Реферат: Ятилетия и активно используемых специалистами Всемирного Банка при формулировании рекомендаций странам, в которых имеют место процессы «догоняющей модернизации»

Вадим Маршаков


Оценивание политик

и

измерение результативности:


мировой опыт и российские перспективы оценивания эффективности государственного управления


В последнее время в рамках российского политико-управленческого, а также уже и общественно-политического дискурса все чаще звучат призывы к внедрению специальных методов оптимизации государственного управления, прошедших стадии разработки, апробации, критики и возможной «второй жизни» в западных странах в последние десятилетия и активно используемых специалистами Всемирного Банка при формулировании рекомендаций странам, в которых имеют место процессы «догоняющей модернизации».

Частота призывов, однако, сама по себе ни в коей мере не означает даже того, что представители российской федеральной и региональной политических элит рассматривают планомерное внедрение новых методов в качестве реальной перспективы; напротив, последовательный провал административной реформы и реформистских инициатив правительства в социально-экономической сфере, наиболее ярко выразившийся в ситуации вокруг недавней монетизации льгот, свидетельствует о полном невнимании отечественных policy-planners к тем неожиданным макросоциальным, социокультурным и широким политическим эффектам, которые может вызвать реализация той или иной государственной политики.

Как правило, в отечественной дискуссии речь ведется, как пишет Н.Н.Клищ, о необходимости «в применении новых методов и выработке механизмов, которые бы привели к улучшению работы министерств и ведомств» (Клищ 2004: 60), что в перспективе (скорее всего, пока еще чрезвычайно далекой), сделало бы, как полагает А.В.Оболонский, возможным конструктивное движение в сторону «постбюрократического мира, что далеко не в последнюю очередь предполагает построение минимально бюрократизированного, социально эффективного и подконтрольного, работающего на реальные нужды людей, а не мистические “высшие цели”…подлинного публичного аппарата исполнительной власти» (Оболонский 2002: 167), а движение в сторону постбюрократического мира – иными словами, полная или частичная дебюрократизация всех отраслей экономики, политики и управления, не в последнюю очередь предполагает этаблирование институтов и практик адекватного оценивания эффективности работы государственных органов.

Естественным исследовательским шагом в обозначенной ситуации является обращение к опыту тех стран, в которых изучение проблем оценивания эффективности имеет долгую историю и привело к ощутимым результатам. Изучая положительный опыт и учитывая все многообразные контексты наличной российской реальности можно, по крайней мере, в теории, создать алгоритм для возможной имплантации институтов и рецепции практик, которые признаны западным сообществом (а эффективное и транспарентное госуправление – устойчивый идеальный тип для public administration, сложившейся именно в западном научном мире дисциплине о государственном управлении) наиболее устоявшимися и успешными.

Именно на решение этой и некоторых смежных задач и направлен настоящий текст, в котором будут рассмотрены два комплекса методов, напрямую связанных с анализом эффективности – не только и даже не столько финансовой, сколько экономической и социальной - в политико-управленческой практике: 1) оценивание политик и программ (policy/program evaluation) и 2) оценка результативного управления (оно же бюджетирование, ориентированное на результат, БОР – performance budgeting/management; соответствующая процедура оценивания эффективности результативного управления именуется performance measurement и не имеет адекватного перевода на русский язык, кроме, как представляется, предлагаемого автором выражения «измерение результативности»), а также существующий опыт и перспективы применения этих методов в современной России.

В этой связи нам прежде предстоит рассмотреть те концептуальные подходы к политико-управленческим процессам, которые сформировали методологическую основу для появления оценочных методов в управлении, а также те трансформации систем госуправления, которые сделали возможным их реальное применение. В первом случае речь пойдет о динамических моделях принятия политических решений, в первую очередь о модели «политического цикла», а во втором - о череде административных реформ, реформ общественного сектора и государственного управления, которые буквально захлестнули многие страны в последнюю четверть XX столетия (см. напр. Мэннинг, Парисон 2003; Kickert 1997; Wollman 2003а; Politt, Bouckaert 2000), и в большинстве из них уже фактически завершены.

