Реферат: Прокуратура становится партнером

Прокуратура становится партнером.


СОВЕЩАНИЕ ГЕНПРОКУРАТУРЫ,

МИНРЕГИОНА И МУНИЦИПАЛОВ


По итогам расширенного заседания Президиума Совета при Президенте РФ по развитию МСУ, состоявшегося в 2009 году, Председатель Правительства Владимир Путин поручил Минрегиону и Генпрокуратуре рассмотреть вопрос оптимизации осуществления контрольных полномочий в отношении органов МСУ. Мероприятие состоялось только в декабре 2010 года после долгих пере­говоров Минрегиона и Генпрокуратуры. Несмотря на краткость (всего полто­ра часа) оно оказалось конструктивным и принципиальным. Стороны четко сформулировали свои позиции, которые были зафиксированы в итоговом до­кументе. МР предлагает читателям репортаж с совещания и его решения.

Совещание провели генеральный прокурор РФ ^ Юрий Чайка и ми­нистр регионального развития РФ Виктор Басаргин. Участвовали: пред­седатель Комитета Госдумы по вопросам МСУ, председатель Всероссий­ского Совета местного самоуправления Вячеслав Тимченко; первый заместитель генерального прокурора РФ Александр Буксман; директор Департамента развития регионов и муниципальных образований Мин­региона РФ Елена Кодина; руководитель аппарата Комитета Совета Фе­дерации по вопросам МСУ Ольга Мотякова; представители федераль­ных министерств и ведомств, органов МСУ. ОКМО представлял исполнительный директор ОКМО Виктор Панкращенко.

Совещание открыл Юрий Чайка. Во вступительном слове он ска­зал: «Обсуждаемая тема оптимизации взаимодействия органов мест­ного самоуправления, контрольно-надзорных ведомств и органов про­куратуры волнует всех. В современных условиях ответственность властей всех уровней возрастает. Важно не только знать ситуацию на местах, но и находить новые формы совместных действий. Мы проана­лизировали ситуацию, и пришли к выводу о необходимости скоррек­тировать подходы к решению вопросов взаимного сотрудничества».

Генеральный прокурор отметил, что муниципальная власть «приняла на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению повседневной жизни людей на местах... поэтому вопросы законности в деятельности органов местного самоуправления находятся под пристальным вниманием органов прокуратуры». При этом четверть выявленных рушений относится к сфере нормотворчества, и многие муниципальные правовые акты, по мнению прокуратуры, содержат признаки кор­рупции. В 2010 году к уголовной ответственности за коррупцию привле­чены почти 400 должностных лиц органов муниципальной власти. «Таким образом, — сделал вывод Юрий Чайка, — статистика подтверждает обо­снованность и необходимость проведения прокурорских проверок».

В то же время многие нарушения в муниципальных правовых актах связаны с недостатком квалифицированных кадров - следствием нехватки средств. Поэтому перед прокуратурой нужно поставить задачу оказания консультативной и правовой помощи местной власти. Необходимо «найти оптимальный баланс проверочных мероприятий и разработать меха­низмы, которые обеспечат скоординированную работу органов местного самоуправления и прокуратуры, позволят на полноправной основе осуществлять конструктивное сотрудничество».

Свое видение проблемных аспектов практики взаимодействия орга­нов местного самоуправления с органами прокуратуры изложил министр регионального развития Виктор Басаргин. Он обратил внимание на то, что взаимоотношения между органами МСУ и прокуратуры носят харак­тер «запрос - отчет», причем запросов чрезмерно много, все они сроч­ные, и муниципальным служащим приходится откладывать основную работу, чтобы успеть в срок отчитаться перед проверяющими. Между тем порой запрашиваемая информация выложена в открытый доступ на муниципальном сайте, однако прокуратуру устраивает только бумажный документ, с исходящим номером и подписью ответственного лица. При этом, по статистике Минрегиона, штат администраций городских поселе­ний составляет в среднем 10-13 единиц, а в трети сельских поселений страны (6 тыс. поселений!) - не более двух служащих. Положение ос­ложняется еще и тем, что разные ведомства запрашивают информацию одного и того же содержания, но в разной форме и независимо друг от друга. Назрела необходимость проработать вопрос законодательного зак­репления требований к проверкам органов МСУ по аналогии с законом о защите прав юридических лиц.

Кроме того, следует всеми возможными путями решать вопросы подготовки кадров для муниципалитетов. Министр призвал ОКМО и ВСМС оказывать консультационную помощь муниципалитетам в воп­росах правового образования служащих и подготовки муниципальных правовых актов.

