Реферат: Лебедева Е. И. к э. н., в н. с. Центра исследований и статистики науки Васильева Л. В


Лебедева Е.И.

к.э.н., в.н.с. Центра исследований и статистики науки

Васильева Л.В.

к.э.н., в.н.с. Центра исследований и статистики науки


АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ КООРДИНАЦИИ И БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАУЧНОЙ СФЕРЫ В ЦЕЛЯХ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРОЦЕССОВ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ


Координация научных исследований является необходимым условием эффективности деятельности государства в научной сфере. В наиболее общем случае под координацией научной деятельности понимается комплекс организационно-технических и программных мероприятий, направленных на устранение рассогласований при выполнении научных работ. Эффективная координация научных исследований позволяет избежать дублирования в тематике, обеспечивает планомерное развитие тех научных направлений, которые имеют наиболее важное значение, дает возможность научно-исследовательским институтам и вузам повседневно быть в курсе работы всех учреждений соответствующего профиля.

Основы действенной координации в научной сфере должны закладываться еще на этапе разработки концептуальных документов в области научно-технической политики государства на определенную временную перспективу. Целью государственной научно-технической политики является развитие, рациональное размещение и эффективное использование научно-технического потенциала, увеличение вклада науки и техники в обеспечение процессов модернизации экономики и в реализацию важнейших социальных задач. Государственная научно-техническая политика может быть рассматриваема как набор государственных мер воздействия и управления на различные научные организации. Особенно остро стоит вопрос вертикальной координации основных научно-технологических программ в гражданской сфере. При их подготовке необходимо основываться на технологических платформах, представляющих собою коммуникационный инструмент, направленный на активизацию научных достижений и проводимых исследований по приоритетным направлениям.

Основной целью координации научной деятельности является повышение эффективности исследований и сокращение временных и материальных затрат на создание научно-технологического задела для инновационного развития экономики. Практика показывает, что отсутствие должной координации научно-технологических программ, четкого разграничения тематики проводимых в них работ, а также недостаточная проработанность вопросов межведомственного обмена полученными результатами приводят к дублированию исследований, выполняемых в интересах различных государственных заказчиков, снижению эффективности расходования бюджетных средств, затягиванию сроков создания технологий и увеличению их стоимости.

^ Координация деятельности государственного сектора науки по приоритетам научно-технического развития и бюджетной поддержки

Выбор индустриальными странами государственных приоритетов в научных исследованиях и тщательное определение механизмов их реализации является одной из основных тенденций последних десятилетий в развитии научной сферы. Это обусловлено, прежде всего, ограниченностью ресурсов и высокой стоимостью научных исследований. Этот же процесс декларативно поддержан и в России. Исходя из этого в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике» предусмотрено, что основополагающим принципом реализации государственной научно-технической политики является концентрация ресурсов на приоритетных направлениях развития науки и техники.

Особенность современных российских условий заключается в том, что заявляемые приоритеты должны послужить основой давно назревших структурных и институциональных перемен в отечественном научно-техническом комплексе. Консолидация ресурсов на приоритетных направлениях нужна для преодоления в нем кризисных явлений, угрожающих национальной безопасности России. Как известно, целью государственной политики в области развития науки и технологий является модернизация экономики и переход к инновационному пути развития страны на основе избранных приоритетов.

Рассматривая сложившееся положение дел необходимо отметить, что в России в настоящее время действуют утвержденные в 2006 году скорректированные приоритетные направления развития науки и сформулированы исходя из них конкретные критические технологии. Приоритетные направления развития науки, техники и технологий обозначаются в рамках стратегических национальных приоритетов Российской Федерации в области повышения качества жизни населения, развития фундаментальной науки, образования, культуры, обеспечения обороны и безопасности страны. Наиболее значимые проекты реализуются в рамках президентских инициатив. В настоящее время к таковым относятся 4 национальных проекта, работы в рамках которых ведутся с 2006 года в области здравоохранения, образования, жилищного строительства, агропромышленного комплекса.

