Реферат: Представляемая вашему вниманию тема заявлена как «Проблемы реформирования местного самоуправления на современном этапе»

Муниципальное образование «город Дудинка»


ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ


А.М. Дьяченко,

Глава города Дудинки


2010 г.


Введение.

Уважаемые коллеги!

Представляемая вашему вниманию тема заявлена как «Проблемы реформирования местного самоуправления на современном этапе».

Основным вопросом повестки сегодняшних парламентских слушаний является обсуждение проблем реализации полномочий органов местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Однако рассматривать этот блок проблем отдельно от пусть более широкого, но при этом базового круга вопросов, касающихся сложностей реформирования местного самоуправления в стране в целом, не только малорезультативно, но и практически невозможно. Разрешим эти проблемы – значит, разберемся и с проблемами на северах.

Разговор о реформировании и проблемах местного самоуправления будет строиться, прежде всего, на примере муниципальных районов и городских поселений – может быть, отчасти в ущерб городским округам. Но, на мой взгляд, этот вынужденный уклон в значительной степени оправдан объяснимой и существенной силой городских округов, представленных во многих коллегиальных органах на региональном и федеральном уровнях. Убежден, коллеги поймут меня, у городских округов есть и будет еще немало возможностей высказаться и обозначить свою позицию.

Но вернемся к реформе местного самоуправления. Как мы знаем, это не первая попытка выстроить более-менее логичную систему, позволяющую вовлечь население огромной страны в процесс принятия решений, касающихся их собственной жизни. Можно, кстати, пофилософствовать о том, что местное самоуправление для Российской Федерации – вообще не самый лучший путь, что единственным успешным примером было и остаётся новгородское вече… Только и демократия, знаете ли, не идеальный способ существования общества. Тем не менее, как заметил Черчилль, все другие способы, испробованные человечеством, ещё хуже.

Законодательно попытки реформы были оформлены в 1991 и 1995 годах. Получилось не совсем или совсем не получилось, – но в 2003 году на свет появляется Федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – «131-й закон»). Предполагалось, что за время переходного периода отшлифуются недочёты, заполнятся пробелы, внесёт свои коррективы практика – и закон, долженствующий регулировать жизнь целой страны, заработает в полную силу.

Однако сразу возникает несколько вопросов: во-первых, достаточен ли трёхлетний срок перехода? Устойчивые привычки формируются небыстро: пример с английским газоном, который потому и красив, что ухаживают за ним на протяжении трёхсот лет, хоть и банален, но показателен. Мы же стремимся вновь отчитаться о полном охвате, всеобщем одобрении и высоких показателях внедрения самоуправления в широкие массы! Тогда как участие или, вернее, неучастие жителей российских городов и сёл в публичных слушаниях достаточно явно демонстрируют реальное нежелание людей принимать решения. И, что еще важнее, нести или хотя бы разделить ответственность за последствия этих решений.

Следующий вопрос: кто тот человек или та группа товарищей, кому выпало бремя администрирования реформы? Кто сегодня управляет процессом? Возможно, это Министерство регионального развития, соответствующие комитеты Государственной Думы или Совета Федерации? Возможно, это Президент России? Правительство РФ? Все вместе? Или, по большому счету, никто? Полагаю, это можно считать еще одним из признаков несистемного подхода. А нет системного подхода – нет результата.

Есть, правда, другое – простор для допущений и толкований. При этом теоретических размышлений, оформленных в плодотворные дискуссии, явно недостаточно. Площадками для таких обсуждений могли бы стать форумы в политических партиях, в общественных движениях. Но отсутствие координирующего центра делает невостребованными и те наработки, что уже существуют. Вот и получается, что умозрительные выводы, зачастую не прошедшие предварительную апробацию на местах, не подкрепленные мнением тех, кто с реалиями сталкивается ежедневно, приобретают силу закона.

