Реферат: Трансформация механизмов социальной политики: как адаптируются регионы

Зубаревич Н.В


Трансформация механизмов социальной политики: как адаптируются регионы


1. Региональные условия для социальной политики

Экономический рост 2000-х гг. был главным фактором позитивных социальных изменений, однако социальные последствия экономического роста в регионах различались в широком диапазоне.

В подавляющем большинстве субъектов РФ улучшилось положение на рынках труда, однако сохранились проблемы и в структуре, и в динамике занятости. Первая – неэффективные изменения структуры занятости. Динамика занятости в бюджетных отраслях (образовании, здравоохранении и др.) стала более зависимой от политики государства в сфере оплаты труда. В 1990-е гг. эти отрасли наряду с торговлей аккумулировали работников, высвобождаемых из реального сектора, и мигрантов из СНГ. В первые годы экономического роста бюджетные отрасли стали менее привлекательными из-за низкой заработной платы: почти во всех федеральных округах стабилизировалась или даже сократилась занятость в сфере образования, в Центральной России прекратился рост численности занятых в здравоохранении и социальном обеспечении. Однако с 2002 г. вновь начался рост занятости, это прямое следствие повышения заработной платы бюджетникам. В результате за 1998-2004 гг. численность занятых в культуре увеличилась по округам на 9-20%, в здравоохранении и социальной защите – на 3-9%, занятость в образовании увеличилась только на Юге и в Сибири (на 5-8%).

В южных республиках рост занятости в бюджетном секторе неизбежен, он выполняет функцию «предохранительного клапана», частично аккумулирующего прирост молодого трудоспособного населения. Но в восточных регионах население убывает, тем не менее, перераспределение из реального сектора в нерыночные услуги идет особенно быстро. В результате политика федеральных и региональных властей по повышению заработной платы без оптимизации занятости в бюджетном секторе приводит к увеличению нагрузки на бюджеты регионов.

Негативной тенденцией стал рост численности занятых в управлении, особенно в последние годы. Максимальными темпами росла бюрократия в слаборазвитых республиках Южного федерального округа - на 32% за 2000-2004 гг., ненамного отставали экспортно-ресурсные федеральные округа – Уральский (27%) и Сибирский (21%). Ожидать улучшений не приходится, в 2005 г. численность занятых в управлении выросла в целом по стране на 11%. Отчасти это следствие муниципальной реформы: по оценкам Института экономики города, для нового управленческого уровня – муниципальных поселений – требуется создать более 250 тыс. новых рабочих мест. Устойчивый рост всех видов бюджетной занятости, включая управление, снижает эффективность нерыночного сектора услуг.

Вторая проблема – стагнация занятости в малом предпринимательстве (10-11% от среднесписочной численности занятых в экономике страны в последние годы). Помимо институциональных барьеров, общих для всей страны, занятость в малом бизнесе зависит от региональных факторов. Особую роль играет агломерационный эффект и другие объективные преимущества местоположения, поэтому лидирующее положение занимают федеральные города с быстро растущим сектором услуг: на Москву приходится каждое пятое малое предприятие России, на С.-Петербург – каждое девятое; доля занятых в малом бизнесе составляет почти 30% занятых в экономике двух столиц. Более развит малый бизнес и в других субъектах с крупными городскими агломерациями или вблизи них (Московская, Ленинградская, Самарская, Нижегородская области), с выгодным приграничным положением (Калининградская область). Для регионов со слаборазвитым малым бизнесом институциональными барьерами служат консервативный политический режим (ряд областей Европейской части и республики Поволжья) и традиции теневой экономики (республики Северного Кавказа). Не менее значимы и объективные барьеры: малочисленность крупных городов, низкая доходность малого бизнеса в слабозаселенных северных и восточных регионах, а в ресурсно-экспортных регионах – и альтернативные возможности трудоустройства в ресурсодобывающих отраслях с высокой оплатой труда.

