Реферат: Возможности и перспективы правового регулирования досудебного обжалования действий (решений) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданами и организациями

Подготовлен ЦСР


Возможности и перспективы правового регулирования досудебного обжалования действий (решений) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданами и организациями


1. Соотношение досудебного и судебного порядка разрешения споров граждан и организаций с органами публичной администрации


1.1. Под органами публичной администрации в настоящем исследовании понимаются:

а) органы исполнительной власти РФ и субъектов РФ – органы государственной администрации;

б) органы местного самоуправления – муниципальные администрации или администраций муниципальных образований.

Также требует уточнения понятие «жалобы граждан и организаций». Под гражданами следует понимать граждан Российской Федерации, иностранных граждан, подданных иностранных государств, лиц без гражданства и индивидуальных предпринимателей, а под организациями – юридические лица, обособленные подразделения юридических лиц и незарегистрированные общественных объединения. Для единообразного применения законодательства об обжаловании данное определение требует нормативного закрепления.

Несмотря на то, что главной конституционной гарантией прав и свобод личности в демократическом правовом государстве является правосудие, большую роль в реализации статуса гражданина, а также в защиты его прав играют непосредственно органы публичной администрации. Судебный способ защиты прав и свобод граждан в сфере публичной администрации рассматривается в настоящее время как наиболее универсальный, однако нельзя исключать участие в этом процессе органов публичной администрации, в которые по-прежнему поступает значи­тельное число жалоб.

Подобная ситуация объясняется различными факторами. Во-первых, это связано с тем, что обеспечение и охрана прав граждан является одной из функций органов публичной администрации. Во-вторых, практика показывает, что и сами граждане предпочитают чаще обращаться в административные инстанции. Для них это удобнее и привычнее. Иной раз это связано с психологическим фактором и уровнем общей правовой культуры. Вообще, обжалование действий и решений публичной администрации через суд – в определенной степени затруднительный способ решения проблемы с точки зрения временных и финансовых затрат на его реализацию.

Вместе с тем, нельзя игнорировать и определенные преимущества административного порядка рассмотрения жалоб граждан в сопос­тавлении с судебным. Речь идет о возможности компетентного органа публичной администрации оперативно рассмотреть жалобу, устранить нарушения законности и применить меры взыскания к виновным. Немало­важен и тот факт, что орган публичной администрации рассматри­вает дело по существу. В то же время, быстрота и оперативность хоро­ши только при рассмотрении несложных вопросов, когда можно устранить нарушение путем устного указания, разрешения дела на месте. При решении же сложных ситуаций такой подход идет во вред, не дает глу­боко понять суть проблемы и оборачивается длительным разбира­тельством. Кроме того, при рассмотрении жалоб в административном порядке часто возникают затруднения из-за отсутствия четкой юридической регламентации процедуры их разрешения, что не свойст­венно судебным органам. Существуют и иные негативные моменты, присущие административному способу обжалования, такие, как заин­тересованность органа, рассматривающего жалобу, в защите своих узковедомственных интересов, «чести мундира», а не прав и свобод граждан. Статистика показывает, что органы публичной администрации удовлетворяют жалобы граждан в среднем на 25%, судами же они решаются в пользу жалобщиков в значительно более высокой пропорции. Поэтому в ряде случаев судебный порядок рассмотрения жалоб граждан оказывается предпочтительнее.

Следует отметить, что в теории права все еще остается актуальным вопрос о соотношении административной и судебной юрисдикции в плане эффективности воздействия на состояние законности и охрану прав граждан и их организаций. Необходимость повышения роли суда в рассмотрении жалоб граждан, возникающих из административно-правовых отношений, в том числе в связи с осуществлением административных процедур, признается большинством правоведов. С позиций правовой доктрины, господствующей в большинстве европейских стран, в настоящий момент обеспечение законности и более строгое уважение прав граждан требуют расширения круга дел по спорам между гражданином и администрацией, подпадающих под судебную юрисдикцию, т.е. определения таких правоотношений, при которых споры между участниками были бы отнесены к компетенции суда.

