Реферат: Центр політико-правових реформ

Центр політико-правових реформ




THE EURASIA FOUNDATION




THE UNITED STATES AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT (USAID


Концепція

реформування публічної адміністрації в Україні

Розроблено Центром політико-правових реформ

завдяки підтримці Фонду «Євразія»

за рахунок коштів наданих

Агентством США з міжнародного розвитку (USAID).


Текст станом на 25.09.2005 р.


___________________________________________________

Проект


Концепція

реформування публічної адміністрації в Україні


ЗМІСТ

1. Сучасний стан публічної адміністрації та об’єктивні передумови адміністративної реформи в Україні


2. Мета, основні завдання та принципи реформи публічної адміністрації


3. Напрямки реформи публічної адміністрації


3.1. Реформування вищого та центрального рівня органів виконавчої влади

- Кабінет Міністрів України

- міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

- урядові органи

- регуляторні органи


3.2. Місцеві органи виконавчої влади

- обласні державні адміністрації

- районні державні адміністрації

- територіальні органи (підрозділи) органів виконавчої влади центрального рівня


3.3. Місцеве самоврядування

- самоврядування громад

- самоврядування районів

- адміністративно-територіальна реформа


3.4. Запровадження регіонального самоврядування


3.5. Реформування публічної цивільної (державної та муніципальної) служби


3.6. Реалізація міністерствами політичних функцій:

стратегічне планування

нормопроектування

- моніторинг і контроль


3.7. Відносини органів публічної адміністрації з громадянами:

- адміністративна процедура

- адміністративні послуги

- контроль та “втручальні” провадження

- адміністративна відповідальність

- адміністративне оскарження


3.8. Зовнішній контроль за публічною адміністрацією:

- судовий контроль

- парламентський контроль

- контроль місцевих рад

- громадський контроль


3.9. Публічні установи, підприємства та інші організації, які виконують публічні функції


4. Забезпечення реалізації реформи публічної адміністрації (політичне, організаційне, правове, фінансове, наукове, інформаційно-просвітницьке) та її етапи
^ Сучасний стан публічної адміністрації та об’єктивні передумови адміністративної реформи в Україні
За період з 1991 року в Україні практично сформовано більшість інститутів публічної адміністрації – органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції. Зокрема, функціонують органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування на рівні села, селища, міста, а також запроваджено державну службу та службу в органах місцевого самоврядування.

Проте чинна публічна адміністрація в Україні не відповідає стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного врядування, оскільки залишається неефективною, схильною до корупції, внутрішньо суперечливою і надмірно централізованою, закритою від суспільства, громіздкою і відірваною від потреб простої людини, і внаслідок цього стала гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ.


Основними причинами такого стану є:

^ 1) незавершеність трансформації Кабінету Міністрів (Уряду) в орган політичного керівництва:

- невизначеність розмежування функцій щодо вироблення державної політики між двома “центрами” – Президентом та Урядом;

- обмеженість важелів впливу Уряду на деякі центральні органи виконавчої влади;

- відсутність стратегічного планування в діяльності Кабінету Міністрів;


^ 2) неефективна організація діяльності міністерств:

- переобтяженість міністрів та міністерств адміністративними питаннями;

- незавершеність розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах;

- нерозмежованість політичних та адміністративних функцій в системі міністерства, зокрема, функцій розробки політики і нормативного регулювання, надання адміністративних послуг і контролю;

- надмірна організаційна залежність урядових органів від міністерств;


^ 3) нераціональна система органів виконавчої влади на центральному рівні:

- необґрунтовано велика кількість центральних органів виконавчої влади;

- низький рівень горизонтальної координації між міністерствами;

- надвисока централізація повноважень виконавчої влади;


^ 4) неефективна організація публічної влади на регіональному та місцевому рівнях:

- неефективні механізми впливу Уряду на місцеві державні адміністрації;

- високий рівень одержавлення публічної адміністрації;