Различия занятости в форме ПБОЮЛ более явно зависят от градиента север-юг: во всех регионах Южного федерального округа и в черноземных областях Центра доля ПБОЮЛ заметно выше, а в слабоосвоенных северных регионах она минимальна. Приграничные области с развитой челночной торговлей также отличаются повышенной долей ПБОЮЛ. В результате суммарная занятость в малом бизнесе наряду с центро-периферийным градиентом отражает и широтные различия, улучшая показатели трудоизбыточных и аграрных регионов.

Задача снижения институциональных барьеров для малого предпринимательства не теряет актуальности, но при существующих географических различиях необходима разработка специальной политики для рынков труда агломераций и периферийных регионов, аграрного юга и малонаселенных северо-восточных территорий. Пока политика регионов слабо учитывает влияние территориальных факторов на развитие малого предпринимательства, она зачастую трафаретна и неэффективна.

Третья проблема – слабеющее влияние экономического роста на предложение рабочих мест. Уровень безработицы в регионах значительно снизился только в первые 2-3 года после дефолта благодаря восстановительному росту трудоемких импортозамещающих отраслей. Дальнейший рост не сопровождался адекватным увеличением предложения рабочих мест и снижением уровня безработицы. В 2002-2004 гг. уровень безработицы не менялся в большинстве регионов и только в 2005-2006 гг. вновь начал снижаться. Стагнация региональных рынков труда обусловлена характером экономического роста последних лет – в основном за счет нетрудоемких экспортных отраслей, прежде всего нефтегазового сектора. Рост не подкреплялся политикой снижения региональных диспропорций на рынке труда, поэтому дальнейшего сокращения безработицы в слаборазвитых регионах не последовало. Для выравнивания региональных различий недостаточно перераспределения бюджетных ресурсов, требуется кардинальное улучшение условий развития проблемных регионов.

При оценке тенденций динамики доходов населения следует учитывать, что достоверность измерений в региональном разрезе ниже, чем в целом по стране. Кроме того, для сравнения регионов необходима корректировка на прожиточный минимум из-за значительных различий в стоимости жизни, что также может давать дополнительные искажения. Есть проблемы и с адекватностью публикуемых данных.

Региональные различия в доходах населения хорошо известны, но они требуют комментария. Лидерство Москвы неоспоримо, но точность измерений (среднедушевые доходы населения в 2004-2005 гг. превышали прожиточный минимум почти в 6 раз) вызывает вопросы: в существующей методике измерения доходов населения применяются дооценки по таким расходам, как объем товарооборота торговли, включая неорганизованные рынки, и покупка валюты. Тем самым учитывается потребление не только москвичей, но и многочисленных приезжих, включая мелкооптовых региональных «челноков», и уровень душевых доходов населения, скорее всего, завышается.

Следующую позицию в рейтинге устойчиво занимают нефтегазовые округа – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий (отношение 4,1-4,2 раз), в 2005 г. к лидерам приблизился С.-Петербург (3,6 раз) благодаря особому вниманию федеральных властей. Среднероссийское соотношение душевых доходов и прожиточного минимума (2,6-2,9 раз в 2004-2005 гг.) имеет десяток относительно развитых субъектов РФ (республики Коми и Татарстан, Самарская, Кемеровская, Томская, Свердловская области и др.), поскольку среднее значение завышено из-за огромного отрыва доходов москвичей, на которых приходится почти 20% всех денежных доходов россиян. В 2/3 субъектов РФ показатель ниже среднего на 10-40%, это и есть российская «середина». Благодаря росту федеральной помощи снизилась доля регионов с отношением менее 1,5 раз: с четверти в 2001 г. до 10% в 2005 г. Сокращение числа регионов с крайне низкими доходами населения – важнейшая позитивная тенденция переходного периода.

Снижение покупательной способности доходов из-за дефолта были преодолено в 2003 г. (для квартальных измерений – в конце 2002 г.). Реальное улучшение было еще более значительным, т.к. новая методика расчета прожиточного минимума, утвержденная в 2000 г., увеличила его стоимость примерно на 15%. В отличие от динамики безработицы, рост доходов был более устойчивым: в 2003-2005 гг. стало меньше бедных регионов и одновременно выросло число регионов с показателями, близкими к средним по стране.

