Реферат: План Введение Этика в традиционной организационной структуре государственной службы. 7 1 Основные этические принципы и нормы в традиционной государственной службе. 7

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.


СЕВЕРО-ЗАПАДНАЯ АКАДЕМИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ.


Абрамова Л.П.

Варбенкова Т.М.

Цепляев А.Ю.


Этические аспекты организационной структуры государственной службы.

(Материалы к курсу лекций)


Санкт-Петербург

2004

План

Введение……………………………………………………………………………………………….4

1 Этика в традиционной организационной структуре государственной службы. 7

1.1 Основные этические принципы и нормы в традиционной государственной службе. 7

1.2 Возможные негативные следствия в этике государственной службы как следствие традиционной организации госслужбы. 13

2 Особенности изменения этики государственной службы в трансформирующемся обществе развитых демократий. 21

2.1 Основные направления изменения традиционной организационной структуры государственной службы. 21

2.2 Особенности изменений в традиционной этике государственной службы в условиях реформ. 33

3 Особенности Российского трансформирующегося общества. 40

3.1 Особенности трансформации организационной структуры государственной службы России. 40

3.2 Становление новой этики государственной службы России. 49

4 Этические нормы в писаных и неписаных правилах. 58

4.1 Этический кодекс государственного служащего. 58

4.2 Рыночный характер нового государственного служащего 65

4.3 Национальные традиции в деловом этикете чиновника. 69

Заключение. 73

Список литературы. 77

5 Приложение 1 82

Введение.

Мы живем в эпоху трансформирующихся обществ, что в широком смысле означает ускорение всех жизненных процессов. В таких условиях, с одной стороны, традиционная государственная служба переживает кризис, как и многие традиционные институты, с другой стороны, господство консервативной идеологии привело к тому, что государственные служащие стали категорией граждан, более защищенной, чем все остальные. Эти явления, ставшие очевидными в наиболее развитых странах к концу 70-х гг., ХХ века негативно сказались на государственной службе и поэтому заставили искать новых подходов. В России эти процессы в девяностых годах ХХ века наложились на коренную «ломку» прежних общественных отношений, смену системы ценностей.

За рубежом эта тема начала осознаваться лишь в 80-х – начале 90-х гг., когда она вышла за пределы университетских аудиторий и ворвалась в правительственные учреждения, штаб-квартиры профессиональных организаций и групп интересов. Тогда были приняты многие законы об этической ответственности чиновников, профессиональные кодексы государственных служащих, когда стали создаваться различные институты (комиссии, советы, министерства), занимающиеся борьбой с коррупцией и обеспечением этичного поведения. Соответственно, в это время появилась и литература, начали проводиться конференции, семинары, посвященные данной проблеме и т.д.1 В России же проблемы этики государственной службы еще недостаточно исследованы. В научных журналах печатаются единичные статьи, в учебных пособиях по государственной службе упоминаются эти проблемы, делаются доклады на эту тему на различных конференциях. Однако нет глубокого, комплексного исследования.1

Проблема формирования эффективного кадрового потенциала государственной службы остается в настоящее время одной из наиболее актуальных проблем государственного управления России. Это следует, прежде всего, из анализа кадрового корпуса органов исполнительной власти всех уровней, приведенного в ежегодном Послании Президента РФ Федеральному собранию (2003 г.), и поставленных в нем задач.2

В послании подчеркивается, что достигнутые в настоящее время успехи в социально-экономическом развитии России обусловлены в основном благоприятными внешними факторами, однако по-прежнему острой остается проблема недостаточной эффективности государственной власти в РФ. Президент отмечает, что «несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей».

Целью данной работы является обозначение главных подходов к проблеме государственной службы в трансформирующихся обществах. Хочется найти ответ и на вопрос: действительно ли ситуация в государственной службе настолько плоха, как об этом принято говорить, как можно объяснить постоянные сообщения о коррупции, об общем падении нравов в органах государственной власти (достаточно вспомнить скандалы с бывшим канцлером германии Г. Колем, бывшим премьер-министром Израиля Биньямином Нетаньяху, бывшим управляющим делами Президента РФ П. Бородиным и фирмой Мабетекс и т.д. и т.п.), почему это происходит, где причины этих процессов?

Чтобы ответить на эти вопросы, рассмотрим основные современные изменения на государственной службе, влияние этих изменений на этику государственной службы, и, наконец, особенности этики государственной службы в России.

