Реферат: Москва

СОВЕТ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

ОТДЕЛ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА





АНАЛИТИЧЕСКИЙ ВЕСТНИК

№ 20 (151)


СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА


Москва
2001


Предлагаемый вниманию читателя номер Аналитического вестника содержит три группы материалов.

Во-первых, в связи с началом работы с января 2002 года полностью обновленного Совета Федерации в сборнике рассматриваются отдельные аспекты опыта организации и деятельности верхних палат парламентов зарубежных стран, а также сфера их полномочий.

Вторая группа материалов посвящена вопросам текущего законодательного процесса. Предлагается политологический анализ возможных трендов в развитии партийной системы России, исходя из принятого закона о политических партиях. Рассматриваются основные элементы и наиболее дискуссионные аспекты пакета законопроектов, составляющих основу судебной реформы.

Наконец, в рамках теоретического осмысления долгосрочных задач развития российского федерализма подводятся некоторые итоги общественной дискуссии последних лет о субъектном составе Российской Федерации.

^ Составившие сборник материалы подготовлены сотрудниками отдела государственного строительства Информационно-аналитического управления Аппарата Совета Федерации..


Ответственный за выпуск – Е.В.Першин.


Издание подготовлено Информационно-аналитическим управлением Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

103426, Москва, Б. Дмитровка, 26, Совет Федерации, Информационно-аналитическое управление. Тел. 20344-52; http: // www.council.gov.ru


При перепечатке и цитировании материалов ссылка на настоящее издание обязательна
^ С О Д Е Р Ж А Н И Е




Порядок формирования и полномочия вторых палат

парламентов в странах зарубежной Европы…………………….




4


Постоянные комиссии и комитеты в зарубежных парламентах



27


Еще раз о Федеральном законе «О политических партиях»..….


55


Судебно-правовая реформа в Российской Федерации



71

Некоторые аспекты дискуссии о совершенствовании субъектного состава Российской Федерации



83


Порядок формирования и полномочия вторых палат

парламентов в странах зарубежной Европы.

(Информационный обзор)

I

Первое, что бросается в глаза при сравнении порядка формирования и полномочий вторых палат европейских парламентов, это чрезвычайное их многообразие. Все известные принципы формирования - прямые и непрямые выборы, назначение и кооптация встречаются в самых разных и прихотливых сочетаниях.

В чистом виде прямые выборы членов второй палаты для Европы явление относительно редкое. Полностью путем прямых выборов формируются Сенаты Польши, Румынии и Чехии, а также Совет Кантонов Швейцарской Конфедерации. Непосредственно населением воеводств избираются все сто сенаторов Польши. Выборы проводятся по простой мажоритарной системе в отличие от выборов в сейм, которые организованы по пропорциональной системе. В Румынии, напротив, выборы членов Сената проводятся по пропорциональной системе с минимальным проходным баллом , равным трем процентам. В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования - мажоритарная в два тура. Члены Совета Кантонов избираются населением кантонов, как правило, простым большинством голосов, по два члена от каждого кантона и по одному от полукантонов.

Кроме того прямыми выборами определяется большая часть членов вторых палат в Ирландии, Испании, Италии. В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан на основе пропорционального принципа представительства избирается 43 из 60 членов Сената. Еще 6 избираются двумя крупнейшими университетами страны (также достаточно редкий и архаичный принцип корпоративного представительст-

ва) и 11 назначаются премьер-министром. Из 324 сенаторов Италии 315 избираются прямым голосованием на региональной основе пропорционально к населению каждой области, ни одна из которых, за исключением Молисе и Валле-дАоста, не может иметь менее 7 сенаторов. Система голосования - смешанная: 75 процентов избираются простым большинством, 25 процентов - на пропорциональной основе. Кроме того в Сенат Италии по праву входят бывшие Президенты республики. пять “достойных граждан” имеет право назначить пожизненными сенаторами каждый действующий президент.