^ 5) неефективне місцеве самоврядування та нераціональний адміністративно-територіальний устрій:

- фінансова неспроможність базової ланки місцевого самоврядування в сільській місцевості;

- відсутність чіткого розподілу повноважень та відповідальності між рівнями, органами та посадовими особами місцевого самоврядування;

відсутність повноцінного місцевого самоврядування на рівні району;

- великі диспропорції в розмірах території районів та кількості населення;

диспропорції в розвитку районів і регіонів;


^ 6) неефективна система державної та муніципальної служби:

- значна плинність кадрів і неналежний професійний рівень персоналу;

- закритість публічної служби та суб’єктивізм в управлінні цивільною службою в органі;

незахищеність державної та муніципальної служб від політичних впливів;

високий рівень корупції, низькі й непрозорі розміри оплати праці;


^ 7) відсутність паритетних засад у відносинах особи з органами:

- неналежне правове регулювання відносин між адміністративними органами та приватними особами;

- фактична перевага прав та інтересів чиновника, формалізм і бюрократія;

- неналежне оприлюднення публічної інформації та проблеми доступу до неї;

- неефективний порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності публічної адміністрації.

Все це переконливо свідчить про необхідність реформування публічної адміністрації в Україні та вказує напрямки реформи.

При цьому має враховуватися досвід проведення в Україні адміністративної реформи впродовж 1996-2004 років, основними досягненнями якої є розробка та схвалення Концепції адміністративної реформи в Україні, певне впорядкування системи органів виконавчої влади центрального рівня, часткова реорганізація апарату Кабінету Міністрів, утворення урядових комітетів, прийняття Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів. Загалом же, положення Концепції адміністративної реформи в Україні 1998 року втілювалися непослідовно та не на підставі законів, як того вимагає Конституція України, а шляхом прийняття підзаконних актів, а тому не призвели до незворотних позитивних змін.

^ 2. Мета, основні завдання та принципи реформи публічної адміністрації

Реформування публічної адміністрації є виконанням суспільного замовлення на ефективні, відповідальні і відкриті інститути виконавчої влади та територіального самоврядування, а значить і на належне врядування. Нова модель публічної адміністрації повинна бути інструментом інтеграції України до Європейського Союзу та інших економічних і політичних структур цивілізованого світу.

Метою реформи є створення ефективної системи публічної адміністрації, яка б сприяла досягненню високого рівня життя громадян, соціальної стабільності та демократії.

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має впроваджуватись ідеологія “служіння суспільству” як принципу функціонування публічної адміністрації та повинні бути вирішені наступні завдання:

1) формування стабільної та ефективної організації виконавчої влади;

2) створення системи спроможного місцевого самоврядування;

3) організації професійної, політично нейтральної та відкритої публічної цивільної служби (служби в органах виконавчої влади та служби в органах місцевого самоврядування);

4) зміцнення становища громадян у відносинах з органами публічної адміністрації;

5) гарантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству.

Зазначенні завдання повинні вирішуватися шляхом:

1) законодавчого розмежування на основі Конституції повноважень між Урядом та главою держави; раціонального інституційного розмежування політичних та адміністративних функцій в системі виконавчої влади; удосконалення процедур діяльності органів публічної адміністрації;

2) створення економічно самодостатніх суб’єктів місцевого самоврядування шляхом укрупнення сільських і селищних громад; запровадження повноцінного місцевого самоврядування на рівні району як додаткового (субсидіарного) рівня місцевого самоврядування; максимально можливої децентралізації публічних функцій та ресурсів;

3) відмежування політичних посад від сфери публічної цивільної служби та встановлення правових механізмів захисту цивільних службовців від незаконних політичних впливів; запровадження відкритого конкурсного прийняття на цивільну службу та службового просування; удосконалення системи управління державною цивільною службою;

4) справедливого правового регулювання адміністративної процедури (процедур); спрямування діяльності публічних інституцій, насамперед, на надання публічних послуг; впровадження нових організаційних форм та стандартів якості послуг; удосконалення механізмів правового захисту громадян у відносинах з органами публічної адміністрації;

5) посилення контрольних функцій парламенту, місцевих рад, а також державного фінансового контролю; розвиток системи адміністративного судочинства; залучення громадськості до участі в управлінні публічними справами та контролю за функціонуванням публічної адміністрації.