Логично предположить, что скоординированность государственных шагов в научном секторе должна основываться на учете продекларированных направлений развития при предоставлении реальной финансовой поддержки научным исследователям. Однако на практике такая скоординированность соблюдается не в полной мере.

Законодательно установлено, что финансирование науки в России может осуществляться из различных источников, однако бюджетные средства являются предпочтительным и более весомым, по сравнению с прочими, источником финансирования. Доля средств федерального бюджета длительное время остается на уровне 60%.

Для того чтобы обозначенные приоритеты реально отражали государственную политику в области научно-технического развития страны, они должны совпадать с приоритетами бюджетного финансирования.

Общее представление о финансировании государственных приоритетов можно получить, проанализировав динамику расходов по разделам функциональной классификации бюджетных расходов. Анализ ассигнований на прикладные научные исследования свидетельствует о том, что в России более высокими темпами растет приоритет таких направлений, как общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, образование, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение и спорт. Причем, по направлениям, в рамках которых реализуются национальные проекты, эти показатели наиболее весомы.

В статье 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации обозначены расходные обязательства федерального бюджета, основная часть которых состоит из финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, выполнения положений федеральных законов и заключенных Российской Федерацией международных договоров. В отличие от предыдущих редакций Кодекса в действующей редакции расходы на фундаментальные научные исследования и содействие научно-техническому прогрессу не указываются отдельно как исключительно финансируемые из федерального бюджета. Тем самым акцент в приоритетности этого вида расходов бюджета утерян, что свидетельствует о снижении реальной поддержки научных исследований со стороны государства.

Приоритетные направления расходов федерального бюджета формулируются ежегодно в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации как ориентиры бюджетной политики и затем включаются в Основные направления бюджетной и налоговой политики Российской Федерации на очередной финансовый год, что соответствует положениям статей 170, 172 и 192 действующего Бюджетного кодекса. В Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Российской Федерации на 2010 год и последующую перспективу в числе прочих указаны следующие приоритеты: модернизация экономики, переход на высокотехнологичный, инвестиционный, инновационный путь развития. Основные приоритеты бюджетных расходов определены исходя из адаптации бюджетной системы к посткризисной ситуации и разумной политики сдерживания роста государственных расходов. Сдерживая рост государственных расходов необходимо обеспечить максимально эффективное использование ресурсов, отказаться от реализации задач, не носящих первоочередной характер, пересмотреть сроки реализации и объемы финансового обеспечения ранее заявленных проектов и программ.

Из этого следует вывод, что ряд долгосрочных программ экономического развития страны уже в ходе их реализации будут лишены части государственной финансовой поддержки, что, соответственно, отразится на результатах и сроках их завершения и, в конечном счете, на эффективности вложенных в них средств. Как известно, любая программа исследований в естественнонаучных сферах осуществляется длительный период и нуждается в постоянной государственной поддержке. Уже в бюджете 2010 года произошло секвестрирование бюджетных расходов, направленных на поддержку науки. Одновременно с этим в Послании Президента Российской Федерации обращено внимание на необходимость формирования заделов на будущее, для чего требуется обеспечить полноценную реализацию приоритетных национальных проектов, сконцентрировав усилия на распространении наилучшего опыта, полученного в предшествующие годы. Целесообразно продолжить последовательный переход к реализации проектов в рамках долгосрочных государственных программ. Таким образом, можно предположить, что по отдельным программам поддержка федерального бюджета будет не только не уменьшаться, но и возрастать в противовес другим программам, работы по которым из-за приостановки финансирования должны быть сокращены. Проблема координации состоит в том, что перечень программ, попадающих в ту или иную категорию, формируется не по значимости исследований, а по возможности оказания бюджетной поддержки, т.е. приоритетность научных направлений не будет соблюдаться, несмотря на утвержденный перечень. Тем самым действующая система бюджетного финансирования нивелирует программный подход, а во главу угла ставится реальное направление средств на проведение научных исследований.

