Реферат: Концепция и механизмы реализации государственно-частного партнерства Соловьев М. М., Жалкубаева К. Г

Концепция и механизмы реализации государственно-частного партнерства


Соловьев М.М., Жалкубаева К.Г.


Государственный университет – Высшая школа экономики

101990, Москва, ул. Мясницкая, дом 20, ГУ-ВШЭ

msoloviev@hse.ru, soloviev@vshpp.ru


1. Истоки, сущность и достигнутые масштабы партнерских проектов

Современный этап социально-экономического развития общества характеризуется все большим вниманием к концепциям и механизмам партнерских отношений. Идеи государственно-частного партнерства стартовали в начале 90-х годов в Великобритании в рамках проектов частной финансовой инициативы (Private Financial Initiative – PFI) [1-3]. К середине 2000-х годов объемы партнерских проектов (в форме PFI), реализованных в Великобритании, превысили 26 млрд. фунтов стерлингов, и было запланировано еще около пятисот проектов подобного масштаба. В мировой практике государственно-частного партнерства среди наиболее успешных примеров - масштабные проекты по развитию внутри- и межгосударственной транспортной инфраструктуры, проекты в сфере энергетики, здравоохранения и образования. Стоимость таких проектов достигает сотен миллионов долларов, а сроки реализации (в том числе строительства или иного развития объекта партнерства и его последующей коммерческой эксплуатации в стабильном режиме частным партнером в интересах общества) измеряются десятилетиями [3-8] .

Методически важно подчеркнуть, что в развиваемых концепциях и принципах под государственно-частным партнерством (Public-Private Partnership – PPP) понимают приобретение качественных услуг в зоне ответственной деятельности публичного сектора на долгосрочной основе с преимущественным привлечением финансовых средств и управленческих навыков частного сектора [3]. В этом плане частная финансовая инициатива PFI стала одним из пионерных вариантов таких РРР-приобретений, открытых для государственного сектора, со своими особенностями, издержками и выгодами. Распространение опыта PFI и затем PPP содействовало развитию широкого спектра механизмов, применяемых для управления недвижимым имуществом публичного сектора и развития отраслей инфраструктуры. В их числе концессии, обратная аренда (Sale-Leaseback), аутсорсинг и другие [4-8].

Положительный опыт PFI послужил тому, что концепции и механизмы партнерства стали применять и во взаимодействиях между частными собственниками. Тенденции современного менеджмента таковы, что концепция конкурентной борьбы за потребителя, за долю на рынке перестает быть определяющей в стратегии роста и развития компаний. На смену приходят идеи и механизмы партнерства, в том числе и в условиях возможных противоречий интересов сторон. Масштабные соглашения, охватывающие управление активами недвижимого имущества в миллиарды долларов в частности, в банковском секторе и торговле, стали прецедентами партнерства частного сектора в сфере недвижимости (Real Estate Partnership - REP) [6, 9].

В настоящее время обобщение и распространение опыта партнерских отношений вызывает большой интерес во всем мире; разрабатываются не только методические и нормативные основы, но и стандарты государственно-частного партнерства [1-3, 10]. При этом большое внимание уделяют ключевым характеристикам и особенностям партнерства. Так, жизненные циклы партнерских проектов часто составляют многие десятки лет; они затрагивают экономические интересы крупнейших собственников, сложные социальные аспекты качественного предоставления услуг обществу. И в то же время, содержательная суть партнерских отношений выходит за рамки гражданско-правового регулирования, традиционных договорных отношений. Здесь важную роль начинает играть взаимное доверие как результат общих норм и ценностей социально-культурного характера, которые, имея определенную меру, существенно влияют на результаты партнерства и партнерских проектов [11-13].

