Реферат: Может ли судья заниматься производством по делам об административных правонарушениях?

Дёмин Алексей Афанасьевич,

доцент кафед­ры административного права

МГУ им. М.В. Ло­моносова,

кандидат юридических наук, доцент.


Может ли судья заниматься производством по делам об административных правонарушениях?1


Для нормативиста ответ оче­виден: Кодекс РФ об административных правонару­шениях (далее - КоАП РФ) включает мирового судью в число лиц, уполномоченных рассматривать дела об администра­тивных правонарушениях (ст. 22.1). Причем судье подведомственны наи­более сложные составы администра­тивных правонарушений, требующие в том числе и высокой профессиональ­ной квалификации. Например, судья рассматривает состав ст. 10.11 КоАП РФ «нарушение норм и правил ведения племенного животноводства», видимо, законодатель считает судью наиболее квалифицированным в этом вопросе, поскольку остальные составы гл. 10, ка­сающейся административных правона­рушений в сельском хозяйстве, ветери­нарии и мелиорации земель, уполномо­чены разрешать специалисты ведомств административного аппарата, инспек­тора и иные должностные лица.

В то же время суд и по теории раз­деления властей, и по сути своего происхождения является не тем орга­ном, который может подменять адми­нистративные органы, но тем, кото­рому принадлежит самое святое в юриспруденции - определение право­вой истины. Вот как писал еще в на­чале XX в. С.А. Корф:

«…для определения администра­тивной юстиции неважно к какой власти относить этот институт. В од­них странах она является функцией судебной власти, в других - админист­рации, в третьих - той и другой. Однако в любом случае административная юстиция "может быть обеспечена лишь деятельностью органа, пользующегося положением судебного", ведь по суще­ству своему она "является "юстицией", правоговорением, а не управлением»2.

Проявившаяся в КоАП РФ непосле­довательность, если не ошибки, в оценке главных черт нашей судебной системы в большой мере проистекают из-за того, что понимание материаль­ного и процессуального права в совет­ской и российской правовой литерату­ре не получило четкого осмысления. В этом велика роль В.Д. Сорокина имен­но потому, что он активно работал в области процессуального права, создал школу юристов и повлиял в значитель­ной мере на неверное понимание ад­министративного процесса в стране.

Причиной ошибки В.Д. Сорокина в определении процессуального права, на мой взгляд, являются условия со­ветской правовой системы, в рамках которой протекала деятельность этого активного ученого. Советской право­вой системе не было свойственно превознесение на должный уровень ни права, ни государства, поскольку гос­подствовавшая коммунистическая теория оценивала государство формой насилия класса над классом, а потому в коммунистическом будущем не ви­дела места ни государству, ни опосре­дующему ее сущность праву.

Евгений Носов четко формулиро­вал, что в социалистическом государ­стве, в отличие от буржуазного, «ин­дивидуалистического», нет «почвы для субъективных публичных прав». Советское государство не противостоит гражданам, а заботится о реализации их прав. Административный иск Е. Носов рассматривал как «выпад против администрации». В советском государстве требование к администрации со стороны гражданина оказа­лось бы диссонансом, «свидетельст­вующим о том, что в смысле общего одухотворения не все обстоит благо­получно»3. Именно в силу проклами­руемой коммунистической доктриной гармонии интересов государства и личности в социализме, а тем более в коммунизме.

Совершенно иной подход должен быть применен в период отказа от коммунистической идеологии и про­возглашения конкурентного характера общественных отношений в рыночной системе экономических и правовых связей. Тогда вопрос воссоздания су­дов административной юстиции, фор­мой деятельности которых стал бы административный процесс, становится насущной необходимостью нового об­щества. И тут понимание отличия ма­териального права от процессуального становится обязательным условием для выработки Административно-процес­суального кодекса.

Всю цепочку развития представ­лений об административном процессе необходимо начать с трудов А.Е. Лунева, который сформулировал, что под административным процес­сом следует понимать порядок дея­тельности всех органов государствен­ного управления по осуществлению их компетенции, порядок разрешения всех дел, возникающих в процессе уп­равления4.