Основной вклад в неравенство вносят различия в заработной плате, достигающие десятков раз, если сравнивать самую высокооплачиваемую отрасль реального сектора «богатого» региона и самую низкооплачиваемую отрасль «бедного» региона. Так, в 2004 г. номинальная средняя заработная плата в промышленности Ямало-Ненецкого АО была в 26-36 раз выше заработной платы занятых в сельском хозяйстве Дагестана и Агинского Бурятского АО. В переходный период выросла и отраслевая дифференциация внутри регионов, в большинстве из них заработная плата в финансово-кредитном секторе в 3-5 раз выше, чем в сельском хозяйстве и бюджетных отраслях, а в слаборазвитых республиках Северного Кавказа, Читинской области и др. – в 9-13 раз выше заработков в сельском хозяйстве. Из-за роста занятости в отраслях бюджетной сферы не сокращается доля низкооплачиваемых занятых в большинстве регионов.

Отношение средней заработной платы к прожиточному минимуму трудоспособного населения различается четырехкратно – от 1,3 до 5,8 раз, но регионов с минимальным отношением (1,3-1,7 раз) очень мало. В большинстве регионов страны заработная плата примерно в 2,5 раза выше прожиточного минимума, это означает, что при одном работающем семья из 3-х человек может оказаться за чертой бедности.

Социальные выплаты занимают второе место в структуре доходов (13-14%) и, в отличие от заработной платы, они сглаживают региональное неравенство: доля социальных трансфертов различается от 4-9% в доходах населения «богатых» округов Тюменской области и Чукотки до 20-28% в слаборазвитых республиках и округах. В областях Центра и Северо-Запада с наиболее постаревшим населением и максимальной долей пенсионеров социальные выплаты достигают 18-26% доходов жителей. Однако выплаты пенсий сглаживающую функцию не выполняют. Средняя пенсия в России только в 2002 г. достигла прожиточного минимума для старших возрастов, а в регионах с высокой стоимостью жизни средние пенсии все еще ниже прожиточного минимума (почти весь Дальний Восток, половина регионов Сибири и Европейского Севера). Хотя число таких регионов сократилось за 2003-2005 гг. с 30 до 16, во многих северных и восточных субъектах РФ все еще невозможно выжить на пенсию. К региональному неравенству добавляется нарастающий разрыв между пенсиями и среднедушевыми доходами – темпы роста пенсий в 2003-2004 гг. были в два-три раза ниже. Монетизация льгот и реформа ЖКХ сделали еще более уязвимым положение российских пенсионеров, прежде всего пожилых жителей крупных городов, северян и дальневосточников.

Помимо роста доходов населения, позитивной тенденцией стало значительное сокращение уровня бедности за 1999-2005 гг. – с 30 до 16%. Тем не менее, региональные различия остаются очень высокими. География бедности во многом схожа с различиями в покупательной способности доходов населения, т.к. именно доходы являются базовым фактором бедности. Минимальную долю бедных в 2005 г. имели нефтегазодобывающие округа Тюменской области (7-9%). Доминирует «срединная» группа регионов с уровнем бедности 18-30%, их число превысило 50 благодаря федеральной помощи менее развитым регионам. Максимальный уровень, близкий к тотальной бедности, сохраняется в Ингушетии и Усть-Ордынском Бурятском АО (70-80%). В Ингушетии прожиточный минимум существенно выше, чем у соседних республиках Северного Кавказа с такими же условиями жизни, поэтому возникают сомнения в точности оценки доходов ее населения.

Распределение регионов по уровню бедности только в 2004 г. вернулось к додефолтным показателям 1997 г., т.е. на полтора года позже, чем распределение по отношению доходов к прожиточному минимуму. Практически во всех регионах малообеспеченные группы населения оказались отодвинутыми от растущего денежного «пирога», доходы распределялись не в их пользу, социальная поддержка малообеспеченных групп населения была недостаточно эффективной. Возросшее неравенство в сочетании с повышением стандартов потребления небедной части населения приводят к тому, что малообеспеченные домохозяйства еще сильнее ощущают социальную исключенность.

