Реферат: М. А. Миндзаев проректор по научной работе виу, к ю. н., доцент

М.А.Миндзаев

проректор по научной работе ВИУ, к.ю.н., доцент


ТРАНСФОРМИРУЮЩАЯСЯ РОССИЯ: ТЕНДЕНЦИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ


Ключевое слово в названии данного научного выступления – управление. Потому ли только, что это же слово присутствует в названии института, чье 10-летие мы празднуем в этом году?

Дело не только в названии. Действительно, то общее, что объединяет эти разные на первый взгляд 4 специальности, есть управление. Оно является предметом изучения и юристов (административное право и государственное управление, муниципальное право и управление), и экономистов (проблемы управления экономикой, ее отраслями, государственными и муниципальными финансами), и таможенников, не говоря о специальности ГМУ, которая так и звучит: государственное и муниципальное управление. Но главное даже не это. Управление есть отработанный веками способ наиболее эффективного воздействия на изменяющиеся общественные отношения. От того, насколько правильно понимают эти изменения наши выпускники, насколько хорошо они подготовлены к адекватному воздействию на эти отношения, зависит их профессиональный и жизненный успех.

Область моих научных интересов тоже может быть обозначена как управление. Но управление качеством окружающей природной среды не есть та тема, которая должна быть интересна всем. Гораздо более интересен всем вопрос, вынесенный в название доклада, вопрос, касающийся перспектив развития нашего государства, трижды кардинально менявшего название и дважды за столетие изменившего вектор своего развития.

Первое, что бросается в глаза сегодня, это очевидные изменения в системе и структуре государственного управления РФ, произошедшие в 2004 году и закрепленные рядом Указов Президента, начиная с Указа №314 от 9.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Из множества видов центральных органов исполнительной власти оставлены 3 – министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Упразднены государственные комитеты, государственные комиссии, комитеты и надзоры. Службы и агентства различаются между собой функциональным назначением и полномочиями. Они, кроме того, делятся на две группы: часть из них вполне автономны и подчинены только Правительству, другая часть подведомственна некоторым образом профильным министерствам. К этому следует добавить, что все центральные органы исполнительной власти по субъекту подчинения образуют две неравные группы: одна из них насчитывает меньшее число субъектов, но неизмеримо более значимых по степени влияния на общественные отношения. Она выведена из подчинения премьера; другая часть остается подчиненной председателю правительства.

Если к сказанному добавить, что еще двое руководителей наиболее значимых министерств подчинены премьеру лишь формально, а новый заместитель председателя правительства руководит целым рядом национальных программ, и реализующие эти программы министры фактически переподчинены ему, то своеобразие российской модели государственного управления оказывается столь ощутимым, что перестает укладываться в какие-либо до сих пор известные схемы.

Отмеченное ярко иллюстрирует наметившуюся тенденцию к передаче всей исполнительной власти от коллегиального субъекта – Правительства, во главе с премьером, в руки единоначального субъекта – Президента, являющегося к тому же еще и главой государства.

Еще интереснее оказываются изменения, происходящие в статусе субъектов федерации, в способах управления регионами, образующими Российскую Федерацию.

Наблюдается вполне ощутимый дрейф в направлении унитаризма (регионализма). Вначале создаются федеральные округа, объединяющие субъекты федерации, хотя Конституция не предусматривает ничего, что может находиться между федерацией и ее субъектами. Дабы ни у кого не возникло соблазна назвать эти изменения неконституционными, округа позиционируются лишь как вынесенные ближе к объекту управления части центрального аппарата управления.

Действительно, суды, прокуратура, избирательные органы, Нацбанк, каждое министерство могут создавать подразделения, осуществляющие управление по территориальному принципу. Но собирание этих органов под одной крышей полпреда сразу же придает иное качество новому образованию и делает его (округ) нелегитимным надсубъектным образованием, не предусмотренным Конституцией.

Такая постановка вопроса, естественно, покажется неправильной апологетам власти, но дело здесь не только в расхождении во мнениях и юридической безупречности оформления изменений. Гораздо интереснее понять суть, смысл и цель преобразований, а также предположить, какими будут дальнейшие события.