С основным докладом выступил Александр Буксман. Обратив вни­мание собравшихся на распространенные факты нарушений закона практически во всех сферах социально-экономической жизни общества, он также отметил, что и контрольно-надзорная деятельность нуждается в упорядочивании. Докладчик сообщил, что Генпрокуратура проведет обоб­щение практики проверок и анализ ведомственных организационно-распорядительных документов. Александр Буксман также заверил учас­тников совещания в том, что прокуроры на местах будут более активно повышать юридическую осведомленность органов МСУ и формировать муниципальную правовую культуру.

Вячеслав Тимченко подчеркнул, что проблема избыточных прове­рок столь наболевшая, что ее упоминают даже чаще, чем вопросы не­дофинансирования муниципалитетов. Упрощение административных процедур предоставления отчетов по запросам прокуратуры проблему не решит — требуется «формирование определенной этики» взаимо­отношений между прокурорами и муниципалами, чтобы «они имели не односторонне-силовой, а конструктивный, диалоговый характер... Нужно постараться найти золотую середину, обеспечивая неукосни­тельное соблюдение норм права органами местной власти, помогать им в их созидательной деятельности, направленной на улучшение жизни граждан, и стараться общими усилиями снять те сложности и противо­речия, которые стоят на пути решения этой важнейшей задачи».

От муниципального сообщества на совещании выступили: глава Дмитровского района Московской области, президент Ассоциации ма­лых и средних городов России Валерий Гаврилов; глава Мценского района Орловской области, председатель совета муниципальных об­разований Иван Грачев; мэр Черкесска Петр Коротченко; глава ад­министрации сельского поселения Михайловское Калининского рай­она Тверской области Леонид Костин; глава Артемовского городского округа Приморского края Владимир Новиков; мэр Омска Виктор Шрейдер.

По итогам совещания генеральный прокурор РФ Юрий Чайка и министр регионального развития РФ Виктор Басаргин подписали следую­щее решение.


^ Решение совместного совещания Генеральной прокуратуры РФ

и Министерства регионального развития РФ по проблемам взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления1


Заслушав выступления генерального прокурора РФ Чайки Ю. Я. и министра регионального развития РФ Басаргина В.Ф., доклады первого заместителя генерального прокурора РФ Буксмана А.Э., председателя Комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления Тимченко В.С., совещание отмечает, что в целом взаимодействие органов прокуратуры с пред­ставительными и исполнительными органами местного самоуправления Российской Федерации при реализации ими предусмотренных законодательством полномочий имеет конструктивный характер.

1 Текст взят с сайта Минрегиона РФ, выделения в тексте — редакции МР.


Осуществляется оперативный обмен информацией, реализуются различные формы сотрудничества в целях предупреждения, выявления и пресече­ния нарушений закона. Так, в Карачаево-Черкесской Республике сложилась практика ежеквартального взаимного информирования и определения со­вместных действий местных администраций и прокуратуры.

Прокуроры активно участвуют в правотворческой деятельности органов МСУ, в том числе на стадии подготовки муниципальных правовых актов, а зачастую выступают инициаторами их разработки и принятия.

Вместе с тем результаты осуществления прокурорами функций надзора за исполнением органами местного самоуправления и их должностными лицами действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод граждан, а также соответствием законодательству издаваемых правовых актов свидетельствуют о многочисленности и распространенности нарушений закона в деятельности органов МСУ практически в каждой из сфер социально-экономической жизни общества.

Выявляются факты правонарушений и злоупотреблений при управлении муниципальной собственностью, формировании и исполнении местных бюджетов, установлении местных налогов и сборов, оказания услуг в сфере об­разования, здравоохранения, культуры, жилищно-коммунального комплекса и в иных областях. В муниципальном нормотворчестве и деятельности орга­нов МСУ распространены нарушения при применении земельного, лесного, градостроительного, природоохранного, административного и жилищного за­конодательства, законодательства о местном самоуправлении, в том числе о муниципальной службе, законодательства, регулирующего тарифы в жи­лищно-коммунальной сфере, размещение муниципальных заказов на постав­ку товаров и предоставление услуг.