Динамика внешней и внутренней среды партнерских проектов и возможные перемены в уровнях взаимного доверия приводят к необходимости целенаправленного управления этими процессами. За десятилетия жизни проекта могут происходить экономические и социальные сдвиги во внешней среде проекта, а также процессы, приводящие к изменениям доверия между участниками, например, за счет структурных перестроек в результате слияний и поглощений корпораций частного сектора, перемен в органах власти и проводимой ими политики. В результате сторонами будут изменяться оценки рисков, проектных и эксплуатационных затрат и взаимных финансовых претензий, возникать желания изменять схемы и динамику перехода прав собственности и т.д., приводя к управленческой задаче целенаправленной и согласованной корректировки параметров партнерского соглашения и реализуемого проекта. Поскольку возможные изменения среды проекта и уровня доверия касается каждого из партнеров, то анализ складывающихся ситуаций и поиск управленческих решений необходимо вести с позиций каждого из них. При этом следует учитывать те рычаги, которыми участники обладают реально. Это, например, для государственного участника возможности воздействий на нормативную правовую базу хозяйственных отношений, налогового и градостроительного регулирования. Частные компании опираются на свою внутрикорпоративную нормативную базу, стандарты управления и оценки эффективности реализуемых проектов и т.д. Основной же акцент, именно в силу сущности равноправного партнерства, следует делать на те аспекты, которые могут быть оценены и разрешены только по взаимному согласованию, как, например, по возможным изменениям в ранее установленных схемах и динамике регулирования и перехода правомочий собственности, перераспределения потоков затрат и результатов. Важно, что подобные оценки и решения (в том числе, подтверждающие взаимную приемлемость ранее принятых и последующих решений) следует проводить регулярно на протяжении всего жизненного цикла партнерства. Тем самым формулируются условия по созданию системы мониторингового типа и построения организационной структуры управления партнерскими отношениями на множестве реализуемых проектов.

В работе основное внимание сосредоточено на вопросах организации и управления при подготовке и реализации партнерских проектов. Акцент на управленческие аспекты вызван не только значительными масштабами и продолжительностями таких проектов, но также самой сутью партнерских отношений. Для определенности в качестве прикладной области рассматриваемого круга вопросов определены получившие обширную практику партнерские проекты, связанные, главным образом, с развитием автодорожной инфраструктуры [3-8]. Табл. 1 дает представление о достигнутой доле платных дорог в ряде развитых и развивающихся стран различных континентов.


Таблица 1. Сети автомобильных дорог (ранжирование по доле платных дорог)


Страна

Сеть автомобильных дорог в стране

Автодороги (всего)

[км]

Автомагистрали

[км] / % от общей протяженности

Доля платных дорог в составе

автомагистралей

Мексика

303 262

5 683 / 1.87%

100%
Аргентина
500 000

10 400 / 2.08%

94%

Италия

314 360

6 500 / 2.07%

86%
Франция
966 000

8 923 / 0.92%

75%

Япония

1 144 360

15 079 / 1.32%

61%

ЮАР

525 000

1 440 / 0.27%

57%

Испания

343 200

8 200 / 2.39%

28%



По данным табл. 1 можно проследить некоторые мировые тенденции в сфере развития автодорожной инфраструктуры. Относительно невысокий и сравнительно близкий для большинства стран процент высококлассных автомагистралей (1-2%) при также близких и значительных цифрах общей протяженности автодорог (свыше 300 тыс. км), в определенной мере, свидетельствует о перспективах дальнейшего развития современной дорожной инфраструктуры. А преобладающая в составе дорог доля коммерческих автомагистралей (вплоть до 100% в Мексике и ряде других стран, как, например, в Индонезии и Республике Корея) отражает ведущую в этом процессе роль частных компаний, привлекаемых в качестве партнеров государством и мотивируемых возможностями прибыльного инвестирования. Соответственно первостепенное значение приобретают инвестиционные проекты как средство реализации целей государственно-частного партнерства.

В то же время, нельзя не отметить известные в мировой практике прецеденты полного отсутствия платных автомобильных дорог любых уровней качества в тех же высокоразвитых странах (например, в Германии). Это является следствием целенаправленной государственной политики в данной области инфраструктурного обеспечения (все дороги – бесплатные, в собственности и на ответственном содержании государственных структур). Это еще раз указывает на то, что партнерские инициативы государства, в том числе в сферах их ответственной деятельности, в первую очередь, следуют приоритетам общегосударственных целей и политики, в том числе социальной направленности.