Из социальных индикаторов наиболее противоречивой динамикой характеризуется состояние здоровья населения. Позитивным изменением стало устойчивое сокращение младенческой смертности во всех регионах страны с середины 1990-х, не зависящее от экономической динамики. Оно обусловлено снижением рождаемости и нагрузки на медицинские учреждения, модернизацией поведения, более ответственным отношением будущих матерей к здоровью – своему и ребенка. Негативная тенденция – сокращение ожидаемой продолжительности жизни в подавляющем большинстве регионов в 1998-2003 гг., несмотря на экономический рост. Особенно быстро сокращалось долголетие на Северо-Западе страны, и объяснить это сомнительное преимущество можно только ускоренной деградацией населения, особенно сельского.

Тенденции социального развития регионов вновь подтвердили, что сам по себе экономический рост не гарантирует позитивной социальной динамики:

воздействие экономического роста на доходы населения и снижение уровня бедности было более явным, но во многом благодаря перераспределительной политике государства;

очень ограниченным по времени было влияние роста на состояние региональных рынков труда; они регулируются гораздо слабее из-за отсутствия активной политики государства и низкой мобильности населения;

противоречивой и даже минимальной была связь с социально-демографическими индикаторами здоровья населения, которые намного сильнее зависят от ценностей и образа жизни населения

динамика обеспеченности социальной инфраструктурой и жильем почти не зависела от экономического роста, меняясь под влиянием миграционных тенденций и депопуляции.


^ 2. Динамика социального неравенства регионов

При том типе роста, который сложился в России, экономическое неравенство регионов становится более сильным, это показывает динамика коэффициента Джини для душевого ВРП (рис. 1). Из-за неравномерного экономического роста все более различается налоговая база и собственные доходы бюджетов субъектов РФ. Однако в богатеющем государстве возросли и ресурсы для выравнивания территориальных диспропорций, обеспечения необходимых стандартов жизни населения на всей территории страны. Централизация финансовых ресурсов сопровождалась ростом объемов перераспределения: в 1999 г. безвозмездные перечисления нижестоящим бюджетам составляла 9% расходов федерального бюджета, в 2001 г. – 18%. В 2003-2006 гг. из-за масштабного пополнения федерального бюджета за счет нефтяных доходов эта доля стабилизировалась на уровне 14-15% расходов.

Попытаемся оценить, насколько эффективной была политика поддержки менее развитых регионов, помогла ли она смягчить социальное неравенство. Динамика неравенства измерялась с помощью разных статистических методов: коэффициента Джини, коэффициента вариации, перцентилей (коридора значений 5% регионов с лучшими и худшими значениями, используемого для отсечения экстремальных показателей). Расчеты делались для региональных показателей, взвешенных на численность населения, в том числе уровня безработицы, покупательной способности доходов (отношения душевых денежных доходов к прожиточному минимуму), уровня бедности и двух важнейших социально-демографических индикаторов – ожидаемой продолжительности жизни и младенческой смертности.


^ Рисунок 1. Коэффициенты Джини для основных социально-экономических
показателей регионов1



Источник: рассчитано по данным Росстата


Неравенство социального развития нарастает по большинству индикаторов. Наиболее явно эта тенденция проявилась на региональных рынках труда. При низкой территориальной мобильности населения различия определяются двумя базовыми факторами – демографической ситуацией и динамикой предложения рабочих мест. Ситуация на рынке труда быстрее всего улучшалась там, где она и так была наиболее благоприятной – в федеральных городах и прилегающих регионах, в других крупных агломерациях благодаря опережающему росту трудоемкого сектора услуг. В слаборазвитых регионах с растущим населением трудоспособного возраста уровень безработицы сократился незначительно из-за медленного роста инвестиций и рабочих мест, в основном бюджетных. Сырьевые регионы, особенно северные, также имели проблемы из-за оптимизации занятости в ресурсодобывающих отраслях.