В соответствии с выдвинутыми задачами структура работы будет иметь четыре главы. В них предлагается рассмотреть:

Во-первых, этические профессиональные нормы в традиционной организационной структуре госслужбы, а также факторы, влияющие на возникновение негативных тенденций в морали чиновников.

Во-вторых, основные тенденции изменения этических норм государственной службы в последней трети ХХ века, и факторов, их обуславливающих.

В третьих: особенности протекания процессов трансформации этических норм государственной службы в России в условиях осуществляемых экономических, правовых и административных реформ.

В четвертых: этические нормы, содержащиеся в писаных и неписаных правилах поведения госслужащих.
^ 1Этика в традиционной организационной структуре государственной службы. 1.1Основные этические принципы и нормы в традиционной государственной службе.
Профессиональная этика в любой сфере деятельности не формирует новые принципы и понятия морального сознания, она как бы «приспосабливает» уже известные принципы, понятия к специфическим сферам жизнедеятельности человека. Профессиональная этика государственного служащего помогает конкретизировать, реализовать моральные ценности в условиях, подчас весьма сложных, необычных.

Профессиональная этика и профессиональное нравственное сознание для своего функционирования должны иметь свои специфические понятия. Кратко рассмотрим те из них, которые будут интересовать нас больше всего. Пожалуй, исходным понятием профессиональной этики является понятие «профессионального долга», в котором фиксируются достаточно подробно служебные обязанности. Именно осознание своего служебного долга побуждает представителей целого ряда профессий относиться к своему делу с наибольшей ответственностью, учитывая многие конкретные нюансы взаимоотношения личности и общества, личности и коллектива. Профессиональный долг стимулирует самоотдачу, именно в нём находит конкретное выражение долг Человека.

Следует выделить и такие понятия как «профессиональная честь» и «профессиональное достоинство». В понятии профессиональная честь выражается оценка значимости той или иной профессии в жизни общества. Осознание этой значимости очень важно для государственного служащего и составляет основу профессионального достоинства, самооценку своей деятельности. Важно отметить, что понятия «честь» и «служба» как общественные явления тесно связаны между собой. Не случайно в былые времена под честью понималось высокое звание, должность.

Честь не только нравственная, но и историческая категория. Она производная от условий эпохи, в которой живут люди, является частью их сознания, ориентирована на ту или иную систему ценностей, норм поведения и т.д.Честь вместе с тем и категория деятельная. Она проявляет себя в поступках людей, в их отношениях друг с другом.

Первостепенное значение для человека, чем бы он ни занимался, имеет, естественно, гражданская честь. По словам философа А. Шопенгауэра ни один человек не может обойтись без неё. Её действия и значение распространяются на все сословия, не исключая самых высших. Честь обязывает всех граждан радеть за интересы своего отечества, умножать его богатство, доброе имя и славу, уважительно относится к законам государства, поддерживать общественный порядок, заботится о стариках и детях, помогать слабо защищённым слоям граждан. Гражданская честь оказывает существенное влияние и на честь служебную, по крайней мере, в той части, которая связана с высокой социальной значимостью службы и служебной деятельности. В современном понимании служба – это служение государству, Отечеству, народу. Социальный смысл службы особенно ярко проявляется в переломные эпохи в жизни государства, когда резко возрастает ответственность людей за судьбы страны.

Служебная честь, кроме социального смысла, имеет и другую, не менее важную сторону, связанную с выполнением служащими своего долга. В виду публичности службы деятельность государственных служащих, их профессиональные, личностные качества находятся под пристальным вниманием общественности. Как отмечает Шопенгауэр, «служебная честь заключается во всеобщем мнении других, что человек, занимающий свою должность, действительно имеет все необходимые для этого качества и во всех случаях точно исполняет свои служебные обязанности.

Профессиональная честь и профессиональное достоинство, взаимно дополняя друг друга, помогают поддерживать определённый, достаточно высокий уровень нравственности. Профессиональная честь и профессиональное достоинство государственного служащего будут выражаться в принятых решениях и различных поступках.