В основу реформи публічної адміністрації має бути покладено засади організації та діяльності публічної адміністрації правових демократичних країн, зокрема, принципи:

- верховенства права як пріоритету прав та свобод людини і громадянина, гуманізму та справедливості в діяльності публічної адміністрації;

- законності як діяльності публічної адміністрації відповідно до повноважень і в порядку, визначених законом;

- відкритості як оприлюднення та доступності для громадян інформації про діяльність та рішення публічної адміністрації, а також надання публічної інформації на вимогу громадян;

- пропорційності як вимоги щодо обмеження рішень публічної адміністрації метою, якої необхідно досягти, умовами її досягнення, а також обов’язку публічної адміністрації зважати на наслідки своїх рішень, дій та бездіяльності;

- ефективності як обов’язку публічної адміністрації забезпечувати досягнення необхідних результатів у вирішенні покладених на них завдань при найменших витратах ресурсів;

- підконтрольності як обов’язкового внутрішнього та зовнішнього, в тому числі судового, контролю за діяльністю публічної адміністрації;

- відповідальності як обов’язку публічної адміністрації нести юридичну відповідальність за прийняті рішення, дії та бездіяльність.

При проведенні реформи публічної адміністрації важливо наголосити на принципі законності, який має особливе методологічне значення. Досвід реформування органів виконавчої влади України протягом 1999-2004 років переконує, що недотримання вимог легітимності призводить до спотворень, непослідовності та регресних процесів. Тому винятково важливим є неухильне дотримання вимог Конституції України щодо врегулювання виключно законом повноважень, організації та порядку діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб.

Такий підхід дозволить забезпечити стабільність інститутів публічної адміністрації, які гарантують демократію, верховенство права та забезпечення прав людини, що також є неодмінною вимогою для майбутнього членства України в Європейському Союзі і при цьому не створить необґрунтованих бар’єрів для постійного вдосконалення системи врядування, врахування наявних фінансових та кадрових ресурсів. Лише закон може делегувати врегулювання певних питань у сфері виконавчої влади Кабінетові Міністрів та у сфері місцевого самоврядування – місцевим радам.

^ 3. Напрямки реформи публічної адміністрації


3.1. Реформування вищого та центрального рівня Огранів Виконавчої Влади


Кабінет Міністрів України

Головною метою реформування Кабінету Міністрів України (Уряду) є забезпечення конституційного статусу Кабінету Міністрів як вищого органу в системі виконавчої влади. Концептуальною основою реформування Уряду має бути утвердження основоположного напрямку його діяльності – формування державної політики, тобто визначення курсу реалізації внутрішньої та зовнішньої політики держави.

Для підвищення відповідальності та ефективності роботи Кабінету Міністрів необхідно забезпечити, щоб:

- діяльність Уряду здійснювалася відповідно до стратегії, визначеної у Програмі діяльності Кабінету Міністрів;

- Кабінет Міністрів зосередився на вирішенні стратегічно-політичних питань;

- урядові рішення приймалися колегіально на засіданнях Кабінету Міністрів;

- усі проекти урядових рішень попередньо розглядалися на урядових комітетах.

Програма діяльності Кабінету Міністрів України повинна готуватися на весь строк діяльності Уряду.

У системі органів виконавчої влади не повинно бути органів, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані Уряду. При цьому Кабінет Міністрів, для зосередження на питаннях вироблення політики, повинен максимально делегувати або передати іншим легітимним способом свої повноваження адміністративного характеру органам виконавчої влади нижчих рівнів.

