Реферат: Основные модели результативного бюджетирования

Основные модели результативного бюджетирования

Существует 2 основных подхода к организации результативного бюджетирования:

1) Результативное бюджетирование на основе услуг как единиц ответственности органов власти (т. н. «сервисный» подход);

2) Результативное бюджетирование, в котором в качестве единицы ответственности органов власти выступает решение социальной проблемы (т. н. проблемно-ориентированный подход).

Концепция БОР, основанного на «сервисном» подходе, может быть изложена следующим образом (см. рис. 1):

1 Сфера полномочий (предметов ведения) соответствующего уровня власти является основой для определения конкретных зон ответственности органов власти, которые должны обременяться показателями результатов. Сфера полномочий определяется нормативной правовой базой, устанавливающей разграничение предметов ведения между различными уровнями власти, а также передачу полномочий между уровнями власти. В зависимости от политических целей и потребностей населения, могут быть установлены дополнительные полномочия.

2 Сфера полномочий подразделяется на комплекс «продуктов деятельности» органов власти, с т. з. конечных получателей этих продуктов — жителей региона или муниципального образования. Во-первых, это бюджетные услуги (в области образования, здравоохранения и т.д.), которые занимают преобладающую долю в расходах местных и региональных бюджетов. Далее — это государственные и муниципальные услуги (услуги, оказание которых предписано законом и, как правило, связанные с властным принуждением, оказываемые органами власти). Третий блок — это контрольно-надзорные функции.





Рисунок 1 — Результативное бюджетирование на основе услуг как единиц ответственности органов власти

3 Каждый из «продуктов деятельности» (каждая бюджетная услуга) закрепляется за одним конкретным органом власти. С целью недопущения «размывания ответственности» при распределении бюджетных услуг должно соблюдаться правило «одна услуга — один орган».

4 Отдельные «продукты деятельности» (бюджетные услуги, муниципальные услуги и т.д.) могут подлежать стандартизации. Стандарты услуг (функций) должны четко описывать количественные и качественные характеристики оказываемых услуг (осуществляемых функций), и являются обязательными для их соблюдения всеми органами власти и всеми бюджетными учреждениями.

5 Отраслевые органы власти (ведомства) в рамках доведенных и установленных для них среднесрочных объемов бюджетных ассигнований формируют свои ведомственные программы на среднесрочную перспективу. При формировании своих ведомственных программ, ведомства в обязательном порядке должны учитывать заявленные на уровне политического руководства города задачи и приоритеты, а также собственные стратегические цели и приоритеты, которые оно определяет самостоятельно. Одна ведомственная программа соответствует одной конкретной бюджетной услуге (предположительно, деятельность в части оказания муниципальных и государственных услуг, выполнения контрольно-надзорных и обеспечительных функций может финансироваться нормативно-сметным способом).

6 Каждая ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень достижения целей программы. Цели ведомственных программ выражаются в характеристиках бюджетных услуг. Например, в достижении плановой динамики таких характеристик, как качество, объем, доступность, цена для населения, себестоимость данной бюджетной услуги и т.д. Показатели результатов ведомственных программ (как конечные, так и промежуточные), составляют основу того, за что отвечают руководители исполнительных органов и в обязательном порядке включаются в контракты с руководителями этих органов. Тем самым, создавая систему мотивации и персональной ответственности за достижение сформулированных для органа результатов.

Базовая концепция результативного бюджетирования, основанная на проблемно-ориентированном подходе представлена на рисунке (см. рис.2):

Ведомства, каждое в пределах своей сферы ведения и в рамках доведенных до него среднесрочных объемов бюджетных ассигнований, формируют набор своих стратегических целей и приоритетов. Ведомственные цели и приоритеты формируются, исходя из проблем, стоящих в области, курируемой ведомством, и должны напрямую следовать или коррелировать с приоритетами и целями соответствующего уровня власти (федеральными, региональными, муниципальными). Каждая стратегическая цель ведомства распадается на ряд тактических задач, с помощью которых предполагается достичь стратегическую цель. Каждая тактическая задача становится основой для ведомственной программы, составляемой на среднесрочную перспективу. Ведомственная программа содержит показатели результатов, отражающие степень решения поставленной тактической задачи.




Рисунок 2 — Результативное бюджетирование, в котором в качестве единицы ответственности органов власти выступает решение социальной проблемы

Показатели результатов ведомственных программ (как конечные, так и промежуточные), составляют область ответственности руководителей ведомств и включаются в контракты с руководителями этих органов. Тем самым, создавая систему мотивации и персональной ответственности за достижение сформулированных для органа результатов.

В Российской Федерации получила распространение модель проблемно-ориентированного БОР. Для этого было две веские причины:

Первая из них заключается в том, что бюджетирование по результатам в Российской Федерации было инициировано «сверху» — Министерством финансов РФ и с помощью ранее упомянутого Постановления Правительства РФ получило распространение в регионах и муниципальных образованиях. Специфика федерального уровня состоит в том, что он не оказывает жителям страны услуги, а решает некие общие проблемы и задачи. На уровне Федерации был принят за основу проблемно-ориентированный подход к построению системы результативного бюджетирования.