Согласно статистическим данным, за 9 месяцев 2010 года прокурорами выявлено почти 720 тыс. нарушений в деятельности органов МСУ (в 2009 го­ду - около 900 тыс. нарушений). В целях их устранения прокурорами при­несено более 126 тыс. протестов на незаконные муниципальные правовые акты (168 тыс.). Руководителям органов МСУ внесено около 143 тыс. пред­ставлений (175 тыс.); должностным лицам объявлено более 21 тыс. предосте­режений (38 тыс.). По требованиям прокуроров к дисциплинарной ответ­ственности за различные нарушения привлечено 62,5 тыс. работников муниципалитетов (74,6 тыс.), к административной ответственности - около 10 тыс. (около 1,8 тыс.). По направленным в следственные органы материа­лам возбуждено около 500 уголовных дел (800).

Анализ прокурорской деятельности показывает, что большинство установленных нарушений связаны с принятием органами МСУ незаконных право­вых актов, превышением компетенции, а также несвоевременностью приве­дения их в соответствие с федеральным законодательством (республики Калмыкия, Коми, Чувашская Республика, Забайкальский край, Сахалинс­кая, Псковская, Ростовская области и др.).

Кроме того, во многих субъектах Российской Федерации не приняты необходимые муниципальные нормативные правовые акты в развитие действу­ющих Градостроительного и Земельного кодексов РФ (Курганская, Новго­родская, Оренбургская, Томская, Тульская области и др.).

Повсеместно выявлены факты нарушения органами МСУ прав предпринимателей, в том числе путем создания различных административных барьеров, установления не предусмотренных законом обязанностей, предоставления льгот и привилегий отдельным хозяйствующим субъектам, незаконных отказов в ре­ализации прав, истребования излишних документов, нарушения сроков при рассмотрении заявлений и др. (республики Дагестан, Марий Эл, Приморский край, Ивановская, Кировская, Орловская, Ульяновская области и др.).

Причинами подобных просчетов стали нехватка кадров в органах МСУ, их недостаточная квалификация, особенно в сельской местности, быстро меняющееся федеральное и региональное законодательство.

Деятельность органов местного самоуправления подвержена коррупционным и иным криминальным проявлениям. В основном преступления совер­шаются по корыстным мотивам. Примеры привлечения к уголовной ответ­ственности руководителей органов МСУ и их должностных лиц имеются в Республике Адыгея, Алтайском крае, Астраханской, Московской областях и других субъектах Федерации. К числу совершенных ими преступлений относятся получение взяток, злоупотребление должностными полномочия­ми, халатность и др.

Мониторинг состояния взаимодействия органов прокуратуры и органов местного самоуправления свидетельствует о наличии ряда проблем, возникающих при реализации прокурорами надзорных полномочий. Так, некоторые из затребованных органами прокуратуры сведений и материалов могли быть получены из иных источников, в том числе на официальных сайтах органов МСУ. Отдельные проведенные уполномоченными органами контроля (надзора) федерального и регионального уровней проверки деятельности адми­нистраций муниципальных образований, муниципальных предприятий и уч­реждений дублировали друг друга, а также прокурорские проверки. Принимаемые органами прокуратуры, иными государственными органами контроля (надзора) меры реагирования были не всегда адекватны нарушени­ям, допущенным органами МСУ, предложенные мероприятия не могли быть реализованы из-за отсутствия необходимого финансирования.

Обсудив поступившие от докладчиков и участников настоящего мероприятия предложения, совещание


РЕШИЛО:

1. Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

1.1. Заместителям генерального прокурора РФ, прокурорам субъектов РФ:

в первом полугодии 2011 года организовать проведение подобных межведомственных совещаний в соответствующих федеральных округах, субъектах Федерации с приглашением представителей органов МСУ, со­ветов муниципальных образований субъектов Федерации, региональных отделений ВСМС, иных общественных объединений (организаций) ор­ганов МСУ соответствующего уровня;

в дальнейшем практиковать систематическое проведение межве­домственных совещаний с участием представителей органов прокура­туры и органов МСУ;

проанализировать состояние этой работы в 2011 году и о результатах в январе 2012 года проинформировать Генеральную прокуратуру РФ.

1.2. Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства с привлечением заинтересованных подразделений, прокуроров субъектов РФ:

• обеспечить контроль за разрешением вопросов взаимодействия территориальных органов прокуратуры и администраций муниципальных образований. Изучать состояние этой работы при проведении комплек­сных проверок нижестоящих прокуратур;

по итогам 2011 года с участием прокуроров субъектов РФ провести анализ правоприменительной практики и результатов прокурорского над­зора в данной сфере правоотношений;

в первом полугодии 2011 года проанализировать ведомственные орга­низационно-распорядительные документы в целях сокращения числа по­ручений и изменения действующих сроков представления прокурорами докладных записок, информации и отчетности о состоянии надзора по различным направлениям деятельности, касающимся сфер ведения ор­ганов местного самоуправления;

в I квартале 2011 года изучить и распространить положительный опыт совместной деятельности органов МСУ и прокуратуры Карачаево-Чер­кесской Республики, а также рассмотреть практику взаимодействия и предложения администрации города Омска по совершенствованию за­конодательства для использования в дальнейшей работе2.