Для ефективного здійснення Кабінетом Міністрів України функцій, пов’язаних з керівництвом органами виконавчої влади за ним повинні бути закріплені повноваження щодо призначення на посади і звільнення з посад заступників міністрів, керівників органів виконавчої влади нижчих рівнів, скасування актів органів виконавчої влади нижчих рівнів.

Необхідно підвищити рівень колегіальності в роботі Уряду шляхом запобігання надмірному впливу окремих членів Кабінету Міністрів на розроблення та здійснення політики Уряду і надання рівних можливостей усім членам Уряду. Цьому також сприятиме чітке визначення місця і ролі віце-прем’єр-міністрів у процесі формування та реалізації державної політики. В перспективі можливий перехід до моделі, у якій міністри можуть одночасно обіймати посади віце-прем’єр-міністрів.

Основна діяльність членів Кабінету Міністрів має бути зосереджена на роботі в Уряді та у Верховній Раді, у тому числі в парламентських комітетах.

Участь у засіданнях Кабінету Міністрів повинні брати лише члени Уряду. Інші особи можуть запрошуватися на засідання Уряду лише для розгляду конкретних питань. За загальним правилом, засідання Кабінету Міністрів мають бути закритими з метою забезпечення вільного та відвертого обговорення питань.

Повноцінним інструментом політичного узгодження проектів урядових рішень повинні стати урядові комітети. При цьому необхідно скасувати систему попереднього візування проектів рішень з одночасним посиленням вимог та відповідальності за підготовку матеріалів (проектів) у міністерствах.

До складу урядових комітетів повинні входити лише члени Уряду. Заміщати міністра у роботі урядового комітету може лише заступник міністра (ця посада має бути віднесена до державних політичних посад).

Для забезпечення якісної підготовки питань до засідань урядових комітетів та інституційної пам’яті та професійності в діяльності урядових комітетів при кожному урядовому комітеті має бути утворено окремий апарат - підрозділ Секретаріату Кабінету Міністрів, який знаходитиметься в оперативному підпорядкуванні голови урядового комітету.

Слід продовжити здійснення інших заходів щодо покращення організації роботи апарату Уряду. Апарат Кабінету Міністрів не повинен підміняти діяльність членів Уряду. Основними завданнями Секретаріату Уряду є організаційне забезпечення діяльності Уряду, аналіз відповідності проектів урядових рішень Програмі діяльності Кабінету Міністрів та здійснення моніторингу виконання урядових рішень.

Необхідно усунути дублювання в діяльності Секретаріату Кабінету Міністрів та міністерств. Основна робота з підготовки проектів законів та актів Кабінету Міністрів має виконуватися міністерствами з власної ініціативи міністрів. З урахуванням того, що Секретаріат Кабінету Міністрів повинен зберігати інституційну пам’ять та наступництво у роботі Кабінету Міністрів, очолювати Секретаріат повинен державний службовець (Державний секретар Кабінету Міністрів України). Призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Уряду має здійснюватися Кабінетом Міністрів відповідно до законодавства про державну службу. Він, як і інші державні службовці, не повинен звільнятися з мотивів формування нового складу Кабінету Міністрів.


Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади

Реформування міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (далі – ЦОВВ) має спрямовуватись на:

1) перегляд статусу ЦОВВ та їх кількісного складу, уточнення функцій ЦОВВ;

2) забезпечення провідної ролі міністерств як головних суб’єктів розроблення політики у відповідних секторах державного управління;

3) підвищення ролі міністрів як державних політичних діячів, чітке розмежування політичного та адміністративного керівництва в міністерствах.

Основним видом центральних органів виконавчої влади повинні бути міністерства. Міністерства є “продовженням Уряду” і тому повинні стати основними центрами вироблення державної політики. Відповідно у виконавчій владі лише Кабінет Міністрів та міністри як члени Уряду повинні мати право видавати нормативно-правові акти (“зовнішньої дії”).