^ Концептуальные основы: «политический цикл», «управленческий цикл» и динамика процесса «policymaking»


Научное знание о методах, процедурах и институтах оценивания эффективности государственного управления a priori обречено на то, чтобы иметь междисциплинарный характер и заимствовать элементы концептуально-аналитического инструментария у таких дисциплин, как политический анализ (public policy analysis), экономика, социология и право. В то же время, концептуальный подход к политике и управлению, в рамках которого была рождена сама идея политического оценивания как неотъемлемого элемента проведения политики, был обоснован представителями первой из перечисленных дисциплин – политического анализа, или анализа публично-государственных политик.

Потребность в выработке концептуальных подходов к процессам разработки и реализации государственных политик и программ была осознана представителями политико-управленческих дисциплин еще в конце 1940 гг., когда в работе Г.Саймона (Simon 1947) была предпринята попытка структурно-процедурного анализа процесса принятия решений в американских государственных органах. В более поздних работах Саймона впрочем, акцент делался на развитие приложений теории рационального выбора к изучению политико-управленческих процессов, именно он является автором концепции ограниченной рациональности (bounded rationality), которая формирует мотивационную структуру членов бюрократических организаций. Важнейший вклад в развитие циклического подхода к политико-управленческому процессу внесли также ставшие классическими работы Г.Лассуэла (Lasswell 1956), Б.Хогвуда и Л.Ганна (Hogwood, Gunn 1984), Дж.Андерсона (Anderson 2003), У.Данна (Dunn 2004) и других.

Как пишет А.А.Дегтярев, «на сегодняшний день разработано довольно много разновидностей моделей политико-управленческого цикла, отличающихся друг от друга по числу фаз, их содержанию, способам сопряжения и по характеру связей между ними» (Дегтярев 2003). Подробное рассмотрение всех этих моделей не входит в задачи настоящего текстаi, поэтому ограничимся лишь описанием наиболее полной и часто используемой из них.

Большинство исследований в области публично-государственной политики были долгое время структурированы с помощью секвенционального подхода (Jones 1970), который предлагал рассматривать политику или политическую программу как последовательность действий, которые одновременно корреспондируют с описанием реальности и созданием идеального типа политико-управленческого действия. В рамках так называемого «стадиального подхода» (stagist approach) традиционно выделяют пять или шесть последовательных шагов, позволяющих проследить развитие политики через призму определенного количества этапов. Как правило, в рамках каждой фазы основные акторы, так или иначе интегрированные в процесс разработки и реализации политики, принимают участие в решении сопряженных с разрабатываемой политикой проблем и приобретают определенный уровень контроля над ее результатами и над полем публичной политики в целом.

«Политический цикл»ii в наиболее общем виде, как его описывают французские исследователи П.Мюллер и И.Сюрель (Muller, Surel 1998: 28-29), включает шесть основных фаз:


Формирование повестки дня (agenda setting). Дает акторам, включенным в процесс policymaking’а возможность идентифицировать/дать определение/сконструировать проблему для решения. Постановка проблем в повестку очерчивает условия генезиса публичного действия и открывает многообразие альтернатив решений – ответов на проблемы, полученные на «входе»iii («техногенная катастрофа или природный катаклизм, социальные волнения, скачок показателей безработицы»);

Выработка конкретных решений или альтернатив по достижению желаемых целей и/или адаптация к проблеме (policy formulation);

Решение в узком смысле слова (la décision au sens propre), формально наиболее видимая фаза процесса, которую в реальности очень трудно изолировать во всех ее подробностях, в измерении строгих институциональных рамок;

Претворение в жизнь (implementation). Означает практическую реализацию (или отсутствие оной) принятых на предыдущих стадиях решений;

Оценивание (policy evaluation). Представляет собой исследование прямых и побочных воздействий реализуемой программы. «Каковы эффекты избранной политики и ее практической реализации?»; «Отвечают ли эти эффекты эффектам ожидаемым?»; «Следует ли модифицировать политику в концептуальном или практическом измерениях?». Основной задачей этой фазы является поиск ответов на эти (и другие, более конкретизированные, см. Приложение) вопросы;

Завершение или переформулирование политики/программы (program termination/reformulation). По мнению Мюллера и Сюреля, эта фаза представляется «очень противоречивой для самих сторонников секвенционального (синонимично стадиальному – В.М.) подхода, возвращая нас в двусмысленной манере к вопросу «тушения политики» и/или к достижению поставленных целей» (Muller, Surel 1998: 29).


