Реферат: Національний університет державної податкової служби україни на правах рукопису Тісногуз Вікторія Василівна

НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ДЕРЖАВНОЇ ПОДАТКОВОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ


На правах рукопису


Тісногуз Вікторія Василівна


УДК 342.951:342.25


АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ В УПРАВЛІННІ СУСПІЛЬНИМИ СПРАВАМИ НА МІСЦЕВОМУ РІВНІ


Спеціальність 12.00.07 – адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право


ДИСЕРТАЦІЯ

на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук


Науковий керівник:

Білоус Віктор Тарасович

доктор юридичних наук,

професор


ІРПІНЬ – 2008

ЗМІСТ

ВСТУП.........................................................................................................................3


^ РОЗДІЛ І. ТЕОРЕТИЧНО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ14


1.1. Теоретичні підходи до вивчення розвитку і становлення адміністративно-правового забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами..14

1.2. Правові джерела походження функцій і повноважень місцевого самоврядування.........................................................................................................33

1.3. Статус та компетенція органів місцевого самоврядування...........................63

Висновки до розділу 1..............................................................................................79


РОЗДІЛ 2. УДОСКОНАЛЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ.............................................................................................83


2.1. Недосконалість нормативно-правової бази розподілу повноважень суб’єктів управління суспільними справами.........................................................83

2.2. Удосконалення адміністративно-правових засад делегування повноважень органам місцевого самоврядування........................................................................93

2.3. Забезпечення контролю за виконанням повноважень в управлінні суспільними справами на місцевому рівні...........................................................100

Висновки до розділу 2............................................................................................113


РОЗДІЛ 3. ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ПИТАННЯ МАТЕРІАЛЬНОГО, ФІНАНСОВОГО ТА ІНФРОРМАЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ УПРАВЛІННЯ СУСПІЛЬНИМИ СПРАВАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ............117


3.1. Світовий досвід побудови правових засад щодо компетенції місцевого самоврядування у сфері управління суспільними справами..............................117

3.2. Правове регулювання використання комунальної власності на місцевому рівні..........................................................................................................................134

3.3. Правове регулювання фінансового та інформаційного забезпечення розвитку процесів децентралізації........................................................................144

Висновки до розділу 3............................................................................................166


ВИСНОВКИ............................................................................................................169

ДОДАТКИ...............................................................................................................175

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ...............................................................179

^ ВСТУП

Актуальність теми дослідження. Місцевому самоврядуванню в Україні приділяється увага, як одній із найсуттєвіших складових побудови демократичної, соціальної, правової держави і громадянського суспільства. Однак доводиться констатувати, що система місцевого самоврядування, як складова частина управління суспільством належним чином не працює, а проблеми його правового регулювання продовжують накопичуватися. Тому Україні необхідно багато ще зробити щодо вирішення проблем адміністративного та правового забезпечення децентралізації, що може стати основою для якісного перетворення місцевого самоврядування в ефективну ланку управління суспільством. Перш за все до них необхідно віднести: нечітке та неефективне функціонування всієї системи місцевого самоврядування в цілому, що викликає необхідність його системного вдосконалення; проблеми правового розподілу повноважень, особливо щодо бюджетного процесу, недосконалість адміністративно-правового закріплення функцій органів місцевого самоврядування разом із відсутністю належного забезпечення матеріальної і фінансової бази, а також відсутність чіткої системи контролю і нагляду за функціонуванням органів місцевого самоврядування.

Наша держава взяла на себе зобов’язання притримуватись прийнятих у цивілізованому світі норм діяльності органів місцевого самоврядування, однак поки що Європейська хартія місцевого самоврядування для неї є скоріше декларацією про наміри тому, що багато вітчизняних норм чинного законодавства мають декларативний характер.

У країнах Європи стан управління суспільними справами має достатнє адміністративно-правове забезпечення, що дозволило здійснити децентралізацію влади, передачу функцій і повноважень органам місцевого самоврядування визначити як один із найважливіших напрямів розвитку демократії.