Рост регионального неравенства в занятости – следствие поляризующего воздействия рыночной экономики. Государственная политика в этой сфере откровенно слаба: размыты функции и ответственность федеральных и региональных органов управления в этой сфере, неэффективны используемые инструменты активной политики. Частичным решением проблемы стали стихийные адаптационные стратегии населения: трудовая миграция в крупнейшие агломерации, отток из северо-восточных регионов, а в последние годы – из периферийных регионов Европейской России. Государство же вместо политики повышения мобильности населения, стимулирования миграций трудоспособных жителей из депрессивных и слаборазвитых регионов продолжает разрабатывать бумажные стратегии заселения востока и севера страны, исходя из геополитических приоритетов и не просчитывая, сколько будет стоить их реализация.

По сравнению с рынками труда политика государства в сфере доходов населения более активна, но разделить вклад рыночных факторов и государственной политики сложно, хотя есть основания утверждать, что пропорции менялись. Динамика неравенства регионов по отношению душевых доходов населения к прожиточному минимуму была разной, в отличие от растущего неравенства душевого ВРП. В первые годы восстановительного роста, охватившего всю страну, неравенство уменьшилось, в том числе благодаря возросшим объемам федеральной помощи менее развитым регионам. Но с 2003 г., когда роль нефтяного фактора роста стала доминирующей, выравнивающий эффект федеральной помощи оказался слабее экономической поляризации и вновь началось усиление неравенства, хотя и относительно медленное. При сохранении экспортно-сырьевого типа экономического роста эффективность политики выравнивания доходов (отдача на единицу перераспределяемых средств) будет и далее снижаться, несмотря на огромные объемы межбюджетного перераспределения. Если смотреть на проблему шире, то напрашивается более жесткий вывод: федеральная политика оказалась заложницей «нефтяного» роста, ведь бесконечно наращивать перераспределение невозможно, это снижает стимулы развития и для сильных, и для слабых регионов.

Снижение уровня бедности сопровождалось более устойчивым сокращением региональных различий. Бедность успешней сокращалась в средне- и слаборазвитых регионах, т.к. душевые доходы населения в них невелики и большинство таких регионов имеет невысокий прожиточный минимум. Благодаря возросшим объемам федеральных перечислений удалось поднять зарплаты низкооплачиваемых бюджетников и финансирование социальной помощи, «вытянув» значительную часть населения из зоны бедности. Динамика экономически сильных регионов поначалу была более медленной из-за высокой поляризации населения по доходу и высокой стоимости жизни. Однако после объявления приоритетности политики борьбы с бедностью темпы ее сокращения в регионах с разным уровнем развития стали схожими, особенно по взвешенным показателям. Почти все регионы, кроме основных получателей федеральной помощи – Ингушетии и Чечни, стремятся показать успехи в борьбе с бедностью, а они могут достигаться и статистическими методами.

Социально-демографические индикаторы меньше поддаются манипуляциям, за исключением отдельных республик Северного Кавказа, данные по которым давно ставятся под сомнение демографами. Индикаторы ожидаемой продолжительности жизни и младенческой смертности наиболее ярко показывают противоречивость социальных изменений в регионах России, вплоть до противоположных трендов, а также ограниченность влияния экономического роста на социальные процессы. Как уже отмечалось, динамика ожидаемой продолжительности жизни в период экономического роста была аномальной – показатели снижались до 2003 г., в основном из-за роста мужской смертности в трудоспособных возрастах, обусловленной алкоголизмом. Но в Москве и наиболее богатых автономных округах Тюменской области снижение было минимальным и быстро сменилось ростом благодаря более высоким доходам населения, развитой медицине и жестким требованиям работодателей. Наряду с этим в стране сформировались зоны низкого и еще более снижающегося долголетия, причем не только в слаборазвитой Тыве, но и в экспортной Иркутской области, на Северо-Западе и части областей Центра. Это зоны с максимальной алкоголизацией и деградацией населения, особенно сельского. Региональная дифференциация ожидаемой продолжительности жизни растет, это показывают расчеты коэффициентов вариации и Джини, но особенно зримо – показатели регионов на границе крайних 5% значений (рис. 2).