Концепция «политического цикла», равно как и все прочие модели принятия политических решений, выработанные в рамках стадиального подхода, представляет собой не более чем аналитический конструкт. Как справедливо замечает тот же А.А.Дегтярев, «в реальной жизни принятие публичных решений редко выглядит как четко последовательный и согласованный переход от «низших» фаз к «высшим». Чаще всего политико-управленческий процесс выглядит, проводя аналогию с физикой, не в виде «последовательного», а в виде «параллельного» соединения проводников (то есть фаз), где может происходить и возвратное движение (к примеру, возвращение закона в парламент президентом, использующим процедуру вето)» (Дегтярев 2004). Более того, процесс принятия решений в рамках любой возможной системы управления – процесс закрытый, и, несмотря на многочисленные (и в ряде стран - частично, но никогда полностью) удовлетворяемые императивы транспарентности и публичной отчетности, не может быть исследован на желаемом уровне точности и верифицируемости.

В то же время, во многом именно благодаря этому подходу и концепции политического цикла как его продукту стало возможным формирования как отдельного исследовательского направления исследования политики (policy research), ставшее одним из основных междисциплинарных направлений в западной политической и государственной науке в последние полвека. Policy-исследование в целом призвано обобщить результаты анализа политического цикла, который в данном случае используется как методологический алгоритм. Два «внутренних», но в то же время так же автономных направления policy-парадигмы образованы вокруг имплементационных исследований (implementation research), в центре внимания которых находится непосредственная реализация политики в ее тесной взаимосвязи с первыми стадиями цикла, т.е. формулированием политики (см. Pressman, Wildavsky 1974; Lester, Goggin 1998), и вокруг исследований оценочных (evaluation research), которые, в общем виде, сфокусированы на результатах проводимой политики и степени их детерминированности решениями и действиями, принятыми и совершенными в рамках других фаз цикла.

Развитие технократической традиции в государственном управлении с одной стороны, и возросший уровень институционализации оценивания с другой привели к постепенному вытеснению политического цикла циклом управленческим (management cycle), в рамках которого основной акцент делается на управление по результатам, агенсификацию и процедуры самооценивания, а сам цикл состоит всего из трех этапов-стадий: 1) постановка целей; 2) имплементация политики/программы; 3) оценивание.

Определения

Презентация всякой исследовательской и/или практической методологии требует предварительного определения концептов и терминов, которые лежат в ее основе.


Понятия результата и эффективности программы


При рецепции всякой методологии, разработанной западной наукой, требуется произвести адекватный перевод базовых понятий. Одним из центральных понятий анализа политик и ключевым понятием оценивания является «результат» и «результативность». В англоязычной практике широта этого семантического пространства сужается с помощью следующих различений понятий «результата», «результативности» и «эффективности» (см. Posavec, Carey 1992):

результат как форма конкретного эффекта от выполненной программы, проводимой политики или бюджетного процесса (outcome); как правило, под этой формой понимаются планируемые и/или не планируемые последствия публичного действия государственных органов – фактические результаты;

результат в виде социального эффекта - конкретных товаров и услуг, которые получают граждане от государственных (муниципальных) организаций (output);

результативность/продуктивность/эффективность в целом (performance) – совокупность параметров, в соответствии с которыми можно дать оценку результативности/продуктивности и/или эффективности деятельности государственных или муниципальных органов (см. например Kuhlman 2004);

исходные данные, ресурсы (input) - (финансовые, людские, материальные), используемые для производства товаров и услуг госорганами для граждан;