Приоритеты научных исследований из-за главного ресурсного источника и инструмента их соблюдения – федерального бюджета, подвергшегося значительному сокращению под влиянием экономического кризиса, пересматриваются уже «де-факто». Предложения Минобрнауки России по пересмотру приоритетных направлений развития науки, технологий и техники и перечня критических технологий, рассмотренные Комиссией по высоким технологиям и инновациям, направлены на сокращение перечня. Соответственно, Правительство Российской Федерации рекомендовало всем заинтересованным в данном процессе субъектам бюджетного планирования завершить работу над ФЦП, которые предлагаются к реализации с 2011 года.

Рекомендации по пересмотру перечня ФЦП никоим образом не связаны напрямую с изменениями по перечням приоритетов и критических технологий, а скорее всего, могут быть обусловлены отсутствием гарантированных источников финансирования исследований, что в очередной раз свидетельствует об отсутствии координации в вопросе вектора развития научных исследований.

В 2010 году из федерального бюджета финансируется 53 ФЦП, из них только в 27 предусмотрены расходы на НИОКР, входящие составной частью в гражданскую науку. Тем самым нивелируется принцип, по которому во главу угла ставится модернизация экономики, которая не может не базироваться на научных достижениях.

^ Обеспечение госсектора науки бюджетной поддержкой

Для целей статистических исследований разработан и применяется локальный классификатор секторов деятельности (ЛКСД), в соответствии с которым выделяют государственный сектор, предпринимательский сектор, сектор высшего профессионального образования, и сектор некоммерческих организаций. Отнесение организаций к конкретному сектору определяется содержанием деятельности организаций.

По данным Росстата за 2009 год организации государственного сектора науки составили 39,8% (1406 из 3536), в 2008г. – 39,0% (1429 из 3666) от общего числа организаций, выполняющих исследования и разработки в России, что характеризует некую стабильность в регулировании процесса их сокращения.

Бюджетные средства выделяются не по принципу отнесения организаций к государственному или частному секторам, а по принципу выполнения ими государственного заказа для государственных нужд. И хотя, как правило, большая часть государственных бюджетных средств направляется в организации государственного сектора, выявить из аккумулированной в бюджете информации степень направленности средств в конкретные секторы организационно-правовой классификации проблематично. Как специфический объект регулирования госсектор не обозначен в бюджетной классификации ни в части доходов, ни в части расходов.

Однако если принять во внимание, что по экспертной оценке организации государственного сектора в науке составляют 72%, и экстраполировать эту долю на финансирование из бюджета, то можно считать, что не менее 105 млрд. рублей, предназначенных на финансирование прикладных научных исследований, направлены в государственный сектор в 2009 году и 109 млрд. рублей - в 2010 (таблица 1).

Таблица 1. Ассигнования федерального бюджета на науку* (млрд. рублей)




2007

2008

2009

2010

Всего

138,2

167,8

229,8

228,2

Фундаментальные исследования

49,6

61,9

76,0

76,7

Прикладные исследования

84,6

102,6

146,6

151,5

Реализация международного научного сотрудничества

4,0

3,3

7,2

-

*Данные за 2007 - 2010 гг. приведены по совокупности расходов несекретной части федерального бюджета, опубликованной в открытой печати.


Что же касается фундаментальных исследований, то доля государственного сектора в их проведении составляет чуть менее 100%, условно – 98%, и, соответственно, 74,5 млрд. рублей ассигнований являются гарантированным источником финансирования исследований государственными организациями в 2009 году и 75,2 млрд. рублей в 2010 году. Тем самым, общая сумма средств, которую государственный сектор науки получил для проведения исследований и разработок в 2009 году из федерального бюджета, составила 179,4 млрд. рублей (по состоянию на 1 октября 2009 года). В 2010 году по данным открытой части федерального бюджета ассигнования по данному направлению должны составить 184,2 млрд. рублей. Влияние мирового финансового кризиса скорректировало общие данные в сторону уменьшения, при этом общая тенденция предоставления государственным организациям бюджетной поддержки в виде гарантированных источников финансирования научных исследований осталась неизменной, т.е. не удалось властным структурам привлечь к финансированию науки внебюджетные источники.