Другим распространенным способом формирования вторых палат парламентов европейских стран являются непрямые выборы. Так формируется Сенат Франции. Все сенаторы (321 человек) избираются коллегиями выборщиков по департаментам. Коллегии выборщиков состоят из депутатов Национального собрания, избранных в данном департаменте, членов регионального Совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для 5-ой республики мажоритарной системе в два тура. Сенаторы, представляющие французов за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства. В Югославии члены Вече республик (40 человек) избираются республиканскими парламентами Сербии и Черногории по 20 членов от каждой республики (правда, в настоящее время Черногория не признает легитимности федеративных институтов власти). Депутаты Палаты Народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих эту саму молодую федерацию Европы. Десять депутатов назначаются федерацией Боснии и Герцеговины (причем пять из них должны быть хорватами, а еще пять - этническими мусульманами) и 5 республикой Сербской (5 сербов). Таким образом обеспечивается равное представительство не только государственных образований, но и этнических сообществ. Члены Федерального Совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие - отталкиваясь от этой цифры, в соответствии с соотношением своего населения с населением наиболее населенной земли. Порядок голосования в ландтагах - пропорциональный, причем партия, занимающая в ландтаге по количеству мандатов второе место в обязательном порядке должна быть представлена в федеральном совете хотя бы одним голосом. Членами провинциальных Штатов (парламентов) по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих Первую палату Генеральных штатов Нидерландов.

Уникальную в своем роде форму непрямых выборов представляет собой порядок формирования второй платы - Государственного Совета - Словении. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 - от работодателей, 4 - от наемных работников, 4 - от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 - от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избирается советами общин.

Специфическую комбинацию прямых и непрямых выборов являет собой порядок формирования Сената Испании. Прямым голосованием простым большинством голосов избираются по 4 сенатора от каждой из 47 континентальных провинций, по три сенатора от каждого из крупнейших островов, по два сенатора от средних и по одному от малых островных территорий. Всего 208 из 259 членов Сената. Еще 51 избираются законодательными ассамблеями (т.е. непрямыми выборами) по принципу: один сенатор от каждой автономной области и еще по одному - от каждого миллиона жителей.

Еще один вариант комбинированной системы представляет собой формирование Сената Бельгии. Здесь 40 сенаторов избираются прямыми выборами на основании пропорционального представительства по языковым квотам - 25 фламандско-говорящих и 15 франкофонах. 21 сенатор избирается на основе непрямых выборов - советами языковых общин так же по квотам: 10 - фламандским советом, 10 - Советом Франкофонов и один - Немецко-говорящим Советом. Кроме того, конституция Бельгии - единственной из всех стран с двухпалатными парламентами - предусматривает кооптацию членов Сената: шести - всеми фламандско-говорящими сенаторами и четырех франко-говорящими сенаторами.

Кроме прямых и непрямых выборов в формировании вторых палат в европейских странах существенную роль играет механизм назначения их членов. В Германии членов Бундесрата назначают и отзывают Земельные правительства. При этом правительства земель с более, чем семью миллионами жителей, назначают в Бундесрат по шесть своих членов; земли с более, чем шестью миллионами населения - по пять; с более, чем двумя миллионами жителей – четырех; остальные - трех членов земельного правительства. После упразднения в ноябре 1999 года института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования Палаты Лордов Британского парламента. Опубликованные в январе 2000 года предложения по будущему порядку формирования этой старейшей в мире второй палаты предполагают сохранение этого принципа и впредь: из запланированных 550 членов верхней палаты большинство, вероятно, будет назначаться на 15-летний срок независимым комитетом, а остальные избираться. Кроме того, палата Лордов имеет членов по должности. Ими являются в частности, Архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а так же епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский. Президент Беларуси назначает восемь членов верхней палаты - Совета республики, столько же, сколько каждая из областей и город Минск.

Таким образом, при формировании вторых палат парламентов европейских стран в разных сочетаниях и вариантах используются прямые выборы (по пропорциональной системе, системе простого большинства и по системе большинства в два тура), непрямые выборы, кооптация, назначение региональными органами власти или монархом. В двух странах, разделенных на этнические группы, при формировании вторых палат практикуется этническое квотирование. Какой-либо общей модели формирования вторых палат, специфичной для федеративных государств не просматривается, напротив, налицо большая пестрота - назначение земельными правительствами в Германии, избрание региональными законодательными собраниями в Австрии и Боснии-Герцеговине, сложная комбинация прямых и непрямых выборов, а также кооптации при наличии этнического квотирования в Бельгии, и наконец прямые выборы по кантонам в Швейцарии.