Необхідно продовжити розмежування політичного та адміністративного керівництва у міністерствах. Крім формального визнання посад міністрів політичними, необхідно забезпечити легітимність такого визначення, а також забезпечити міністра політичною підтримкою в особі заступника міністрів. Відповідно посади заступників міністрів також мають бути віднесені до державних політичних посад. У деяких міністерствах, зважаючи на великий обсяг політичних завдань може бути запроваджено дві-три посади заступника міністра.

Для здійснення керівництва апаратом міністерства, забезпечення інституційної пам’яті міністерства та стабільності державної служби, слід повернути посаду державного секретаря міністерства – посадової особи зі статусом державного службовця. Державний секретар міністерства має призначатися на посаду Кабінетом Міністрів у порядку передбаченому законодавством про державну службу. Держаний секретар міністерства має бути підпорядкований, підзвітний та підконтрольний міністру. Міністр повинен мати право ініціювати звільнення державного секретаря з посади з підстав передбачених законодавством про державну службу.

Кількість департаментів у міністерствах має бути суттєво скорочено. При цьому, внутрішня структура апарату міністерства має визначатися на основі ключових функцій (основних напрямків роботи) міністерства. Обслуговуючі підрозділи апарату міністерства (канцелярія, відділ персоналу, бухгалтерія та ін., об’єднанні у секретаріат) повинні утворюватися за однотипною структурою для всіх міністерств.

Для покращення інформаційно-аналітичного та консультативного забезпечення міністра, необхідно продовжити перетворення колегії міністерства у консультативно-дорадчий орган міністра, до складу якого мають включатися державний секретар міністерства, керівники урядових органів підпорядкованих міністру, представники відповідних комітетів Верховної Ради України, інших органів державної влади, установ, громадських організацій, науковці та інші особи.

Одним з ключових питань у реформуванні міністерств, має стати зміна підходів до територіальної організації виконавчої влади. За загальним правилом, більшість міністерств не потребуватимуть територіальної мережі власних підрозділів (органів), оскільки основним завданням міністерств як політичних органів є забезпечення діяльності міністра: розробка програм розвитку та проектів нормативних актів тощо.


Окремо від міністерств повинні функціонувати ЦОВВ, вплив Кабінету Міністрів на які має бути обмеженим зважаючи на положення Конституції. Зокрема, в Основному Законі України виокремлено порядок призначення та звільнення керівників Антимонопольного комітету, Фонду державного майна та Державного комітету телебачення і радіомовлення. Ці органи, а також Служба безпеки України частину своїх повноважень повинні здійснювати “автономно” від Уряду відповідно до законів.

Такий вид ЦООВ як державні комітети повинен бути ліквідований.

^ Урядові органи
Найбільшу за кількістю групу органів та за чисельністю службовців у системі виконавчої влади мають складати урядові органи зі своєю територіальною мережею.

Діяльність цих органів виконавчої влади повинна бути зосереджена на поточному адмініструванні, тобто на реалізації законодавства через або управління окремими підгалузями (служба), або надання адміністративних послуг (агентство), або здійснення контрольно-наглядових функцій (інспекція).

Урядові органи повинні знаходитися в системі міністерства, відповідно до розподілу повноважень між міністрами за секторами державної політики.

Ключові установчі та кадрові питання щодо цих органів мають вирішуватися Кабінетом Міністрів України за поданням міністра.

Відповідальність урядових органів перед приватними особами має бути заснована на персональній відповідальності керівника урядового органу перед міністром. При цьому для достатнього рівня автономності урядових органів, вплив міністра, якому підпорядковується відповідний урядовий орган, має бути обмежено повноваженнями:

1) нормативного регулювання з питань діяльності урядового органу (з правом подання відповідних проектів керівником урядового органу);

2) контролю за діяльністю урядового органу (через отримання інформації тощо);

3) правом ініціювати звільнення, заміну керівника урядового органу.