^ Рисунок 2. Граница значений 5% регионов с наилучшими и наихудшими показателями ожидаемой продолжительности жизни



Источник: рассчитано по данным Росстата


Различия в младенческой смертности, наоборот, немного сократились, хотя остаются очень значительными: младенческая смертность в развитых регионах в три раза ниже, чем в слаборазвитых. Видимо, в периферийных и слаборазвитых регионах позитивного эффекта добиться легче, даже небольшое улучшение финансирования здравоохранения и рост доходов населения помогают снизить младенческую смертность. В развитых крупногородских регионах дальнейшему снижению препятствует комплекс проблем, выходящих за границы собственно медицинских: рост загрязнения окружающей среды и стрессовых нагрузок, ухудшающих здоровье будущих матерей, приоритет карьеры и более поздних сроков деторождения среди женщин с высоким уровнем образования. Для сохранения здоровья матерей и детей требуется не только дорогостоящее переоснащение медицинских учреждений для улучшения диагностики, но и оздоровление городской среды, изменение образа жизни населения.

Динамика индикаторов неравенства еще раз показывает, что экономический рост чаще всего не способен сократить социальные различия регионов. Это не способна сделать и выравнивающая политика государства, если экономическая поляризация опережает динамику межбюджетного перераспределения. Следовательно, социальная политика государства не может ограничиваться механизмом выравнивания через финансирование социальных расходов регионов во все более растущих объемах, он неэффективен. Нужны реформы, стимулирующие проведение регионами такой социальной политики, которая была бы нацелена на модернизацию социальных институтов и стимулирование активности населения (рост мобильности на рынках труда, внедрение здорового образа жизни и др.), а также адресную поддержку социально уязвимых групп.


^ 3. Социальные расходы бюджетов регионов как основной механизм социальной политики

Бюджетная политика – самый точный измеритель приоритетов и возможностей регионов. За 2002-2005 гг. она стала более социально-ориентированной: доля социальных расходов, включая ЖКХ, выросла в расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ с 60 до 68%, а без ЖКХ – с 44 до 52%. Но не стоит забывать, что регионы все менее свободны в выборе собственной политики из-за централизации налоговых доходов. В федеральный бюджет уходит в среднем 60% налогов, собираемых на территориях, и затем значительная часть средств перераспределяется в виде целевых субсидий и субвенций, т.е. федеральные власти диктуют регионам, на что тратить полученные средства. Значительное влияние на региональную бюджетную политику оказывают реформы, проводимые федеральным центром. Так, возросшие социальные обязательства регионов после вступления в силу ФЗ № 122 вынудили их изыскивать дополнительные средства на социальные цели, снижая долю инвестиционных расходов и финансирование других отраслей из бюджета. В результате рост доли социальных расходов обусловлен и федеральной политикой, и нехваткой средств на другие цели в бюджетах большинства субъектов РФ.

Рост доли расходов на социальную политику наиболее тесно связан с проводимыми реформами (табл. 1). В 2001 г. выплаты детских пособий и часть расходов по поддержке инвалидов были переданы на федеральный уровень и стали более стабильно поступать регионам в виде субвенций, поэтому доля расходов на социальную политику росла. В 2005 г. была проведена монетизация льгот, что потребовало дальнейшего роста расходов. График не вполне отражает возросшую нагрузку на бюджеты разных регионов, потому что это средний показатель по всем субъектам РФ. Практически не монетизировали льготы регионы с самыми большими бюджетами (суммарная доля Москвы и Ханты-Мансийского АО составляет почти 22% от объема консолидированных бюджетов всех субъектов РФ). Есть и другие причины, связанные с ходом монетизации льгот в регионах (см. ниже). В результате рост доли расходов на социальную политику за 2004-2005 гг. был относительно небольшим - с 10,6 до 11,4%. Однако расходы на социальную политику не дают полной картины, т.к. часть расходов на монетизацию льгот покрывалась из других источников, в том числе областных целевых программ и внебюджетных средств.