Конечно, мы будем порою друг друга не понимать. Но вырабатывать единую точку зрения необходимо. Причём начинать дискуссию следует не с частностей, а с фундаментальных, базовых принципов. Ведь мы и о них пока не договорились. О принципах, которые имеют серьёзнейшее значение для будущего страны в целом. Какой наша страна будет завтра? Каких людей, каких граждан мы вообще хотим видеть? Просто довольных жизнью потребителей? Такое возможно. Но, как правило, история свидетельствует о том, что это не очень длительный период. Либо мы говорим, что верим в человека! Говорим о том, что у нас больше умных, нежели тупых, больше способных и самостоятельных, нежели нуждающихся в непрерывной опеке. Если мы идем по этому пути, который корреспондируется с принципами местного самоуправления, если мы имеем достаточно терпения, чтобы выслушать тысячу противоположных мнений и достаточно мудрости, чтобы отделить зёрна рациональности от плевел пустословия, если мы готовы взвалить на себя бремя ответственности за решения, в основе которых лежит разумный выбор, то значит, мы отвечаем на вызовы времени и этому времени соответствуем.


^ Основная часть

Как в России, так и в большинстве других стран местное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан в целях создания для себя комфортной среды обитания. Это характеризует местное самоуправление как общественный, а не политический институт. Несмотря на то, что Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как неотъемлемый и гарантированный институт системы реализации населением суверенных прав на власть, она подошла к местному самоуправлению декларативно, оставив за скобками много институциональных моментов. В том числе Конституцией не предусмотрен ни четкий перечень вопросов местного значения, ни даже само определение понятия «вопрос местного значения». Пока теоретики бьются, определяя природу вопроса местного значения, необходимо констатировать, что независимо от того, обозначает ли это «предмет ведения муниципального образования», «компетенцию муниципального образования» или «полномочие органа местного самоуправления», ясно одно: вопрос местного значения – это та сфера отношений, которая непосредственно обеспечивает жизнедеятельность населения отдельно взятого населенного пункта. Эта сфера должна быть управляема именно самими жителями, так как от этого зависит качество жизни населения данного населенного пункта.

Круг вопросов местного значения на современном этапе истории России пытались определить трижды – в 1991, 1995 и 2003 годах. Действующий в настоящее время перечень вопросов местного значения оставляет двойственное впечатление.

С одной стороны, авторы законопроекта, определяя вопросы местного значения, исходили из желания создать управляемую систему, при которой органы местного самоуправления решали бы отдельные вопросы государственного ведения, но под ответственность муниципалитетов. В соответствии с этим, местное самоуправление, в нынешнем его состоянии, является продолжением региональной государственной власти.

С другой стороны, при детальном рассмотрении, очевидно, что органам местного самоуправления вменены вопросы, которыми государству «не интересно» управлять. Или которыми государство неспособно управлять. Это подтверждается позицией федеральной власти, позволившей наделить органы местного самоуправления полномочиями, не обеспеченными соответствующим финансированием. А органы государственной власти наблюдают за происходящим и констатируют невозможность решения вопросов местного значения в силу все того же отсутствия средств.

Полагаю, что необходимо серьезным образом пересмотреть перечень вопросов местного значения. Отправной точкой должно стать осознание того, что местное самоуправление – это управление вопросами жизнедеятельности населенного пункта его жителями. Гражданину зачастую не интересно, а может, и не должно быть интересно решать проблемы другого населенного пункта. На этом основано местное самоуправление.

Например, электроснабжение поселений – сейчас это вопрос местного значения муниципального района. По предположению законодателя, органы власти районного уровня должны отвечать за наличие и функционирование энергетической системы между населенными пунктами. Очевидно, нечёткое представление масштаба задач, связанных с реализацией этого полномочия, повлекло за собой их фактическую невыполнимость.

Сибирь и Север – две трети страны. Между селами и городами – огромные расстояния. Не поверю, что можно серьезно говорить об ответственности населения за строительство сети высоковольтных линий электропередач. К территории муниципального образования «город Дудинка» отнесено пять поселков, ближайший из которых находится в двадцати километрах от города, а самый удалённый – в 360-ти километрах. (Практически, это протяженность среднестатистического субъекта Российской Федерации центральной России). Между ними – сплошная тундра, тысячи болот, озер, мелких рек. Ни дорог, ни других наземных коммуникаций до поселков. У населенного пункта нет доступа к энергосистеме, значит, по логике закона, местная районная власть работает из рук вон плохо. Таким образом, вопреки интересам общества удачно решается лишь вопрос перекладывания ответственности.