Сучасна парадигма місцевого самоврядування в Україні потребує вдосконалення в цілому, а, можливо, і побудови нової моделі цього інституту, оскільки він не відповідає завданням подальшого розвитку. У широкому теоретичному плані питання централізації і децентралізації стосуються надання суспільних послуг населенню, а це, у свою чергу, вимагає вирішення питань розподілу повноважень, власності та фінансових ресурсів, що і обумовлює актуальність даного дослідження.

Проблеми місцевого самоврядування у науковому плані стали частиною конституційного, адміністративного, фінансвого, інформаційного права, теорії держави і права, земельного та муніципального права та ін. У якості прикладу достатньо назвати загальновідомих авторів та дослідження: Аверянова В.Б., Андресюка Б.П., Баймуратова М.О., Барабашева Г.В., Берлача А.І., Борденюка В.І., Бутко І.П., Воронової Л.К., Голосніченка І.П., Григорєва В.А., Зайця А.П., Кампо В.М., Ковешнікова Є.М., Корнієнка М.І, Кравченка В.В., Кравченка В.І., Кириленко О.П., Кутафіна О.О., Лазор О.Д., Лазор О.Я., Нижник Н.Р., Орзіх М.П., Петленко Ю.В., Пітцика М.В., Погорілка В.Ф., Пухтинського М.О., Рожко О.Д., Постового М.С., Смирнової Т.С., Фрицького О.Ф., Чемерис А.О., Шаповала В.М., Шкарупи В.К., Щиглика А.І. та ін. Основи для розвитку науки про правове регулювання місцевого самоврядування і муніципального управління ще в минулі сторіччя були закладені в роботах Безобразова В.П.,  Васильчикова О.І., Веліхова Л.А., Градовського В.Г., Єллінека Г., Коркунова М.М., Лазаревського М.І., Лешкова В.М., Мейера Є.,  Твердохлебова В.М., Чичеріна Б.М. та ін. На сучасному етапі тільки за останнє десятиріччя в Україні було захищено цілий ряд дисертаційних досліджень з питань місцевого самоврядування, зокрема, його правового регулювання, такими авторами як Андресюк Б.П., Батанов О.В., Величко В.О., Дробуш І.В., Калиновський Б.В., Куйбіда В.С., Коваленко А.А., Краснікова О.В., Крусян А.Р., Любченко П.М., Медведчук В.В., Прієшкіна О.В., Скрипничук В.М., Чапала Г.В. та ін. Важливе значення для науки мають правові положення про розвиток місцевого самоуправління, висновки щодо досвіду і теоретичного обгрунтування питань децентралізації на сучасному етапі, які сформульовані в роботах таких іноземних вчених, як Агранофф Р., Вюртенбергер Т., Гізевіус В., Рой О.М., Панейко Ю. та ін.

З цього короткого огляду видно, що на сьогоднішній день досліджено цілий ряд окремих аспектів нормативного регулювання організації діяльності органів місцевого самоврядування, що не знімає актуальності подальших досліджень з порядку денного.

У більшому чи меншому обсязі вчені і практики розглядають окремі питання здійснення децентралізації, але вони не постають в якості єдиного, окремо виділеного об’єкта дослідження правового забезпечення цього процесу.

^ Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане з урахуванням положень Державної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року, затвердженої постановою Кабінету міністрів України від 21 липня 2006 року № 1001, пункту 1 плану заходів, визначених розділом 1.2.5.4 Цільового плану Україна – НАТО на 2007 рік, затвердженого Указом Президента України від 18 червня 2007 року № 535, Декларації цілей та завдань бюджету на 2008 рік (постанова Кабінету Міністрів України від 1 березня 2007 року № 316), напрямів формування податкової системи України (розпорядження Кабінету Міністрів України від 19 лютого 2007 року № 56р) та Концепції реформування місцевих бюджетів (розпорядження Кабінету Міністрів України від 23 травня 2007 року № 308р). Дисертація є також складовою частиною наукових досліджень Національного університету державної податкової служби України щодо наукового супроводження реалізації Закону України «Про державно-правовий експеримент розвитку місцевого самоврядування у місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області» та науково-дослідних робіт університету на 2008 рік.