Профессиональная нравственность для государственного служащего включает в себя и понятие «профессиональной справедливости». Быть справедливым не так просто. Государственному служащему требуется затратить много усилий, чтобы досконально исследовать ту или иную ситуацию, объективные обстоятельства. Оценить по шаблону, по совету начальства – гораздо легче. Но именно профессиональная справедливость, профессиональная совесть и побуждает государственного служащего быть справедливым, не поддаваться давлению «свыше», мафиозных групп и др. Справедливость, конечно, важна и в отношениях с коллегами. Двойные, тройные стандарты в оценках «своих» и «чужих», удобных и не удобных разрушают и моральное сознание самого специалиста, и морально-психологический климат коллектива. Так как общение с конкретным человеком составляет большую часть рабочего времени основного числа государственных служащих, можно с полной уверенностью говорить о таком понятии профессиональной нравственности, как «профессиональный такт».

Особенно стоит выделить основные принципы профессиональной этики государственного служащего.

Прежде всего, исходным для профессиональной этики государственного служащего является принцип гуманизма, т.е. уважительного отношения к каждой человеческой личности, понимания её неповторимости, самодостаточной ценности. Принцип гуманизма противостоит чисто утилитарному отношению к личности, рассмотрению её, главным образом, как средства достижения каких-то иных, пусть и достаточно важных целей.

С принципом гуманизма пересекается принцип оптимизма (профессионального). Так, государственному служащему не просто выполнять свои обязанности без веры в то, что его усилия, его труд, как принимаемые, так и выполняемые им решения способствуют развитию государства, укреплению принципов демократии, законности и правопорядка. Эта вера возвышает и помогает развить доброе начало в человеке.

Любая деятельность, особенно та, которая непосредственно направлена на человека, должна быть осенена, одухотворена высокой идеей. Поэтому профессиональная этика государственного служащего должна включать в себя принцип патриотизма. Очевидно, что любовь к Родине не может сочетаться с пренебрежительным отношениям к другим странам, другим народам. Если вспомнить рассуждения Аристотеля о золотой середине, то патриотизм можно представить как середину между двумя крайностями: между национальной кичливостью и приниженностью, заискиванием перед всем иностранным. Истинный патриотизм включает в себя конструктивное отношение к достижениям других народов.

Основные понятия и принципы профессиональной этики государственного служащего образуют её каркас, который наполняется «плотью и кровью» в различных житейских ситуациях.

Нравственные требования, предъявляемые к государственным служащим можно разделить на 4 группы:

Эта группа требований связана с наличием у чиновников властных и распорядительных полномочий. Требования к служащим, находящимся на уровне, где принимаются решения, переходят в этику управления (решительность, профессионализм, способность к лидерству, компетентность, воля к достижению цели, прогностические способности, предвидение и т.д.).

Исполнительская дисциплина. В основе этого требования лежит тот факт, что от государственного служащего порой зависит и жизнь человека, так как в профессиональную функцию чиновников входит оформление документов на человека с момента его рождения. Дисциплинированность, внимательность, исполнительность, пунктуальность, педантичность и законопослушность – эти качества характеризуют исполнительскую дисциплину. Эти качества особенно важных, так как документы, оформляемые в государственной службе специфичны. Во-первых, от случая к случаю (свидетельство о рождении, документы на недвижимость и др.), вкравшаяся ошибка может не обнаруживаться годами. Во-вторых, они должны быть оформлены в соответствии с требованиями делопроизводства и законов, а это рядовой гражданин объективно проверить и даже заметить Несоответствие таковым не сможет.

Качества, определяемые тем, что сегодня в структуре профессиональной деятельности чиновников возрастает объём общения, при этом общение не только возрастает количественно, но и становится более разнообразным, разнохарактерным. В это общение включаются новые слои населения, различающиеся интересами, социальным статусом, уровнем доходов и т.д. Чиновнику должны быть присущи такие качества как коммуникативность, открытость, уважение к чужой точке зрения, умение слушать и слышать, сдержанность, тактичность, воспитанность, владение словом, умение себя подать;

Качества, объясняемые «Эффектом аквариума». Это особое положение государственного служащего в обществе: к нему приковано обострённое внимание людей (даже к личной его жизни). Из этого следует, что государственная служба – это не только профессия, но и образ жизни. Сдержанность, относительный аскетизм, ощущение ответственности за отступление от стандартов, личное поведение – это те качества чиновника, которые отвечают за то, какое мнение сложится у населения о государстве.