Одной из основных задач местной власти является удовлетворение общечеловеческих потребностей населения. А общечеловеческие потребности, как правило, сводятся к бытовым, повседневным вопросам. Вот это и есть вопросы местного значения. Больница, школа, чистые и освещенные улицы, тепло в домах и даже новогодняя городская елка – всё это, как и многое другое, входит в круг повседневных интересов населения. Не участие в профилактике терроризма – это общегосударственная задача, а охрана общественного порядка и обеспечение безопасности дорожного движения в населенном пункте. Думаю, лишь немногие из жителей всерьез озабочены созданием, к примеру, архивных фондов. Это, безусловно, важное полномочие, но оно относится к сфере оказания скорее государственных услуг, нежели муниципальных.

Необходимо внятно определить сферы жизнедеятельности любого отдельно взятого населенного пункта, имеющие сугубо местное значение, – и их обозначить. При этом их следует единообразно и однозначно закреплять, с тем, чтобы была ясность в определении зоны ответственности местного сообщества. В действующей редакции закона разность в изложении, сочетание перечисления предметов ведения и конкретных полномочий или отдельных прав размывают четкое понимание вопроса местного значения, а значит, и границы ответственности. К примеру, что под собой подразумевает такая формулировка как «участие в каких-либо отношениях (мероприятиях)»? Когда хочу и как хочу, так и участвую в профилактике терроризма?! А если наше участие не требуется? Или требуется, но в другой форме? А если в соответствии с этой формулировкой на органы местного самоуправления возложат непосильные, с точки зрения организационных и финансовых возможностей, мероприятия? А ведь этот вопрос, как ранее уже отмечалось, носит общегосударственный характер и не может решаться на местном уровне. Необходимо ответственно подходить к формулированию вопросов местного значения. Такие понятия как «организация», «создание условий», «участие в мероприятиях» должны быть унифицированы, либо их значение должно быть четко определено законом. Если вопрос местного значения подразумевает создание условий для развития каких-либо услуг, значит, законом должен быть установлен необходимый набор инструментов для создания таких условий. Кроме того, должно быть четкое понимание конечного результата. В какой момент можно с уверенностью сказать, что условия созданы? И будут ли эти условия совпадать в двух разных городах? Когда следует остановиться, решив, что всё, условия созданы?

Вопрос местного значения должен быть изложен не с точки зрения красоты формулировки, а с точки зрения однозначного понимания того, какая сфера отношений подведомственна муниципальному образованию, в каких границах оно должно в этих отношениях участвовать, и какой результат должен быть достигнут. Одних лишь разъяснений Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению явно недостаточно для столь фундаментальной проблемы понимания вопроса местного значения.

Вопрос местного значения - это стержень местного самоуправления. Четкое определение вопроса местного значения принципиально необходимо. Требуется подробно регламентировать не только сферу отношений, но и очертить круг свободы самоуправления.

А если отойти от теоретизирования, хочу обратить внимание на то, что, возможно, в самом ближайшем будущем поднятый мною вопрос будет снят. Всё чаще звучит позиция в отношении вопросов местного значения, суть которой сводится к тому, чтобы забрать на региональный уровень все то, что местное самоуправление не в состоянии решить самостоятельно из-за отсутствия финансов.

Интересный и неожиданный поворот в реформе местного самоуправления. Возможно, теперь за яму на очень нецентральной улице в отдаленном городе будет отвечать губернатор. Искренне ему сочувствую.

По наиболее оптимистичным прогнозам, такое перераспределение ответственности приведет к полной и окончательной победе над ямами на дорогах. Однако реалистичнее было бы надеяться на это в отношении региональных центров, так как по их дорогам, пусть даже только по центральным, периодически ездят руководители регионов. В отношении таких муниципальных образований придуманы даже специальные федеральные субсидии на развитие улично-дорожной сети. А что делать поселку, расположенному в двух тысячах километров от регионального центра?

На практике, я думаю, либо вовсе ничего не произойдет, либо все закончится передачей полномочий на местный уровень с объемом средств не более тех, что муниципалитеты и сегодня имеют. А, значит, судьба ямы от этих нововведений никак не изменится. К тому же, спрашивать с губернатора за каждую яму – бессмысленно и нелепо. Нельзя свести его работу к функции прораба – пусть и в масштабах субъекта.

Возвращаясь к проблеме определения вопросов местного значения, необходимо отметить, что в таком же пересмотре нуждаются предметы ведения регионов и сами формулировки этих предметов, – с тем, чтобы опять же разграничить зоны ответственности. Риторический вопрос: кто сегодня принимает решение об открытии или закрытии школы в населенном пункте? А фельдшерско-акушерского пункта? Это вопросы местного значения, но, по большей части, они решаются на уровне региона: либо в рамках прямых указаний, либо посредством межбюджетных отношений. Все это говорит о декларативности местного самоуправления и реальном его отсутствии.