Тем не менее, сочетание судебного и административного порядков разрешения жалоб позволяет наилучшим образом решить проблему взаимоконтроля между различными органами государства и улучшения механизма охраны прав граждан и их организаций. Важно при этом правильно разрешить вопрос о разграничении сферы административной и судебной компетенции в рассмотрении жалоб, связанных со спорными ситуациями между гражданами и органами публичной администрации. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его жалобы либо орган публичной администрации, либо суд.

Таким образом, расширение компетенции суда по рассмотрению административных дел, соответствуют требованиям демократии, и им не должны сопутствовать какие-либо ограничения возможности обжалования действий органов публичной администрации. Должны оставаться два пути обжалования, т.е. судебный и административный, поскольку, чем больше путей ликвидации нарушений законности, тем более демократичной является система обжалования. Административный и судебный способы разрешения конфликтов – две части единого механизма защиты прав граждан, разумно дополняющие друг друга.


1.2. В 2003 году суды общей юрисдикции рассмотрели свыше 3,6 млн. административных дел, арбитражные суды - около 445 тыс. (общее число дел, рассмотренных арбитражными судами, - около 870 тыс.)1. По сравнению с 2002 годом в 2003 году число административных дел, рассмотренных арбитражными судами, увеличилось на 36,5% (общий прирост - 24,7%). В пять раз (с 21 тыс. до 109 тыс.) возросло количество исков Пенсионного фонда (ПФР), Фонда социального страхования о взыскании обязательных платежей и санкций. В некоторых регионах (например, в Пермской области) активность ПФР привела к двукратному увеличению общей нагрузки на суд, причем речь часто идет о взыскании незначительных сумм - меньших, чем судебные расходы.

По мнению председателя Высшего арбитражного суда РФ В. Яковлева, арбитражные суды превращены в придаток административных органов: из 445 тыс. административных дел 320 тыс. возбуждались по заявлениям госорганов. В таких делах обычно подтверждается наличие задолженности, и выносится решение о взыскании. Суд, однако, занимается несвойственным ему делом: вместо решения спора о праве он погружается в бухгалтерские расчеты, соблюдая при этом громоздкую и дорогостоящую процедуру.

В отличие от судов общей юрисдикции в арбитражных судах действуют коллегии по рассмотрению споров, возникающих из административных правоотношений. Особенности данного вида судопроизводства предусмотрены Арбитражным процессуальным кодексом РФ (далее – АПК РФ). Однако организационная упорядоченность все равно не позволяет справиться с большим количеством дел, не свойственных суду. Поэтому В. Яковлев предлагает ввести обязательное досудебное обжалование незаконных актов и действий госорганов в вышестоящие административные органы с последующим судебным контролем за их решениями.

Понятие досудебного обжалования требует некоторого уточнения. Действующее российское законодательство в основном рассматривает досудебный порядок обжалования как способ защиты прав граждан в досудебной стадии судопроизводства. Однако ряд нормативных правовых актов порядком досудебного обжалования, в том числе называет процедуру рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения, действия и бездействие органов публичной администрации (например, Регламент рассмотрения налоговых споров в досудебном порядке, утвержденный Приказом МНС России от 17 августа 2001 года № БГ-3-14/290).

В административно-правовой науке понятие «досудебный порядок обжалования» означает процедуру, которая предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с этой жалобой в органы публичной администрации. То есть до тех пор, пока у гражданина нет отказа в удовлетворении жалобы от органов публичной администрации, судебное обжалование невозможно. Подобная административная преюдиция широко распространена в Европе (классическим примером служит досудебный порядок обжалования актов публичной администрации ФРГ).

В нашей стране предусмотрена возможность альтернативного подхода в подаче жалобы, поэтому корректнее говорить либо об административном (внесудебном), либо о судебном порядке обжалования. Так, например, поступает законодатель в статье 15 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 22.08.2004), устанавливая, что защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) осуществляется в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.