Сентябрьские события 2004 г. в Беслане непосредственно предшествовали еще одной серьезной управленческой новелле: теперь руководители субъектов федерации перестали носить названия президентов и перестали избираться непосредственно населением. Новый способ занятия высших должностей в субъектах федерации вряд ли можно считать соответствующим таким характеристикам субъектов, как суверенитет или государство, но и в данном вопросе нужно отдавать себе отчет в том, что подобные изменения не есть проявление каприза Президента. Каждое изменение есть звено, причем, не последнее, в цепи изменений, обусловленных как внешними, так и внутренними причинами, обновлением места и роли России в изменяющемся мире.

Из других изменений отметим: уменьшение числа субъектов федерации за счет слияния двух в один, попытки предложить центру практиковать прямое президентское правление в субъектах-банкротах.

^ Отмеченное достаточно ярко иллюстрирует тенденцию преобразования федеративной формы государства в унитарную.

В средствах массовой информации довольно часто поднимается вопрос о неспособности многих субъектов осуществлять хозяйственную деятельность без дотаций из центра. При этом упускается из вида, что сама структура налогов априори делает невозможным существование субъекта федерации, а тем более муниципального образования, без дотаций. Действительно, структура налогов в РФ такова, что они трехуровневы, как и субъекты управления и распорядители бюджетов. Но федеральных налогов, сборов, пошлин и акцизов более дюжины (налог на добавленную стоимость, налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц, налог на пользование недрами, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, лесной налог, водный налог, экологический налог, единый социальный налог, акцизы, государственная пошлина, таможенная пошлина и таможенные сборы, сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами, федеральные лицензионные сборы).

Региональных налогов и сборов почти втрое меньше, да и по объемам они гораздо скромнее, это налог на имущество организаций, налог на недвижимость, транспортный налог, налог на игорный бизнес, региональные лицензионные сборы.

Что же касается местных налогов, то их всего два: земельный налог и налог на имущество физических лиц, а также местные лицензионные сборы.

Понимая невозможность содержания территории такими налогами, центральная власть сразу устанавливает, что средства от нескольких федеральных налогов в определенной части передаются в республиканский бюджет. Зачем тогда называть эти налоги федеральными? Не лучше ли определить, какие именно виды деятельности следует стимулировать к развитию в регионах, и установить, что налоги и сборы от этих видов деятельности должны наполнять соответствующий бюджет?

Такое решение сразу же покажет, что многие территории вполне самодостаточны, а Центр забирает себе в бюджет чрезмерные средства. Но именно это, вероятно, и не интересно центральной власти. Подобный подход наглядно демонстрирует продолжающуюся тенденцию к усилению вертикали центральной власти.

Не хочется быть пророком, но, увы, наше государство в очередной раз наступает на одни и те же грабли. Государствоведы со стажем помнят, что в середине 70-х - начале 80-х годов активно обсуждался вопрос об оптимизации государственного управления экономикой СССР. И тогда указывалось в том числе на трудность решения двух проблем: с одной стороны, множественность объектов управления (министерств, предприятий, муниципальных образований), с другой стороны, чрезмерное количество промежуточных органов управления (министерства общесоюзные, союзно-республиканские, республиканские, промышленные объединения, производственные объединения, предприятия и т.д.) На самом деле и тогда и сейчас проблема упиралась в нежелание центра поделиться частью своей компетенции с нижестоящими субъектами. О какой самостоятельности муниципальных образований может идти речь, если их финансовое состояние изначально планируется как зависимое от перераспределения бюджета?

Принято считать, что политика есть концентрированное выражение экономики (от себя добавлю: и управления тоже). Действительно, анализируя состояние государственного управления в РФ, нельзя не заметить изменений, происходящих в «надстройке» управления, т.е. в расстановке политических сил. Если в советские времена политическая борьба велась лишь на уровне «небожителей» (Политбюро ЦК КПСС) и сроки пребывания на высшем посту первого лица в государстве определялись не избирательным законодательством, а именно расстановкой сил в Политбюро, то с начала 90-х обстановка изменилась. С одной стороны, появились серьезные, экономически состоятельные группы лиц, реально влияющих на формирование кадров высшего эшелона власти, с другой, изменение сроков нахождения в должности главы государства стало весьма проблематичным. К этому следует добавить формальный плюрализм в партийном строительстве, т.е. возможность легального оформления притязаний на государственную власть гораздо более широкого круга людей, чем раньше.