Ещё один декларативный принцип – учет местных традиций и особенностей. Многие муниципальные образования сталкиваются с непониманием государственных структур того, что в каждом населенном пункте – свои особенности. Не обращать на это внимание – пагубно для местного самоуправления. Когда при решении вопросов местного значения к деревне предъявляют требования как к городскому населенному пункту; когда органы местного самоуправления называются единообразно во всем субъекте РФ, независимо от восприятия этих наименований населением, – всё это ставит под сомнение основной принцип существования местного самоуправления: самостоятельное, и под свою ответственность, решение населением вопросов, касающихся своей жизнедеятельности.

Если в северном поселке водоснабжение сводится к доставке жителям озерной воды в бочках, а в деревне принято использовать для этого воду из колодцев, и такой способ на сегодняшний день является единственно доступным и практически выполнимым – не надо требовать от органов местного самоуправления устройства центрального водоснабжения или обеспечения очистки воды. Если же государство и впрямь решило добиться коммунального прогресса в деревне, то это уже серьезная заявка. Задача, которую не решить одним лишь возложением ответственности на органы местного самоуправления. Это колоссальные инвестиции в инфраструктуру, которые не сможет поднять ни одно сельское поселение. Законодательство должно не только заявлять о необходимости учета местных традиций, но также должно и предусматривать определенные гарантии обеспечения такого учета. Особенно важно помнить, что решение ряда вопросов местного значения в северных населенных пунктах имеют существенные отличия по сравнению с решением аналогичных вопросов в южных областях России. Это касается таких сфер жизнедеятельности населенного пункта как ЖКХ и строительство, погребение умерших, благоустройство, транспортное сообщение, дорожная деятельность и ряда других. Многое из отраслевого федерального законодательства не может быть применено, учитывая местные особенности, в том числе особенности Крайнего Севера.

В отдельных случаях принцип распределения сфер управления между уровнями власти вообще не поддается логике. Такой вопрос как выдача разрешения на установку рекламной конструкции в поселении передан на уровень муниципального района. Гадать, чем руководствовался законодатель: случайностью или защитой интересов крупного бизнеса, не будем. Абсурд и так очевиден: ни с точки зрения принципов управления территорией, ни с точки зрения технического контроля оправдать такой подход невозможно. Органы местного самоуправления поселений отвечают за благоустройство, архитектурный облик населенного пункта, им доверена выдача разрешения на строительство, но при этом рекламные конструкции должны возникать по разрешению райцентра. То есть, чтобы поместить на свой павильон вывеску, предприниматель должен отправляться в районный центр? Видимо, лететь самолётом, что служит транспортной нормой для наших Северов! В этой ситуации предприниматель просто разместит наружную рекламу безо всякого разрешения – и никто не станет напоминать ему о необходимости это разрешение получить. Местная власть ведь не отвечает за это. Так для кого местное самоуправление: для законопослушного гражданина, который хочет всё делать по правилам, но силы, потраченные на это, будут несоизмеримы с результатом, или для государственного аппарата?

Многие вопросы закреплены Федеральным законом как за поселениями, так и за районами. Есть мнение, которое разделяет и Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению, что такое дублирование необходимо, чтобы более полно решить тот или иной вопрос местного значения. В разъяснениях указывается, что это сделано умышленно, чтобы эти вопросы решались и поселением, и районом в соответствии с интересами населения, а также, что немаловажно, с учетом финансовых и экономических возможностей.

В частности, Комитет Государственной Думы по местному самоуправлению, приводя пример осуществления некоторых вопросов местного значения и поясняя, в чем заключается решение такого вопроса как обеспечение условий для развития физической культуры и массового спорта, указывает на необходимость сотрудничества органов МСУ поселения с соответствующими органами муниципального района. Есть и указание на то, что муниципальный район может направить средства на удовлетворение интересов всех жителей муниципального района. К сожалению, воплощение этого в жизни представляется крайне маловероятным.

Рассмотрим гипотетическую, но вполне возможную и в реальности ситуацию: органы местного самоуправления муниципального образования решают удовлетворить потребность в спортивных учреждениях жителей тридцати населенных пунктов, входящих в его состав – и строят районный спортивный комплекс в центральном населенном пункте. И что, у всех жителей муниципального района появилась возможность заниматься спортом? Сильно сомневаюсь!