^ 2. Альтернативы правовых форм взаимодействий государства и частного

сектора: государственно-частное партнерство в их перечне

Партнерство как правовая категория не имеет строгого нормативного определения и, соответственно, детального раскрытия, в гражданском законодательстве. В принципе корневая сущность партнерства выходит за рамки традиционных стандартов, фиксированных норм и количественных критериев, в том числе критериев эффективности взаимодействий. Партнерские отношения стартуют с документов типа соглашений о сотрудничестве, меморандумов о намерениях и т.д. И лишь затем материализацию этих отношений осуществляют через вполне конкретные правовые формы и механизмы, схемы и проекты. Партнерские взаимодействия расширяют круг нормативных положений договорного права, сочетая их с некоторой дополнительной системой отношений социально-культурного плана, в частности, таких как доверие. При этом взаимное доверие (включающее такие социально-культурного характера нормы, как предсказуемость, честность, внимание к общественным нуждам, следование этическим нормам, фундаментальным ценностям и т.д.), как показано в [11], имеет вполне конкретную экономическую значимость; общества с высоким уровнем доверия получают серьезные преимущества в своем прогрессе. Современные типы хозяйствующих субъектов (и крупные корпорации, и сетевые структуры малого и среднего бизнеса, построенные на базе быстро прогрессирующих информационных и телекоммуникационных технологий), несмотря на различные принципы их менеджмента, нуждаются во взаимном доверии для эффективного регулирования деловых взаимодействий. Доверие позиционируют в числе первостепенных факторов влияния при взаимодействиях между хозяйствующими субъектами и государством1. Его учет, в частности, важен при поисках способов формирования и путей повышения эффективности инвестиционных проектов государственно-частного партнерства.

Среди правовых форм материализации партнерских отношений для государственного собственника ведущее место принадлежит концессиям как действенному способу срочного и возмездного предоставления исключительных прав частной структуре как партнеру [4, 5]. В отечественных условиях концессионное регулирование базируется на положениях Федерального закона о концессионных соглашениях (2005) и связанных с ним нормативных документов.

В числе других гражданско-правовых форм для целенаправленной поддержки различного рода взаимодействий государства с частным сектором:

договоры (контракты) на выполнение работ, оказание услуг, закупки и поставки продукции для государственных нужд, договоры управления, в т.ч. доверительного и др.;

аренда различных видов (операционная и финансовая, с правом и без права выкупа, с различными условиями по срокам и ставкам аренды, правилами пересмотра условий договора и т.д.), а также комбинации схем продажи и аренды применительно к объектам недвижимости, как, например, «Обратная аренда» - Sale-Leaseback;

приватизация государственного и муниципального имущества, в том числе посредством акционирования предприятий, договоров купли-продажи, аукционных процедур, инвестиционных конкурсов и др., а также нормативно предусмотренные действия, связанные с национализацией и выкупом, в том числе принудительным выкупом земельной и иной недвижимости;

совместные предприятия с долевым участием государства, а также приобретения по результатам совместных инвестиционных проектов;

соглашения о разделе продукции, также имеющие в виду срочное и возмездное предоставление исключительных прав с компенсацией поставками произведенной продукции (применяемые, главным образом, в сфере недропользования).

Приведенное многообразие форм взаимодействий, в целом, определяет для государственного участника пространство выбора той из них, которая в лучшей мере, в том числе с необходимым уровнем социально-экономической эффективности, подходит для достижения его конкретных целей в его зоне исключительной ответственности. То есть, достижимость и уровень качества услуг конечному потребителю - населению, оценка эффективности взаимодействий в проекте будут в числе ключевых признаков для отдания предпочтений той или иной форме взаимодействий. При этом, рассматривая возможности и обоснованность применения именно форм государственно-частного партнерства (а не просто тех или иных хозяйственных взаимодействий других возможных форм), следует соотносить характеристики каждой из названных форм с базовыми принципами и определениями государственно-частного партнерства. А они формулируются, по определению, как способ вовлечения финансовых и управленческих ресурсов частного сектора именно в пространство исключительной ответственности государства. При такой трактовке концессионные соглашения и проявляют себя как ведущая правовая конструкция государственно-частного партнерства. Тогда как, например, сдача государственным собственником в аренду своих объектов недвижимости или продажа непрофильных активов федеральных и муниципальных унитарных предприятий будут обычными сделками хозяйствующих субъектов. Они не направлены на целенаправленное вовлечение частного сектора в сферу исключительной ответственности публичного сектора, но, тем не менее, требуют от государственного участника, как и от всякого хозяйствующего субъекта, эффективных решений.