^ 2. Правовое регулирование порядка административного обжалования


2.1. Под порядком административного обжалования в настоящем исследовании понимается рассмотрение жалоб граждан и организаций органами публичной администрации в административном порядке, т.е. путем рассмотрения жалобы вышестоящим в порядке подчиненности органом исполнительной власти, органом местного самоуправления, соответствующим должностным лицом.

В основном процедура административного обжалования регулируется законодательством в рамках порядка рассмотрения обращений граждан и организаций, где жалоба понимается как определенный вид обращения. Статья 33 Конституции РФ закрепляет право граждан на личное обращение, а также на направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 08.12.2003) закрепляет конституционное положение, предусматривая в статье 26 право граждан на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления.

Современный период развития законодательства в сфере реализации конституционного права граждан на обращение характеризуется тем, что после распада СССР на территории Россий­ской Федерации продолжают действовать некоторые акты Союза ССР, так как регулируемые ими вопросы не нашли еще своего комплексного нормативного закрепления в действующем законодательстве. Основным нормативным актом, регулирующим вопросы приема и рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, является Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII (в ред. Указа Президиума Верховного Совета СССР от 02 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (далее – Указ Президиума ВС СССР). В свое время он сыграл положительную роль в развитии законодательства в этой области. Однако многие положения данного нормативного акта требуют существенной переработки.

Действие законодательства об обращениях не распространяется на порядок рассмотрения обращений в рамках конституционного, уголовного, гражданского арбитражного и административного судопроизводства. Наряду с общими правилами рассмотрения жалоб существуют специализированные (подробнее, см. Приложение 1, пункт 1.2.).

Действующий порядок административного обжалования содержит следующие принципиальные положения.

Граждане и организации имеют право обратиться с жалобой лично или через своего законного представителя, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы. Для того чтобы жалоба была рассмотрена обстоятельно и объективно, ее надо подать в тот орган или тому должностному лицу, к компетенции которого отнесено ее рассмотрение. При этом предусматривается право обжаловать отказ в принятии и рассмотрении обращения в вышестоящую по компетенции инстанцию, т.е. последующее обжалование происходит также по инстанционному принципу (в порядке субординации в системе соответствующих органов). В то же время, должен быть соблюден принцип, согласно которому запрещается направлять жалобы для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Письменные жалобы должны содержать следующие реквизиты: наименование и адрес органа или должностного лица, которому направляется жалоба; изложение существа дела; фамилия, имя, отчество обращающегося; адрес либо данные о месте работы или учебы обратившегося; дату, подпись. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению (за исключением анонимных сигналов о преступлениях, поступающих в правоохранительные органы).

Устанавливаются определенные сроки (общие и специальные) рассмотрения жалоб и сроки ответов на них. Общий срок рассмотрения жалобы - до одного месяца. Жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, должны рассматриваться безотлагательно, но не позднее 15 дней. В случаях, когда для рассмотрения жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, общий срок рассмотрения может быть в порядке исключения продлен, но не более чем на один месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему жалобу. Жалобы военнослужащих и членов их семей должны рассматриваться в более сокращенные сроки.

В случае отклонения жалобы органы публичной администрации должны указать точную мотивировку такого отказа. При этом гражданин или организация могут обжаловать такое решение в суд. В принципе, предусматривается возможность на любом этапе административного обжалования обратиться с этой же жалобой в суд, однако в случае одновременного обжалования и в административном, и в судебном порядке приоритет рассмотрения этой жалобы остается за судом.

Нарушение установленного порядка рассмотрения жалоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также преследование граждан в связи с подачей жалоб либо за содержащуюся в них критику влекут в отношении виновных должностных лиц дисциплинарную, административную и уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством (подробнее, см. Приложение 1, пункт 1.7.).

За организацию рассмотрения и разрешения жалоб в органе публичной администрации персональную ответственность несет руководитель данного органа.