На практике же вступает в силу принцип «своей рубашки». Ведь такие вопросы как культура и досуг, физическая культура и спорт, услуги связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания, работа с детьми и молодежью – всё это вопросы, касающиеся жизнедеятельности конкретного населенного пункта! Жителям отдаленного поселка гораздо важнее и нужнее иметь у себя спортивную площадку, чем знать, что в районном центре построен современный спортивный дворец.

Существует аргумент, что в некоторых поселениях нет нужды в определенных общественных услугах, а в некоторых – есть, и муниципальный район, как некий арбитр, призван перераспределять усилия местных органов власти между поселениями. Если поселение не справляется с тем, чтобы предоставить своему населению качественные услуги, то необходимо задуматься о том, в какой плоскости лежит эта неспособность: недостаточность средств, неумелое управление, низкая квалификация специалистов или что-то еще. Вменять то, что не получается сделать, кому-то ещё, - самый простой, но далеко не самый эффективный способ. Размывается не только задача, но и ответственность, отсюда и отсутствие результатов.

Действенность сотрудничества между двумя уровнями власти в вопросах, которые относятся к – назовем их так – «вопросам совместного значения», представляется сомнительным, в том числе, и по причине полной финансовой зависимости одного уровня от другого. В этом случае все сведется к отношениям власти-подчинения, тогда как сотрудничество может осуществляться, только если обе стороны не зависят друг от друга.

И всё же объяснение дублированию вопросов местного значения есть. Это стремление к полному государственному управлению, включая стадию принятия решения как в общегосударственных и региональных вопросах, так и в вопросах местного значения.

^ Дублирование вопросов местного значения должно быть упразднено. Законодателю необходимо определиться со статусом муниципального района и выработать четкий круг вопросов местного значения, который никоим образом не должен пересекаться с задачами поселения. Вообще утверждение, что муниципальные районы наделяются вопросами местного значения, так как они обладают большими финансовыми и прочими возможностями, во многом спорно.

Ведь муниципальный район – это совокупность поселений, да и финансовая база у них идентична с поселениями. Отличие в пропорциях налоговых отчислений и в объеме региональной помощи. А говорить о том, что путем аккумулирования возможностей всех входящих в муниципальный район населенных пунктов можно решать проблемы данных населенных пунктов, значит, противоречить самой идее местного самоуправления. Такой подход приемлем для решения задач в масштабе государства, и поэтому, повторюсь, муниципальные районы по своей сути являются административно-территориальными единицами субъекта РФ, а их органы - территориальными органами региональной власти.

Другой стороной проблемы разграничения предметов ведения уровней муниципальной власти является не контролируемое перераспределение полномочий. Решение о передаче полномочия должно приниматься с точки зрения эффективности его исполнения на другом уровне власти, но в большинстве случаев такое перераспределение является результатом политики муниципального района при поддержке региональной власти или, как в некоторых регионах, напрямую политики региональной власти.

Недопустимо решать вопросы жизнедеятельности населенного пункта, минуя непосредственно его жителей или органы местного самоуправления данного населенного пункта. А если все-таки допустить такую возможность, то для этого должны быть достаточные аргументы, оправдывающие ограничение местного населения в самостоятельном управлении. Ведь нарушается главный постулат - самостоятельное решение населением вопросов местного значения. И размер необходимых финансовых средств для решения вопроса местного значения не является определяющим показателем того, к какому уровню власти должен относиться вопрос местного значения. Вопрос, укрупнённый до решения его в границах муниципального района, перестает быть местным! Протяженность Таймырского муниципального района, к примеру, с севера на юг, такая же, как расстояние от Москвы до Сочи, а если с запада на восток – то получится размах от Москвы до Калининграда! Как вам такой масштаб местного вопроса?

Учитывая то, что я представляю интересы городского поселения, не хотелось бы, чтобы сложилось мнение о влиянии исключительно личного опыта на озвучиваемые логические построения. Обобщая муниципальный опыт многих моих коллег, можно утверждать, что природа органов местного самоуправления уровня муниципального района ближе к государственной власти, нежели к местному самоуправлению. И органичнее было бы включить эти органы в государственную структуру.

Внимательное изучение природы местного самоуправления, сущности вопроса местного значения, а также однозначное определение вопросов местного значения и статуса местного самоуправления приводят к пониманию того, что институт делегирования полномочий существует только по причине сбоев в реализации идеи двухуровневой системы муниципального управления.