В итоге мы имеем совершенно уникальную систему партийного строительства, где прорабом выступает… государственный аппарат. Вначале провалилась неуклюжая попытка президента Ельцина создать 2 блока партий – правый, который должен был сформировать премьер Черномырдин, и левый, порученный спикеру парламента Рыбкину. То есть сразу было определено, кому какую роль играть. Не вышло. Теперь на фоне декларируемого плюрализма создается пропрезидентская партия с молодежным ответвлением «Наши» в лучших традициях коммунистического партстроительства. Но можно ли считать партией большую группу людей, организованных и поддерживаемых государством? Ведь первокурснику известно, что государство и партии, равно как и другие общественные организации, объединения, союзы, суть разные элементы политической системы общества. Всякому непредвзятому специалисту понятно, что партии относятся к элементам гражданского общества, противостоящим в каком-то смысле государству, сотрудничающим с ним, но никак не порождаемым им.

Еще одна проблема, вскользь затронутая выше – субъектный состав Российской Федерации. Уникальность проблемы не столько в многочисленности государственных образований, сколько в способе ее образования. Мне не известны другие примеры, когда федеративный статус был бы дарован субъектам, бывшими частями ранее единого государства (Липецкая или Курская области), никогда не помышлявшим об автономии. И вдруг эти области получили статус государствообразующих субъектов из рук центральной власти. Азбучная истина: власть не даруется, она завоевывается. Дарованная власть так же легко отбирается, как и предоставляется. Но тогда это уже не власть, а лишь внешняя форма, антураж власти. И упомянутая выше тенденция сокращения числа субъектов, тенденция замены федерализма на регионализм или даже возвращение к унитаризму становится вполне понятной, объяснимой и закономерной.

В данном коротком сообщении я попытался указать на то, что перечисленные узкие места в государственном управлении имеют одну природу: волюнтаризм, неприятие научных методов анализа ситуации. Благими намерениями обычно бывает вымощена дорога в ад. Вполне понимая сложности внутренней и внешней политики, значимость проблем, стоящих перед центральной властью, насущную необходимость изменить систему и структуру государственного управления, форму устройства государства Российского, я все же не могу не указать на то, что эти усилия государства были бы эффективнее, если бы опирались на солидный научный фундамент.

Ведь чем отличается научное исследование от публицистической статьи или от выступления на митинге? Для публициста достаточно отыскать противоречия, проблемы и преподнести их публике, не утруждая себя установлением причин и условий, способствовавших возникновению проблемы. На митинге важно воздействовать на эмоции толпы. Не нужно выдвигать гипотезу, можно обойтись без доказательств. Здесь – примерно как в вероучении: важно заставить поверить себе. (В скобках замечу, что вероучение всегда ведет к добру, на митингах же чаще призывают к разрушению). Научное же исследование предполагает безусловное использование сугубо научных методов изучения. Это может быть анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение, эксперимент, социологическое исследование, использование математических и статистических методов и т.д. Наука стремиться сделать сложное простым и понятным.

По словам профессора С.С.Кутателадзе особенность науки в ее абсолютной критичности, безграничной преданности истине. Наука объясняет, «как оно есть на самом деле», основываясь на опыте, фактах и логике. Наука чужда всякой предвзятости, открыта критике. Наука требовательна, надежна и солидна, восприимчива ко всему новому и легко отказывается от заблуждений. Наука открыта для всех, не творит кумиров и не поклоняется авторитетам. Наука может мечтать, но чужда мистике и вере в сверхъестественное. Истина, логика, опыт и факты – инструменты науки1.

В науке мы ценим то, что делает нас умнее. Именно в этом – сделать всех нас умнее – и состоит цель настоящей научной конференции. Становитесь умнее!



1 См.: Кутателадзе С.С. Наука, лженаука и свобода.// Вестник Владикавказского научного центра. Т.5. №4. 2005. С.63.