2.2. Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая Постановлением ВС РФ от 22 ноября 1991 года № 1920-1 в статье 38 провозгласила право каждого на возмещение государством всякого вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. Статья 53 Конституции РФ устанавливает ответственность государства перед гражданином, подтвердив право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти и их должностных лиц. Общие положения об имущественной ответственности закреплены в ГК РФ. Однако до сих пор действует Указ Президиума ВС СССР от 18 мая 1981 года «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей», утвержденный Законом СССР от 24.06.1981. Данный нормативный правовой акт необходимо отменить, так как его положения частично урегулированы российским законодательством, но при этом необходим федеральный закон, определяющий указанный порядок возмещения ущерба.

ГК РФ устанавливает, что убытки и вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования (статьи 16 и 1069 ГК РФ).

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода) (статья 15 ГК РФ). Вред может быть причинен личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица (статья 1064). Под моральным вредом (физическими или нравственными страданиями) понимаются действиями, которые нарушили личные неимущественные права гражданина либо посягнули на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага (статья 151 ГК РФ). Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом. Компенсация морального вреда осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда (статья 1099 ГК РФ).

От имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если эта обязанность в соответствии с законодательством не возложена на другие государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждан (статья 125 ГК РФ).

Ряд нормативных правовых актов закрепляет положение о возмещении убытков. Статья 6 Таможенного кодекса РФ устанавливает, что государство возмещает убытки, причиненные лицам вследствие несвоевременного принятия, введения в действие и опубликования нормативных правовых актов, принятие которых предусмотрено Таможенным кодексом РФ, а также вследствие недостоверности информации, предоставленной таможенными органами, за счет казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Статья 26 Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (в ред. от 09.10.2002) гласит: «Убытки, причиненные физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) федерального органа исполнительной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций, в том числе убытки, причиненные в результате издания ими правовых актов в нарушение антимонопольного законодательства либо неисполнения или ненадлежащего исполнения указанными органами своих обязанностей, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием».

Статья 68 Федерального закона от 7 июля 2002 года № 126-ФЗ «О связи» (в ред. от 02.11.2004) предусматривает, что убытки, причиненные в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению операторам связи и пользователям услугами связи в соответствии с гражданским законодательством.

Статья 14 Федерального закона от 8 августа 2001 года № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 22.08.2004) устанавливает, что вред, причиненный юридическому лицу и индивидуальному предпринимателю вследствие действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) при проведении государственного контроля (надзора), признанных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, неправомерными, подлежит возмещению в соответствии с гражданским законодательством. При определении размера убытков, причиненных юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю неправомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), также учитываются расходы юридического лица или индивидуального предпринимателя, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а также затраты, которые юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, чьи права нарушены, произвели или должны будут произвести для получения юридической или иной профессиональной помощи.

Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002 года № 666 был утвержден Порядок исполнения Министерством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти.

В целях исполнения судебного акта по иску к казне Российской Федерации взыскатель представляет в Министерство финансов Российской Федерации следующие документы:

а) исполнительный лист о взыскании из казны Российской Федерации денежных средств на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти либо должностных лиц органов государственной власти;

б) заверенная в установленном порядке копия судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист;

в) заявление взыскателя с указанием реквизитов банковского счета, на который должны быть перечислены средства, подлежащие взысканию.

Министерство финансов РФ в течение 5 рабочих дней со дня поступления указанных документов направляет в федеральный орган государственной власти, указанный в исполнительном листе, копию исполнительного листа для получения информации об обжаловании судебного акта по данному делу. Федеральный орган государственной власти в течение 5 рабочих дней со дня получения копии исполнительного листа представляет в Министерство финансов РФ документы, отменяющие или приостанавливающие исполнение судебного акта, либо информацию об отсутствии оснований к обжалованию судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.

Исполнение судебного акта на основании исполнительного листа осуществляется Министерством финансов РФ в 2-месячный срок со дня его поступления в Министерство. Основанием для возврата исполнительного листа взыскателю без исполнения является:

а) нарушение установленного законодательством Российской Федерации срока предъявления исполнительного листа к исполнению;

б) несоответствие указанных документов требованиям законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов или отсутствие какого-либо из этих документов;

в) наличие документа, отменяющего или приостанавливающего исполнение судебного акта, для исполнения которого выдан исполнительный лист.