Не подтверждается фактами и представление о палате как синклите зрелых мужей с большим жизненным опытом, запечатленное в этимологии слова “сенат”: в ряде европейских стран в сенаторы можно попасть уже в 18 лет (Испания, Нидерланды, Босния-Герцеговина), в Великобритании и Ирландии - с 21 года. Относительно высокий возрастной ценз - 30 лет - установлен для членов верхней палаты Польши и максимально высокий - 40 лет - в Италии и Чехии. Срок полномочий членов второй платы колеблется от 2 лет в Боснии и Герцеговине до 9 лет во Франции и пожизненного членства в Великобритании, составляя в большинстве европейских стран 4-5лет. Одним словом, опираясь на факты, для Европы невозможно сконструировать какие-либо общезначимые модели формирования вторых палат. Представляется скорее что в парламентской системе европейских стран они играют роль носителей национального своеобразия.

Единственной, если не общей, то доминирующей чертой порядка формирования вторых палат парламентов европейских стран является территориальный принцип представительства. Он лежит в основе большинства вторых палат, как избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша), так и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, равно как и вторых палат, члены которых назначаются (Германия), причем практикуется как в федерациях (Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия), так и в унитарных государствах (Польша, Франция, Словения, Италия).

Таким образом сегодняшний опыт заставляет пересмотреть вывод о принципиальном различии вторых палат в федеративных и унитарных государствах. В течение последней трети двадцатого века одновременно происходили как централизация федераций (об этом много писали немецкие и австрийские ученые), так и регионализация унитарных государств - процесс в ходе которого исторические и административные регионы Италии и Испании, Великобритании и Франции, получая все более широкие полномочия, начинают играть самостоятельную роль в определении (в рамках общенационального целого) собственных подходов к решению экономических, социальных и гуманитарных задач жизнеобеспечения населения. Это своеобразное “стирание граней” между федерациями и унитарными государствами на парламентском уровне приводит к тому, что мы не наблюдаем систематических отличий в механизмах формирования и объемах полномочий вторых палат в унитарных государствах, с одной стороны, и федерациях - с другой.

Вторые палаты в парламентах Европы выступают прежде всего как способ обеспечения многомерного представительства гражданина в демократических институтах власти. Как отмечал Председатель Совета Федерации Е.С.Строев на российско-германской конференции, посвященной участию регионов в общенациональном парламентском процессе, состоявшейся в сентябре 2000 года: “В условиях демократии парламент правомочен законодательствовать и выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. Обеспечить такое представительство только через партийно-политический механизм невозможно. Чтобы сделать представительство более полным, нужно придать ему многомерный характер, включить в него региональные сообщества граждан. Региональные сообщества имеют, как правило, глубокие исторические корни и реальную территориальную, бытовую и хозяйственную основу. Принадлежность к ним, возможность через них участвовать в отправлении властных функций для гражданина зачастую не менее важно, чем представительство через политические партии”1.


^ II

Анализ мирового опыта работы вторых палат обнаруживает чрезвычайное многообразие объемов и состава их полномочий. В каждой стране на решение этих вопросов влияли традиции национальной государственности, опыт соседей, политическая конъюнктура той эпохи, в рамках которой происходило формирование двухпалатного парламента и множество других факторов. Попытки уложить все это многообразие в ограниченное число более или менее четко очерченных моделей (“эгалитарная” , “квазиэгалитарная”, “совещательная”) не дают удовлетворительного результата: по объему и значимости исключения далеко превосходят то, что вписывается в рамки “правила” , да и сами категории не бесспорны.2

Объем и состав полномочий вторых палат парламентов европейских стран также многообразен как и порядок их формирования.

Признаками эгалитарной модели обладают сенаты Италии, Румынии и Швейцарии. Верхние палаты парламентов Нидерландов, Хорватии, Великобритании, напротив, имеют фактически лишь совещательный голос. По объему полномочий в законодательной процедуре большинство вторых палат можно расположить между этими полюсами.

Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме Первой палаты генеральных Штатов Нидерландов, имеют право законодательной инициативы. Но практически почти везде подавляющее большинство законопроектов вносится правительствами и в большинстве случаев (за исключением вышеназванных стран) - первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками . Во Франции в нижнюю палату - Национальное собрание - в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вносится в любую из палат. В Германии Бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до их внесения в Бундестаг и может в пределах шести недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры. В ряде европейских стран рассмотрению в верхней плате подлежат не все законы. Законы, касающиеся бюджета и финансов часто являются прерогативой нижней палаты и в верхней не рассматриваются либо рассматриваются без права отклонения или выдвижения возражений (Бельгия, Чехия, Австрия). В большинстве Европейских стран верхние палаты имеют право предлагать поправки к законам принятым нижними палатами.