^ Мета і завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в науково-теоретичному обгрунтуванні удосконалення адміністративно-правового забезпечення децентралізації функцій і повноважень між державою і місцевим самоврядуванням відповідно до розвитку цих процесів у світовій практиці, найбільш доцільного співвідношення централізації і децентралізації у відносинах держави і місцевого самоврядування, а також на різних рівнях структури органів місцевого самоврядування і адміністративно-правового забезпечення з використанням позитивного світового і вітчизняного досвіду та практики сучасного законодавства.

Відповідно до поставленої мети окреслені такі завдання:

з’ясувати природу і сутність відносин між державою і місцевим самоврядуванням в аспекті законодавчого розподілу завдань і функцій, виявлення тенденції розвитку їх компетенції на сучасному етапі;

дослідити теоретичні концепції розуміння правових основ місцевого самоврядування, вироблених наукою і сприйнятих для практичного втілення в різних країнах світу, узгодження його із положеннями Європейської хартії місцевого самоврядування в світлі його сучасного бачення;

вивчити світовий досвід побудови правових засад функціонування органів місцевого самоврядування, їх компетенції щодо формування місцевого бюджету, виявлення основних тенденцій розвитку процесів децентралізації в сучасний період з метою застосування кращих зразків у відповідності із доцільністю і можливостями його використання в Україні;

дослідити чинне законодавство, стан його розвитку в частині питань існуючого співвідношення централізації і децентралізації в Україні їх правових основ з методологічних позицій, оцінюючи місцеве самоврядування в цілому як єдину систему управління місцевими справами через призму конституційного, адміністративного, фінансового, інформаційного права;

розкрити основні фактори, що гальмують розвиток правового забезпечення місцевого самоврядування в аспекті його відносин із державою та органів виконавчої влади щодо матеріального та фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування;

удосконалити правовий механізм управління місцевими справами і вирішення питань місцевого значення, зокрема, шляхом співставлення завдань, функцій і повноважень органів місцевого самоврядування і місцевих органів державної виконавчої влади, їх взаємодії у вирішенні фінансових питань місцевого значення;

проаналізувати правову регламентацію створення матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування і їх відношення до процесів децентралізації.

^ Об’єктом дослідження – суспільні відносини, які складаються в процесі децентралізації управління органами місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є адміністративно-правове забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами.

^ Методи дослідження полягають у сукупності методів, способів і прийомів наукового пізнання суспільних процесів у сфері місцевого самоврядування. Одним із основних виступає загальний діалектичний метод пізнання, поряд з яким застосовуються і методи системного аналізу, узагальнення, порівняльного аналізу, соціологічний, історичний, статистичний та інші методи, а також загальнонаукові принципи, категорії і закони. Вони необхідні були, перш за все, для складної оцінки розвитку поняття і змісту місцевого самоврядування в процесі його становлення в Україні.

Методологічну основу склали також фундаментальні теоретичні положення та висновки науки конституційного, адміністративного та фінансового права, державного управління, економічної теорії, політології та інших наук.

Особливого значення при розгляді питань даної теми набуває системний підхід (метод системного аналізу), щодо якого представлено два аспекти: по-перше, сам аналіз місцевого самоврядування здійснено з позицій єдиного, цілісного бачення всієї цієї системи управління суспільними справами в нашій країні в цілому і окремих її складових частин; по-друге, запровадження досвіду іноземних країн неможливе без цілісного, системного сприйняття всієї системи місцевого самоврядування в цій країні, її моделі в цілому; запозичення якихось окремих елементів, скоріше всього, не може дати ефективних наслідків через несумісність з іншими елементами системи. Об’єднуючим елементом для формування єдиних системних поглядів з позицій як держави, так і місцевого самоврядування, є місцеві справи, надання суспільних послуг населенню. Крім того, при системному підході враховано багаторівневу структуру місцевого самоврядування (підрозділи 1.1; 1.3; 2.1; 2.2; 3.1; 3.3).