Міністр та працівники міністерства не повинні мати права давати “доручення” керівнику чи іншим працівникам урядового органу.

З метою покращення якості адміністративних послуг, що надаються урядовими органами, в організації діяльності агентств мають використовуватися методи виробничого менеджменту, в тому числі з можливістю оплати праці на рівні приватного сектору. Для підвищення ефективності функціонування агентств, зобов’язання між міністром та керівником агентства можуть фіксуватися у формі угоди.
^


Регуляторні органи
Проблема чіткого визначення ролі держави в регулюванні діяльності природних монополій та суміжних ринків спричинена необхідністю подолання практики прямого втручання в їх діяльність виконавчої владі в особі Кабінету Міністрів. Сьогодні регуляторні органи, через недоліки у визначенні свого статусу та пряму залежність від політичного керівництва держави, не завжди належно виконують свою регуляторну функцію. Як наслідок, державні підприємства, що займають домінуюче становище на відповідних ринках, мають можливість порушувати інтереси споживачів при встановленні цін/тарифів на товари та послуги, і не дотримуватись належної якості послуг, а органи виконавчої влади  вирішувати соціальні проблеми найбільш вразливих верств населення за рахунок інших груп споживачів.

Основною метою реформування державних регуляторних органів є забезпечення балансу інтересів споживачів, компаній-монополістів та держави в процесі прийняття рішень регуляторними органами шляхом:

- гарантування отримання споживачами надійних якісних послуг за економічно обґрунтованими цінами;

- обмеження впливу монополістів на державну політику;

- створення умов для ефективного сталого розвитку компаній-монополістів у відповідній сфері виробництва товарів і послуг;

- запобігання спробам держави вирішувати соціальні проблеми за рахунок певних груп споживачів.

Реформування системи державних регуляторних органів передбачатиме:

- визначення регуляторних органів як окремої специфічної ланки системи державного управління;

- визначення сферами компетенції регуляторних органів енергетику, транспортну галузь, зв’язок, житлово-комунальну сферу, ядерне регулювання;

- вдосконалення порядку утворення та функціонування регуляторних органів (у разі виникнення необхідності  внесення змін до Конституції України в частині призначення керівництва та складу регуляторних органів);

- забезпечення незалежності, незаангажованості та прозорості діяльності регуляторних органів шляхом створення регуляторних органів на основі паритетного представництва у їх складі усіх зацікавлених сторін – держави, споживачів та виробників.

Колегіальні регуляторні органи повинні залишатися в межах відповідного сектору державного управління та у сфері відповідальності певного міністра. Міністр повинен визначати цілі та показники ефективності для державних регуляторних органів, а також мати інші важелі впливу на орган, в тому числі через (ініціювання) дострокову зміну складу колективного регуляторного органу.


^ 3.2. реформування Місцевих органів виконавчої влади


Обласні державні адміністрації

Метою реформування місцевих органів виконавчої влади є сприяння розвитку місцевого самоврядування на основі передачі максимально можливого обсягу публічних завдань органам місцевого самоврядування та чіткого функціонального розмежування з повноваженнями виконавчої влади.

Для цього, на першому етапі, діяльність обласних державних адміністрацій має бути спрямовано на соціально-економічний та культурний розвиток регіону. Повноваження обласних та районних державних адміністрацій слід чітко розмежувати на законодавчому рівні.

Для покращення підпорядкованості місцевих державних адміністрацій Уряду доцільно змінити порядок призначення голів місцевих державних адміністрацій, надавши такі повноваження Кабінету Міністрів (потребує змін до Конституції України).

Зважаючи на порядок призначення та характер повноважень посада голови обласної державної адміністрації повинна бути віднесена до державних політичних посад.