За исключением названных выше стран с признаками эгалитарной двухпалатности поправки верхних палат, как и их решение об отклонении законов, не являются окончательными и могут преодолеваться нижними палатами, как правило, абсолютным (Испания, Польша, Франция, Чехия,) или квалифицированным большинством. В политической практике нижние палаты предпочитают пользоваться своим правом последнего слова с максимальной осторожностью, ведь при возникновении серьезных разногласий между двумя палатами речь идет не только и не столько о конфликте между парламентскими собраниями, а об особой точке зрения регионов, без опоры на которые современные демократии не могут претендовать на действительно многомерное отражение интересов граждан. Ощущая свою ответственность перед обществом во всем его многообразии, палаты парламентов предпочитают избегать лобовых столкновений и искать согласия на путях компромисса. Во Франции, например, за всю историю Пятой республики было принято 3456 закон, из которых более 90% стали продуктом согласия двух палат парламента.3

В некоторых странах выделяются отдельные группы законов, которые в принципе не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся налоговых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии - законы, определяющие принципы работы и взаимоотношения палат парламента. В ряде стран существуют и особые процедуры воздействия вторых палат на законодательный процесс. В Бельгии, например, это так называемый предупредительный звонок, состоящий в том, что представители каждого языкового сообщества в Сенате тремя четвертями голосов могут объявить любой законопроект, осложняющим отношения между языковыми сообществами, что влечет за собой отсрочку в рассмотрении закона и дополнительные консультации. Эта процедура может применятся каждой языковой группой один раз в отношении каждого «двухпалатного» закона. На практике до сих пор она применялась только один раз.

В Ирландии Сенат может просить главу государства о вынесении законов на референдум. До окончательного голосования в нижней палате при возникновении разногласий между палатами действуют согласительные процедуры в виде специальных совместных комиссий либо процедуры челнока.

Особые процедуры установлены законодательством большинства европейских стран в отношении роли вторых палат при рассмотрении законов, вносящих изменения в конституцию.

Ниже мы предлагаем обзор полномочий верхних палат в конституционной, законодательной и незаконодательной сферах по странам.


а) Полномочия, касающиеся пересмотра конституции


В Австрии когда конституционные законы или конституционные меры в рамках обычных законов сокращают законодательную или исполнительную компетенцию земель, для их принятия требуется согласие 2/3 голосов присутствующих членов Федерального Совета при кворуме 50%. Это касается также конституционных законов, затрагивающих федеральные земли. Одна треть членов Федерального Совета (или Национального Совета) может требовать, чтобы вопрос о частичном пересмотре конституции был вынесен на референдум.

В Белоруссии Совет Республики одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в конституцию, а также о толковании конституции.

В Бельгии Сенат (а также Король и Палата представителей) может инициировать пересмотр конституции. В этом случае обе палаты автоматически распускаются. Вновь сформированные палаты парламента вводят в действие законодательные акты относительно положений, подлежащих изменению. Для этого требуется присутствие двух третей членов обеих палат и необходимо большинство в две трети от числа голосовавших.

В Германии, законы, вносящие поправки в основной закон, должны быть одобрены двумя третями членов Бундестага и двумя третями членов Бундесрата.

В Ирландии в Сенат для изучения направляется любая поправка к конституции, предложенная палатой представителей.

В Испании Сенат имеет право инициировать изменение конституции. При этом проекты соответствующих законов должны быть приняты каждой палатой большинством в три пятых от общего числа голосов. Когда поправка к конституции ратифицирована Кортесами, она выносится на референдум, если в течение 15 дней с момента ее принятия одна десятая членов одной из палат выразит такую просьбу.

Принципиальный пересмотр конституции (т.е. делается различие между частными, точечными поправками и принципиальным пересмотром конституции или основ конституционного строя - П.Ф.) или ее положений, касающихся принципиальных основ государственности, основных прав и гражданских свобод, а также монархии, должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой палате, после чего Кортесы немедленно распускаются. Затем эти поправки должны быть приняты в обеих вновь избранных палатах большинством в две трети голосов, прежде чем они считаются ратифицированными кортесами и могут быть вынесены на референдум.