Все имеющиеся в Бюджетном кодексе Российской Федерации виды расходных классификаций госбюджета (функциональная, экономическая, ведомственная) не содержат распределения ресурсов по формам собственности, и на основе существующих методик с высокой степенью достоверности невозможно оценить средства, направляемые непосредственно в госсектор. Можно лишь составить частичное представление на основе анализа статей бюджетной классификации.

Так, при рассмотрении функциональной классификации становится очевидным, что ни одна из расходных статей, даже таких, как государственное и местное самоуправление или национальная оборона, не может быть полностью отнесена к госсектору, а методики определения его доли внутри статей функциональной классификации пока не существует. Но при необходимости с определенной долей условности возможна оценка по удельному весу числа организаций, относящихся к государственному сектору науки.

Перечень прямых получателей бюджетных средств хотя и состоит из государственных организаций, однако дальнейшее распределение этих ресурсов предполагает участие в процессе исполнения федерального бюджета организаций и других форм собственности. Соответственно, для целей выделения доли госсектора в общем объеме бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетную классификацию. Это позволит оценить проектируемые расходы государства в госсектор на конкретный финансовый год. Сопоставление бюджетных параметров со статистическими данными позволит оценить степень выполнения бюджетных назначений, что, в свою очередь, будет способствовать определению реальной эффективности бюджетных расходов.

Средства, выделяемые из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ, также распределяются в определенных пропорциях между госсектором и организациями иных форм собственности. Перечень таких программ приводится в приложении к федеральному бюджету. В его рамках устанавливаются государственный заказчик и требуемый объем финансирования. Чтобы определить участие организаций госсектора в освоении средств, отпущенных на выполнение федеральных целевых программ, необходимо также организовать учет состава соисполнителей и исполнителей соответствующих работ с выделением государственных исполнителей и указанием размера и доли освоенных ими средств.

^ Структура управления научной и научно-технической деятельностью

Одной из причин отсутствия комплексной научно-инновационной политики в России является недостаточная координация деятельности в этой области экономики различных органов государственной власти. Для того чтобы соблюдать приоритеты, необходимо иметь возможность аккумулировать информацию по всему множеству исследований и разработок в стране. Второе условие - возможность влиять на распределение ресурсов и контролировать результаты. Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 158 «Вопросы Министерства образования и науки Российской Федерации» установлено, что Министерство образования и науки Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, научной, научно-технической и инновационной деятельности, нанотехнологий, интеллектуальной собственности.

Однако анализ полномочий Минобрнауки, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июня 2004 г. № 280 «Об утверждении положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации», показывает, что в области инноваций министерство компетентно далеко не по всем направлениям, а только осуществляет координацию исследований и разработок в сфере нанотехнологий, формирование национальной нанотехнологической сети, формирование национальной информационно-аналитической системы в сфере нанотехнологий. Полномочия подконтрольных Министерству служб также были прописаны фрагментарно и не охватывали всех вопросов, связанных с развитием науки. Их ликвидация как самостоятельных структур практически не окажет отрицательного влияния на координацию в научной сфере.

Параллельно с Минобрнауки России созданы комиссии различного уровня властных полномочий для рассмотрения актуальных проблем выбора и поддержки перспективных направлений научных исследований и их практического применения в конкретной экономике. Так, в России одновременно существуют Совет при Президенте Российской Федерации по науке, технологиям и образованию, Совет при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике, Комиссия при Президенте Российской Федерации по модернизации и технологическому развитию экономики России, Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям. Задачи каждой комиссии имеют конкретные формулировки, однако при их сопоставлении выясняется, что во многом дублируются.

При всем этом деятельность комиссий носит совещательный характер и их решения не являются строго обязательными к исполнению государственными органами. Как подтверждение тому, при проектировании бюджетных расходов на науку основным критерием являются предложения, поступившие от министерств (ведомств) по финансированию научных исследований. Кроме того, комиссии не имеют формальных возможностей оказывать финансовую поддержку научным исследованиям. Если же на заседаниях комиссий обсуждены и приняты положительные решения по финансированию каких-либо мероприятий и программ, входящих в их компетенцию, то, согласно существующей процедуре внесения изменений в бюджет Российской Федерации, эти решения должны быть внесены в бюджет законодательным актом. Это, как уже подтвердила практика 2010 года, затягивает реализацию решений комиссии и не позволяет оперативно корректировать управленческие решения.