Последующие ученые фактически только повторяли эту позицию, на­званную широкой. Такими учеными стали И.А. Галаган, В.Д. Сорокин, Ю.М. Козлов, В.М. Горшенев, Ю.Н. Старилов, А.П. Алехин и множество дру­гих. Смешанную позицию, промежу­точную, допускающую в одном опре­делении административного процесса и «широкий», и «узкий» подходы к по­нятию административного процесса, проводит в своих трудах Н.Г. Салищева.

Иной подход, юрисдикционный, или совершенно «узкий», я предложил в опубликованном под эгидой Ю.Н. Старилова сборнике трудов Во­ронежского университета5. Должен признаться, что какого-либо влияния на юридическую общественность мои труды не оказали. А когда я отослал почтой мое издание В.Д. Сорокину, он не удостоил ее никаким вниманием6.

Разберем пример, когда судья пре­доставляет слово стороне процесса. Зададимся вопросом: он реализует процессуальную норму или матери­альную? Можно отметить совершенно формально и сказать, что раз она за­креплена в ГПК РФ, то норма процес­суальная. Собственно, это так и есть, поскольку такая норма относится к существу судебного разбирательства. Однако, если в зале заседания суда без разрешения судьи, в то время как в процессуальном кодексе записана норма, что судья обеспечивает поря­док в зале судебного заседания, судья заметил, что папарацци высовывает из-под полы микрофон, чтобы запи­сать речи сторон, и судья изгоняет папарацци из зала заседания, то в этом случае мы будем квалифициро­вать применяемую норму права и правоотношения как материальные.

Почему надо об этом говорить сно­ва и снова? Да потому, что все попыт­ки обойти четкое понятие процессу­альных отношений приводят к конст­рукциям смешения материального и процессуального в правовом регулиро­вании. Например, этим можно охарак­теризовать и предлагаемый М.Я. Мас­ленниковым Российский админист­ративно-процессуальный кодекс7. Ю.Н. Старилов задается, например, таким вопросом: «словосочетание "судебно-административный процесс" заставляет задуматься: юридический процесс может быть судебным или ад­министративным»8. Я настаиваю на том, что администрация действует в материально-правовых отношениях, а не в процессуальных. В процессуаль­ных отношениях действует суд. Это
его сущность. Но эта сущность в дей­ствующем КоАП РФ отражена непоследовательно.

В нем около 120 составов подве­домственны только судам, еще более 60 составов могут быть переданы на решение судам, если должностное ли­цо, коллегиальный орган, к которому поступило дело, передаст его на рас­смотрение судьи9. Именно смешение нашими юристами материального и процессуального приводит к тому, что законодателем расширяется сфера участия суда как органа применении административной ответственности по КоАП РФ10. Это направление разви­тия не соответствует нормальному пониманию соотношения материаль­ного и процессуального права.

Отличить материальные правоот­ношения от процессуальных11 нетруд­но. В материальных правоотношениях стороны правоотношения реализуют диспозицию правовой нормы, при ко­торой, как известно, одна сторона имеет право, а другая - в силу парных категорий права, имеет обязанность. Наиболее простым приемом отличия материально-правовых отношений от процессуальных можно считать то, что в материальных правоотношениях уча­ствуют две стороны: одна имеет право дать обязательное указание, другая обя­зана повиноваться. Типичное матери­альное правоотношение в административном праве выглядит схематично следующим образом:


Субъект, обладающий правом датьуказание

Субъект, обладающий обязанностью повиноваться


В то время как типичным призна­ком процессуальных правоотношений является наличие трех их участников: двух сторон и арбитра при наличии спора о правах. Материальными административными правоотношения­ми являются отношения по реализа­ции материальных прав и обязанно­стей субъектов административного права. Процессуальными являются административные правоотношения между субъектами административно­го права при разрешении споров о материальном праве.

Г.И. Петров различал администра­тивные правоотношения в зависимо­сти от того, являются ли они реализа­цией диспозиции административно-правовой нормы, и в этом случае он называл эти отношения актами ис­полнения права, или они являются реализацией санкции администра­тивно-правовой нормы, и в этом слу­чае он называл эти правоотношения актами применения права12. Он пи­сал: «Акты применения администра­тивно-правовых норм, не связанные с их нарушением, отличаются от актов, вызванных нарушением норм административного права, по характеру правовых оснований этих актов. Пер­вые направлены на реализацию дис­позиции правовых норм, вторые - на реализацию санкций».