Застосування діалектичного методу дозволило краще зрозуміти можливості і межі застосування тих чи інших форм діяльності державного апарату та органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.2; 2.2; 3.2).

Для дослідження іноземного досвіду застосовано порівняльний метод. Врахування світового досвіду побудови місцевого самоврядування в різних країнах зумовлене необхідністю підходу до нього з точки зору можливостей практичного застосування в Україні з позицій доцільності, аксіологічної оцінки, врахування соціально-культурних особливостей і менталітету народу (підрозділи 3.1; 3.3).

Історичним методом встановлено періодизацію, різноманітні фактори появи того чи іншого явища в галузі місцевого самоврядування. В результаті розуміння конкретно-історичних, економічних, соціальних та інших причин тих чи інших наукових фактів в історії місцевого самоврядування здійснено більш диференційований підхід до питання щодо можливості застосування чи врахування певних форм організації місцевого самоврядування (а іноді і до їх неможливості як таких, що мали лише суто конкретно-історичний характер у певний час) (підрозділи 1.1; 1.2). Синергічний метод дозволив дослідити зміни, що відбуваються на місцях як результат дії держави і місцевого самоврядування, а також дії різноманітних відомств щодо вирішення проблем матеріального, фінансового та інформаційного забезпечення місцевого самоврядування (підрозділи 2.2; 3.2; 3.3).

У процесі дослідження застосовувався і звичний для юридичної науки метод формально-догматичного підходу з врахуванням не лише того, що він несе в собі певні обмеження, але і того фактору, що він застосовується в практиці роботи органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.2; 3.1).

Інформаційну та емпіричну базу дослідження склали наукові джерела, матеріали практики, висновки експертів у рамках Програм сприяння Верховній Раді України, законодавча база. За галузевою приналежністю це роботи з юриспруденції, політології, економіки, історії, соціології, державного управління, а також головні положення вчення про місцеве самоврядування в Україні та за кордоном. В роботі використано матеріали громадських організацій, зайнятих проблемами адміністративно-правового забезпечення місцевого самоврядування.

При дослідженні основних проблем використані роботи іноземних учених та документи міжнародних організацій, інших держав, офіційні документи Ради Європи та СНД. У межах дисертаційного дослідження опитано 290 спеціалістів (працівників органів місцевого самоврядування)

Положення і висновки дисертації грунтуються на Конституції України, аналізі чинного законодавства України та нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування.

^ Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація за обраною темою є комплексним дослідженням важливої наукової проблеми – визначення напрямів удосконалення правового забезпечення децентралізації як основи економічного, соціального та культурного розвитку місцевого самоврядування в Україні. В результаті проведених наукових досліджень:

вперше:

доведено, що децентралізація, як особливий напрямок розвитку місцевого самоврядування, потребує ефективного адміністративно-правового та програмного забезпечення, концентрації уваги у цій частині відносин усіх владних структур держави і місцевого самоврядування;

запропоновано шляхом внесення змін і доповнень до законодавчих актів удосконалення процесу децентралізації відносин держави і місцевого самоврядування;

сформульовано авторський підхід до поняття децентралізації в управлінні суспільними справами не лише як до передачі функцій і повноважень (що є зовнішньою формою децентралізації), а як до перерозподілу управління суспільними справами на місцях (що складає внутрішній зміст децентралізації) на основі принципу субсидіарності;

розроблено основні параметри правового забезпечення децентралізації, виділено її основні елементи як інституту і процесу передачі функцій і повноважень, в тому числі. щодо формування місцевого бюджету, матеріального та інформаційного забезпечення;

визначено, що місцеве самоврядування повинно мати правову, організаційну та фінансову автономію відносно державної влади, а не бути лише її різновидом;

удосконалено:

зміст і значення принципу субсидіарності в управлінні суспільними справами, з визначенням меж його застосування, а також його закріплення в чинному законодавстві;