косвенные воздействия - ожидаемые и неожидаемые - политики/программы на социальное поведение целевой группы и других групп населения (impacts);

экономическая эффективность (efficiency) - «соотношение полезного результата (эффекта) и объема использованных или затраченных для этого ресурсов, выражающее степень целесообразности и рациональности произведенных расходов. Efficiency обычно выражается в показателях объема выпуска на единицу затрат» (Клищ 2004: 61);

социальная эффективность (effectiveness) – выражение того, каким образом степень в которой цели можно считать достигнутыми соответствует степени, в которой произведенные расходы можно считать экономичными;

техническая эффективность (efficacy) – «внутренняя» эффективность программы, выражающая способность ответственных за ее проведение и реализацию государственных органов мобилизовать свои ресурсы (к примеру, выполнить программу в назначенный срок).



Оценивание политик и программ


Широта и многообразие вариантов практического применения методов «политического оценивания» (так в наиболее общей форме следует называть всю совокупность представляемых методов и техник) не позволяет, как это постоянно случается в социальных науках, дать единое и узкое определение аналитическому инструменту.

Как пишет Х.Вольманн, первый президент Германского общества оценивания, «в этом случае мы отталкиваемся от широкого понимания оценивания (evaluation) как аналитической процедуры и инструмента, призванного добывать всю информацию для оценки производительности, процесса и результата политической программы (policy program) или меры» (Wollmann 2003).

Французский автор Б.Перре описывает инструмент и области его применения следующим образом: «оценивание применяется по отношению к объектам различной природы (политики, программы, проекты…), на различных географических уровнях (локальном, региональном, национальном) и в различных областях публичной деятельности (здравоохранение, образование, экология, безопасность, экономическое вмешательство, etc.). Оценивание может давать как эксплицитный, так и имплицитный конечный продукт: изменение решения, аналитический доклад, форму менеджмента, посредничества, обучения» (Perret 2001: 7).

Перефразируя эти дефиниции, можно сказать, что политическое оцениваниеiv есть эмпирическое исследование, в котором широко привлекаются методы социальных наук, проводимое с целью повышения общего качества политики в любой отрасли, результаты которого позволяют корректировать реализуемую политическую программу, предсказывать и влиять на ее результаты.


Измерение результативности и результативное администрирование


Методам измерения результативности и концепции результативного управления (администрирования), как, впрочем, и оцениванию политик, посвящен обширный массив литературы. Как и в предыдущем случае, единое определение процедуры измерения производительности отсутствует.

По мнению С.Кульман, методики и техники измерения результативности напрямую связаны с философией «новой модели управления» («New Steering Model»), в соответствии с которой базовая информация о результатах и, по возможности, побочных воздействиях административной деятельности приводит к более ориентированной на конкретные результаты схеме принятия политико-управленческих решений и распределения ресурсов в государственном управлении (Kuhlman 2004: Introduction). В более развернутой форме модель результативного управления (performance management) описывается в большинстве работ по этой проблематике как набор следующих процедурных принципов:


Определение результативности (эффективности) в референтных понятиях (непосредственные результаты (outputs), конечные результаты - социальные эффекты (outcomes), прочие эффекты и влияния, etc.);

Постановка измеряемого уровня желательных достижений (цели результативности, стандарты услуг, etc.);

Определение степени, в которой результаты можно считать достигнутыми с использованием индикаторов эффективности (измерение результативности, мониторинг результативности, etc.);

Предоставление отчетности по достигнутым результатам в свете использованных ресурсов (доклады о результативности, доклады о социальной эффективности, отчетность «ценность за деньги» (value-for-money), etc.);

Решения, релевантные распределению ресурсов (например, бюджетных средств) базируются на полученной в результате измерения результативности информации (бюджетирование, ориентированное на эффективность, бюджетирование, ориентированное на результат) (Davies 1999: 151; см. также: Van der Knaap 2000; Kuhlman 2004;; Клищ 2004).