^ Организация государственного учета результатов научно-технической деятельности по работам гражданского назначения

В настоящее время доля России в обороте мирового рынка гражданской наукоемкой продукции, исчисляемом триллионами долларов США, составляет менее 0,3%. Это не соответствует возможностям ее научного потенциала. Для сравнения, доля США на этом рынке равна 36%, Японии – 30%, Китая – 6 процентам.

Многие барьеры на пути продвижения на экспорт полученных результатов и к практическому использованию их в экономике страны могут быть сняты при условии значительного улучшения организации науки в масштабах страны, и, в первую очередь, выявления объемов и структуры интеллектуальной собственности, которыми располагают научные учреждения и организации. Это становится особенно актуальным, если учесть, что объемы мировой торговли лицензиями на объекты интеллектуальной собственности ежегодно увеличиваются и в настоящее время превышают 500 млрд. долларов США.

Опыт реализации системы учета выявил ряд проблем, требующих в дальнейшем решения. Прежде всего, это касается идентификации результатов. Многие исполнители испытывали затруднение с формулировкой полученных ими результатов и дальнейшим их описанием. Эта проблема в основном решена путём разработки и предоставлением пользователям приблизительного списка возможных результатов.

Кроме того, анализ нормативно-правовой базы по организации государственного учета РНТД гражданского назначения показывает определенные недоработки и противоречия отдельных положений документов, которые в итоге создают почву для конфликта интересов.

Так, в постановлении от 4 мая 2005 г. № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения» не указывается явно, что факт бюджетного финансирования влечет наличие у Российской Федерации прав на получаемые результаты интеллектуальной деятельности. Таким образом, можно говорить, что постановление имеет фискальную направленность и устанавливает нормы, которые могут быть установлены только законом. Иначе говоря, оно в какой-то части подменяет закон.

Еще один важный момент, который необходимо отметить, — это достаточно частое несовпадение реальных интересов и мнимых интересов. Например, если работодатель — государственное учреждение, а таковыми является основная часть исполнителей НИР и ОКР по государственным контрактам, то исключительные права им не нужны. Объясняется это тем, что по действующим на данный момент правилам все лицензионные платежи или поступления от продажи патентов, получаемые государственным учреждением, должны перечисляться в бюджет. Такое положение делает продажу патентов и лицензий академическими институтами, имеющими статус научных учреждений, бессмысленной. Следовательно, бессмысленным становится и патентование получаемых результатов.

Кроме того, даже тогда, когда лицензионные платежи и доходы от продажи патентов оставались в распоряжении институтов, патентование результатов не было выгодным, так как средства, получаемые от продажи патентов или в виде лицензионных платежей, засчитывались как прибыль и к тому же облагались НДС. При этом расходовать прибыль (после уплаты налогов) полагалось на основную деятельность института, т.е. на проведение научных исследований. Между тем, если институт получает средства и полностью тратит их непосредственно на исследования, они не облагаются ни НДС, ни налогом на прибыль. Таким образом, как это не кажется парадоксальным, получать прямое финансирование на проведение исследований по заявленной тематике, заведомо более выгодно, чем получать прибыль за реализацию РНТД.

В России до сих пор не сложилось комплексного правового регулирования инновационной деятельности, что проявляется, в частности, в низком уровне патентования изобретений в России. Большинство результатов интеллектуальной деятельности, разработанных в РФ, коммерциализуется за пределами страны, а права на интеллектуальную собственность закрепляются за иностранными правообладателями.

В настоящее время доля малого инновационного предпринимательства в России остается очень низкой – в пределах от 1,5 до 3 процентов. В этой связи для инновационных микро-предприятий, имеющих численность работников до 15 человек, было бы целесообразно увеличить порог доходов по упрощенной системе налогообложения до 200 миллионов рублей годового дохода, при существующем уровне в 60 миллионов рублей.

