Реферат: С. Г. Леонов «Правовые инструменты независимой оценки эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг»

Межрегиональная конференция «Роль торгово-промышленных палат в совершенствовании правового регулирования отношений власти и бизнеса»


С.Г.Леонов


«Правовые инструменты независимой оценки эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг».


Торгово-промышленные палаты с момента своего основания представляют и защищают интересы предпринимательского сообщества, осуществляют взаимодействие с органами государственной власти и местного самоуправления. При исследовании причин возникновения административных барьеров было установлено, что одной из главных является отсутствие качественного правового регулирования отношений власти и бизнеса, регламентации административных процедур при осуществлении властных полномочий.

Отсутствие Федерального закона «О нормативных правовых актах» в России не требует от законодателей выполнения обязательных требований к НПА, соответствия какому-то определенному стандарту, обязательного соблюдения правил юридической техники. Следствием этого является появление дефектных юридических норм, возможность использования этих норм лицами, принимающими решения по своему усмотрению.

В 2004-2006 годах появились первые материалы Э.И.Талапиной и В.Н.Южакова для проведения экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность.1 Методика выявляла дефекты правовых норм исходя из указанных в ней коррупциогенных факторов.

В 2006 году при разработке программы противодействия коррупции в Саратовской области ТПП Саратовской области удалось включить методику антикоррупционой экспертизы в областную целевую программу как инструмент для проведения антикоррупционной экспертизы. Мы в свою очередь в развитие методики Э.И.Талапиной и В.Н.Южакова постарались систематизировать факторы коррупциогенности, введя понятие критериев. Так, если под фактором коррупциогенности понималось условие существования возможности нормативного акта способствовать коррупционным действиям и (или) решениям в процессе реализации норм правовых актов, то под понятием критерия коррупциогенности понималась совокупность частных показателей (признаков), позволяющих отнести норму к определенному фактору коррупциогенности.

Например, самый «популярный» фактор - широта административного усмотрения - включал в себя восемь критериев. Методикой была установлена процедура проведения экспертизы и форма экспертного заключения (http://anticorr.sartpp.ru/metodika.php).

В 2007 году (за два года до принятия Федерального закона «О противодействии коррупции) при реализации областной целевой программы «Противодействие коррупции в Саратовской области» на 2007-2010 годы была проведена антикоррупционная экспертиза более 900 действующих на территории Саратовской области нормативных правовых актов. Экспертизу 350 НПА провели юристы ТПП Саратовской области.

Методика антикоррупционной экспертизы стала первым инструментом в руках юристов торгово-промышленных палат, позволяющим конструктивно доказывать необходимость внесения изменений в действующее законодательство.

В настоящее время 22 торгово-промышленные палаты аккредитованы при Министерстве юстиции РФ в качестве независимых экспертных организаций по проведению антикорупционной экспертизы.

Необходимость проведения антикоррупционной экспертизы в настоящее время доказана практикой работы как органов по противодействию коррупции, так и независимых экспертов. Проведение антикоррупционной экспертизы отдельных нормативных правовых актов выявило недостаточность этой меры в отношениях, регулируемых с помощью системы нормативных правовых актов.

Правоотношения, регулируемые системой нормативных правовых актов, предполагающие определенные процедуры совершения действий или принятия решений, требуют системного подхода.

Как выявить дефекты правового регулирования в системе правоотношений? Как урегулировать отношения между представителями бизнеса и власти с помощью права, чтобы они были прозрачными и понятными? Как выявить, соответствует ли нормативно-правовое регулирование в конкретной сфере взаимоотношений ожидаемому результату?


В 2009 году ТПП Саратовской области при участии специалистов Саратовской государственной академии права и фонда социальных исследований «РОСС-ХХ1 век» разработала методику, в которой была предпринята попытка решить задачу системного подхода к изучению правоотношений.

Ключевым в названии методики стало слово «эффективность». Первоначально методику назвали «Методика мониторинга эффективности регионального законодательства и практики правоприменения».

Целью методики является изучение и совершенствование правового регулирования отношений государства и субъектов предпринимательской деятельности.

Ее основные задачи:

выявление сфер правоотношений с недостаточным (избыточным) механизмом правового регулирования;

выявление причин низкой эффективности системы регулирования правоотношений;

установление связи между эффективностью правового регулирования, правоприменения и коррупционностью.

В процессе разработки и апробирования методики ее применение было направлено на оценку эффективности правового регулирования и правоприменения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

В 2010 году во второй редакции методики мы ввели понятия эффективности правового регулирования и эффективности правоприменения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Эффективность правового регулирования (ЭПП) - качественная характеристика действующего законодательства, выражающаяся в возможности достичь результата, ожидаемого со стороны заявителя (потребителя услуги).