^ 3. Практика рассмотрения обращений граждан и организаций органами публичной администрации


3.1. Число обращений в органы власти страны с каждым годом растет1. Если в 2002 году во все федеральные и региональные структуры поступило два с половиной миллиона обращений, то в 2003 году этот рубеж был преодолен. Только на уровне Администрации Президента РФ по итогам 2003 года зафиксировано более 650 тысяч писем, телеграмм, интернет-сообщений и устных обращений, направленных гражданами России, СНГ и Балтии, других зарубежных государств. Значительно улучшилась организация личного приема граждан руководителями государственных органов субъектов РФ - если в 2001 году всеми формами личного приема граждан по стране было охвачено 268 тысяч человек, то в 2002 - 484 тысяч. Доля контролируемых обращений выросла с 41 до 45%.

В то же время, существуют нарушения установленных сроков рассмотрения обращений. Удельный вес просроченных ответов на письма по некоторым регионам превышает 10% и практически не снижается. Более того, в информации по контрольным обращениям, поступающим в Администрацию Президента РФ, не всегда сообщается, был ли дан ответ авторам. Каждый десятый заявитель ответа не получает.

Именно поэтому Президент РФ своим поручением от 17 февраля 2003 года № Пр-287 обратил особое внимание руководителей федеральных и региональных органов власти на необходимость самого серьезного повышения эффективности работы с обращениями граждан.

По информации Управления Президента РФ по работе с обращениями граждан1 с 10 января по 25 декабря 2004 года в адрес главы государства поступило более 700 тысяч писем, более 50 тысяч электронных сообщений. В приемную Администрации Президента РФ обратилось более 30 тысяч граждан. Основными проблемами, затрагиваемыми в обращениях, являются реализация права на социальное обеспечение, жилье, жилищно-коммунальная реформа, монетизация льгот, положение ветеранов ВОВ. В обращениях находит широкое отражение деятельность органов государственной власти по защите конституционных прав граждан от преступных посягательств. О наличии нерешенных проблем в этой сфере свидетельствует то, что число заявлений и жалоб по вопросам правопорядка ежегодно нарастает на 10-15%.

До сих пор большая часть обращений к Президенту РФ - это прошения или жалобы. Большая часть жалоб подтверждается, однако, несмотря на это, виновные несут наказание всего в 3, 5% случаев2.


3.2. В 2004 году в адрес Правительства Российской Федерации поступило свыше 43500 обращений граждан, что на 16,3% больше, чем в предыдущем году3. Наметилась тенденция ежегодного роста количества коллективных обращений граждан и числа поставленных под ними подписей. В 2002 году коллективным было каждое девятое обращение, в 2003 году - каждое шестое, в 2004 году - уже каждое пятое. В прошедшем году под 9426 коллективными обращениями к Правительству Российской Федерации подписались более 977 тысяч человек, что почти в 3 раза превышает число подписей под обращениями, поступившими в 2002 году. Если в 2002 году под каждым коллективным письмом в среднем было 64 подписи, то в 2004 году - 103.

Анализ содержательной стороны писем, показывает, что большое число обращений, особенно коллективных, написано в поддержку ряда акций и кампаний, проводимых как профсоюзными органами, так и различными общественными организациями. Это относится, в первую очередь, к проведению всероссийских акций, участники которых требовали повышения заработной платы: в 2004 году до 5308 (для сравнения, 2003 год - 4184, 2002 год - 2498). Почта о правах человека за год увеличилась в 2 раза.

Проведение административной реформы, реорганизация органов власти и управления и перераспределение их функций нашли отражение в письмах граждан. Начиная с апреля месяца и до конца года превалирующей темой обращений граждан была монетизация льгот. По 1000 протестных обращений было получено в апреле и мае, более 4500 - в июне, почти 1500 - в июле, по 600-800 - в остальные месяцы до конца года. Обсуждение вопроса о монетизации льгот привело к тому, что количество писем о социальном обеспечении и выплате различного рода компенсаций, а также по оценке деятельности государства и федеральных органов власти увеличилось по сравнению с 2003 годов примерно в 3 раза.