Вторая причина заключается в том, что предметы ведения и полномочия различных уровней власти до недавнего времени были нечеткими, плавающими. Исторически, это привело к распространению и закреплению точки зрения, что органы власти отвечают за «все происходящее на их территории», а не только за те вопросы и те услуги, которые предписаны им законодательно. В ситуации «ответственности за все» и ангажированности социальной ответственности власти, естественным и понятным выбором становится акцент на решении насущных и актуальных проблем.

Достоинства и недостатки различных моделей БОР приведены нами на рисунке 1.5:





Рисунок 1.5 — Сравнительный анализ моделей БОР

В российских регионах и муниципальных образованиях может быть реализована как «сервисная» модель БОР, так и проблемно-ориентированная (с некоторыми надстройками, нивелирующими ее недостатки). В то же время, лучше отдать предпочтение первому варианту, в силу ряда недостатков, присущих проблемно-ориентированному подходу:

1) это фрагментарий проблем, на основе которых впоследствии возникают ведомственные программы. Как правило, социальная проблема требует к себе комплексного подхода и действий со стороны различных ведомств. Например, проблема наркомании зависит не только от работы наркологических диспансеров (ведомство здравоохранения), но и от соответствующих мероприятий в школах и ВУЗах (ведомство образования), формирования здорового образа жизни (ведомство спорта), соответствующего культурного воспитания (ведомство культуры) и т.д.

В результате, межведомственный характер социальных проблем вступает в противоречие с главным принципом БОР, предусматривающего персональную ответственность за результат;

2) социальные проблемы часто выходят не только за рамки одного ведомства, но и за границы полномочий соответствующего уровня власти и его возможностей. Зачастую, решение какой-либо проблемы упирается в необходимость осуществления определенных действий на вышестоящих уровнях. Решение «проблем» лишь отчасти зависит от деятельности органов власти и может определяться внешними, автономными факторами — конъюнктурой мировых рынков, демографическими процессами и т.д. Вменение ведомствам и их руководителям достижение показателей, слабо от них зависящих, девальвирует всю систему результативного управления и мотивации;

3) формирование бюджета в разрезе ведомственных программ, направленных на решение определенных тактических задач, оставляет неохваченными расходы на оказание услуг, которые в настоящий момент не проблематизированы. Тем самым, создавая собственную проблему учета расходов на оказание бюджетных услуг в рамках ведомственных целевых программ;

4) политическая конъюнктурность и временный характер проблем могут поставить под сомнение устойчивость и надежность среднесрочного финансового планирования в части распределения бюджетных ассигнований между ведомствами.

Помимо вышеперечисленного, модель БОР, основанная на «сервисном» подходе имеет собственные сильные стороны. В первую очередь, это устойчивость и долговечность модели — перечень бюджетных услуг, в отличие от перечня социальных проблем, практически лишен динамики, что позволяет создать прочную базу для применения техники результативного бюджетирования. Результативное бюджетирование услуг создает прямую ответственность органов власти перед населением, которое выступает потребителем этих услуг и может самым непосредственным образом оценить их качество. Наконец, данная модель БОР создает статистику себестоимости бюджетных услуг, тем самым, открывая возможности для последующего вынесения бюджетных услуг за границы бюджетных учреждений.

К недостаткам «сервисного» подхода следует отнести усложнение механизмов решения социальных проблем (особенно, если решение данных проблем входит в политическую программу руководителя территории), а также сложность внедрения нового понимания государственного управления в среде государства.

Таким образом, к достоинствам сервисного подхода относится:

1) устойчивость и долговечность модели;

2) создает прямую ответственность органов власти перед населением;

3) создает статистику себестоимости бюджетных услуг.

К недостаткам:

1) усложнение механизмов решения социальных проблем;

2) сложность внедрения нового понимания государственного управления в среде государства.

К достоинствам проблемно-ориентированного подхода мы отнесли следующие:

1) БОР в Российской Федерации было инициировано Министерством финансов РФ и получило распространение в регионах и муниципальных образованиях;

2) акцент на решении насущных и актуальных проблем.

К недостаткам:

1) фрагментарий в решении проблем;

2) социальные проблемы выходят за границы полномочий соответствующего уровня власти и его возможностей;

3) формирование бюджета в разрезе ведомственных программ оставляет неохваченными расходы на оказание услуг;

4) политическая конъюнктурность и временный характер проблем.

Из вышеизложенного, мы приходим к выводу, что результативное бюджетирование на основе услуг как единиц ответственности органов власти обладает большими преимуществами по сравнению с бюджетированием, в котором в качестве единицы ответственности органов власти выступает решение социальной проблемы, а также, в силу ряда недостатков, присущих последнему из них.

Ю. А. Бабаков, Л.Н. Лисовцева