методологічне виявлення деяких функціональних особливостей місцевої спільноти, які визначають характер задоволення її потреб органами місцевого самоврядування або іншими органами державної виконавчої влади, підприємствами різного підпорядкування і розташування;

уявлення щодо предметів відання місцевого самоврядування – питань місцевого значення, місцевих справ (згідно визначення Європейської хартії місцевого самоврядування), їх відмінність від загальнодержавних справ, сформульовано висновки щодо їх закріплення в чинному законодавстві;

набули подальшого розвитку:

принципові положення щодо вдосконалення адміністративно-правового забезпечення матеріальної, фінансової та інформаційної бази, формування місцевих бюджетів, поглиблення зв’язків із підприємствами, розташованими на території громади чи іншого територіального утворення;

способи контролю і нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування;

методологічні підходи щодо розробки правової основи розвитку інституту делегування повноважень органам місцевого самоврядування;

теоретичні положення і пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правової регламентації питань відповідальності органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування.

^ Наукове значення одержаних результатів у процесі здійсненого дослідження, полягає в тому, що зроблено певний внесок у розвиток окремих положень вітчизняної теорії місцевого самоврядування, норм адміністративного, фінансового та інформаційного права.

^ Теоретичне і практичне значення роботи і отриманих у ній результатів дослідження полягає:

- у сфері наукових досліджень – в можливості подальшого цілеспрямованого дослідження питань правового регулювання децентралізації в управлінні суспільними справами як особливого напрямку вирішення проблеми фінансового, матеріального та інформаційного забезпечення місцевого самоврядування, аналізі його окремих елементів, процесуальної форми, підготовці навчального посібника, курсу лекцій із зазначеної тематики;

- у сфері практичної діяльності державних органів з питань розвитку місцевого самоврядування – використання при створенні єдиної концепції і державної програми розвитку децентралізації, виділення його в окремий напрямок розвитку місцевого самоврядування; поставлені в дисертаційному дослідженні питання можуть стати предметом парламентських слухань, наукових диспутів, дискусій з питань територіальної організації влади в Україні, розвитку демократії (акт впровадження від 18.09.08 р. );

- у сфері правотворчості – використанні результатів дослідження при внесенні змін і доповнень до чинного законодавства про місцеве самоврядування, Бюджетного кодексу України, проекту Податкового кодексу України, розробці нових законопроектів з урахуванням позитивного світового досвіду (акт впровадження від 06.10.05 р.);

- у навчальній роботі - можливості практичного застосування висновків, узагальнень, окремих положень у навчальному процесі, виділення окремо проблематики децентралізації як самостійної теми навчальних курсів (акт впровадження № 1809/01-12 від 18.05.05 р.);

- у правовиховній сфері: в оволодінні працівниками органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування різних рівнів питаннями координації їх діяльності, передачі функцій і повноважень органам місцевого самоврядування; надання їм допомоги при створенні статутів територіальних громад та інших територіальних утворень місцевого самоврядування, підготовці стратегії розвитку тощо.

^ Особистий внесок здобувача. Наукове дослідження проведено особисто автором. Пропозиції та положення дисертації ґрунтуються на власних дослідженнях здобувача, критичному аналізі наукових і нормативних джерел.

Для аргументації окремих положень роботи використовувалися праці інших учених, на які обов’язково зроблено посилання. Ідеї та розробки, що належать співавторам, у дисертаціїї не використовувалися.

^ Апробація результатів дослідження. Результати і висновки дисертаційного дослідження обговорювались на міжкафедральному семінарі кафедр адміністративного та фінансового права, управління та адміністративної діяльності Національного університету державної податкової служби України. Основні положення, висновки і практичні рекомендації доповідались на науково-практичних конференціях та семінарах: Науково-практична конференція «Адміністративне право і процес: шляхи вдосконалення законодавства і практики» (м. Київ, 22 грудня 2006 року); Міжвузівська науково-практична конференція «Організаційно-правове забезпечення діяльності контролюючих та правоохоронних органів у сфері господарювання: проблеми сьогодення та перспективи розвитку» (м. Ірпінь, 6 червня 2008 р.); Круглий стіл «Організаційно-правове забезпечення електронного оподаткування» (м. Ірпінь, 29 травня 2008).