Эффективность правоприменения (ЭПР) - качественная характеристика процесса реализации права, выражающаяся в отношении результата фактически оказанной государственной (муниципальной) услуги к ожидаемому со стороны заявителя (потребителя) услуги результату.

Сфера предоставления государственных и муниципальных услуг - это отношения заявителей с органами власти и самоуправления, которые нельзя выстроить по своему выбору.

Это своего рода монополия, хотя и не является таковой в терминологии Федерального закона №135-ФЗ «О защите конкуренции»». И тот факт, что мониторинг закона №210-фЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» осуществляет ФАС России, только подтверждает этот вывод. Регулирование таких отношений с помощью рыночных механизмов, конкуренции представляется маловероятным. В этой связи такие отношения нуждаются в тщательном правовом регулировании, регламентации всех процедурных вопросов.

Методика включает в себя три этапа и предполагает замкнутый цикл работы.

^ Первый этап - мониторинг правового регулирования и правоприменения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Второй этап – правовая экспертиза правоотношений, начиная от сбора информации и документов, необходимых для получения услуги, заканчивая результатом (экспертиза проводится по результатам мониторинга в тех сферах, которые, по мнению экспертов, менее эффективны).

^ Третий этап – продвижение рекомендаций по внесению изменений в действующее законодательство. Далее все сначала.

Методика была апробирована в восьми регионах России: в Саратове, Волгограде, Астрахани, Смоленске, Перми, Новороссийске, Кирове, Хабаровске.



^ Социологический мониторинг

(Опрос экспертов)

Выявление слабых и сильных сфер правового регулирования и правоприменения

^ Правовая экспертиза правоотношений

Анализ правовых актов, регулирующих правоотношения в определенной сфере

Продвижение предложений по внесению изменений в НПА

Использование различных общественных механизмов (общ. Советы при ОГВ)















Методика экспертно-аналитического исследования правового регулирования и правоприменения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.


Социологический мониторинг представляет собой экспертно-аналитическое исследование оценок практикующих юристов и руководителей компаний, компетентных в получении государственных муниципальных услуг. Критерии и порядок проведения мониторинга установлен методикой «экспертно-аналитического исследования правового регулирования и правоприменения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг».

Роль мониторинга - зафиксировать значения эффективности правового регулирования и правоприменения по каждой государственной и муниципальной услуге, а затем отслеживать их изменения в связи с изменением законодательства.

В ходе экспертно-аналитического исследования правового регулирования и правоприменения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг 2010 года было опрошено более 400 экспертов в восьми регионах России. Результаты исследования изложены в докладе руководителя фонда социальных исследований В.П. Санатина и размещены на сайте http://react.sartpp.ru.

Хочу акцентировать внимание на том, что исследованием была подтверждена гипотеза об обратной зависимости эффективности правового регулирования в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг и уровня коррупции.

Чем выше эффективность правового регулирования, тем ниже уровень коррупции в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Кроме, того исследование показало небольшой разрыв в 2-3% между эффективностью правого регулирования и эффективностью правоприменения. Еще один интересный показатель - совокупность экспертных оценок «экспертов от бизнеса» (юристы организаций, юридических компаний, руководители предприятий, предприниматели) и «экспертов от власти» (юристы органов ОГВ и МСУ, руководители подразделений, ведомств и т.п.) также различается незначительно, в среднем 4-6%.

Один из выводов социологов: как законы принимаются, так они и исполняются.

Результаты экспертно-аналитического исследования можно проиллюстрировать на примере экспертных оценок в отношении эффективности предоставления федеральных государственных услуг.2

^ Перечень исследуемых федеральных услуг

1

Государственная регистрация юридического лица при создании и ликвидации

2

Лицензирование производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции

3

Лицензирование эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов

4

Выдача свидетельства об аккредитации на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и (или) результатов инженерных изысканий

5

Включение организаций в Федеральный информационный реестр гарантирующих поставщиков и зон их деятельности, предоставление выписок из него

6

Получение лицензии на деятельность в области использования источников ионизирующего излучения

7

Предоставление лицензий на производство, хранение, распространение взрывчатых материалов

8

Государственная регистрация недвижимого имущества и сделок с ним

9

Постановка на государственный кадастровый учет земельных участков

10

Предоставление сведений из ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним

11

Предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости

12

Предварительное согласование места размещения объекта

13

Предоставление государственного имущества на испрашиваемом праве

14

Получение информации из реестра федерального имущества





Как видно из графиков, самая высокая эффективность правового регулирования в предоставлении следующих услуг:

Предоставление сведений из ЕГРП на недвижимое имущество и сделок с ним ЭПР - 72%, ЭПП - 71%, УК – 41%.