При практическом применении понятия и принципы профессиональной этики государственной службы обретают форму этических требований. Основные из них, (см. приложение 1) должны предъявляться к государственному служащему как при поступлении на государственную службу, так и при исполнении государственно-служебных полномочий.

Проступком, позорящим честь и достоинство государственного служащего, может признаваться такое действие или бездействие, которое, хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием государственного служащего и делает невозможным дальнейшее выполнение им своих служебных полномочий: грубое нарушение общепринятых норм и правил поведения, умаляющее авторитет государственной службы; умышленные нарушения закона; недобросовестность, повлёкшая существенные негативные последствия; систематические действия или бездействие, свидетельствующие о преднамеренном нарушении государственным служащим данной им присяги.

Попытаемся раскрыть более подробно отдельные этические требования, возможно, не самые основополагающие и принципиальные, но, тем не менее, играющие немаловажную роль в формировании представления о том, каким же должен быть моральный облик государственного служащего.

Одним из самых серьёзных факторов, определяющих критическое отношение населения к руководству и аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, профессиональной этики.

Проявлением приверженности государственного служащего профессиональным этическим требованиям на всех уровнях его деятельности является способность уважительно относиться к достоинству человека, независимо от его социального положения. Признать в человеке равные с собой права на достойное существование, понимать и чувствовать, что все люди равны, что человек – главная ценность социальной жизни, - первое условие всякой деятельности. Административная иерархия соподчинения по вертикали не исключает возможности в каждом человеке, на какой бы ступеньке иерархической лестницы он ни стоял, видеть, прежде всего, человека.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения государственных служащих между управленческой элитой и народом, заключается в специфике духовного мира государственного служащего – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень самостоятельности относительно ведомства и общегосударственной линии. Способность сделать правильный моральный выбор является показателем целостности его духовной культуры, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления деятельности, чувстве ответственности перед своей совестью и перед общественным мнением за последствия и результаты своей деятельности.

Таким образом, нравственная культура государственного служащего проявляется через отношение к людям, которым он служит. Здесь можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство (фактически абстрактный уровень). Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы своих граждан, и за его политическими партиями и государственными учреждениями стоят реальные люди с их нуждами, интересами и потребностями. Значит, и на этом уровне государственный служащий за всё, что он делает, ответственен перед людьми.
^ 1.2Возможные негативные следствия в этике государственной службы как следствие традиционной организации госслужбы.
Государственная служба во всех государствах и во все времена финансируется из казны, из бюджета, таким образом, госслужба всегда существует в условиях ограниченных ресурсов. Как результат этого финансирования, материальное вознаграждение государственных служащих всегда ниже, чем вознаграждение специалистов такого же статуса в других сферах деятельности. На это обстоятельство еще в начале ХХ века обратил внимание А. Файоль, (различие может достигать 6 раз).1 Такое положение сохранилось и в наши дни. В 1994 году в Германии было проведено исследование, в котором сравнивались заработная плата госслужащих и людей, служащих в других структурах. Было выяснено, что лучшие чиновники государственной службы получают столько же, сколько худшие клерки в других организациях. Морально-психологическая неудовлетворённость уровнем материального вознаграждения приводит к ряду следствий.

Для подчинённых:

Лучшие, наиболее талантливые, конкурентоспособные на рынке труда уходят в другие сферы деятельности. В результате качество кадрового потенциала снижается, и разница между лучшими и худшими чиновниками уменьшается, исчезают яркие лидеры.

Значительная часть государственных чиновников (на всех уровнях) вольно или невольно, осознанно или неосознанно, использует властные и распорядительные полномочия чтобы восполнить уровень вознаграждения до стандартного статусного. Это массовый процесс, в основном восполнение идёт в форме услуг, а не в материальном выражении, это может быть использование служебного положения по отношению к клиентам, а также использование внутренних ресурсов государственной службы.

Определённая (меньшая), часть государственных служащих, идёт в аппарат, не взирая на маленькую заработную плату, стремясь извлечь личную пользу. Доля таких людей постоянно возрастает. В середине 80-х гг. в исследованиях западных госслужб было зафиксировано, что 90% госслужащих уважают и ценят общественные цели своей работы выше личных, в 90-х гг. эта цифра упала в два раза. В условиях сращивания бизнес – деятельности и политики с госслужбой, государственная служба для многих – дополнительный трамплин для успешной дальнейшей деловой деятельности в этих сферах. К личным целям можно отнести реализацию групповых целей, когда в госслужбу идут вследствие деления портфелей в период голосования.