Хотя и сама идея тоже может содержать изъян. Ведь если всякий раз, когда нам надо продемонстрировать преимущества двухуровневой системы, приходится долго искать подтверждение этих преимуществ на практике, то вопросов к содержанию идеи возникает больше чем ответов.

Возможно, концентрацию сил в решении местных задач следует осуществлять не за счет двухуровневой системы муниципального управления, а целесообразнее поискать решение в другой плоскости – плоскости межмуниципального сотрудничества? Есть положительный зарубежный опыт, когда добровольное сотрудничество нескольких муниципальных образований позволяло эффективно решать вопросы местного значения всех участников такого сотрудничества. Целью подобного объединения могут являться: повышение квалификации сотрудников, создание общего методического центра, объединение закупок товаров, работ и услуг, образование совместных предприятий и т.д. Именно межмуниципальное сотрудничество предполагает паритетные начала, этим отношениям не присущи отношения власти-подчинения, и поэтому они всегда будут учитывать интересы каждого из участников.

Еще одной проблемой в разграничении полномочий между уровнями муниципальной власти является несоответствие отраслевого законодательства принципу двухуровневой системы муниципального управления. Лишь единицы федеральных законов, регламентируя полномочия местного самоуправления, устанавливают разграничение полномочий районного и поселенческого уровней. А если к этому прибавить дублирование многих вопросов, то это всё, что угодно, только не разграничение полномочий. В любом законодательном акте при упоминании органа местного самоуправления должно быть определено, к какому уровню муниципалитета он принадлежит.

Справедливые замечания звучат не только в отношении схемы поселение – муниципальный район. Непонятен статус городского поселения. С одной стороны, как правило, это населенный пункт, наделенный статусом города. С другой стороны, закон определяет, что это городской населенный пункт, неспособный самостоятельно решать такие вопросы как обеспечение образования, здравоохранения и т.д. Или это самодостаточный городской населенный пункт, но его инфраструктура необходима для обеспечения жизнедеятельности сопредельных поселений. Либо имеет место и то, и другое. Вот вам типичный пример, когда происходит прямое ограничение местного самоуправления в угоду управляемости процессов. Объективного оправдания наличию городских поселений нет. Это исключительно политический момент. Логика простая: если населенный пункт обладает статусом города, он по определению должен иметь и соответствующую инфраструктуру. Собственно, не имей он такой инфраструктуры, не было бы и статуса города.

Что касается другого критерия – использования городской инфраструктуры для решения вопросов местного значения муниципального района, то есть в интересах соседних поселений, – то это также не может быть разумным аргументом.

Предоставление большинства публичных услуг не содержит территориальных ограничений. Так, в городскую больницу может обратиться любой человек с медицинским полисом, независимо от места жительства. Какие-то вопросы могут решаться в рамках межмуниципального сотрудничества. А в основном необходимо развивать инфраструктуру сопредельных поселений, а не вынуждать их выживать за счет города, лишая его собственного пути развития.

Таким образом, при рассмотрении городских поселений с точки зрения оправданности их существования, становится очевидным, что этот тип муниципального образования не вписывается в общие принципы логики устройства местного самоуправления.

Вероятно, несколько с иной проблемой сталкиваются крупные города, так называемые мегаполисы. Предполагаю, что рамки статуса городского округа им малы. Они не отвечают всем процессам, которые присущи мегаполису. Ведь жизнедеятельность крупного города значительно отличается от жизни среднего и малого городов. Кроме того, такие города являются центрами развития близлежащих населенных пунктов, так называемых спутников. Прежде всего, это возникает в силу естественных (!) экономических и демографических законов. Отношения между городом и периферийными территориями складываются в силу их тесно пересекающихся интересов. С одной стороны, город обладает значительным экономическим рынком, а, следовательно, емким рынком труда, сопредельные населенные пункты необходимой для (промышленного) развития территорией и доступной рабочей силой. И если принять во внимание указанную ситуацию, то дробление экономической зоны на несколько муниципальных образований не может быть оправдано. В этом случае необходимо говорить о муниципальной агломерации, то есть о создании единой экономической территории, объединенной общей инфраструктурой в рамках одного муниципального образования - мегаполиса.