В перспективе целесообразно обеспечить единство подходов к учету результатов открытых НИОКР и НИОКР военного, специального и двойного назначения, что позволит осуществлять эффективный обмен результатами между военной и гражданской сферами в целях максимального использования потенциала оборонно-промышленного комплекса для развития экономики страны.

^ Перспективы бюджетного регулирования расходов на науку

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года намечено резко ограничить возможности «раздувания» бюджетных расходов, увязав их с достижением чётко поставленных целей. Начиная с 2012 года, федеральный бюджет будет верстаться по новому, программно-целевому, принципу. Если сейчас доля программных расходов составляет примерно 15 процентов расходной части бюджета, то через три года она возрастёт в несколько раз. Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов заявлена программная структура расходов, в основу которой положены долгосрочные целевые программы (ДЦП), которые должны заменить ныне действующие федеральные целевые программы (ФЦП). Каждая ДЦП будет осуществляться в соответствии с планом (картой ДЦП), содержащим «перечень целей, целевых индикаторов ДЦП, приоритетных направлений, задач и мероприятий с указанием сроков их выполнения, а также финансовых средств и их источников».

Для упрощения внедрения программно-целевого планирования предусмотрен переходный этап, во время которого ФЦП могут входить в состав ДЦП. Долгосрочные целевые программы охватят практически все расходы федерального бюджета за исключением обслуживания государственного долга, содержания законодательной и судебной власти и ряда других статей.

При этом в Программе реформирования признается необходимость внесения, начиная уже с 2011 года, ряда изменений в разделы и подразделы классификации расходов бюджетов, позволяющих повысить прозрачность бюджетов и облегчить в дальнейшем увязку между программным и функциональным разрезом расходов. В частности, в целях учета всех бюджетных ассигнований, направленных на реализацию политики в определенной отрасли (сфере) предлагается отражать целевые межбюджетные трансферты (субсидии и субвенции), а также дотации государственным внебюджетным фондам в соответствующих функциональных разделах бюджетной классификации, оставив в разделе 11 (межбюджетные трансферты) только дотации субъектам Российской Федерации.

Кроме того, применение программно-целевого метода формирования бюджета подводит к изменению группировок бюджетных расходов в части ведомственной структуры. При внедрении программного формата бюджета необходимость в ее утверждении федеральным законом о федеральном бюджете будет снижаться, поскольку строки бюджета (целевые статьи расходов), отражающие бюджетные ассигнования по конкретным ВЦП, будут иметь четкую и однозначную привязку к соответствующим федеральным органам исполнительной власти. По мере развития программно-целевого принципа организации бюджета будет возрастать необходимость расширения полномочий и ответственности федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за реализацию соответствующих программ, уточнения структуры и полномочий федеральных органов исполнительной власти и т.д. В этих условиях утверждение ведомственной структуры расходов федеральным законом о федеральном бюджете будет усложнять исполнение федерального бюджета и, соответственно, реализацию долгосрочных и ведомственных целевых программ.

Исходя из этого, поправками в Бюджетный кодекс Российской Федерации будет внесено в качестве одного из возможных вариантов утверждение федеральным законом о федеральном бюджете бюджетных ассигнований суммарно по федеральным органам исполнительной власти (Правительству Российской Федерации) на руководство и управление в сфере установленных функций (обеспечение деятельности этих органов). В этом случае ведомственная структура расходов федерального бюджета (с распределением бюджетных ассигнований по федеральным органам исполнительной власти - главным распорядителям средств федерального бюджета) могла бы утверждаться Правительством Российской Федерации с наделением Минфина России полномочиями по формированию и ведению, как это имеет место в настоящее время, сводной бюджетной росписи федерального бюджета. Предполагается, что вне зависимости от варианта утверждения ведомственной структуры расходов укрупнение структуры расходов позволит существенно сократить количество оснований для внесения изменений в сводную бюджетную роспись и одновременно расширить полномочия главных распорядителей средств федерального бюджета в формировании и ведении собственных бюджетных росписей.

