одном и том же детском саду оказываются дети всех родителей одного микрорайона (кроме тех, кто не может позволить себе детский сад вообще и тех, кто может позволить себе няню), вне зависимости от социального статуса и дохода.

С точки зрения чиновника, прописка (прием, обусловленный наличием прописки) позво­ляет прогнозировать развитие детских дошкольных учреждений. С учетом существующей системы бюджетирования перед органами образования стоит задача в октябре-ноябре те­кущего года оценить число детей, которые пойдут в то или иное дошкольное учреждение через год (в сентябре следующего года). Эта задача приобретает еще большее значение в контексте массового закрытия детских садов в 90-х годах прошлого столетия и демогра­фической волны (всплеска рождаемости) 2002–2006 годов. Дети, рожденные в 2000-е годы, как раз и посещают детские дошкольные учреждения в настоящее время. В городах муни­ципальное финансирование дает в руки чиновникам еще один аргумент в пользу прописки — они ориентированы на представителей «своего» муниципалитета и, соответственно, «не намерены кормить» представителей других муниципалий.

Для изменения ситуации необходимо предоставить чиновникам действенный инструмент прогнозирования численности поступающих в детские дошкольные учреждения, в этом случае их мотивация на использование прописки резко снизится, а из рук директоров дет­ских садов будет выбито мощное оружие коррупционного давления. О возможных способах достижения такого результата пойдет речь в четвертом разделе данного анализа.


^ 2.2. МЛАДШАЯ И СРЕДНЯЯ ШКОЛА


Принципы доступа к начальному образованию (1–4 классы) мало чем отличаются от принципов доступа к образованию дошкольному. Школы также приписаны к определенным микрорайонам (или микрорайоны к школам). Однако есть ряд существенных отличий, как со стороны потребителя, так и со стороны поставщика услуг.

Во-первых, существует группа школ «с уклонами» или «с углубленным изучением» каких-либо предметов. Как правило, специализация приписывается только средней школе (5–9 классы), но младшая школа находится «при» средней и ее руководство позиционирует себя как часть специализированного образовательного процесса. Доступ в такие школы в меньшей степени привязан (или вообще не привязан) к регистрации. Здесь «входными» условиями являются способности ребенка и/или финансовые инвестиции (легальные, полулегальные и нелегальные) его родителей. Поэтому школы «с уклоном» мы рассматривать не будем.

Второе отличие со стороны «поставщика» — это тот факт, что школ, альтернативных государственным (муниципальным), по сути, не существует, как не существует и возможности не учится в начальной школе (доля детей, имеющих ограничения по здоровью и обучающихся в экстернатуре, не составляет и одного процента). В силу обязательного характера начального и среднего образования запретительных эффектов прописка не дает. Более того, даже если у родителей не будет вообще никакой прописки, их ребенок поступит в школу, если они приложат самые минимальные усилия. А если этих усилий не приложат родители, их приложат органы опеки.

Родители, заботящиеся о будущем своих детей, уделяют большое внимание качеству школьного образования и стремятся выбрать более «сильную» школу (нередко — кон­кретного учителя). Гораздо меньшую роль для них играет ее расположение (в этом состоит отличие ситуации по сравнению с дошкольным образованием). Именно на этом этапе включаются ограничительные механизмы. Человек, имеющий регистрацию по месту жи­тельства, может выбирать — вкладывать или не вкладывать средства (как правило, речь идет о нелегальных вложениях) в улучшение условий обучения своего ребенка. Чело­век, имеющий регистрацию по месту пребывания, практически обречен отдать ребенка в школу по месту регистрации; во всяком случае, его издержки, связанные с поступлением в престижную школу, будут существенно выше. Человек, не имеющий никакой регистра­ции, подобного выбора лишен. Его сын/дочь будут учиться в той школе, в которую его направят органы социальной защиты, органы социальной опеки и органы управления образованием (относительная роль этих институций зависит от того, как устроена про­цедура в конкретном регионе или муниципалитете, и от того, какой из многочисленных возможных вариантов выбрали родители). Независимо от того, какие именно инстанции принимают решение, эффект будет одинаков: ребенок будет направлен либо в самую недоукомплектованную (как правило, наименее престижную) школу, либо в школу макси­мально близкую к месту жительства. Ни о каком выборе или влиянии на процесс принятия решения со стороны родителей речь не идет.

Второе направление дискриминации — это доступ ко всякого рода дополнительным услу­гам, которые предоставляет школа. Ребенок без прописки нередко сталкивается с трудностя­ми при записи в кружки, секции и т. п. Целый ряд экспертов заявляли о том, что очень часто, по неизвестным нам причинам, в зависимость от наличия/отсутствия регистрации ставится право посещения бассейна (если таковой имеется при школе). Изредка возникают сложности с участием в дополнительных мероприятиях, проводимых школой — олимпиадах, экскур­сиях и т. п. Часто возникают сложности с получением бесплатного питания в школе для ма­лообеспеченных детей (правда, только при полном отсутствии регистрации и неготовности родителей к преодолению ряда сложных, но преодолимых бюрократических барьеров).

Единственным механизмом, компенсирующим сложившуюся ситуацию, оказывается коррупционная уязвимость всех подобных ограничений. Необходимо еще раз подчерк­нуть: чем сложнее ситуация с регистрацией, тем выше будут коррупционные издержки потребителя. Причина возникновения такой ситуации проста: с одной стороны, очевиден спрос на коррупционные услуги, с другой — как и в случае с детскими садами, оказывая коррупционную услугу, администратор/сотрудник образовательного учреждения, как пра­вило, не нарушает законодательства и не может быть наказан за игнорирование требования о наличии прописки.

Очевидно, что в наибольшей степени с