3. Прокурорам субъектов РФ, прокурорам городских, районных и приравненных к ним прокуратур:

принять действенные меры по исключению из надзорной практики случаев необоснованного истребования документов, материалов, статистических и иных сведений от органов МСУ, а также проведения прове­рок исполнения ими законодательства без наличия к тому законных оснований. Исключить факты направления запросов на получение сведений, опубликованных в средствах массовой информации, на официальных сайтах, доступных из других источников. Принять меры к со­кращению бумажного документооборота;

в ходе осуществления прокурорского надзора, в том числе при внесе­нии актов реагирования на допущенные органами МСУ нарушения, всесторонне и объективно оценивать сложившуюся ситуацию, а также возможные негативные последствия исполнения формальных требований прокурора. В первую очередь руководствоваться принципом защиты законных прав человека и гражданина;

при проведении проверок исполнения законодательства уполномоченными органами государственного контроля (надзора) обращать внимание на соответствие требований в адрес представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий возложенным на них функциям;

совместно с органами МСУ сформировать систему учебы, юридичес­кого просвещения и повышения профессиональной квалификации в сфере нормотворчества представителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих.

4. Министерству регионального развития РФ совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти:

4.1. Наладить эффективный информационный обмен между органами МСУ, органами прокуратуры, контролирующими органами и органами государственной власти путем формирования на уровне субъектов РФ сводных электронных баз данных по основным направлениям деятельности муниципальных образова­ний с возможностью доступа к ним всех заинтересованных органов власти;

2 Пункт 2 в подписанном документе пропущен.


Предложить органам государственной власти субъектов Российской Федерации рассмотреть вопрос о разработке и принятии законов субъектов РФ, устанавливающих ответственность за неисполнение решений органов МСУ.

В 2011 году совместно с Генеральной прокуратурой РФ подготовить законодательные инициативы о нормативном регулировании проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов МСУ, муниципальных предприятий и учреждений аналогично процедурам, предусмотренным Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.

5. Всероссийскому Совету местного самоуправления, Общероссийского
Конгрессу муниципальных образований:

в течение 2011 года проанализировать возникающие проблемы при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов МСУ, муниципальных учреждений и предприятий;

при наличии сведений о фактах необоснованных проверок деятельности органов местного самоуправления информировать об этом прокуроров соответствующих субъектов РФ с приложением копий подтверждающих документов;

разработать сборник типовых нормативных актов органов МСУ реализации ими вопросов местного значения;

оказывать консультативную помощь муниципальным образованиям вопросу повышения уровня правовой подготовки муниципальных служащих и совершенствования деятельности по подготовке муниципальных правовых актов, а также регулярно информировать советы муниципальных образований субъектов РФ, органы МСУ об изменениях в законодательстве РФ по вопросам, затрагивающим деятельность органов МСУ.

6. Контроль за исполнением решения межведомственного совещания возложить на первого заместителя генерального прокурора РФ Буксмана А.Э. и статсекретаря — заместителя министра регионального развития РФ Осинцева Ю.


ОКМО приглашает советы муниципальных образований совместно со своими членами — муниципальными образованиями — включить в работу по реализации решений совместного совещания Минрегиона и Генпрокуратуры. Ждем ваших предложений в сборник типовых нормативных актов органов МСУ по реализации ими вопросов местного значения. Также предлагаем направлять в исполнительную дирекцию ОКМО документально обоснованные сведения о проблемах, возникающих при проведении органами контроля (надзора) проверок представительных и исполнительных органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий. В равной степени будет интересен и полезен для всего муниципального сообщества опыт конструктивного взаимодействия органов МСУ с контрольно-надзорными органами.

Обращаем внимание аппаратов советов муниципальных образований на то, что в соответствии с решением совместного совещания сведения о фактах необоснованных проверок деятельности органов МСУследует также направлять прокурорам субъектов Федерации с приложением копий подтверждающих документов.

Муниципальная Россия № 1(17) 2011

Информационный и политический журнал

местного самоуправления РФ