Модель результативного управления также можно охарактеризовать, противопоставляя ее основному антиподу – модели классического управления, основанной на бюджетировании на основе нормативов на примере управления предоставлением медицинских услуг (государственная больница):


Таблица 1: управление по нормативам versus результативное управление

Управление по нормативам

Результативное управление

Выделение средств на содержание больницы (зарплата, оплата коммунальных услуг, закупка оборудования, etc.)

Обеспечение определенного количества больничных мест на единицу населения.




Выделение средств на содержание больницы (зарплата, оплата коммунальных услуг, закупка оборудования, etc.)

Выделение средств на предоставление определенных медицинских услуг «целевой аудитории» больницы;

Выделение средств под конкретные цели (например, не менее 95% здорового населения, «прикрепленного» к больнице);

Анализ качества предоставленных услуг и социального эффекта (анализ уровня смертности, количество здоровых детей, и т.д.)



^ Политическое оценивание и измерение результативности: сходства и различия


Стоит оговориться, что определять оценивание политик и результативное администрирование как два целиком и полностью автономных концепта было бы, по меньшей мере, некорректно. Напротив, анализ соответствующей литературы и конкретного исторического опыта показывает, что между этими двумя понятиями существует стойкая взаимосвязь. По мнению некоторых авторов, измерение производительности является частью широкой процедуры оценивания в государственном управлении (Politt, Bouckaert 2000: 115), и поэтому должно рассматриваться как его элемент.

Среди исследователей бытует также и несколько иная позиция, в соответствии с которой политическое оценивание и измерение производительности представляют собой два самостоятельных, хотя и связанных подхода к практической оценке эффективности, различаясь по операциональным критериям. По мнению Й.С.Дэвиса (Davies 1999: 151-152), оценивание и измерение результативности (результативное администрирование) могут быть описаны как разные, но комплементарные формы, дифференцируемые по двум основным направлениям: 1) частотой - оценочное исследование проводится в разовой форме, в то время как измерение результативности и результативное администрирование происходит продолжительно или непрерывно; 2) природой основного вопроса, которым задается каждый из подходов: оценивание отвечает на вопросы «почему и как?», в то время как измерение результативности – «что?».

В то же время, сравнительные измерения и исследования результативности могут проводиться и в относительно автономном режиме – например, в форме бенчмаркинга, а некоторые элементы этой концепции (например, БОР – бюджетирование, ориентированное на результат), внедряются в России при отсутствии институционализированной системы оценивания политических программ; последний опыт, однако скорее противоречит сложившимся в европейских странах и США системам оценивания эффективности управления в общественном секторе.

Подход к измерению результативности и соответствующей практике в государственном управлении и бюджетном процессе как к области, отличной от оценивания политик и программ преобладает в США и Канаде, и некоторых странах, в которых в процессе реформы государственного управления делался на американский опыт par excellence (Австралия, Новая Зеландия, etc.) Так, по официальному определению US General Accounting Office, измерение результативности – это «процесс сопровождающего мониторинга и получения информации о результатах программы, о конкретном прогрессе в сторону заранее определенных целей» (US General Accounting Office 1998). В более широком определении, данном Главной аудиторской службой Канады, «результативное управление (менеджмент) - это управление и система отчетности на базе знания о том, какие достижения программы имеют для граждан и сколько эти программы стоят. Это подразумевает согласование предсказуемых и желаемых эффектов, измерения степени приближения к ним и использование полученной информации в целях повышения продуктивности и улучшения результатов отчетности» (цит. по: English, Lindquist 1998).

Таким образом, можно сказать, что модель результативного управления в той форме, в которой она создавалась и функционирует, покоиться на двух «китах», первый из которых – бюджетирование в соответствии с запланированными результатами, а второй – перманентный мониторинг программы и максимально возможный уровень отчетности, в то время как оценивание политик представляет собой мощный инструмент policymaking’a и ориентировано на «глубинный» анализ концепции политики, процесса ее реализации и результатов. Если измерение результативности, основывающееся на мониторинге и/или бенчмаркинге применимо исключительно к анализу (по преимуществу, все же финансовому) деятельности органов государственной и муниципальной власти, то область применения оценивания значительно шире, не случайно некоторые исследователи оценивания политик как политического феномена говорят о «методологически ориентированном мета-оценивании» (Wollmann 2003) и о теснейшем связи между ним и реформами государственного управления, которые, выражаясь фигурально, стали и субъектами, и объектами оценивания.