В Италии конституционные законы принимает каждое из собраний в ходе двух последовательных рассмотрений и интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения.

Если конституционный закон не был утвержден после второго слушания абсолютным большинство в каждой из палат, он может быть вынесен на референдум, если этого в трехмесячный срок потребует одной пятой членов одной из палат, 500 000 избирателей или пяти областных советов.

В Нидерландах Первая (верхняя) палата Парламента как и его вторая палата после опубликования проекта поправок к конституции распускаются.

Вновь избранные палаты парламента рассматривают проект и принимают его большинством не менее, чем в две трети голосов.

В Польше проект закона об изменении конституции может быть представлен не менее одной пятой предусмотренного законом числа депутатов, Сенатом или Президентом республики. Изменение конституции осуществляется законом, принятым в одной и той же редакции Сеймом, а затем, в срок не дольше 60 дней - Сенатом. Закон об изменении конституции принимается Сеймом большинством не менее двух третей голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, а также Сенатом - абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа сенаторов. Если закон об изменении конституции касается положений глав I, II или XII, субъекты, определенные в абзаце I , могут потребовать в 45-дневный срок со дня принятия закона Сенатом, проведения утверждающего референдума.

В Румынии инициатива о пересмотре конституции может исходить от не менее четверти сенаторов (или депутатов, правительства или 500000 граждан). Это предложение должно быть доведено до президента, который назначает необходимую процедуру. Сенат должен одобрить законопроект о пересмотре конституции двумя третями от общего числа голосов сенаторов. Если между двумя палатами возникают разногласия, а согласительная процедура не дает результатов, решение должно быть принято на совместном заседании Палаты депутатов и Сената путем голосования, в ходе которого за него должно проголосовать не менее трех четвертей депутатов и сенаторов. Поправка к конституции становится окончательной после одобрения референдумом.

Во Франции Сенаторы совместно с Президентом республики (по предложению Премьер-министра) и депутатами могут инициировать пересмотр конституции.

Правительственные законопроекты, как и законопроекты по пересмотру конституции, являющиеся парламентской инициативой, должны проходить рассмотрение и голосоваться в обеих палатах на одинаковых условиях. Пересмотр считается окончательным после его утверждения референдумом.

Закон о пересмотре конституции не подлежит референдуму, если Президент представляет его на совместное заседание парламента. В таком случае законопроект считается утвержденным, если он получил три пятых голосов.

В Чехии для принятии конституционного закона нужно три пятых голосов присутствующих сенаторов (и большинство в три пятых всех депутатов).

В Швейцарии полный пересмотр конституции, как и законодательства вообще, может происходить по инициативе любой из плат или 100000 граждан, и предполагает принятие соответствующего текста обеими платами в одинаковой редакции. Если народ проголосует за полный пересмотр конституции, для работы над ее текстом состав обеих палат обновляется. Частичный пересмотр конституции возможен через народную инициативу, или по той же процедуре, что обычное законодательство (без предварительного обновления состава палат). Любые поправки к конституции должны быть вынесены на референдум.


б)Взаимодействие с нижними палатами в законодательной процедуре.


Федеральный Совет Австрии имеет право законодательной инициативы равно как и треть его членов4. Законопроекты вносятся в Национальный Совет. Все тексты, которые пропускает Национальный Совет, немедленно передаются в Федеральный Совет. Председатель Федерального Совета должен направить любые возражения в письменной форме в течение 8 недель после получения текста Федеральным Советом. Федеральный Совет не может высказывать возражения в тексты, касающиеся бюджетных или финансовых вопросов. В Национальном Совете возражения Федерального Совета могут быть либо приняты либо преодолены повторным голосованием по данному закону простым большинством при наличии по крайней мере половины своих членов.

Если Федеральный Совет в течение 8 недель не внес возражений, закон подлежит промульгации.