Предоставление сведений из государственного кадастра недвижимости ЭПР - 70%, ЭПП - 69%, УК – 40%.

Получение информации из реестра федерального имущества ЭПР - 69%, ЭПП - 68%, УК – 43%.




Государственная регистрация юридического лица при создании и ликвидации ЭПР - 67%, ЭПП - 64%, УК – 45%.

Оценка экспертами ЭПР (не более 72%) подтвердила необходимость проведения правовой экспертизы правоотношений и совершенствования их правового регулирования в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Такие графики были составлены по 74 государственным и муниципальным услугам, по всем регионам-участникам проекта.


^ Правовая экспертиза правоотношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг.

Особенность методики правовой экспертизы правоотношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг заключается в проведении экспертизы системы нормативных правовых актов, регулирующих предоставление конкретной государственной (муниципальной) услуги, в их взаимосвязи друг с другом.

Цель проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов состоит в выявлении дефектных правовых норм, не отвечающих принципам правового регулирования, в соответствии с критериями, установленными методикой.


^ Алгоритм проведения правовой экспертизы эффективности правового регулирования правоотношения.




Экспертиза проводится с ориентацией на конечный результат, исходя из потребностей тех субъектов, которым государственная (муниципальная) услуга предоставляется. Потребитель должен знать, куда, к кому, с какими документами обратиться за услугой, в какое время и сколько средств необходимо для получения результата.

Методикой установлены критерии эффективности правового регулирования, применение которых позволяет целенаправленно осуществлять правовую экспертизу правоотношений в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Базовыми критериями эффективности правового регулирования являются качество и оптимальность правового регулирования. Под качеством правового регулирования в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг понимается оценка совокупности правовых норм по критериям качества правового регулирования, установленных методикой3. Соответственно под оптимальностью правового регулирования понимается оценка совокупности НПА по критериям оптимальности правового регулирования.

^ Критерии качества правового регулирования.

Возвращаясь к графику соотношения ЭПР, ЭПП и УК, можно утверждать, что совершенствование правового регулирования в сферах взаимодействия власти и бизнеса заменяют «неформальные» механизмы взаимодействия на понятные, прозрачные, доступные для всех правила. Именно поэтому за основу определения критериев качества правового регулирования были взяты те признаки, по которым правовые нормы могли быть отнесены к коррупциогенным. Поиск дефектных норм по факторам коррупциогенности является вполне эффективным инструментом.

^ Критерии качества правового регулирования:

Критерии качества правового регулирования определяются отсутствием в НПА положений со следующими принаками:




Критерий

Признак






широта административного усмотрения

широкие временные интервалы принятия решений, (совершения действий);

отсутствие строго определенных сроков осуществления отдельных действий (принятия определенных решений);

отсутствие условий принятия одного из нескольких возможных решений, затрагивающих права и свободы граждан, интересы юридических лиц;

определение компетенции по формуле вправе;

отсутствие порядка проведения процедур, либо ссылки на регламентацию их определенным правовым актом,

отсутствие исчерпывающего перечня предоставляемых документов или необходимых действий;

отсутствие критериев отбора или соответствия.

содержание норм, неоднозначно («размыто») или не исчерпывающим образом определяющих условия отказа государственного органа в принятии решения либо совершения действия в отношении заинтересованного лица;



несовершенство юридической техники

использование двусмысленных или неустоявшихся терминов, понятий и формулировок, категорий оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, не используемых российским законодательством, допускающих различные трактовки, обозначение одних и тех же явлений различными терминами




информационная закрытость системы органов государственной власти для граждан и организаций

наличие в НПА (системе НПА) положений, ограничивающих доступ к информации о деятельности государственных органов;

неконкретность норм, регулирующих отношения по поводу такой информации,

отсутствие норм об отчетности органа или его должностных лиц перед населением либо соответствующими профессиональными и иными сообществами (публикация отчетов, представление докладов)



^ Необоснованное усложнение (бюрократизация) административных процедур

содержание в НПА положений (как материального, так и процессуального права), определяющих неразумно обременительные условия (долгие многоуровневые согласования, требование предоставления необоснованного объема информации) для реализации лицом своего права или исполнения обязанности;

завышенные требования к лицу, предъявляемые при реализации его права;



нарушение баланса интересов

 

наличие положений НПА, анализ которых свидетельствует о том, что в результате его принятия «выигрывает» только одна группа субъектов гражданского права (например, страховые организации, крупный бизнес), сама разработка НПА могла стать следствием давления этой группы, незаконного лоббирования интересов, ущемляющего права других лиц.