^ Области применения и история оценивания политик: что, как и когда можно оценивать?


Область применения политического оценивания формируется двумя основными группами политик и программ: это, во-первых, «самостоятельные политики» (substantive policies), такие, как социальная политика, политики против безработицы, жилищная политика, природоохранная и т.п., и, во-вторых, политики в рамках реформы общественного сектора, которые направлены на «перекройку» политических и административных структур и институтов. Помимо этого, различие между оцениванием самостоятельных политик и оцениванием реформ состоит еще и в том, что если первое направлено на достижение «самостоятельного» результата и социального эффекта политики (например, снижение региональной социально-экономической асимметрии, снижение уровня безработицы), то второе имеет более комплексную архитектуру, поскольку адресовано к институциональным изменениям, последующему измерению результативности и продуктивности (и в этом отношении оценивание реформ общественного сектора напрямую связано с внедрением результативного управления), а также, по мнению Т.Кристенсена и П.Лэгрейда, к «более широкому политико-демократическому контексту» (Christensen, Lægreid 2001: 32).

Развитие оценивания политик и программ принято подразделять на три основных этапа, три так называемых «волны» оценивания (Derlien 1990; Wollmann 2003; Perret 1997, 2001), которые различались ролью оценивания в управлении и в реализации политик и характером ставившихся перед ним задач.

«Могут быть выделены приблизительно три фазы совместного развития реформ общественного сектора и оценивания за последние 30 лет: - пишет Х.Вольманн. – первая волна оценивания на протяжении 1960 и 1970-х гг.; вторая волна, начавшаяся в середине 1970-х; и третья волна, связанная с движением к новому государственному управлению (New Public Management)» (Wollmann 2003). Вообще, по мнению Вольмана, реформы общественного сектора и оценивание «связаны на протяжении этих 30 лет теснейшим образом – словно сиамские близнецы» (Ibid.)

Период 1960-1970-х гг. характеризуется развитием концепции государства благосостояния и соответствующим запросом на «про-активный» характер процесса формулирования и реализации государственных политик через глубокую перестройку и модернизацию политических и административных структур. В этом контексте внедрение и институционализация планирования и оценивания виделась «модернизаторам» (термин К.Поллитта и Г.Букерта: Politt, Bouckaert 2000) одной из основных стратегических целей. Именно этот запрос породил вышеописанный концептуальный инструментарий «политического цикла», в котором оценивание выполняло функцию «кибернетической петли» (по аналогии с «петлей обратной связи» в системном анализе Д.Истона или К.Дойча), собирая и транслируя релевантные для процесса policymaking данные. Оценивание политик понималось как оформившееся оценочное исследование, основанное на методологии социальных наук, и было направлено на анализ конечной эффективности и социальных эффектов государственных и отраслевых политик. В этот период, получивший характеристику «планового», необходимость и ценность проведения оценочных исследований, одинаково разделяемая как истэблишментом, так и экспертным сообществом, выражалась в стремлении улучшить политические результаты и повысить социальную эффективность реализуемых программ и политик. В то же время непосредственные политические цели обладали, как правило, императивным и «предписанным» характером и не являлись предметом дискуссии ни для «модернизаторов», ни для представителей академической среды, которые и проводили оценивание в рамках так называемой модели «контрактного исследования» (contractual research, см. Wollmann 2003a) по заказу органов государственной власти. Странами-первопроходцами первой волны, в которых политическое оценивание было в этот период наиболее развито, стали США, Германия и Швеция.