Законодательство Бельгии проводит различие между разными типами законов. По законам, касающимся государственного устройства и структуры государственных институтов, законопроекты могут вносится в равной мере в Палату представителей и в Сенат. Законы, касающиеся бюджета, вопросов гражданства, ответственности членов Федерального правительства, устанавливающие численность вооруженных сил являются предметом исключительной компетенции палаты представителей (т.н. монокамерные - однопалатные законы). Законопроекты Правительства всегда вносятся в палату представителей. По т.н. “двухпалатным” законам5 акты, принятые Палатой Представителей, направляются в Сенат. Если мин.15 сенаторов представляют в течение 15 дней запрос, то Сенат рассматривает данный акт. В течение 60 дней он может внести поправки и вернуть закон Палате Представителей для дальнейшего обсуждения. Далее осуществляется челнок с ограниченным количеством возвращений, в котором Палата представителей все же имеет последнее слово.

В Боснии и Герцеговине члены Дома Народов имеют право законодательной инициативы также, как и депутаты палаты представителей. Дом народов имеет право вносить поправки. Законопроекты подлежат рассмотрению и утверждению в обеих палатах. Если автор законодательного предложения не решил иначе, законопроект вносится в Палату представителей. После принятия в одной палате, закон поступает в другую. Если та вносит поправки, закон возвращается обратно. Особенностью законодательной процедуры является то, что большинством делегатов каждой национальности законопроект может быть объявлен угрожающим жизненным интересам.

Палата Лордов Британского парламента имеет право законодательной инициативы (кроме бюджетных вопросов) и право внесения поправок (также кроме бюджетных вопросов). Однако поправки палаты Лордов имеют чисто рекомендательный характер: по финансовым вопросам законы передаются палате Лордов и сразу поступают на утверждение королеве в случае принятия Палатой Лордов. В случае непринятия - через месяц. По иным вопросам в случае отклонения закона Палатой Лордов он еще раз голосуется палатой общин (на следующей сессии) и становится законом, если между вторым слушанием при первом рассмотрении и датой его принятия при повторном рассмотрении прошло не менее года

Германский Бундесрат обладает законодательной инициативой наряду с федеральным правительством, которое и инициирует подавляюще большинство законов, и членами Бундестага. Как отмечалось выше, проекты законов до внесения в Бундестаг представляются в Бундесрат, который в пределах шести недель имеет право сформулировать позицию по концепции представленного законопроекта. Среди законов выделяются те, которые подлежат обязательному одобрению Бундесратом. К таким законам относятся:

- законы, вносящие изменения в конституцию (по ним требуется утверждение двух третей Бундесрата);

- законы, влияющие на налоговые сборы земель;

- законы, затрагивающие административный суверенитет земель;

- законы, передающие суверенные права Европейскому Союзу.

Эти законы не вступают в силу без одобрения Бундесратом. Таких законов - примерно половина от общего числа. Проекты бюджетных и финансовых законов представляются Бундесрату одновременно с внесением в Бундестаг. Бундесрат может определить свою позицию по ним в течение шести недель. Утверждению Бундесратом подлежат также распоряжения правительства и федеральных министров относительно порядка управления федерацией.

Сенат Ирландии имеет право законодательной инициативы и внесения поправок, но законопроекты, не принятые Сенатом или принятые им с поправками, не принятыми затем Палатой Представителей, тем не менее вступают в силу по истечении определенного срока. Таким образом, неодобрение Сенатом или внесение им поправок является для Палаты Представителей лишь поводом еще раз подумать, а не барьером на пути вступления закона в силу. В случае несогласия с финансовыми законами, принятыми палатой Представителей, Сенат может призвать Президента Ирландии передать закон в комиссию, включающую членов двух палат и возглавляемую судьей Верховного Суда, чей голос является решающим в случае равного распределения голосов. Решение комиссии является окончательным. Применяется также делегирование полномочий парламента, при котором решением палат постановлениям министров придается сила закона.

Сенат Испании имеет право законодательной инициативы. Правительственные законопроекты, а их большинство, вносятся в Конгресс депутатов. Принятые Конгрессом законопроекты предаются в Сенат. который в двухмесячный срок (или в течение 20 дней, если Правительство признает закон срочным) может отклонить его или внести в него поправки. Отклоненный закон возвращается в Конгресс и вступает в силу в случае повторного одобрения его абсолютным большинством голосов, а при внесении Сенатом поправок - в случае принятия таковых или их отклонения простым большинством голосов. И Сенат и Конгресс могут делегировать право принятия законов профильным комитетам (кроме изменений Конституции, международных дел, системных и рамочных законов, государственного бюджета). Пленарное заседание любой из палат может потребовать возвращения закона из комитета на палату.