Следует заметить, что с каждым годом снижается число корреспондентов, не пожелавших указать свою фамилию и точный адрес. Объем анонимных писем уменьшился по сравнению с 2000 годом более чем в 4 раза и составляет 1,3% от всей почты, полученной в 2004 году.

Растет число обращений граждан, поступающих по каналам электронной связи на официальный сайт Правительства Российской Федерации. В течение 2004 года получен 1991 запрос, но принято к рассмотрению только 1310, как отвечающих нормам законодательства, установленным для письменных обращений граждан (в 2003 году - 1345 и 1000 соответственно). Территориальная принадлежность электронных писем чрезвычайно широка и включает в себя не только города России, но и страны СНГ и зарубежные государства, однако ровно треть авторов проживает в Москве и Московской области. Тематика обращений граждан, принятых по Интернету, не имеет значительных особенностей по сравнению с обращениями, получаемыми почтовой связью.

Удельный вес обращений граждан, направленных на рассмотрение в соответствующие департаменты Аппарата Правительства, в объеме всей почты снизился с 9,4% до 7,8%. Из 3376 рассмотренных в департаментах обращений 57 (1,8%) направлены депутатами Государственной Думы и 1114 (34,7%) - Администрацией Президента Российской Федерации, в том числе каждое пятое - с контролем. Отделом по работе с обращениями граждан рассмотрено 3147 писем (около 74%) из 4261, направленных Администрацией Президента Российской Федерации в Правительство РФ.

Каждое третье обращение, направленное на рассмотрение в департаменты Правительства РФ, является повторным или многократным. В течение последних двух лет этот показатель ежегодно возрастает на 5% и в 2004 году было получено 1133 жалоб от граждан, не удовлетворенных рассмотрением их предыдущих обращений в департаментах или не получивших ответа.

В 2004 году отделом по работе с обращениями граждан было рассмотрено 39516 обращений (90,8% от общего объема почты), из них 36119 (83,0%) - направлено в федеральные и региональные органы исполнительной власти. Удельный вес обращений, рассмотренных непосредственно в Отделе, держится на уровне 8,5%: 2003 год - 2733 письма, 2004 год - 3704.

Ежегодно снижается количество устных обращений граждан в Аппарат Правительства РФ. В 2002 году в Приемную Правительства обратились 4722 гражданина, в 2003 году - 3973, от которых принято 2408 письменных обращений. Более 70% посетителей Приемной составляют жители Москвы, Московской области и близлежащих регионов. В течение года 23 приема провели заместители Председателя Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти, принявшие 186 человек (в 2002 году - 188), по итогам которых было дано в общей сложности 162 поручения федеральным министерствам и местным органам власти.

Тематика вопросов, поднимаемых в ходе личного приема, разнообразна, но превалируют, как и в 2002 году, вопросы обеспечения жильем (14%), пенсионного (7%) и социального обеспечения (4,6%), медицинского обслуживания (4,7%), обустройства переселенцев (2,2%); 6,4% устных обращений - это жалобы на работу органов суда и прокуратуры, 3,7% - жалобы на работу с обращениями граждан на местах.


3.3. В Министерстве юстиции РФ порядок работы с письменными и устными обращениями граждан определен Инструкцией по делопроизводству, утвержденной приказом Минюста России от 28 июня 2001 г № 191.

По состоянию на январь 2002 года динамика рассмотрения обращений граждан выглядела следующим образом: 1999 г. - 39, 6 тысяч, 2000 г. - 35 тысяч, в 2001 г. - 30 тысяч1. За первое полугодие 2001 г. на рассмотрение руководства Министерства поступило 3683 повторных жалобы. В период с 1998 по 2000 года на личном приеме ежегодно побывало около 7 тысяч граждан, из них около 3 тысяч были приняты руководством Министерства и структурных подразделений. Почти 80 % обращений касались вопросов работы региональных подразделений судебных приставов и исполнения наказаний.