Діяльність обласної державної адміністрації має бути організована за принципами організації діяльності міністерства. Апарат обласної державної адміністрації має складатися з функціональних департаментів та секретаріату і повинен очолюватися державним службовцем.

На другому етапі, одночасно із запровадженням регіонального самоврядування, та відповідно - утворенням виконавчих органів обласних рад, функції обласних державних адміністрацій має бути зведено до контролю за дотриманням законодавства органами місцевого самоврядування.


Районні державні адміністрації

Діяльність районних державних адміністрацій на першому етапі (до внесення змін у Конституцію України) має бути повністю підпорядкована політиці обласної державної адміністрації.

Після внесення відповідних змін до Конституції України районні державні адміністрації необхідно ліквідувати, оскільки запровадження повноцінного місцевого самоврядування на рівні району остаточно нівелюватиме доцільність існування даного виду органів виконавчої влади.


Територіальні підрозділи (органи) міністерств та інших органів виконавчої влади центрального рівня

Найбільших змін повинна зазнати організація та діяльність територіальних підрозділів (органів) міністерств.

Основним видом органів виконавчої влади на місцевому рівні мають стати територіальні підрозділи (органи) урядових органів, якщо їх утворення буде визнане необхідним у кожному конкретному випадку. Саме ці підрозділи (органи) мають здійснювати адміністрування.

При цьому слід більш гнучко підходити до визначення територіальної мережі урядових органів. Має бути передбачено можливість утворення територіальних підрозділів (органів) урядових органів спільно для декількох областей, районів, районів та міст, районів у містах. Це має здійснюватися і з урахуванням критеріїв доступності та зручності для громадян, наприклад, якщо завданням урядового органу є надання адміністративних послуг.

Лише міністерства внутрішніх справ, фінансів та юстиції можуть мати власні територіальні органи на рівні області для здійснення координації та контролю за діяльністю територіальних підрозділів (органів) урядових органів у системі відповідного міністерства.


^ 3.3. місцеве самоврядування та Адміністративно-Територіальний устрій


Головною метою реформи місцевого самоврядування та територіального устрою є створення умов для надання якісних публічних послуг на найближчому до громадянина рівні. Проміжними цілями реформи є оптимізація структури адміністративно-територіального устрою для створення ефективної системи публічної адміністрації через широку децентралізацію виконавчої влади та перетворення місцевого самоврядування у фінансово спроможний, ефективний та відповідальний інститут публічної влади.

Муніципальна реформа включає оптимізацію фінансово-економічної бази органів місцевого самоврядування, оптимізацію міжбюджетних відносин, формування дієвих місцевих бюджетів, які здатні забезпечити виконання функцій місцевого самоврядування.

Першочерговим завданням для успішності муніципальної реформи є модернізація адміністративно-територіального устрою. При цьому необхідно виходити з історично сформованої в Україні 3-рівневої системи адміністративно-територіальних одиниць (далі – АТО):

Базовий (третій) рівень – громада;

Другий – район (місто-район);

Перший – регіон (Автономна Республіка Крим, області, міста із спеціальним статусом).

Відповідно до взятих Україною зобов’язань при ратифікації Європейської Хартії місцевого самоврядування потрібне чітке законодавче розмежування двох рівнів територіального самоврядування – регіонального та місцевого. Відтак перший субнаціональний рівень має бути вилучений із положень Закону про місцеве самоврядування і оформлений окремим законом. Впровадження регіонального самоврядування є віддаленою перспективою.

На другому та третьому рівнях АТО місцеве самоврядування запроваджується без жодних обмежень відповідно до змін, внесених до Конституції України уже на першому етапі реформи.

Громада
Громадою1 визнається адміністративно-територіальна одиниця базового рівня, до якої входять жителі одного або декількох населених пунктів з відповідною територією (села, селища2, міста та/або їх об’єднання, що має визначені межі та є територіальною основою діяльності органів місцевого самоврядування з надання населенню громади визначених законом адміністративних, медичних, освітніх, соціальних, культурних та інших публічних послуг.