^ Таблица 1. Доля расходов на социальные цели во всех расходах консолидированных бюджетов субъектов РФ, %

Год

Образование

Здравоохранение и спорт

Социальная политика

Культура и СМИ

ЖКХ

2002

19,8

13,7

8,4

2,5

15,2

2003

19,0

13,0

9,1

2,3

12,9

2004

19,8

13,5

10,6

2,4

12,2

2005

21,3

15,8

11,4

3,6

15,6

2006

22,1

16,4

11,7

3,6

15,8

Источник: рассчитано по данным Министерства финансов и Федерального казначейства


Воздействие реформ может быть весьма противоречивым, это показывает динамика расходов на ЖКХ: в течение нескольких лет политика федеральных властей стимулировала регионы снижать дотационность ЖКХ, поэтому доля этого вида расходов сокращалась, а в 2005 г. опережающий рост тарифов привел к новому всплеску расходов. Остальные виды социальных расходов были более стабильными, но в 2005 г. их доля также стала расти.

Структурный сдвиг бюджетов субъектов РФ в сторону социальных расходов, особенно заметный в 2005 г., вовсе не означает унификации регионов. Их бюджеты в очень разной степени социально ориентированы: доля социальных расходов без ЖКХ различается от 72% в Бурятии до 26% в Тюменской области, а вместе с ЖКХ – от 80 до 35% в этих же субъектах. Однако большинство регионов тратит на эти цели соответственно 50-60% (без ЖКХ) и около 70% бюджетных расходов (с ЖКХ) (рис. 3).


^ Рисунок 3. Доля социальных расходов во всех расходах консолидированных бюджетов регионов в 2005 г., %



Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства


Можно выделить несколько типов регионов по структуре социальных расходов бюджетов, а также оценить долю каждого типа среди всех субъектов РФ:

^ 1. Вынужденный «социальный максимум» (20% регионов) – в основном средне- и менее развитые регионы севера и востока с высокой стоимостью бюджетных услуг и некоторые области Центра с большой социальной нагрузкой; все они отличаются пониженной бюджетной обеспеченностью, что вынуждает расходовать до 80% средств на социальные цели.

^ 2. Социально-ориентированные с повышенными расходами на ЖКХ (10%) – разные по уровню развития субъекты РФ (от Москвы и Ямало-Ненецкого АО до Северной Осетии и Камчатки), в которых сохранение высокой дотационности ЖКХ обусловлено политическим выбором региональных властей.

3. «Середина» (2/3 регионов) – достаточно условный тип с менее выраженными различиями, не позволяющими выделить приоритеты бюджетной политики региональных властей.

^ 4. «Получатели пособий» – несколько республик Северного Кавказа с максимальной долей расходов на социальную политику (в основном это выплаты пособий) при пониженной доле всех социальных расходов. Несмотря на слаборазвитость, эти республики тратят значительные средства на несоциальные цели, и если для Чечни это хотя бы можно объяснить послевоенным восстановлением хозяйства, то для Ингушетии и Дагестана – низким контролем за расходами со стороны федеральных властей.

^ 5. Регионы с несоциально-ориентированными бюджетами (5% регионов) – получающие достаточно высокие бюджетные доходы от «прописанных» на их территории крупных компаний, а также из других источников, но не обременяющие себя повышенными расходами на социальные цели (за исключением Тюменской области); в результате доля расходов на социальную политику и социальных расходов в целом в структуре их бюджетов минимальна.