Публікації. Основні положення, висновки і пропозиції дисертації викладені у 6 наукових працях, а саме: у 4-х одноосібних статтях у наукових фахових виданнях і двох тезах доповідей на конференції та круглому столі.

^ Структура дисертації обумовлена метою та завданнями дослідження, складається із вступу, трьох розділів, які містять дев’ять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел (250 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 205 сторінок.
^ Розділ 1. ТЕОРЕТИЧНО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ОСНОВИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ


1. Теоретичні підходи до вивчення розвитку і становлення адміністративно-правового забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами

Предметом даного дослідження обрано стан правого забезпечення децентралізації в управлінні суспільними справами, функції формування бюджету місцевого самоврядування, розробки стратегії розвитку регіону, матеріального, фінансового та інформаційного забезпечення місцевого самоврядування і це ставить питання про необхідність обрання певного методологічного аспекту при розгляді системи відносин "держава – місцеве самоврядування".

Місцеве самоврядування як явище суспільного життя і об’єкт дослідження знаходяться в ряду таких категорій, як «державна влада», «публічна адміністрація», «самоврядування», «самоуправління», «управління суспільними справами» та ін., які досліджуються різними науками і, відповідно, з різних методологічних позицій.

В літературних джерелах неодноразово відмічалось, що місцеве самоврядування, як об’єкт дослідження певної науки, постає в різних якостях. Так, Бутирська Т. О. відмічає, що «відсутність методології, категоріального апарату не сприяють розвиткові державного будівництва» [28, с. 41]. В.С. Куйбіда вказує на багатогранний характер діяльності органів місцевого самоврядування і зазначає, що це зумовлює вивчення місцевого самоврядування як конкретного об’єкта для опанування наук управління, теорії держави і права, конституційного, адміністративного права, регіональної економіки тощо [129, с. 9].

Питання про поняття і суть місцевого самоврядування, як однієї з головних ланок закріплення демократії і організації публічної влади, відноситься до числа важливих питань ряду юридичних наук – конституційного, адміністративного, фінансового, інформаційного права та ін.

Теорія публічної адміністрації тривалий час існувала у вигляді наукових положень і лише після цього була закріплена законодавчо, піднявши роль адміністративного права щодо впливу на публічну адміністрацію. У юридичних нормах адміністративного права закріплюється певний порядок організації та діяльності публічної адміністрації. У даному випадку право відіграє позитивну роль, встановлюючи жорсткі рамки її функціонування .

Розглядаючи співвідношення теорії публічної адміністрації та адміністратвного права необхідно відзначити, що за всіх умов перша із названих наук справляє істотний вплив на більшість адміністративно-правових інститутів [243, с. 14].

Без адміністративного права публічна адміністрація будь якої країни просто не може функціонувати. Професор Атаманчук Г.В. з цього приводу зазначає, що «правові аспекти управління принципові для практики управління, оскільки їх незнання (або ігнорування) часто перетворює управлінське рішення та дії у нікчемні» [7, с. 33].

Таким чином, місцеве самоврядування як об’єкт дослідження виявилось на перехресті ряду наук, внаслідок чого одні і ті ж відносини (в практиці), категорії і поняття (в науці) стали предметом дослідження одночасно багатьох із цих наук, але кожна із них досліджує його під власним кутом зору.