В Программе декларируется принцип сохранения преемственности с введением новой бюджетной классификации. По мнению Минфина, объем информации не должен быть сокращен, а, напротив, содержательно расширен и систематизирован. Однако механизм достижения такого результата в самой Программе не предусмотрен.

Несмотря на необходимость обеспечения модернизации экономики и инновационного развития, в Программе основные мероприятия, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов на науку и инновационную деятельность, не имеют конкретного выражения. В дальнейшем потребуется доработка положений, обеспечивающих:

вовлечение в гражданский оборот объектов интеллектуальной деятельности, созданных за счет бюджетных средств;

создание механизма межведомственной координации НИОКР;

учет рейтингов организаций (ученых), конкурсное распределение бюджетных средств между организациями;

совершенствование программы фундаментальных исследований, повышение статуса и оптимизация функций академий наук;

совершенствование государственной системы учета, распоряжения и контроля за эффективным использованием прав Российской Федерации на результаты научно-технической деятельности, созданных за счет средств федерального бюджета;

создание института независимой оценки деятельности научных организаций в соответствии с международной практикой.

^ Выводы и предложения

1. Действующая система управления научной и научно-технической деятельностью не имеет четко очерченных полномочий входящих в нее государственных органов, что ведет к параллелизму и дублированию функций и задач.

Несмотря на то, что ко всем расходам бюджета общий объем направляемых из бюджета средств на науку, суммированный по опубликованным в открытой печати данным бюджета на 2010 год, не превышает 0,5 процента, общий объем превышает 200 млрд. рублей.

Основным органом, который согласно властным полномочиям должен осуществлять координацию научных исследований и разработок, финансируемых за счет средств федерального бюджета, а также средств акционерных обществ, контрольный пакет акций которых находится в государственной собственности, остается Минобрнауки России. Вместе с тем одновременно с Минобрнауки России средства на проведение научных исследований получают около 30 субъектов бюджетного планирования или 67 главных распорядителей бюджетных средств.

2. Текущая ситуация с секвестрированием бюджетных расходов оказывает негативное воздействие на проблемы координации научной сферы и состоит в том, что перечень финансируемых программ формируется не по значимости исследований, а по возможности оказания бюджетной поддержки, т.е. приоритетность научных направлений не соблюдается несмотря на утвержденный перечень. Тем самым, действующая система бюджетного финансирования нивелирует программный подход при направлении средств на проведение научных исследований.

3. Большая часть государственных бюджетных средств направляется, как правило, в организации государственного сектора, однако выявить из аккумулированной в бюджете информации объемы направленности средств в сектора организационно-правового разделения проблематично из-за отсутствия признака отнесения объекта финансирования к конкретному сектору бюджетной классификации.

Соответственно, для целей выделения доли госсектора в общем объеме бюджетных расходов необходимо ввести соответствующие дополнения в бюджетную классификацию. Это позволит оценить проектируемые расходы государства в госсектор на конкретный финансовый год, а при сопоставлении бюджетных параметров со статистическими данными можно оценить степень выполнения бюджетных назначений.

Таким образом, можно констатировать, что действующая система бюджетирования не способствует усилению целевой направленности и адресности расходования бюджетных средств и, тем самым не обеспечивает повышения их эффективности, что подтверждает необходимость ее изменения.

Выделение средств на поддержку науки путем грантового финансирования сдерживается отсутствием, в частности, четкого законодательного определения понятия гранта. Бюджетным кодексом ограничены возможности финансирования научных исследований через государственные фонды.

4. Назревшая необходимость внесения изменений в систему бюджетного финансирования привела к утверждению Правительством РФ Программы повышения эффективности бюджетных расходов, в которой заложен принцип программно-целевого финансирования для достижения четко поставленных целей при оптимизации бюджетных расходов. Основным инструментом повышения эффективности бюджетных расходов будут служить долгосрочные целевые программы, которые должны заменить ныне действующие федеральные целевые программы. При внедрении нового принципа предлагается существенная корректировка бюджетной классификации расходов, которая по замыслу авторов, будет лише
еще рефераты
Еще работы по разное