^ 3. Многообразие механизмов реализации государственно-частного

партнерства

Объявленные государством намерения о сотрудничестве, в том числе в рассматриваемой форме государственно-частного партнерства, в конце концов, реализуют посредством тех или иных нормативно установленных механизмов (моделей, схем), через конкретные инвестиционные проекты и программы2. Таким образом, реализацию целей и задач, программ и проектов партнерства осуществляют в рамках норм и положений гражданско-правовых отношений.

Поскольку проекты и программы партнерства инициированы государством и направлены на достижение его стратегических целей, на решение задач в его зоне исключительной ответственности, то, соответственно, они носят долгосрочный и крупномасштабный характер. При этом, как и для всех иных направлений и форм хозяйственных взаимодействий государства с частным сектором, принципиальным образом сохраняется конкурсная, конкурентная основа выбора партнеров из частного сектора. В целом эти отношения в отечественных условиях регулируются положениями Гражданского кодекса РФ и Федерального закона (2005) «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В мировой практике подобные нормативные документы получили детальное развитие, и, например, в Европейском Союзе (ЕС) они носят обязательный характер, общий для всех стран-участниц ЕС. Их правоприменительная практика тщательно отслеживается органами ЕС. В этом плане значительным событием в нарождающейся российской правоприменительной практике государственно-частного партнерства было проведение в 2006 году первого концессионного конкурса с международным участием для многомиллиардного проекта «Западный скоростной диаметр» в Санкт-Петербурге.

Определяемые для управления реализацией партнерских проектов структуры управления, правовые и организационно-экономические условия могут быть весьма разнообразными, о чем свидетельствует накопленный опыт партнерства [1-8]. В их числе известны такие механизмы (модели, схемы), как:

строительство (модернизация, развитие) объекта частным партнером, владение им и управление в течение всего жизненного цикла проекта, передача по окончании проекта партнерства в собственность государству (Build, Own, Operate, Transfer - BOOT); и то же самое, но без заключительной передачи объекта в собственность государству (Build, Own, Operate - BOO);

строительство объекта частным партнером, передача затем в собственность государству и последующее управление частным партнером (Build, Transfer, Operate - BTO);

пользование объектом по схеме лизинга, модернизация объекта партнерства частным участником и оперативное управление, передача объекта в собственность государству (Lease, Renovate, Operate, Transfer - LROT);

проектирование и строительство объекта, пользование на базе лизинга, передача в собственность государству и поддержка в постпроектный период (Build, Lease, Transfer, Maintain - BLTM); и т.д.

Как видно, число сочетаний приведенных компонентов (условий партнерских отношений в части проектирования и строительства, правомочий владения и пользования, функций содержания и управления, смены права собственности и т.д.) весьма велико. А с дополнением этого разнообразия условий финансирования проектов, динамики изменений упомянутых условий по специфическим этапам длительного жизненного цикла партнерства число возможных типов механизмов (и, соответственно, применяемых аббревиатур) возрастает в разы и вряд ли нуждается в полном перечислении. Логично ожидать, что названные и иные возможные комбинации условий взаимодействий будут приводить к различным значениям оценок качества достигаемых результатов партнерства и ожидаемой эффективности для каждого из партнеров. Поэтому в логике выбора конкретного типа механизма ведущая роль отдается многовариантным аналитическим оценкам, поискам компромиссных решений и согласованиям, в том числе удовлетворяющих партнеров уровней эффективности реализуемых проектов.

В то же время, выбор типа механизма зависит и от государственной политики в конкретной области деятельности. Так, применительно к взаимодействиям в развитии транспортной, энергетической и иной инфраструктуры государственного масштаба, государственная политика, как правило, характеризуется стремлением к сохранению формы государственной собственности на объекты инфраструктуры, исходя из критериев национальной экономической, экологической и иной безопасности, антимонопольного регулирования и т.д. Такой подход с ориентацией на сохранение права собственности за государством реализуют, в частности, в проектах государственно-частного партнерства, связанных с развитием и управлением сетями железных и автомобильных дорог, высоковольтной электропередачи и магистральных нефте- и газопроводов, централизованного водоснабжения. По данным Всемирного банка в развивающихся странах на механизмы типа ВОО, ВОТ и BROT3 пришлось на 2003 год около 70% реализуемых проектов государственно-частного партнерства; более половины составили проекты в энергетике и на транспорте.