Начиная с середины 1970-х гг., в связи развитием интегрированного мирового экономического пространства и бюджетными кризисами, охватившими многие страны, policy-процессы были переориентированы в соответствии с запросом на экономичность и общее сокращение бюджетных расходов Политико-экономической особенностью ситуации становится нефтяной кризис и необходимость сбережения ресурсов, и в этой связи основными проблемами, которые были поставлены перед системой государственного аппарата, стали строгое выдерживание параметров бюджета и необходимость ответа на неолиберальную критику социальных реформ (Derlien 1990). Исходя из этих проблем, трансформировалась и цель применения оценивания, которое «переключилось» с исследования социальных эффектов, результатов и конечной эффективности на контроль издержек (на уровне input) и применялось по преимуществу для контроля над издержками социальных программ, и в меньшей степени - для изучения их социальных (конечных) результатов. Среди европейских стран, в которых основные трансформации оценивания в рамках «второй волны» были наиболее ярко выражены, выделяют Великобританию и Нидерланды.

Период «третьей волны» начался в конце 1980-х гг. и продолжается, фактически, по сей день, несмотря на некоторые ценностные сдвиги в европейской политико-управленческой традиции и некоторую «детехнократизацию», выразившуюся, например, в концепции governance - «управления без правительства» в контексте «государства минимализма; переустановки, рефракции политической власти; качественно усовершенствованного политического мониторинга и оценивания; реформы управления государственным сектором (что подразумевает «экономизацию» управления и политики - В.М.); реформирования всей политической структуры; демократизации государственного сектора; трансформации культуры» (Rhodes 1999: 2-3). Основным процессом, повлиявшим на развитие формы и задач политического оценивания, стал переход многих западных стран к уже упоминавшейся новой модели государственного управления (New Public Management), ориентированной на маркетизацию, децентрализацию, результативное управление и, eo ipso, повышение всех видов эффективности управления на государственном, локальном и муниципальном уровнях. Характерной чертой оценивания «третьей волны» стал внутренний его характер: оценивание деятельности государственных органов производится, в основном, внутренними институтами оценивания по выработанным индикаторам с отчетностью через определенный промежуток времени и в регламентированном порядке (например, в рамках знаменитого «Best Value Regime» в Великобритании, коммуны были обязаны представлять оценивание результатов своей деятельности каждые 5 лет), производя интеграцию оценивания и результативного управления в единый policy-процесс.

Таким образом, более чем тридцатилетняя история сформировала оценивание политик и программ и как самостоятельное междисциплинарное направление в социальных науках, и как автономную интеллектуальную индустрию. Несмотря на горькие констатации того, что, пройдя столь долгий путь развития, оценивание проводимой политики по-прежнему остается скорее исключительным случаем, нежели устойчивой практикой (Martin, Sanderson 1999; Wollmann 2003b), современные - в первую очередь, европейские – тенденции скорее позволяют делать оптимистические выводы о дальнейшем развитии оценивания в различных направлениях.

Можно выделить следующие, устоявшиеся к настоящему моменту и обязательные для стран-участниц Европейского Союза направления, по которым проводятся оценочные исследования (см. CEC 1999)v:


Оценивание политики занятости;

Оценивание социальной политики;

Оценивание политики в области здравоохранения;

Оценивание экологической (природоохранной) политики;

Оценивание политики в области образования;

Оценивание политики в области коммуникаций и информационных технологий (к этому направлению относится, в частности, оценивание уровня развития электронного правительства);

Оценивание бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики;

Оценивание региональной политики (см. Бачлер 2000);

Оценивание регулятивного воздействия (Regulatory Impact Assessment - RIA) (см. Better Policymaking);

Оценивание эффективности законодательства (см. Мадер 2002).



^ Виды оценивания политик и программ

Помимо дифференциации по направлениям и областям, в рамках политического оценивания можно сделать еще ряд различений по структурно-методологическим и техническим критериям в зависимости от поставленных задач и характера объекта оценивания.