коллизия в праве

противоречие норм одного или разных уровней, затрагивающих права и законные интересы физических лиц и организаций,

наличие коллизии в отдельной норме НПА (либо коллизии всего НПА другому акту), позволяющее государственному служащему произвольно, по собственному усмотрению выбирать норму, подлежащую применению

наличие норм, отсылающих к положениям актов органов, неполномочных регулировать конкретное общественное отношение;



нарушение процедуры принятия НПА

Нарушение сроков принятия акта

Нарушение порядка опубликования акта

отсутствие компетенции органа государственной власти субъекта на принятие акта

отсутствие полномочий у лица, подписавшего акт

принятие правового акта во исполнение отмененного федерального закона;





^ Критерии полноты правового регулирования

Критерии полноты правового регулирования определяются отсутствием в системе НПА положений со следующими признаками:




Критерий

Признак



избыточное государственное регулирование

дублирующие полномочия разных государственных служащих в рамках одного государственного органа или различных государственных органов;

Наличие в системе НПА актов, пытающихся регулировать те общественные отношения, которые в этом не нуждаются






Пробельность

наличие норм, отсылающих к еще не принятым нормам, не вступившим в законную, или утратившим силу;

отсутствие актов регламентирующих деятельность органов (органа) участвующих в правоотношениях;

отсутствие актов регулирующих взаимодействие органов участвующих в правоотношениях;

отсутствие норм предполагающих наличие внешнего и внутреннего контроля;

Отсутствие в системе НПА норм, регулирующих права, обязанности и ответственность субъектов правоотношения;

Отсутствие в системе НПА системы внешнего и внутреннего контроля за исполнением НПА

^ Наличие в системе НПА дублирующих норм.


Надо сказать, что некоторые из нижеуказанных признаков критериев качества вошли в Федеральный закон №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» в качестве обязательных требований.

В качестве примера приведу несколько из них:

^ Статья 12. Требования к структуре административных регламентов

2. Структура административного регламента должна содержать разделы, устанавливающие:

3) состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе особенности выполнения административных процедур в электронной форме;

^ 4) формы контроля за исполнением административного регламента;


Статья 14. Требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги

^ 4) срок предоставления государственной или муниципальной услуги;

6) исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с законодательными или иными нормативными правовыми актами для предоставления государственной или муниципальной услуги с разделением на документы и информацию, которые заявитель должен представить самостоятельно, и документы, которые заявитель вправе представить по собственной инициативе, так как они подлежат представлению в рамках межведомственного информационного взаимодействия;

^ 7) исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления государственной или муниципальной услуги;

8) исчерпывающий перечень оснований для отказа в предоставлении государственной или муниципальной услуги;

^ 13) показатели доступности и качества государственных и муниципальных услуг;




Критерии, установленные методикой, взяты из практики проведения экспертизы НПА и основаны на конкретных примерах положений нормативных правовых актов.

Федеральный закон №210-ФЗ устанавливает обязательное проведение двух типов экспертиз административных регламентов: независимой экспертизы и экспертизы, проводимой уполномоченным органом.

При этом предметом независимой экспертизы проекта является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации положений проекта административного регламента для граждан и организаций.

На мой взгляд, применение методики правовой экспертизы правоотношений при проведении независимой экспертизы административных регламентов, влияющих на деятельность предпринимательства в системе торгово-промышленных палат, сможет способствовать совершенствованию правоотношений власти и бизнеса в каждом регионе. Следствием этого должно стать интенсивное развитие малого и среднего бизнеса, налоговые поступления от деятельности которого и составляют основу местных бюджетов. Те муниципалитеты, которые это понимают, давно работают в направлении разработки административных регламентов и изыскивают средства, пусть пока небольшие, на оплату работ независимых экспертов.

И в заключение хочу сказать о необходимости постоянного совершенствования технологии проведения правовых экспертиз. Необходимо во взаимодействии с научными организациями продолжать работать над инструментами совершенствования законодательства. Обучать независимых экспертов. Сейчас, например, Минэкономразвития поручено проводить оценку регулирующего воздействия, а современных методик нет. Существуют различные руководства по проведению ОРВ Европейской комиссии, службы управления и бюджета США, Международной миграционной организации, а ОРВ в России проводят региональные ТПП в меру своих сил и своего опыта. Я благодарю Центр международного частного предпринимательства CIPE, наших давних партнеров за ту помощь, которую они нам оказывали в течение многих лет, Надеюсь, что весь опыт, который мы имеем в настоящее время будет востребован.

1


2ОТЧЕТ о проведении экспертно-аналитического исследования эффективности правоотношений власти и бизнеса в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг http://react.sartpp.ru/rezult.php

3 Методика исследования эффективности правового регулирования и правоприменения в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг. Торгово-промышленная палата 2010 год.