Расходы на социальную политику нацелены на поддержку уязвимых групп населения, это важнейший механизм снижения бедности, поэтому региональные различия позволяют судить о приоритетах. В 1990-е гг. власти многих субъектов РФ экономили на социальной политике, «затыкая дыры» в ЖКХ и других секторах, поэтому ее доля в структуре социальных расходов бюджетов не превышала 5-7% вплоть до 2000 г. С переводом значительной части социальных выплат на федеральный уровень и созданием системы целевых перечислений (субвенций) региональная «вольница» в социальной политике пошла на убыль. В большинстве субъектов РФ доля расходов на эти цели в 2000-2004 гг. выросла и выровнялась. Только на северо-востоке страны по-прежнему основные средства уходили на поддержку ЖКХ и социальной инфраструктуры, а соцполитика финансировалась по остаточному принципу. Обеспечение более равного доступа населения разных субъектов РФ к социальной помощи – пример позитивного воздействия бюджетной централизации на положение бедных и уязвимых домохозяйств. Однако в 2005 г. после вступления в силу ФЗ № 122 большая часть обязательств по поддержке социально незащищенных групп населения перешла к регионам без дополнительных источников финансирования, поэтому эффект структурного выравнивания существенно ослабел.

В 2003-2005 гг. различия душевых расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на социальную политику не сокращались, составляя более 8 раз с корректировкой на региональный прожиточный минимум (рис. 4). При этом неравенство расходов на социальную политику было выше, чем всех социальных расходов (в 7 раз). Только в 2006 г. произошло некоторое выравнивание (с 8 до 5 раз) за счет снижения душевых социальных расходов в двух самых богатых нефтегазодобывающих автономных округах, утративших важнейший источник доходов в виде НДПИ.


^ Рисунок 4. Душевые расходы на социальную политику консолидированных бюджетов регионов, к средним по субъектам РФ, % (среднее по РФ =100)



Источник: рассчитано по данным Министерства финансов и Федерального казначейства, с корректировкой на стоимость жизни в регионе


Исследования показывают, что душевые расходы на социальную политику находятся в прямой зависимости от соотношения денежных доходов и прожиточного минимума в регионе – чем богаче население, тем больше расходы бюджета на социальную политику [2]. Парадокс объясняется двумя причинами. Во-первых, более высокий уровень доходов населения характерен для регионов с более высоким уровнем бюджетных доходов, следовательно, в таких регионах есть возможность тратить больше средств на социальную политику. Во-вторых, более высокий уровень доходов населения сопровождается, как правило, и более высоким расслоением населения по доходам, поэтому власти относительно благополучных регионов вынуждены тратить значительные средства на социальную защиту малоимущего населения.

Если сравнить распределение регионов по душевым показателям расходов на социальную политику относительно средних по всем субъектам РФ за 2003-2005 гг., то получается весьма неожиданная картина изменений душевого финансирования в ходе монетизации льгот:

значительно увеличила душевые расходы в 2005 г. только десятая часть регионов; как правило, это связано с более широким перечнем монетизируемых льгот или переводом выплат жилищных субсидий в органы соцзащиты;

в половине регионов душевое финансирование (относительно среднего по субъектам РФ) изменилось несущественно по сравнению с предыдущим годом; это связано либо с отказом от монетизации, либо с минимальным набором монетизируемых льгот, либо с минимизацией выплат при проведении реформы;

почти каждый пятый регион сократил душевые расходы на социальную политику относительно средних по стране, т.к. не смог или не посчитал нужным поспевать за среднероссийской динамикой; почти половина этой группы – проблемные регионы востока страны.

Принятие ФЗ № 122 было нацелено на более четкое разграничение полномочий по социальным расходам между федеральным и региональными бюджетами. Но практика оказалась иной. К сожалению, систематическую информацию по всем регионам получить невозможно, поэтому ограничимся примером нескольких регионов. Следует напомнить, что все категории получателей социальной помощи, представленные в табл. 2., полностью отнесены к компетенции субъектов РФ. Тем не менее, федеральные перечисления, осуществляемые через федеральные Фонды компенсаций и софинансирования социальных расходов, сохраняются в большом масштабе. Их доля в расходах регионов на данные виды социальной помощи велика не только в слаборазвитой Калмыкии, но и в среднеразвитой Тверской области, и в наиболее развитом Татарстане, составляя по разным категориям от 20 до 70% всех расходов и меняясь по годам очень существенно (табл. 2). Получается, что федеральные власти в ходе монетизации льгот переложили на регионы не обеспеченные финан