Этапы проведения оценивания


В зависимости от того, на каком этапе policy-процесса проводится оценивание, можно выделить:


определение возможности оценивания (evaluability assessment) – поиск валидных показателей и индикаторов, анализ контекста политики или программы позволяет установить саму возможность ее оценивания и, при положительном результате, ту степень, в которой она может быть оценена;

ex-ante оценивание, или пред-оценка (pre-assessment), направлено на изучение возможного хода будущей политики, прогнозирование основных «узких мест», конечных результатов, социальных эффектов и побочных воздействий. Именно на стадии ex-ante возможно, оценив издержки, выгоды, риски и эффекты производить интерактивную корректировку сценария политики;

сопровождающее оценивание (on going/mid-term оценивание; возможен также термин «формативное оценивание») направлено на аналитическое сопровождение реализуемой политики или программы и образование механизма обратной связи с возможностью корректировки политики в ходе реализации; промежуточные результаты оценивания транслируются всем стейкхолдерам (заинтересованным социальным акторам, принимающим участие в реализации политики). На этой стадии оценивание позволяет оказывать аналитическое, когнитивно-коммуникативное (обучающее в процессе) или интервенционное воздействие (вмешательство) на процесс реализации политики;

Суммирующее (еx-post) оценивание проводится после завершения реализации политической программы. Цели суммирующего оценивания могут быть различными: 1) оценка того, в какой степени достигнуты поставленные на стадии формулирования политики цели – контроль успешности политической программы; 2) оценка воздействия (impact evaluation) подразумевает анализ запланированных и незапланированных социальных, экономических и политических эффектов, которые реализация политики вызвала к жизни, как и в какой степени они связаны с теми мероприятиями, которые имели место в ходе проведения политической программы.


Первичное и вторичное оценивание


Политическое оценивание может основываться на результатах как первичного, так и вторичного анализа данных. Фактически, речь идет о своего рода «оценивании оценивания»: вторичное оценивание (или мета-оценивание) направлено на изучение концептуально-методологической и инструментальной корректности оценивания первичного, а также на синтезирование положительного опыта (если оный имеется) с целью его дальнейшего тиражирования и производства методологических новаций.

Внешнее и внутреннее оценивание


Как уже было сказано выше, оценивание политической программы может производиться как самим объектом, ее реализующим, так и «извне»- внешней стороной, не имеющей непосредственного отношения к деятельности в рамках реализуемой программы. Внутреннее оценивание или «самооценивание» - один из ключевых элементов «нового государственного управления», обеспечивающий систему мониторинга и обратной связи в политико-управленческом процессе.

Внешнее оценивание может сKuipers H., Richardson R.1999. Active Qualitative Evaluation: Core Elements and Procedures. - Evaluation. Vol. 5(1)
Lasswell H. 1956. The Decision Process: Seven Categories of Functional Analysis. College Park.

Lester J.P., Goggin M.L. 1998 Back to The Future: The Rediscovery of Implementation Studies. – Policy Currents. Newsletter of the Public Policy Section American Political Science Association. Vol. 8, N.3


Martin S., Sanderson I. 1999 Evaluating Public Policy Experiments. Measuring Outcomes, Monitoring Processes or Managing Pilots? – Evaluation. Vol. 5(3)

Muller P., Surel Y.1998 L’analyse des politiques publiques. Clefs Politique, Montchrestien


Perret B. 2001 L’évaluation des politiques publiques. Paris, «La Decouverte»


Pollitt, C., Bouckaert G. 2000 Public Management Reform. Oxford


Posavec, E., Carey R. 1992. Program Evaluation. Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall.


Pressman, J., Wildavsky A. 1974, Implementation. Berkeley:

Rhodes R.A.W. 1999. Understanding Governance. Policy Networks, Governance, Reflexivity and Accountability. Buchingham.

Simon H. 1947. Administrative Behavior: A Study of Decision-Making Processes in Administrative Organizations. N.Y.

United States General Accounting Office 1998. Performance Measurement and Evaluation: Definitions and Relationships. Washington, DC: USGAO.


Van Der Knaap P. 2000 Performance Management and Policy Evaluation in the Netherlands. – Evaluation, Vol. 6(3)


Wollmann H. 2003 Evaluation in public-sector ref