На нижних уровнях государственной службы, в муниципалитетах, объём властных распорядительных полномочий столь мал, что их сложно использовать для извлечения материальной выгоды. Но он достаточен, чтобы ощущать власть как эмоцию, почувствовать свою значимость и использовать ощущение власти в качестве компенсации за плохо оплачиваемый и мало содержательный труд.

Следствия для руководителей:

Руководители в госслужбе, практически, лишены возможности использовать фактор материального стимулирования для регулирования и стабилизации кадрового потенциала.

Стремясь приобрести возможности материального воздействия на персонал с целью стабилизации кадров и улучшения кадрового потенциала, руководители вступают в договорные отношения с руководящим персоналом и владельцами фирм и организаций, расположенных на их территории, с тем, чтобы создать для своих сотрудников льготы и привилегии, не установленные законом. Опасность в том, что потом руководитель должен учитывать интересы этой фирмы, лоббировать их.

Государственная служба строго выстроена по вертикалям деятельности. В этих вертикалях работают люди с различным предшествующим социальным опытом, воспитанные в разных системах профессиональных нравственных норм. Деятельность в этих вертикалях существенно различается по специфике и характеру труда, по целям деятельности. Особенностью устройства по вертикали является и то, что подчинённость здесь может оказаться для сотрудников даже более важной, чем принадлежность к определённому территориальному органу. Более качественно работники выполняют задания, пришедшие сверху или идущие наверх. В обыденной жизни это значит, что они предпочитают больше заниматься отчётами и т.д., нежели чем-то другим, например, заниматься благоустройством своей территории.

Жёсткость подчинения по вертикали приводит к тому, что очень сложно устанавливаются горизонтальные связи между сотрудниками разных вертикалей на промежуточных уровнях. Прохождение любого документа из-за этого в государственной службе примерно в 1.5 – 2 раза медленнее, чем в других сферах деятельности.

Возникают проблемы в организации групп внутри территориального органа, где должны быть задействованы сотрудники нескольких вертикалей. Это особенно важно с переходом на элементы матричных организационных структур.

Осложняется работа с информацией, которой обладает то или иное ведомство, вертикаль, в интересах всего территориального общества. Это связано с тем, что ведомство стремится использовать имеющуюся у него информацию в корпоративных целях.

На чисто психологическом уровне между сотрудниками разных вертикалей внутри одного территориального органа могут возникать неприязненные отношения и конфликты, как правило, – скрытые (латентные), которые длятся долго. Выплёскиваются они чаще всего во время поощрения, премирования, продвижения людей в виде взаимных обид.

Государственная служба строго выстроена по территориям. У населения, в отличие от других сфер деятельности, практически нет права выбора чиновника, который будет оказывать ему услугу. Все территориальные инспектора закрепляются по улицам, по алфавиту и т.д., отсюда у населения крайне малый опыт общения и очень мало информации для того, чтобы составить личные представления о государственных служащих в целом, об их личных качествах и о профессионализме. Подобное положение приводит к следующим следствиям:

Необходимость унифицировать поведение государственных служащих с таким расчётом, чтобы встреча с любым из них давала, хотя бы в общем виде, представление о целом. Это достигается: более жёстким правовым регулированием поведения сотрудников; большей проработанностью этикета государственной службы и т.д.

Дефицит информации о государственных чиновниках люди стремятся восполнить, по крупицам собирая информацию из других источников, например: косвенные оценки людей, контактировавших с госслужащими; слухи и домыслы.

В обществе всегда есть слои и группы, которые более других заинтересованы в лояльном отношении к себе представителей государственной службы. Сюда относятся: вся сфера мелкого бизнеса, социально – поддерживаемые слои населения, руководители и владельцы фирм и предприятий и т.д. Особенности этого процесса – растянутость его во времени и зарабатывание положительного имиджа в глазах госслужащих на перспективу. Каждый слой заинтересованных лиц проявляет интерес к своему уровню государственных служащих (социально поддерживаемые слои населения – к участковым инспекторам, руководители фирм – к руководителям госслужбы). Этот интерес выражается повышенным вниманием к сотрудникам государственной службы (услуги, подарки и т.д.). Опасность данного явления в том, что нравственно нестойкие чиновники постепенно входят во вкус и начинают вынуждать, а потом даже принуждать к оказанию услуг.