Я не хочу сейчас затрагивать конкретные предложения – они требуют детального обсуждения и, прежде всего, в самих мегаполисах. Но еще раз отмечу, что, на мой взгляд, круг вопросов жизнедеятельности, а также территориальные основы развития скажем, городов Новосибирска или Самары шире, нежели города с населением 100-200 тысяч, а значит, мы можем говорить о целесообразности введения пятого типа муниципальных образований на базе крупнейших городов.

Не бесспорно, на мой взгляд, введение такого понятия как «Права органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения». Парадокс заложен в самом определении. Местное самоуправление, исходя из своей природы, призвано решать исключительно вопросы местного значения.

Несомненно, мнение местного самоуправления должно учитываться и при решении вопросов, отнесенных к сфере государственных, но законом преследуется иная цель. Либо законодательно обойти установленные требования по поводу обязательности решения вопроса местного значения, либо мягко и бесплатно возложить на муниципалитеты несвойственные им функции.

Приведу пример: создание музея. В моем понимании, это вопрос местного самоуправления, лежащий в области культуры, ее сохранения. Тогда как совершение нотариальных действий, на мой взгляд, общегосударственный институт – и речь необходимо вести о возложении государственных полномочий.

^ Институт прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, должен быть упразднен. Муниципалитеты должны заниматься либо вопросами местного значения, либо возложенными государственными полномочиями, причем не в силу упоминания в федеральном законе о том, что это осуществляют органы местного самоуправления, а в качестве прямого законодательного указания на передачу полномочий со всеми вытекающими последствиями. Ничем другим муниципалитеты заниматься не должны.

Стоит затронуть и мнимую передачу полномочий в случаях, указанных в части 1 статьи 19 131-го закона. Согласно данному положению, если в законе указано полномочие органа местного самоуправления, не входящее в сферу вопросов местного значения, то эти полномочия считаются переданными со всеми вытекающими последствиями. К сожалению, мне неизвестны случаи, когда в муниципалитеты поступали средства на реализацию таких полномочий.

Представляется очевидным, что это положение устраивает федеральные и региональные органы власти. Подчиняться законам муниципалитеты обязаны, а, поскольку прямого указания на делегирование полномочий вроде бы нет, то и вопрос с финансированием стоит менее жестко.

А ведь есть еще и великодушно предоставленное право тратить финансы муниципалитетов на решение этих вопросов. То есть, официально разрешено средства, необходимые для решения вопросов местного значения, перераспределять на выполнение государственных функций – своего рода финансовая помощь муниципалитетов государственной власти. Нонсенс! Необходима «амнистия» муниципалитетов, освобождение их от выполнения государственных полномочий, которые напрямую не делегированы законом. А если всё же делегированы, то выполнение их должно вестись только в рамках государственного финансирования. Возможность использования на это местных средств необходимо запретить.

Опыт многих территорий показывает, что недостатки в определении вопросов местного значения с лихвой восполняются такой специфической формой правотворчества, как прокурорское и судебное. Когда явные пробелы остаются незаполненными, это даёт возможность проявить максимум державной мудрости контрольно-надзорным органам. Прокурор занимается всеми вопросами местного значения, а также зачастую дополняет их перечень самостоятельно, направляя в муниципалитет представления об их выполнении. Впечатляет тот факт, что у прокурора всегда есть своя, отличная от органов местного самоуправления, позиция о том, как необходимо выполнять вопрос местного значения, есть свои критерии эффективности и т.д. Есть примеры, когда представления носили требования принять целевую программу по профилактике терроризма, предусмотрев на это средства в местном бюджете. Принуждали муниципалитеты и к уничтожению брошенных химически опасных отходов. В одном из муниципальных образований обязали органы местного самоуправления обеспечить участкового уполномоченного милиции служебным жильем, игнорируя тот факт, что участковый – это федеральный служащий, за социальное обеспечение которого отвечает целое федеральное ведомство. Показателен пример, когда по требованию прокурора суд вынес решение о закрытии в пятидневный срок единственного городского полигона промышленных отходов. Складывается ощущение, что целью подобных действий прокурора служит не защита интересов государства, граждан или организаций, а сам факт удовлетворения представления или протеста.

Вопрос проверок органов местного самоуправления контролирующими и надзирающими органами федеральной и региональной государственной власти стоит катастрофически остро. Количество проводимых проверок выходит за пределы разумного. Около трети муниципальных служащих заняты только тем, что отвечают на различные за