^ 4. Ключевые факторы комбинирования и выбора механизмов партнерства

Для ориентации и обоснованного выбора конкретного механизма в подготавливаемом партнерстве методически важно определить ключевые факторы взаимодействий участников, которые порождают это разнообразие механизмов реализации партнерских проектов. Их состав следует соотносить с основными признаками, характеризующими партнерские отношения, выделяющими партнерство среди других форм взаимодействий государства с частным сектором. Тогда в их числе будут:

объект партнерства: исходное и конечное вещное (строительное, функциональное) состояние и характеристики объекта предполагаемых партнерских взаимодействий:

- есть ли объект партнерства как таковой физически, как вещь или его надо создавать, строить заново;

- нуждается ли изначально существующий объект партнерства в развитии (расширении, модернизации или иных улучшениях), связанном со значительными капитальными вложениями и принципиальным улучшением качества предоставляемых услуг конечным потребителям - населению, и т.д.;

право собственности на объект партнерства на начало и конец проекта, а также возможные неоднократные перемены прав собственности в течение длительного жизненного цикла проекта;

базовое финансирование (в основных и значительных объемах капитальных вложений) для создания, строительства и/или модернизации объекта партнерских отношений, в том числе как пропорции разделения между частным и государственным участниками ресурсных затрат и обязательств по исполнению работ для достижения целей проекта, финансовых условий предоставления услуг конечному потребителю;

управление объектом партнерства, условия исходного разделения и возможных перераспределений рисков, затрат на управление и результатов в период его создания и эксплуатации.

Рис. 1 демонстрирует образ пространства механизмов партнерских отношений как вариаций из сочетаний выше названных факторов4. Точка в этом пространстве отражает текущее состояние, а с течением времени проекта – последовательные эволюции механизмов реализации проекта. Такое представление может быть визуальной поддержкой в поисках взаимоприемлемых для участников партнерства вариантов решений - сочетаний гражданско-правовых конструкций и организационно-экономических условий по мере подготовки и реализации партнерского проекта, например, начать и закончить партнерский проект в одной плоскости этого пространства – с сохранением права собственности на объект партнерства за государством.



Так, в странах с превалирующей государственной собственностью на земельную недвижимость (как, например, в настоящий период в развивающихся странах и странах Центральной и Восточной Европы) этот ресурс является главным для «партнерского взноса» со стороны государственного участника в подготавливаемых проектах государственно-частного партнерства. Именно этот труднодоступный в упомянутых социально-экономических условиях стран ресурс в исключительном порядке предоставляется частному партнеру в пользование (отсюда, в частности, и развитие концессионных схем) и является определенным гарантом компенсации затрат и рисков частного сектора. По этим же причинам, как правило, предусматривается возврат объекта по окончании партнерских отношений в государственную собственность. Заметим при этом, что партнерские отношения и их результаты в принципе не являются способом полной приватизации объектов партнерства (то есть, формой с окончательным переходом прав собственности на объект к частной компании) и в высокоразвитых странах. Так, более половины британских проектов PFI закончились передачей объектов партнерства по завершении проектов в государственную собственность [3].

Характерно, что для выделенных классификационных признаков представляется возможным, по крайней мере, на качественном уровне, установить влияние меры доверия между партнерами. Так, например, полагая, что снижение доверия увеличивает риски проекта, можно ожидать, что соответственно возрастут оценки ресурсных затрат на его реализацию. Снижение доверия обостряет проблемы прав собственности на объект взаимодействий и соответствующих перераспределений финансовых потоков по условиям и результатам его эксплуатации. И если на этапах подготовки уровень доверия и его влияние носит статический характер, важный для выбора одной, в определенном смысле, лучшей формы взаимоотношений и конкретного механизма, то в процессах реализации проекта изменения внешней среды и уровня доверия могут приводить к существенным отклонениям от определивших выбор показателей. Может возникнуть ситуация, когда лучшим выбором станет, например, незапланированная на данный момент жизненного цикла проекта смена формы собственности на объект партнерства или финансового механизма пользования текущими результатами проекта. Подобный прецедент имел место при реализации партнерского проекта по строительству платной автомагистрали в Венгрии. В целом же вероятность подобных сбоев оценивается как более высокая для стран с переходной экономикой [14].