Органы государственной службы отличает нестандартный характер смены персонала (текучести рабочей силы). Это определяется следующими причинами:

Значительная смена персонала по итогам выборных кампаний, когда меняются главы выборных органов государственного и муниципального управления и т.д. Явление наблюдается на всех уровнях и носит относительно массовый характер. Например, в период, предшествовавший первой инаугурации Билла Клинтона, на высшем уровне управления США было заменено около 1000 чиновников. У этого явления есть несколько оснований:

Необходимость привести с собой команду, которая разделяет политические цели, видение перспектив начальника, а на уровне ближайшего окружения – тех, на кого можно полагаться и кому можно доверится.

Необходимость руководителям подобрать сотрудников в соответствии с личным стилем работы, с определёнными навыками и нравственными качествами. Необходимость расплатиться местами в государственной службе за поддержку электоратом с многочисленными союзниками в ходе предвыборной кампании.1

Следующая причина текучести кадров: отток с государственной службы людей, которых не удовлетворяет содержательная сторона труда, уровень вознаграждения, а возможно и плохой психологический климат в коллективе.

Отток с государственной службы людей, которые не смогли приспособиться к особенностям функционирования госслужбы, не смогли принять её этику, возможно, в результате внутриличностного конфликта между старой и новой системами ценностей.

В государственной службе, в связи с развитием гражданского общества и процессами децентрализации управления, всё время возрастает объём общения в самых разных формах: представительские функции, переговоры, встречи, публичные мероприятия и т.п. По мере развития гражданского общества доля общения в деятельности госслужащих не просто возрастает и требует от служащего наличия таких качеств, как коммуникабельность, умение слушать, принимать чужую точку зрения, обучаемость (возможность убедить человека в его неправоте), но общение становится всё более динамичным, разнообразным, интенсивным и т.д.

Как следствие госслужащие, как и все категории работающих, связанных с большим объёмом общения, оказываются подвержены болезням стрессов, особенно одной их разновидности: болезни «выгорания» (плата за сочувствие). Для госслужащих общение представляет ещё особую сложность в связи с тем, что на них население в целом и отдельные его слои возлагают особые надежды в решении своих проблем. Однако госслужащие могут удовлетворить эти надежды только в той степени, в какой им позволит это сделать система законов, указов, бюджеты и т.д. Это конфликт между реальностью и иллюзией. Это психическое заболевание - поражается эмоциональный мир людей, но в отдельных периодах заболевания поведение таких сотрудников выглядит как отступление от нравственных норм, проявление хамства, нетерпимости и т.д. Впервые о подобном заболевании заговорили в начале 70-х годов в США.

Таким образом, теоретические, идеальные нормы и принципы профессиональной этики государственной службы в практическом воплощении могут существенно искажаться, причем в ряде случаев этим процессам способствуют столь сильнодействующие факторы, что даже правовое закрепления ряда нравственных требований оказывается недостаточно действенным. В таких случаях приходиться прибегать к жестким организационным мероприятиям.

К сожалению, подобные обстоятельства также снижают престиж государственных служащих и государственной службы в целом в глазах населения, и находит свое отражение в негативном общественном мнении о личностных качествах чиновников.
^ 2Особенности изменения этики государственной службы в трансформирующемся обществе развитых демократий. 2.1Основные направления изменения традиционной организационной структуры государственной службы.
Современный мир полон изменений, и, естественно, они влияют на положение государственной службы и государственных служащих. В условиях этих изменений «традиционная» модель государственного управления испытывает сейчас в мире определенный «кризис легитимности», т.е. падение доверия граждан к ней, к чиновничеству, к ее принципиальной способности эффективно реагировать на «вызовы» сегодняшнего, и, тем более, завтрашнего дня. В связи с этим понизился и социальный престиж государственной службы, и, соответственно, общественный статус самих служащих.