Однако более простым, а потому и более надежным критерием отличия материальных отношений от процес­суальных является количественный состав участников. В процессуальных правоотношениях типично участни­ков правоотношений три, так что схема процессуальных правоотноше­ний выглядит так:


Судья или квази-судья

Сторона спора, обладающая




Сторона спора, не обладающая властными полномочиями

властными полномочиями





Почему же законодатель продол­жает нагружать суд по делам, выте­кающим из административных пра­воотношений, функциями оператив­ной администрации? В первую очередь потому, что правовая док­трина не может до сих пор провести четкое отличие материального от про­цессуального и последовательно во­плотить это различие в законодатель­стве. Выходит, что не прошло время, когда необходимо бороться против «широкого» понимания администра­тивного процесса, так надежно вдолбившегося в головы российских юри­стов под влиянием таких, в частно­сти, корифеев административной науки, как Ю.М. Козлов и В.Д. Со­рокин. И продолжается подмена должностных лиц судами и судьями, в надежде, что в деятельности судов появится надежная замена неграмот­ной администрации. Тщетные надеж­ды, никакие аппаратные ухищрения не могут освободить Администрацию Президента РФ от наведения порядка в оперативной администрации, кото­рая только одна и должна выполнять функции по применению админист­ративной ответственности, всей сово­купностью подконтрольных государственных органов и должностных лиц.

Новая редакция КоАП РФ, равно как и будущий Административно-процессуальный кодекс не должны содержать иного статуса судов и ми­ровых судей, кроме реализующего функцию разрешения жалоб на ре­шения административных органов оперативной юрисдикции.


1 Юридическая мысль. Научно-практический журнал, - Санкт-Петербург, 2009, № 6(56), стр. 22-25.

2 Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 2. - СПб., 1910, стр. 461. /Цитируется по: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. Учеб­ное пособие. - М., 1997, стр. 54.

3 Носов Е. К вопросу о теории советской ад­министративной юстиции. - Советское право. 1925, № 4, стр. 83.

4 Советское государство и право. 1963, № 1, стр. 131.

5 Демин А.А. Теория административного про­цесса: соотношение материального и процессуального права. - В кн.: Правовая наука и рефор­ма юридического образования. Сборник научных трудов. Выпуск 6. - Воронеж, 1996, стр. 94-114.

6 Только в посмертном издании серии трудов В.Д. Сорокина, подготовленных его верным и по­следовательным учеником А.И. Каплуновым, при­водятся некоторые его высказывания о существе представленной мной теории, и совершенно без научных доказательств отвергающие противопо­ложное мнение о существе административного процесса как некое недоразумение: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. Учеб­ник. 2-е издание. /Подготовлено доктором юридических наук, профессором А.И. Каплуновым. - СПб., 2008, стр. 220-223.

7 Опубликован: Вестник Евразийской акаде­мии административных наук. 2008, № 4.

8 Старилов Ю.Н. Административный процесс в трудах профессора В.Д. Сорокина: «управленче­ская» концепция и ее значение для науки административного права. - Административное право и процесс. 2007, № 1, стр. 19.

9 Салищева Н.Г. Административный процесс. - В кн.: Административное право Российской Федерации. - М., 2004, стр. 312-313.

10 Демин А.А. Материально-правовые отноше­ния суда и производство по делам об администра­тивных правонарушениях. - Вестник Уральского института экономики, управления и права. 2008, № 1(2), февраль, стр. 24-29.

11 Подробнее см.: Демин А.А. Материальное и процессуальное в административных правоотно­шениях. - Административное право и процесс. 2007, № 2. стр. 6-9; Демин А.А. Процессуальные правоотношения в административном праве. - Государство и право. 2009, № 2, стр. 12.

12 Петров Г.И. Сущность советского админи­стративного права. - Л., 1959, стр. 183.