При розгляді питань централізації і децентралізації одним із найбільш методологічно обгрунтованих є підхід до їх дослідження з позицій правового забезпечення організації місцевої влади в країні, співвідношення із державною владою. З цього приводу варто нагадати висловлювання М.П. Орзіха: "концептуально співвідношення державного управління і місцевого самоврядування має визначатися у загальній управлінській лексиці, теорії і практиці соціального управління, загальнодержавного і місцевого управління" [158, с. 92]. Місцеве самоврядування виникає як особливе самостійне суспільне явище в країні, але воно лише відносно ізольоване від держави, знаходиться в механізмі єдиного соціального управління, "яке відрізняється…вольовим впливом одних суб’єктів управлінського впливу на свідомість і волю інших, а його об’єктами є соціальна організація суспільства з притаманними їй соціальною структурою й соціальними процесами" [137, с. 154]. В свою чергу, соціальне управління поділяється на ряд підвидів, одним із яких є політичне управління, що складається із партійного управління, законотворчості, державного управління, муніципального управління, громадського управління [137, с. 155]. Суспільство здатне до саморегулювання, що означає правове впорядкування всіх його елементів і процесів, створення інституціональних складових частин, а також адаптації до зовнішніх умов. Держава за таких умов, в рамках цієї системи, організовує, регулює правовими нормами форми взаємодії всіх складових частин цієї єдиної системи суспільства. Всі підсистеми, які входять до суспільства, функціонують за власними законами, а держава виступає як їх координатор.

В такому ж аспекті, але дещо з іншими акцентами, формулює свою думку В.І. Борденюк: "…вживане в Конституції поняття "місцеве самоврядування"… не розкриває повною мірою внутрішнього змісту позначуваного ним явища. Тому для цілей з’ясування сутності місцевого самоврядування ключовим є термін "децентралізація державної влади" [23].

Публічна влада має певну організацію і поділяється на державну владу і владу місцевого самоврядування, однак остання є не більше, ніж автономією в межах держави. Виступаючи на урочистих зборах Асоціації міст України, Президент України відмічав, що "…одні хотіли б його бачити в цілому як незалежну від держави муніципальну владу, інші - ратують за децентралізацію державної влади на рівні територіальних громад та обраних ними органів, а треті – за об’єднання обох цих підходів. Нам варто підтримати погляд на місцеве самоврядування, розповсюджений у країнах Європейського Союзу. Суть його полягає в тому, що місцеве самоуправління користується лише тільки правовою, організаційною та фінансовою автономією відносно державної влади, а не відноситься до окремих її різновидів" [224].

Самоврядування властиве і будь-якому утворенню громадянського суспільства, але публічна влада в в Україні має два різновиди – державну владу і владу місцевого самоврядування. Органам місцевого самоврядування можуть надаватися окремі повноваження органів державної виконавчої влади, здійснення яких забезпечується силою державного примусу [113, с. 373].

На всіх етапах розвитку держави централізація влади супроводжувалась необхідністю узгоджувати її з інтересами місцевого населення, що практично означало існування двох систем відносин: а) вертикальних, коли держава будувала управлінську структуру по вертикалі і б) узгодження цієї вертикальної структури із децентралізованою системою – місцевими громадами. Внаслідок цього сформулювалось поняття територіальної організації державної влади [132], яке дозволяє цілісно підійти до узгодження всіх інтересів держави, її вертикальних управлінських структур та інтересів територіальних громад, створює певну систему владних відносин в країні, особливе місце в якій займає місцеве самоврядування.


Вырезано.

Для заказа доставки полной версии работы

воспользуйтесь поиском на сайте www.mydisser.com


Звичайно, для цього твердження є підстави – ст. 5 Конституції України встановлює, що "народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування". Але в літературі існують і інші думки. А. Р. Крусян відмічає деякі особливості застосування до місцевого самоврядування положень про народовладдя. Вона відмічає, "якщо розглядати місцеве самоврядування як форму народовладдя, то, як наслідок, випливає постулат, згідно з яким суб'єктом місцевого самоврядування є безпосередньо народ, тобто "громадяни України всіх національностей", що колізійне з його конституційним визначенням як "права територіальної громади" (ст. 140 Конституції України). Виходячи з цього, а також згідно з чинним законодавством, первісним суб'єктом місцевого самоврядування є територіальна громада, члени якої виступають поперед всього як мешканці відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а не як громадяни України. Народ, який має суверенітет, є єдиним джерелом публічної влади, але не є суб'єктом її публічно-самоврядної галузі, а місцеве самоврядування не є формою народовладдя" [126, с. 10]. Звідси автор робить висновок, що " колективні члени суспільства (територіальні громади) і органи, які формуються ними (сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи), здійснюють управлінську діяльність щодо питань місцевого значення "самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування" (ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування») [126, с. 9]. До цього слід додати, що такі поняття, як "громадянин", "народ" співвідносяться з Україною в цілому, але ні в якому разі не з певною адміністративно-територіальною одиницею, територією, а поняття "жителі", "мешканці" пов’язані не стільки з народом, скільки з категорією "населення", що не повинно допускати змішування цих понять в законодавстві.