В ответ на это происходит серьезное переосмысление концепции государственной службы.1

Уже в середине 70-х гг. ХХ века достаточно радикальные реформы были начаты в развитых странах – Великобритании, Австрии, Новой Зеландии. Через несколько лет – в США, затем также в различных странах континентальной Европы. Главным направлением реформ был поиск новой модели управления, которая могла стать противовесом традиционной бюрократии. В основу модели «нового публичного менеджмента» были положены принципы децентрализованной структуры, широкого использования рыночных механизмов в деятельности публичного сектора, больший учет интересов и запросов граждан при осуществлении деятельности административного аппарата.2

В центре новой модели оказался конкретный работник (чиновник, служащий и т.д.), т.е. тот, кто в традиционной модели обладал только исполнительной компетенцией и не имел права принимать сколько – нибудь важных решений.

Каковы же основные изменения, влияющие на пересмотр основ государственной службы и каковы основные направления происходящего в последние десятилетия на Западе частичного пересмотра основных принципов государственной службы?1 Оформилось несколько тенденций. Наиболее важные и оказывающие существенное воздействие на характер деятельности органов государственной службы следующие: сращивание государственной службы и политики; сращивание государственной службы и бизнеса; изменение трактовок базовых нравственных категорий; профессионализм и справедливость, применительно к их действию в государственном и муниципальном аппарате; размывание базового принципа этики государственной службы – приоритет общественного блага перед личными целями в пользу осуществления государственными служащими личных целей; размывание некогда относительно единых норм и принципов морали чиновников различных уровней; привнесение в государственную службу и муниципальное управление элементов социальных конфликтов, которые развиваются на политической, идеологической почве внутри находящихся у власти партий и общественных движений, между отдельными группировками внутри них.

Основами перечисленных изменений служат, прежде всего, цивилизационные изменения, такие как глобализация экономики и потеря малыми и средними городами развитых стран налогооблагаемой базы при переводе предприятий в страны с развивающейся экономикой и дешевой рабочей силой; процессы дефедерализации и децентрализации управления в системе государственной службы и муниципального управления и формирование большей автономности деятельности органов управления на местах; продолжающееся в условиях перехода в постиндустриальную цивилизацию расслоение общества на все меньшие по численности и существенно различающиеся по интересам слои и группы населения и т.д.».1

Западные специалисты и практики с конца 60-х гг. все чаще ставили под сомнение эффективность бюрократической системы управления. Формальная деполитизация оказывалась во многих случаях мнимой и приводила к теневому влиянию бюрократии на политику. Действующая модель государственной службы все более расходилась с информационными, технологическими и социальными вызовами времени. Называлось три основных недостатка в деятельности государственной службы:

Отсутствие системы надежных контактов с гражданами и их организациями, недоверие граждан к государственной службе и институтам государства;

Организационная, коллективная безответственность;

Бюрократический централизм, ритуальное следование букве инструкций.2

В последние десятилетия на Западе, особенно в США и Великобритании предпринимаются определенные действия с целью преодоления названных недостатков в работе государственной службы. Все происходящие изменения сводятся к следующим:

Произошло повышение подконтрольности государственной службы политическому руководству страны, т.е. ее политизация и понижение уровня самостоятельности;

Уменьшилась роль вертикальной административной иерархии, появились функциональные органы, «плоские структуры» и т.д.;1

Осуществлена маркетизация некоторых традиционно государственных функций и служб;

Отмечается резкое повышение открытости государственной службы, в частности возможности доступа граждан и их организаций к материалам, ранее считавшимися закрытыми, создание «прозрачной бюрократии»;

Наблюдается стремление внедрить в практику концепцию «отзывчивой бюрократии», что принципиально меняет характер отношений между аппаратом и гражданами, превращая последних из пассивных налогоплательщиков и просителей в активных «клиентов» – потребителей услуг государственной службы.2

Разумеется, существует и противодействие этим новациям, в некоторых случаях весьма эффективное, со стороны классической административной идеологии и практики деятельности бюрократии. Однако общий вектор, на наш взгляд, направлен в сторону реформирования.

Рассмотрим более подробно некоторые из обозначенных тенденций.

Необходимость решения глобальных проблем современности привела к созданию международных организаций разной степени общности, где вынуждены сотрудничать представители разных этических систем, в том числе и государственные служащие. Так, глобализация экономики приводит к тому, что государственные служащие вступают в прямые контакты с бизнес элитой.

Сращивание этики бизнеса с этикой госслужбы берет начало в 70-е годы, когда в госаппарат разных стран, прежде всего США и Англии влились значительные группы бизнесменов и деловых людей, а также в связи с переход