Для забезпечення економічної спроможності громад за умови їх територіальної компактності пропонується впровадити “змішану” модель місцевого самоврядування (база – громада та район), згідно з якою право на місцеве самоврядування мали б усі сільські райони та окремі громади з населенням понад 5 тисяч осіб, де можливо забезпечити доступність та ефективність послуг.

Громада може, як виняток, утворюватись і з меншою кількістю жителів, враховуючи фактори доступності до центру, густоти заселення території, національної та релігійної приналежності жителів, розвиненості транспортної мережі тощо.

Межі адміністративно-територіальних одиниць повинні відокремлювати їх від інших адміністративно-територіальних одиниць аналогічного рівня. Такий підхід повинен гарантувати принцип повсюдності місцевого самоврядування, та забезпечити поширення юрисдикції органів місцевого самоврядування, зокрема громади, не лише на територію населеного пункту (поселення), але й навколишні землі.

Законодавчим базисом першого етапу реформи має стати Закон “Про адміністративно-територіальний устрій України”, підготовлений на основі внесення змін до Конституції України та нова редакція Закону “Про місцеве самоврядування в Україні”.


Органи місцевого самоврядування в громаді

Доцільно законодавчо закріпити диференціацію громад щодо права на реалізацію різних моделей органів місцевого самоврядування, виходячи з чисельності населення.

^ Громада, з населенням менше 4 тисяч осіб, не формує своєї ради, але обирає голову, який наділяється встановленим законом певним обсягом повноважень і якому районна рада може делегувати окремі повноваження своїх виконавчих органів. Ця посадова особа виконує свої повноваження не на постійні основі з частковою оплатою праці із районного бюджету в залежності від обсягу делегованих повноважень.

^ Громада з чисельністю населення до 5000 осіб обирає раду з 15 депутатів у єдиному багатомандатному виборчому окрузі на основі відносної більшості голосів з преференціями.

Голова громади, обраний виборцями, виконує функції голови ради та виконавчого органу ради.

У кожному з населених пунктів та поселень, що входять до складу громади, можуть створюватись органи самоорганізації населення та обирається сільський голова (староста, війт), який наділяється частиною повноважень виконавчих органів ради громади.

^ Громада з чисельністю населення від 5000 до 50000 осіб обирає раду з 15-25 депутатів в одномандатних виборчих округах на основі відносної більшості голосів.

Голова громади, обраний виборцями, виконує функції голови ради та керівника виконавчого органу ради. Виконавчий орган ради колегіальний.

^ Громада з чисельністю населення понад 50000 осіб обирає раду від 50 депутатів для 50000 населення (на кожні 50000 додається ще один депутат, верхня межа кількості депутатів – 100). Рада обирається за списками політичних партій та блоків на пропорційній основі.

Рада через ухвалення міського статуту визначає систему виконавчих органів ради за однією з таких схем:

вищим органом у системі виконавчих органів громади є виконавчий комітет, який очолює голова громади і який формується радою за поданням голови громади;

виконавчим органом громади є міський уряд (міська управа) на чолі з “міським прем’єром”, який призначається на посаду радою за поданням голови громади;

виконавчим органом громади є міська адміністрація (управа, дирекція), якою керує “міський управитель” (урядник), що призначається на посаду головою громади за наслідками відкритого конкурсу і з яким укладається трудовий контракт.



Район
Район – об’єднання громад для забезпечення реалізації спільних інтересів, має відповідну транспортну, інформаційну та іншу інфраструктуру, утворюється за умови, якщо в його межах проживає, як правило, не менше 70000 жителів.

За умови наявності в одній громаді хоча б одного міста, чисельність якого становить не менше 70000 жителів, такій громаді надається статус міста-району. Міста-райони не входять до складу інших районів та не мають у своєму складі інших громад. Місто-район не повинно виконувати функції “столиці” для сусідніх сільських районів.