Висновок з цього випливає той, що місцеве самоврядування є правом жителів, а не правом громадян і народу, а саме самоврядування є інститутом соціальної влади. Можна погодитися з А. Р. Крусян, яка характеризує місцеве самоврядування як "спосіб управління" (за Ю. І. Скуратовим), "різновид соціального управління" (погоджуючись із М. В. Цвік), і з її висновком, що "співвідношення державного управління і місцевого самоврядування повинно визначатись в загальній управлінській лексиці [126, с. 10]. Подібну думку висловлює і О. М. Рой, звертаючи увагу на те, що "при розподілі влади на державну та муніципальну необхідно враховувати глибоку внутрішню різницю між публічною і соціальною владою…Публічна влада має верховенство у вирішенні питань державного значення". Він відмічає, що вектор муніципального управління має напрям "знизу догори", будучи покликаним адаптувати місцевий територіальний інтерес до загальнодержавного [193, с. 14].

Місцеве самоврядування, яке утворилось досить давно як явище, в чомусь протилежне державі, як її антипод. В той же час і те, й інше є діяльністю по виконанню суспільних справ і це ставить питання про співвідношення державного апарату і місцевого самоврядування, про їх організаційно-правові зв’язки.

Це питання, зокрема, розглядалось Ю. Панейко, який стверджує в категоричній формі, що "колективні обєднання, які називаються самоврядними одиницями, не є добровільними, а примусовими обєднаннями, і навіть вони своє існування та мету розглядають з боку державно-правного порядку, пов’язаного з державними законами. Вся діяльність державних органів спрямована не на реалізацію власних прав самоврядних одиниць, а на здійснення цілей і завдань, визначених державною законодавчою владою… Покладені на самоврядні органи завдання вимагають здебільшого застосування примусу, а примус є еманацією зверхньої державної влади: … завдання, які входять у законну компетенцію самоврядних органів, є завданнями державної адміністрації, а самоврядні органи є органи держави". Пов’язуючи питання про місцеві справи з питанням про різницю між місцевим самоврядуванням і державним апаратом, Ю. Панейко дає цим питанням таку характеристику: "між адміністрацією правління і самоврядною адміністрацією немає жодної істотної різниці щодо якості погоджуваних справ. Діяльність обох адміністрацій, з погляду матеріяльного змісту, є однорідною, вона має державний характер. Самоврядну адміністрацію можна вважати доповненням до адміністрації правління, а там, де самоврядна адміністрація є сильно розвиненою, можна навіть говорити про заміну адміністрації правління на самоврядну. Якісне означення самоврядних справ як льокально-державних, і справ правління як загально-державних, не є правничим означенням; воно, крім цього, взагалі не визначає суті цих справ тому, що й адміністрація правління налагоджує локальні справи. Так само і критерій поділу справ на загальні та локальні може бути тільки наслідком субєктивного погляду. Провести поділ між цими справами просто неможливо – хоча б тому, що кожна "локальна" справа, з погляду державних інтересів, мусить бути одночасно "загальною" [160, с. 93 - 95]. Така точка зору є крайнім виразом державницької теорії місцевого самоврядування і в Україні не сприйнята як керівний принцип при конструюванні місцевого самоврядування.

Положення про те, що державна і місцева влади (яка не є державною) є різновидами публічної влади відоме давно; значний відхід від такого розуміння був лише в роки радянської влади, але в сучасний період п