Польский Сенат рассматривает все законы, принятые Сеймом, и имеет 30 дней, чтобы принять закон без изменений, внести в него поправки или отклонить. Если в течение 30 дней по законопроекту не принято никакой резолюции, он считается одобренным.

Сейм может абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины его членов отклонить резолюцию Сената об отклонении законопроекта или внесении в него поправок. Если Сейм не отвергает поправки Сената, они считаются принятыми. Если Сейм не принимает поправки Сената, закон снимается с обсуждения.

В Румынии законопроект может вноситься в любую из двух палат. Законы, одобренные одной из палат, передаются в другую . Осуществляется челночная процедура. Когда законопроект был отклонен одной из палат дважды, он снимается с обсуждения. При несовпадении позиций палат может быть введена процедура создания совместного комитета. Если комитет не приходит к согласию, отличающиеся друг от друга проекты вносятся на совместное заседание Сената и палаты депутатов.

В Словении Государственный Совет может вносить в Государственное собрание предложения о принятии законов. В соответствии с отлагательным вето в течение 7 дней после принятия закона Государственным собранием Государственный Совет может просить Государственное собрание рассмотреть его еще раз. Закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало простое большинство депутатов (кроме законов, требующих квалифицированного большинства). В 1992-2000 гг. Государственный Совет использовал свое отлагательное вето 51 раз. В 10 случаях Государственное собрание не смогло преодолеть вето Государственного Совета.

Французские сенаторы имеют право законодательной инициативы и право предлагать поправки, если последние не увеличивают налоговое бремя. Правительственные законопроекты могут направляться руководству одной из двух палат, за исключением законопроектов, касающихся финансирования социального обеспечения и финансов вообще, которые изучаются прежде Национальным Собранием.

Все законопроекты рассматриваются обеими палатами и должны быть приняты в идентичной редакции.

В случае устойчивых разногласий после двух чтений Премьер-министр может созвать заседание совместной комиссии, составленной из семи сенаторов и семи депутатов, чтобы выработать согласованный текст по спорным положениям. Выработанный текст представляется двум собраниям для утверждения.

Если совместная палата не в состоянии прийти к согласию, Правительство может просить Национальное собрание принять окончательное решение. При этом органические законы принимаются Национальным собранием абсолютным большинством голосов.

Сенат Чешской республики имеет право законодательной инициативы (кроме бюджета) и поправок. Он рассматривает все законопроекты кроме бюджета и ежегодного государственного финансового отчета.

Сенат одобряет или отклоняет законопроект, либо возвращает его Палате депутатов с поправками, либо выражает желание не рассматривать законопроект. Если Сенат отклонил законопроект он должен быть принят палатой депутатов абсолютным большинством голосов.

Законопроекты определяющие принципы работы и взаимоотношений палат парламента , а также законопроект о регламенте Сената не могут быть приняты без одобрения Сенатом.

Законы о бюджете и ежегодном финансовом государственном отчете рассматриваются и голосуются только в Палате депутатов.

В Швейцарии законопроект последовательно рассматривается в каждой из двух палат. Если между ними возникают разногласия, челночная процедура повторяется, но не более трех раз, после чего проводится координационное совещание и окончательное голосование в обеих палатах.

Наконец, следует остановиться на контрольных полномочиях вторы^ Некоторые предварительные замечания

Прежде всего необходимо отметить, что постоянные комиссии работают весьма интенсивно. Так, например, со 2 октября 1995 г. по 30 сентября 1996 г. постоянные комиссии Национального Собрания Франции провели 346 заседаний, общая продолжительность которых составила 517 часов 22 минуты; специальные комиссии - 21 заседание (40 часов 40 минут); а комиссии по расследованию - 39 заседаний (97 часов)19.

Конечно, сравнение в данном случае со специальными комиссиями и с комиссиями по расследованию не вполне правомерно, ибо и те и другие являются органами временными и, следовательно, уже в силу этого не могут соперничать с постоянными комиссиями. И тем не менее такое сравнение, на наш взгляд, весьма показательно: цифры говорят сами за себя.

Кроме того, постоянные комиссии нижней