^ 5. Партнерство и его жизненный цикл

Жизненный цикл партнерства и партнерских проектов существенно шире суммарного времени непосредственно договорных отношений и традиционных по составу этапов подготовки и реализации инвестиционных проектов. Жизненный цикл партнерства включает следующие периоды:

(I) предварительный период подготовки партнерства в данной сфере ответственной деятельности государства;

подготовка и подписание рамочного соглашения о партнерстве с представителями частного сектора;

подготовка и подписание договора по конкретному проекту реализации целей и задач партнерства;

реализация партнерского проекта:

(a) период создания (модернизации, развития) объекта партнерства,

(b) период эксплуатации объекта партнерства – стабильного предоставления услуг конечному пользователю - населению;

(V) завершение проекта и организация постпроектного периода использования объекта партнерства.


Предварительный период подготовки партнерства

Предварительный период (I)5 начинается с аналитической работы, проводимой специалистами государственных структур в зонах своей ответственной деятельности, для того чтобы:

определить способы удовлетворения потребностей общества по качеству, объемам и доступности предоставляемых услуг в данной области,

обосновать (перед вышестоящими государственными уровнями и финансирующими органами, а также, при необходимости, перед общественными организациями) целесообразность использования механизмов государственно-частного партнерства в рассматриваемой области,

выявить и решить вопросы, связанные с применением, корректировками и/или развитием необходимой для государственно-частного партнерства в данной области нормативно-правовой базы.

Положительные результаты проведенного анализа позволяют соответствующим государственным органам объявить о намерениях привлечь компании частного сектора в данную область ответственной деятельности государства с указанием характера целей и основных параметров решаемых задач партнерства. Объявляемые намерения содержат исходную обобщенную информацию для потенциальных участников партнерства из частного сектора. Она включает характеристики исходного и желаемого состояния в данной области деятельности в соответствии с достигнутой глубиной проработки подготавливаемого проекта. Это - данные о круге потребителей и обязательствах по объемам и качеству товаров и услуг, длительности и значимых периодах проекта, принятии рисков развития и управления, объемах и порядке финансирования, правовых нормах регулирования отношений партнерства в данной области, возможных формах собственности в течение жизненного цикла партнерства, внешнем окружении, известных прецедентах и альтернативах.

Подготовительный период (I) для государственного участника связан также с формированием потенциала партнерских взаимодействий в рассматриваемой области. Это может быть: подписание с частными компаниями (например, лидерами в данной или близкой области деятельности) меморандумов о сотрудничестве, намерениях, стратегическом партнерстве; определение правил доступа частных компаний в «поле партнерства», например, через процедуры аккредитации и т.д.


Подготовка и подписание соглашения о партнерстве

Период подготовки и подписания партнерского соглашения (II) по логике начальных этапов партнерских отношений завершает подготовительный период. В результате этого периода будущие партнеры определены и объявлены. Однако чаще период подписания партнерского соглашения (II) объединяют с последующим за ним периодом подготовки и подписания договора (III) о реализации конкретного инвестиционного проекта, то есть, с периодом включения механизмов и норм гражданско-правовых отношений. Представляется, что такое объединение, в известной мере, затрудняет идентификацию и учет характеристик и возможностей именно партнерских отношений в сравнении с законодательно определенными нормами и положениями гражданского договорного права. Так, в тени остаются подтверждаемые партнерами в специальном соглашении долгосрочные намерения и обязательства, основанные на взаимном доверии, условия возможного пересмотра таких обязательств, в том числе связанные с прекращением отношений партнерства, а не только изменения схем реализации инвестиционного проекта. Среди аргументов названного объединения периодов (II) и (III) конкурсность, которая является одним из принципиальных требований в организации государственно-частного партнерства. Это определено нормами мировой и отечественной практики для регулирования приобретений государства, государственных заказов, закупок, инвестиционных проектов и других сделок с участием государства. В частности, не допускается проведение конкурсов с одним участником; и более того, по рекомендациям ЕС [3, 10] не разрешается проведение конкурсов на контракт по партнерскому проекту и при наличии нескольких участников, если один из них явно доминирует.