Как показывает анализ обращений, жалобы и заявления на неисполнение судебных решений в центральном аппарате Минюста России и его подведомственных территориальных органах составляют от 40 до 90% от их общего количества. Наибольший удельный вес составляют жалобы на неисполнение судебных решений о взыскании алиментов, выплате пособий на детей и возмещение ущерба, причиненного здоровью увечьем. По линии службы судебных приставов подавляющее большинство жалоб граждан поступает по вопросу неисполнения решений о взыскании алиментов на несовершеннолетних детей. Однако, как правило, в ходе проверки по данным обращениям выясняется, что должники являются безработными, каких-либо доходов, имущества, на которое можно было обратить взыскание в счет погашения задолженности по алиментам, не имеют.

С 2002 года началась реализация Единой системы статистической отчетности Министерства юстиции Российской Федерации, введенная приказом Минюста России от 14 июня 2001 г. № 181, в том числе формы № 12 "Сведения о работе с жалобами, заявлениями и предложениями о проведенных проверках в системе Минюста России", что позволит иметь данные о количестве обращений граждан в целом по всей системе Минюста России и самые различные сведения об их характере, работе с ними и принимать на их основании необходимые управленческие решения.


3.4. В 2003 году в администрацию Сахалинской области поступило 89853 письменных и устных обращения граждан1. Из них - 87192 наказа избирателей получено в период подготовки и проведения в декабре прошлого года досрочных выборов губернатора области. Более 800 направлено на рассмотрение и принятие решения в органы исполнительной власти и местного самоуправления области. Количество письменных обращений граждан, 1247, сократилось на 11% по сравнению с 2002 годом. На 76%. уменьшилось число повторных писем, на 15% - коллективных обращений.

Различен социальный состав обратившихся граждан. Чаще всего (53%) в администрацию области обращаются пенсионеры, в том числе участники и инвалиды Великой Отечественной войны, инвалиды труда. В 2003 году увеличился объем корреспонденции, направленной на рассмотрение областной администрации, которая поступила из Администрации Президента РФ, - 932 обращения. Это на 35% больше, чем в 2002 году. 69 граждан Сахалинской области обратились в Правительство РФ. В 2002 году их было 76.


^ 4. Проблемы и пути совершенствования правового регулирования и практики рассмотрения жалоб граждан и организаций в административном порядке


4.1. Действующее законодательство РФ о порядке административного обжалования не представляет собой стройной системы норм, объединенных в рамках одного закона. До сих пор отсутствует Федеральный закон, который должен урегулировать порядок рассмотрения обращений граждан и организаций в органы публичной администрации, в том чисде порядок административного (внесудебного) рассмотрения жалоб. В Государственной Думе Федерального Собрания РФ был принят в трех чтениях законопроект «Об обращениях граждан», однако он был отклонен Письмом Президента РФ от 21 декабря 1999 г. № Пр-1655 и далее снят с обсуждения.

Во многих нормативных правовых актах предусматривается возможность только судебного обжалования. Нет четко сформулированного определения административной жалобы.

Важной гарантией реализации права административного обжалования являются механизмы ответственности должностных лиц и возмещения вреда. Однако данный механизм законодательством урегулирован не в полном объеме. Так, например, статья 17.1 КоАП предусматривает ответственность должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, организаций или общественных объединений за невыполнение законных требований члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы, а также за несоблюдение должностным лицом установленных сроков предоставления информации (документов, материалов, ответов на обращения) члену Совета Федерации или депутату Государственной Думы. Однако в отношении обращений граждан и организаций подобной ответственности нет.

Во многом инстанционный принцип порядка административного обжалования нарушается самими гражданами и организациями. Органы публичной администрации превращаются в «почтовые отделения», пересылающие жалобы в соответствующие органы, что объясняется низкой правовой культурой граждан и должностных лиц. Грубые нарушения сроков рассмотрения жалоб граждан и сферхформализм со стороны органов публичной администрации только укрепляют неверие населения в возможность найти правду у чиновника. Однако отказываться от адм