Конечно же, организация конкурсных процедур, уже зарекомендовавшая себя применительно к конкретным инвестиционным проектам, гораздо сложнее для конкурсного выбора именно партнера для длительных взаимодействий в определенной зоне ответственности государства, причем до наличия детальных параметров будущего проекта. Здесь играет роль недостаточный опыт партнерства, как у самого государства, так и у компаний частного сектора, малая инвестиционная привлекательность проектов в зонах ответственной деятельности государства, взаимная осторожность в распределении рисков в продолжение жизненного цикла партнерства. Эти трудности присущи всем, в том числе и развитым странам с акцентом на осторожность частного сектора. В силу уровня развития экономики, рыночных отношений и особенностей переходного периода, в существенно большей мере они характерны для отечественных условий, восточноевропейских, быстро прогрессирующих азиатских стран и других развивающихся экономик. В то же время, внутри частного сектора получающие распространение отношения партнерства как раз начинаются с подписания соглашений о намерениях, стратегическом сотрудничестве и т.п. (как, например, соглашения о стратегическом сотрудничестве нефтедобывающих корпораций в освоении нефтегазоносных провинций Восточной Сибири и Дальнего Востока). И только затем соглашения находят свою детализацию в конкретных договорах по отдельным уже конкретным направлениям, программам и проектам (как, например, в формах упомянутого REP-партнерства - применительно к взаимодействиям по управлению имущественными активами крупных собственников). По-видимому, при всей сложности организации конкурсных или им подобных процедур для определения партнеров, государству необходимо обратить внимание и использовать позитивные возможности этого периода жизненного цикла партнерства. В частности, для обеих сторон-участниц важно закрепить в соглашении общие и специфические для данных партнеров условия и принципы партнерства, в том числе положения о равенстве и стабильности отношений, ответственности перед обществом, прозрачности и предсказуемости, гарантиях и обязательствах.


Подготовка и подписание гражданско-правовых документов

В содержательном плане период подготовки и подписания договора (III) или иного гражданско-правового документа о хозяйственных взаимодействиях в рамках конкретного инвестиционного проекта (с согласованными целями, требуемым качеством и сроками) включает:

доведение условий заключенного ранее партнерского соглашения до условий договора или иного гражданско-правового документа;

согласование каждым из партнеров условий договора и правил их корректировки;

разработку и согласование бизнес-плана, графика и других проектных документов в рамках договора (в традиционных стандартах управления проектами, возможно, по очередям проекта);

оценку эффективности партнерства для каждого из участников. Согласование путей поддержания уровня эффективности;

непосредственно подписание договора участвующими сторонами.

При этом, как указано в проектах нормативных материалов ЕС о партнерстве [3], аргументами для обоснованности применения механизмов партнерства являются следующие:

проект связан с крупными капиталовложениями, требующими эффективного управления рисками, связанными со строительством и вводом в эксплуатацию объектов партнерства;

частный сектор обладает знаниями для грамотной эксплуатации и есть веские о основания полагать, что он в состоянии предложить условия, удовлетворяющие принципам эффективного партнерства (типа Value for Money – VfM [10];

у частного сектора имеются достаточные и надежные стимулы, чтобы хорошо выполнять условия договора;

структура планируемых в проекте услуг конечному пользователю позволяет государственному участнику сформулировать свои требования и адекватно отразить их в договоре, с тем, чтобы обеспечить эффективное, справедливое и подконтрольное предоставление услуг в долгосрочном периоде;

распределение рисков между государственным и частным сектором может быть четко установлено на протяжении всего жизненного цикла партнерского проекта;

технологии и другие аспекты в данной области хозяйственной деятельности являются стабильными и не восприимчивы к стремительным изменениям в смежных отраслях.

Международный опыт партнерства указывает, что важным условием его успешности является обеспечение альтернативности. Процесс подготовки и реализации проекта государственно-частного партнерства должен иметь возможность идти по альтернативным вариантам. Не должно быть никакой предвзятости в пользу одного варианта взаимодействий, одной правовой формы или механизма по сравнению с другими. Считается необходимым обеспечить дееспособность этого принципа в течение всего процесса партнерства [3].

Существенной поддержкой для обеспечения эффективности партнерского проекта является наличие возможностей использовать в рамках проекта допо